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  Fallo 337 de 1998 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 16/07/1998  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD EN ACCION DE CUMPLIMIENTO - Presupuestos para su Aplicación

EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD EN ACCION DE CUMPLIMIENTO - Presupuestos para su Aplicación.

El artículo 20 de la Ley 393 de 1997 al tratar lo relativo a la excepción de inconstitucionalidad prevé que la acción de cumplimiento cabe cuando el incumplimiento provenga del ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad y en este caso sucede todo lo contrario, la administración está aplicando la ley. La norma mencionada, busca regular aquellos casos en los cuales la administración se abstiene de aplicar la ley o el acto administrativo al considerarlos inconstitucionales; de allí que en su parágrafo prescriba que el incumplido, que no es otro que la administración, no pueda alegarla respecto a normas que han sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional. Cuando el administrado acude a la acción de cumplimiento, no puede pedir que se le inaplique una norma pues se desvirtuaría la naturaleza misma del mecanismo.

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisito para su Procedencia / CUMPLIMIENTO DE CONVENCION COLECTIVA - Improcedencia de Acción de Cumplimiento.

En sentir de la Sala, uno de los requisitos mínimos exigidos para que salga avante una acción de cumplimiento es que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en Ley o Acto Administrativo. La convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia. Así entonces, las convenciones colectivas de trabajo, no son ni una ley, ni un acto administrativo, sino una extensión de las condiciones generales de los contratos de trabajo, razón por la cual no se cumpliría el requisito enunciado para la prosperidad de la acción que ahora estudia la Sala.

ACCION DE CUMPLIMIENTO- Inexistencia de Obligación Clara y Expresa / REGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS SERVIDORES PUBLICOS - Imperio de la Ley.

Tratándose de la acción de cumplimiento es necesario que el mandato incumplido sea imperativo, indudable, específico, inequívoco, es decir, que a la sola vista de su texto el juez tenga la certeza irrefutable de que aquella autoridad a la cual ordenará cumplir lo incumplido sí es, sin discusión, la llamada a acatar la obligación inobservada. Una atenta lectura de los artículos 3 del C.P.T. y 31 a 33 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945 permite asegurar que en ellos no se establece ninguna obligación clara y expresa para ninguna de las autoridades contra las cuales se está accionando y por los motivos que dieron lugar a esta acción. En efecto, no se trata en este caso de la renuencia del patrono a expedir el reglamento interno de trabajo; ni de la resolución de un conflicto económico entre trabajadores y patrono, sino de una situación de carácter disciplinario. Y por último, respecto a la aplicación de los artículos 130 a 133 del Decreto 1421 de 1993, no existe duda de que al tenor del artículo 177 del Código Único Disciplinario fueron derogados. Así entonces, tampoco resultan aplicables los artículos 6 y 15 de la Ley 200 de 1995, como lo pide el accionante, porque el régimen disciplinario de los servidores públicos, entre ellos los trabajadores oficiales, al tenor del artículo 124 de la C.P. debe ser gobernado por la ley, razón por la cual el que se haya previsto en convención colectiva es inaplicable por inconstitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA -SUBSECCION "A"

CONSEJERA PONENTE: CLARA FORERO DE CASTRO

SANTA FE DE BOGOTÁ, D.C., DIECISÉIS (16) DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO (1998).-

RADICACIÓN NÚMERO: ACU-337.

ACTOR: JAIME CEPEDA BAUTISTA.

DEMANDADO: EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ E.S.P Y OTROS.

REFERENCIA: ACCION DE CUMPLIMIENTO.

Conoce la Sala de la apelación interpuesta por el señor Jaime Cepeda Bautista contra la providencia calendada el 11 de junio de 1998, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y mediante la cual se denegó la Acción de Cumplimiento por aquél interpuesta contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá E.S.P, la Personería de Santa Fé de Bogotá y la Procuraduría General de la Nación.

HECHOS

Narra el accionante que la Empresa de Telecomunicaciones de Santa fe de Bogotá E.S.P. le inició investigación disciplinaria por presuntos ceses de actividades en los meses de abril, mayo y junio de 1998, informándole el inicio de preliminares con fundamento en el artículo 41 de la Ley 200 de 1995 y el derecho a defenderse conforme al artículo 80 idem; que constituyó en renuencia a algunos servidores públicos quienes guardaron silencio.

