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  Fallo 324 de 1998 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 16/06/1998  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO - Destinatarios / EMPLEADO PUBLICO DEL DISTRITO CAPITAL - Régimen Disciplinario Aplicable

CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO - Destinatarios / EMPLEADO PUBLICO DEL DISTRITO CAPITAL - Régimen Disciplinario Aplicable.

En relación con la solicitud de aplicación de las normas que en materia disciplinaria contiene el Decreto 1421 de 1993, para los empleados del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la Sala encuentra que, de acuerdo con el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, ésta "se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este Código. De otra parte, la Sala destaca que según el artículo 130 del Decreto 1421 de 1993, el régimen disciplinario allí previsto es aplicable a los empleados públicos del Distrito y sus entidades descentralizadas, sin que en el presente proceso esté acreditado si el actor es empleado de esa naturaleza o, por el contrario, si tiene el carácter de trabajador oficial. En consecuencia, ante el expreso y contundente mandato de la norma citada de la Ley 200 de 1995, la cual fue, inclusive, declarada constitucional, en cuanto se refiere a la expresión "o especiales", y ante la duda respecto de la calidad que tiene el actor como empleado público o trabajador oficial, la Sala considera que, si bien podrían subsistir dudas sobre el carácter igualmente constitucional del régimen especial disciplinario para los empleados del distrito capital, en virtud de lo previsto en los artículos 322 y siguientes de la Constitución Política, dentro del trámite breve, sumario, preferencial y con términos perentorios e impostergables que la Ley393 de 1997 consagra para la acción de cumplimiento, dadas las dudas mencionadas, no es posible establecer en este caso, con carácter definitivo, cuál de los estatutos mencionados es realmente el aplicable al actor.

CONVENCIÓN COLECTIVA - Improcedencia de Acción de Cumplimiento.

De acuerdo con los artículos 87 de la Constitución Política y 1o. de la Ley393 de 1997, así como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la aplicación de dicha convención no puede ser objeto de la acción de cumplimiento, pues no tiene el carácter de la ley del Congreso ni de acto del Gobierno en ejercicio de funciones legislativas, como tampoco el de acto administrativo, que tiene la característica esencial, de ser unilateral, mientras que la citada convención es un típico acuerdo de voluntades y, por consiguiente, de naturaleza bilateral.

RENUENCIA - Inexistencia de Prueba.

El escrito mediante el cual el actor pretendió obtener la prueba de renuencia, a pesar de que está dirigido al Procurador General de la Nación, al Personero de Santa Fe de Bogotá y al Gerente y otro funcionario de la Empresa de Teléfonos de Bogotá, sólo aparece con constancia de recibo ante la Personería y la citada empresa, por lo cual no podría servir como prueba de renuencia frente al Procurador. Además, de acuerdo con el contenido de dicho escrito, éste constituye más bien la prueba de la intervención del interesado dentro del proceso disciplinario con el fin de expresar algunas razones de su defensa, sin que, por lo mismo, sea claro el cumplimiento del requisito establecido en los artículos 8o. y 10-5 de la Ley393 de 1997, sobre prueba de la renuencia. NOTA DE RELATORIA: En sentido similar puede consultarse la sentencia del 16 de julio de 1998, Exp. ACU-335, Ponente: Dr. SILVIO ESCUDERO CASTRO.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

SANTA FE DE BOGOTÁ, D.C., DIECISÉIS DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO

RADICACIÓN NÚMERO: ACU-324

ACTOR: JAVIER DARÍO ESCOBAR RODRÍGUEZ

DEMANDADO: PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el accionante contra el fallo de 4 de junio de 1998, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

El señor JAVIER DARIO ESCOBAR RODRIGUEZ, actuando en nombre propio, interpuso acción de cumplimiento, con fundamento en el artículo 87 de la Constitución Política y en la Ley 393 de 1997, contra el señor Procurador General de la Nación, el Personero de Santa Fe de Bogotá, D.C., el jefe de la oficina anticorrupción de la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A. E.S.P. y el Gerente de la misma Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A. E.S.P., con el fin de que se ordene cumplir las siguientes normas:

- ARTÍCULOS 130 A 133 DEL DECRETO 1421 DE 1993.

- ARTÍCULO 467 DEL CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO.

- ARTÍCULO 48, NUMERAL 1 DE LA LEY 270 DE 1996.

- ARTÍCULO 3º DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO LABORAL.

- ARTÍCULOS 6º Y 15 DE LA LEY 200 DE 1995.

- ARTÍCULOS 31, 32 Y 33 DEL DECRETO 2127 DE 1945.

Fundamenta la acción en los siguientes hechos (fls. 1 a 5):

1.- La Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A. E.S.P., a través de la Dirección de Investigaciones Disciplinarias, inició la investigación disciplinaria núm. 069/97 en su contra, de conformidad con lo establecido en el artículo 144 de la Ley 200 de 1995, por presuntos ceses de actividades en los meses de abril, mayo y junio de 1997, en las dependencias de la citada empresa, y le confirió el derecho de defensa de conformidad con el artículo 80 de la misma ley, para lo cual debía designar apoderado.

2.- Formuló reclamo para constituir en renuencia a los demandados en esta acción.

3.- En extensas e imbricadas argumentaciones, bajo los títulos de "I. En cuanto al campo de aplicación y vigencia de la Ley 200 de 31 de octubre de 1995", "II. Pluralidad de regímenes disciplinarios", "III. Cumplimiento Arts. 31, 32, 33 Decreto 2127/49", y "IV. Colisión de competencias y aplicación de Sentencia 432 septiembre 12 de 1996, M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz ...", el accionante expresa una serie de fundamentos en sustento de sus peticiones, todos ellos tendientes a plantear que la Ley 200 de 1995 no puede ser aplicada a los servidores públicos de la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A. E.S.P., por cuanto el Decreto 1421 de 1993, en sus artículos 130 a 134, señala el régimen disciplinario para los servidores públicos del Distrito y la Convención Colectiva de Trabajo 1996-1997, celebrada entre la citada empresa y sus trabajadores, señala la existencia del Comité Disciplinario, con sus funciones y procedimientos, al cual se responsabiliza de la aplicación de sanciones con base en la instrucción del expediente, de tal manera que al aplicársele la Ley 200 de 1995 se estarían violando normas de mayor jerarquía, tales como los artículos 4 y 53, inciso final, de la Constitución Política, 467 del C. S. del T. y 40-1 de la citada Ley 200, así como otras disposiciones y jurisprudencias que menciona a lo largo de su extenso escrito.

II. LA PROVIDENCIA APELADA

El Tribunal de origen negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 127 a 131):

1.- La Convención Colectiva de Trabajo no podría considerarse como una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo, puesto que es de naturaleza bilateral, consensual, manifestación de dos voluntades para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia, como lo señala el artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo y, de otra parte, el Acuerdo Convencional no participa de las características propias de las normas de alcance nacional, esto es, no puede equipararse a las leyes que expide el legislador por disposición constitucional y sus efectos y alcances no van más allá de lo pactado por las personas que intervienen en él.

2.- En relación con la demanda de aplicación del Decreto 1421 de 1993 en sus artículos 130 a 133, que disponen las reglas de procedimiento que se seguirán en los procesos disciplinarios a los empleados públicos del Distrito y sus entes descentralizados, ellos no constituyen una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A. E.S.P., por cuanto de conformidad con lo estipulado en la Ley200 de 1995, artículo 177, la aplicación de ésta se extiende a todos los funcionarios públicos sin excepción alguna y tan sólo deja con un régimen especial a los miembros de la fuerza pública y a aquéllos que gozan de fuero especial. Por lo anterior, es imposible aceptar que ha existido una renuencia por parte de la Administración en dar cumplimiento a la norma que pretende el actor. Con igual discernimiento se debe despachar el pretendido desconocimiento de las normas del C. S. del T. planteado por el demandante.

3.- Encuentra el tribunal aplicable al caso el concepto de la Salade Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de 19 de diciembre de 1995, Magistrado Ponente doctor Luís Camilo Osorio, en relación con la aplicabilidad del Estatuto Único Disciplinario a los trabajadores oficiales amparados por convenciones colectivas, en el cual se sostuvo que la aplicación de dicho estatuto es prevalente respecto de los trabajadores oficiales amparados por convenciones colectivas de trabajo, en cuyos textos se incluyan aspectos de índole disciplinaria; y que cualquier disposición sobre cuestiones disciplinarias incluidas en las convenciones colectivas de trabajo y que sea contraria a la Ley 200 de 1995 no debe ser aplicada porque prima la ley. Así mismo, hace referencia a las sentencias de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral, de 27 de noviembre de 1996 y 30 de enero de 1997, en las cuales se sostuvo la imposibilidad de que el régimen disciplinario de los trabajadores oficiales se regule por convenciones colectivas, quedando como consecuencia clara que los trabajadores oficiales son sujetos del régimen disciplinario impuesto por la Ley 200 de 1995, norma que les es aplicable sin excepción alguna.