OBJETO DE LA ACCION

Al interponer la Acción de Cumplimiento el señor Cepeda Bautista solicita:

"1º Aplicar el Decreto 1421 de 1993 en sus Arts. 130, 131, 132 y 133, expedido con fundamento en el Art., 41 Transitorio de la Constitución Nacional, que regula el régimen prevalente a los servidores de los entes descentralizados contenido en el Estatuto del Distrito Capital en materia disciplinaria y que ha sido objeto de fallo en Sentencias de 17 de julio 95, Sección 1ª, Consejo de Estado, Exp. 2902 Ponente: Libardo Rodríguez, Actor: Luís A. Velasco P., Exp., 2651, Ponente: Miguel González Rodríguez; Sentencia 27 Enero/95, Exp., 5021, Ponente: Jaime Avella Zarate, que solicito se valoren como doctrina.

Aplicar el Art., 467 del C.S. del Trabajo y se aporta como prueba convención colectiva de trabajo contentiva del régimen disciplinario especial, cuya constitucionalidad fue decretada mediante Sent. No. C-09/94 de 20 de enero, Sala Plena Corte Constitucional, ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell, y el Art. 48, numeral 1º., Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-obliga a aplicarla."

OPOSICION DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS

Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá E.S.P, la Personería de Santa Fé de Bogotá y la Procuraduría General de la Naciónse opone a la prosperidad de la Acción de Cumplimiento.

En síntesis expresan que la convención colectiva de trabajo no es ley ni acto administrativo; que las normas invocadas son inaplicables dado que conforme a la Constitución corresponde a la Ley determinar lo relativo a la responsabilidad de los funcionarios públicos y ese postulado fue desarrollado por la Ley 200 de 1995 que solo exceptuó del mismo a los miembros de la fuerza pública, derogando los regímenes disciplinarios vigentes hasta esa fecha, y prevaleciendo sobre las normas convencionales; que la cita del artículo 3º del C.P.L. resulta desatinada ya que un disciplinario no es un conflicto económico entre patronos y trabajadores; y tampoco hay lugar a acudir a los principios de duda y favorabilidad ya que ello no es predicable en conflictos entre la ley y normas de inferior jerarquía; que yerra el actor al solicitar la excepción de inconstitucionalidad pues mal puede la ley 200 entrar en contradicción con la constitución cuando es esta última la que defiere al legislador la facultad exclusiva para determinar el régimen de responsabilidad de los servidores públicos; y por último que, como lo precisó el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, las convenciones colectivas de trabajo no pueden involucrar aspectos disciplinarios, excepto que se trate de materias relacionadas con el reglamento interno de trabajo.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal consideró que la acción de cumplimiento no estaba llamada a prosperar por cuanto la convención colectiva de trabajo no es un acto administrativo, ni una ley, y porque en últimas existen otros medios de defensa judicial a través de los cuales podría cuestionarse la legalidad de la decisión que surja del proceso disciplinario.

LA APELACION

Argumenta el apelante: que el fallo contradice jurisprudencia del mismo Tribunal que en otro pronunciamiento afirmó la prevalencia del Decreto 1421 de 1993, circunstancia que confirma el artículo 322 de la C.P.; que si bien la Ley 142 de 1994 regula lo relativo a los servicios públicos, ello no implica que sea esa la norma aplicable al Distrito Capital; que los conceptos del Consejo de Estado no son obligantes, y aplicar el invocado por el Tribunal es sacrificar el reglamento interno de trabajo y la convención colectiva fuente del poder disciplinario; que el Tribunal se equivoca al considerar que la Ley 200 de 1995 dejó sin vigencia las normas del Distrito Capital en materia disciplinaria; y que mediante la acción de cumplimiento sí es viable exigir la aplicación de la convención colectiva conforme a lo previsto en el artículo 467 del C.S.T. norma declarada constitucional mediante fallo de la Corte Constitucional, el cual tiene efectos erga-omnes.

Se decide previas estas

CONSIDERACIONES

En primer lugar dirá la Sala que la excepción de inconstitucionalidad que plantea el accionante no es procedente, y así lo declarará esta sentencia adicionando la del Tribunal.

La acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, concede al ciudadano un mecanismo para pedir el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, en otras palabras su aplicación y nó su inaplicación.

El artículo 20 de la Ley 393 de 1997 al tratar lo relativo a la excepción de inconstitucionalidad prevé que la acción de cumplimiento cabe cuando el incumplimiento provenga del ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad y en este caso sucede todo lo contrario, la administración está aplicando la ley.

La norma mencionada, busca regular aquellos casos en los cuales la administración se abstiene de aplicar la ley o el acto administrativo al considerarlos inconstitucionales; de allí que en su parágrafo prescriba que el incumplido, que no es otro que la administración, no pueda alegarla respecto a normas que han sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional.

Cuando el administrado acude a la acción de cumplimiento, no puede pedir que se le inaplique una norma pues se desvirtuaría la naturaleza misma del mecanismo.

El artículo 1º de la ley 393 de 1997, que regula la acción de cumplimiento en desarrollo del artículo 87 de la Constitución Política, establece:

"Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos".

En sentir de la Sala, uno de los requisitos mínimos exigidos para que salga avante una acción de cumplimiento es que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en Ley o Acto Administrativo

La convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia.

Así entonces, las convenciones colectivas de trabajo, no son ni una ley, ni un acto administrativo, sino una extensión de las condiciones generales de los contratos de trabajo, razón por la cual no se cumpliría el requisito enunciado para la prosperidad de la acción que ahora estudia la Sala.

Invoca también el accionante el cumplimiento de los artículos 3º del C.P.T., y 31 a 33 del D. R. 2127 de 1945.

La primera determina que los conflictos económicos entre patronos y trabajadores se regirán por leyes especiales sobre la materia, y el segundo grupo señala la obligación de adoptar el reglamento interno de trabajo.

Tratándose de la acción de cumplimiento es necesario que el mandato incumplido sea imperativo, indudable, específico, inequívoco, es decir, que a la sola vista de su texto el juez tenga la certeza irrefutable de que aquella autoridad a la cual ordenará cumplir lo incumplido sí es, sin discusión, la llamada a acatar la obligación inobservada.

Una atenta lectura de estas disposiciones permite asegurar que en ellas se establece ninguna obligación clara y expresa para ninguna de las autoridades contra las cuales se está accionando y por los motivos que dieron lugar a esta acción.

En efecto, no se trata en este caso de la renuencia del patrono a expedir el reglamento interno de trabajo; ni de la resolución de un conflicto económico entre trabajadores y patrono, sino de una situación de carácter disciplinario

Y por último, respecto a la aplicación de los artículos 130 a 133 del Decreto 1421 de 1993, no existe duda de que al tenor del artículo 177 del Código Único Disciplinario fueron derogados al determinar:

"Esta Ley…será aplicada por la Procuraduría General de la Nación, por los Personeros, por las Administraciones Central y Descentralizada territorialmente y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria se aplicará a todos los servidores sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este Código."

Así entonces, por lo antes expuesto, tampoco resultan aplicables los artículos 6º y 15 de la Ley 200 de 1995, como lo pide el accionante, porque el régimen disciplinario de los servidores públicos, entre ellos los trabajadores oficiales, al tenor del artículo 124 de la C.P. debe ser gobernado por la ley, razón por la cual el que se haya previsto en convención colectiva es inaplicable por inconstitucional.

En síntesis, el análisis precedente muestra que no está llamada a prosperar la Acción de Cumplimiento en examen y por tanto la sentencia apelada deberá confirmarse.

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia apelada, proferida el 11 de junio de 1998 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "A" dentro de la Acción de Cumplimiento instaurada por el señor Jaime Cepeda Bautista contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá E.S.P, la Personería de Santa Fé de Bogotá y la Procuraduría General de la Nación.

ADICIÓNASE PARA DECLARAR QUE ES IMPROCEDENTE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROPUESTA POR EL ACCIONANTE.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

ESTA PROVIDENCIA FUE ESTUDIADA Y APROBADA POR LA SALA EN SESIÓN DE LA FECHA.

CLARA FORERO DE CASTRO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

SECRETARIA

 
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