4.- Finalmente, en relación con la excepción de inconstitucionalidad respecto de la Ley 200 de 1995, encuentra el tribunal que de acuerdo con el artículo 20 de la Ley393 de 1997, que consagra la posibilidad de aplicar esta excepción en la acción de cumplimiento, dicha posibilidad está referida a la norma con fuerza de ley o acto administrativo sobre la cual el libelista pregona su incumplimiento y no de la norma legal o acto administrativo que evidentemente fue aplicada por la autoridad pública, que en el caso concreto fue la citada Ley 200 de 1995.

5.- En conclusión, como la convención colectiva no participa de la naturaleza de ley ni de acto administrativo, no puede ser objeto de la acción de cumplimiento; y como el Decreto 1421 de 1993 en sus artículos referidos, estando en vigencia la Ley 200 de 1995, exigía todo un juicio de interpretación y análisis, ello impedía que sus normas allí trazadas participaran de las características de constituir una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la autoridad pública.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

El demandante fundamenta su desacuerdo con la decisión de primera instancia en los siguientes argumentos (fls. 137 a 142):

1.- El fallo impugnado sostiene que en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá toda la normatividad que regulaba la materia, incluidos los apartes pertinentes del Decreto núm. 1421 de 1993, quedaron insubsistentes por mandato expreso del Estatuto Único Disciplinario, conclusión que es equivocada de acuerdo con el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Exp. núm. 6927, Magistrado Ponente doctor Darío Quiñones Pinilla, el cual transcribe y solicita sea aplicado, ya que la jurisdicción contenciosa administrativa de Cundinamarca ordena la aplicabilidad prevalente del Estatuto del Distrito Capital.

2.- Solicita decretar y tener como pruebas la sentencia anteriormente citada; la sentencia de constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 286 de 1996, proferida en el proceso 1845, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz; la sentencia del Consejo de Estado de 17 de julio de 1995, Sección Primera, Expediente núm. 2902, Actor: Luís A. Velasco, Consejero Ponente, doctor Libardo Rodríguez R; y la sentencia de 27 de enero de 1995, expediente 5021, ponente doctor Jaime Avella Zárate.

3.- El tribunal considera que la acción de cumplimiento no se encuentra instituida para hacer efectivas disposiciones de convenciones colectivas de trabajo, lo cual es equivocado, por cuanto lo que la petición solicita es acatar el artículo 467 del C. S. del T. Adicionalmente, el error consiste en considerar que las convenciones colectivas fueron derogadas por la Ley 200 de 1995.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Analizada la impugnación frente a la demanda, el acervo probatorio y la decisión de primera instancia, la Sala considera lo siguiente:

1.- De conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política, "toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". A su vez, en desarrollo de esta norma constitucional, el artículo 1º de la Ley393 de 1997 reiteró que "toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos".

2.- Al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra el citado artículo 1º de la Ley 393 de 1997, la Corte Constitucional expresó que "cuando dicha disposición señala que el objeto de la acción es hacer efectivo el cumplimiento ‘de normas aplicables con fuerza material de ley, está indicando que se trata de hacer efectivos mandatos del legislador, provenientes del Congreso o del Gobierno en ejercicio de funciones legislativas, cuyo contenido corresponde a normas de carácter general, impersonal y abstracto. También expresa la referida disposición que la acción en referencia está diseñada para hacer efectivo el cumplimiento de actos administrativos, sin especificar si son de contenido general o particular, por ello hay que entender que aquélla procede contra toda clase de actos administrativos, en las condiciones que la misma ley prescribe".

3.- En el caso de autos, a pesar de las múltiples normas de carácter legal y aún constitucional que cita el actor como presuntamente incumplidas y cuyo consecuente cumplimiento solicita, del contexto de su profuso escrito de demanda y de su escrito de impugnación se deduce, sin duda alguna, que su interés y, por consiguiente, el objeto real de la acción incoada, está centrado en que, con ocasión de la investigación disciplinaria núm. 069/97, iniciada en su contra por la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A. E.S.P., no se le aplique la Ley 200 de 1995, o Código Disciplinario Único, sino los artículos 130 a 133 del Decreto 1421 de 1993, que regulan el régimen disciplinario de los empleados públicos del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, o la Convención Colectiva de Trabajo 1996-1997, celebrada entre la citada empresa y sus trabajadores. En efecto, todas las argumentaciones tienden hacia ese fin, hasta el punto de que, si bien plantea en diversos momentos la aplicación de otras normas, sus razonamientos están dirigidos hacia la finalidad central mencionada. Así sucede cuando hace referencia a los artículos 4º, 53, 55 y 41 transitorio de la Constitución Política, 432 y siguientes y 467 del Código Sustantivo del Trabajo, 3º del Código de Procedimiento Laboral, 5º de la Ley 57 de 1887, 2º de la Ley 153 de 1887, 9º de la Ley 4ª de 1992, 6º y 15 de la Ley 200 de 1995, 20 de la Ley 393 de 1997 y 31, 32 y 33 del Decreto 2127 de 1945.

4.- En relación con la solicitud de aplicación de las normas que en materia disciplinaria contiene el Decreto 1421 de 1993, para los empleados del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la Sala encuentra que, de acuerdo con el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, ésta "se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este Código" (subraya la Sala). De otra parte, la Sala destaca que según el artículo 130 del Decreto 1421 de 1993, el régimen disciplinario allí previsto es aplicable a los empleados públicos del Distrito y sus entidades descentralizadas, sin que en el presente proceso esté acreditado si el actor es empleado de esa naturaleza o, por el contrario, si tiene el carácter de trabajador oficial. En consecuencia, ante el expreso y contundente mandato de la norma citada de la Ley 200 de 1995, la cual fue, inclusive, declarada constitucional, en cuanto se refiere a la expresión "o especiales", mediante sentencias C-280 del 25 de junio de 1996 y C-614 del 13 de noviembre del mismo año, y ante la duda respecto de la calidad que tiene el actor como empleado público o trabajador oficial, la Sala considera que, si bien podrían subsistir dudas sobre el carácter igualmente constitucional del régimen especial disciplinario para los empleados del distrito capital, en virtud de lo previsto en los artículos 322 y siguientes de la Constitución Política, dentro del trámite breve, sumario, preferencial y con términos perentorios e impostergables que la Ley393 de 1997 consagra para la acción de cumplimiento, dadas las dudas mencionadas no es posible establecer en este caso, con carácter definitivo, cuál de los estatutos mencionados es realmente el aplicable al actor. Por lo tanto, este aspecto deberá definirse, en primer lugar en sede administrativa, dentro de la investigación disciplinaria que se adelanta contra el actor y dentro de la cual él viene participando y planteando el mismo cuestionamiento, como se desprende de varias piezas procesales, y, si hay lugar a ello, una vez terminada dicha investigación, a través de la acción judicial correspondiente que el mismo actor podrá interponer contra la decisión que ponga fin a aquélla, si le fuere desfavorable.

5.- Respecto de la petición de aplicación de la Convención Colectiva de Trabajo 1996-1997, para la Sala es claro, como lo fue para el tribunal de primera instancia, que de acuerdo con los citados artículos 87 de la Constitución Política y 1º de la Ley393 de 1997, así como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional también citada, la aplicación de dicha convención no puede ser objeto de la acción de cumplimiento, pues no tiene el carácter de ley del Congreso ni de acto del Gobierno en ejercicio de funciones legislativas, como tampoco el de acto administrativo, que tiene la característica esencial de ser unilateral, mientras que la citada convención es un típico acuerdo de voluntades y, por consiguiente, de naturaleza bilateral.

6.- Finalmente, la Sala hace notar también que el escrito mediante el cual el actor pretendió obtener la prueba de renuencia y que obra de folios 42 a 49 del expediente, a pesar de que está dirigido al Procurador General de la Nación, al Personero de Santa Fe de Bogotá y al Gerente y otro funcionario de la Empresa de Teléfonos de Bogotá, sólo aparece con constancia de recibo ante la Personería y la citada empresa, por lo cual no podría servir como prueba de renuencia frente al Procurador. Además, de acuerdo con el contenido de dicho escrito, éste constituye más bien la prueba de la intervención del interesado dentro del proceso disciplinario con el fin de expresar algunas razones de su defensa, sin que, por lo mismo, sea claro el cumplimiento del requisito establecido en los artículos 8º y 10-5 de la Ley393 de 1997, sobre prueba de la renuencia.

En consecuencia, la decisión de primera instancia debe ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO.- CONFIRMASE el fallo de 4 de junio de 1998, proferido por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

SE DEJA CONSTANCIA DE QUE LA ANTERIOR PROVIDENCIA FUE DISCUTIDA Y APROBADA POR LA SALA EN SU SESIÓN DE FECHA DIECISÉIS DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

PRESIDENTE

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

MANUEL S. URUETA AYOLA

 
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