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  Fallo 158 de 2002 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 22/11/2002  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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DESTITUCION MEDIANTE PROCESO DISCIPLINARIO - Improcedencia de la destitución porque se desconoció el derecho al debido proceso

PROCESO DISCIPLINARIO - Clases según la Ley 200/95: única en faltas leves y primera en faltas graves o gravísimas / PROCESO DISCIPLINARIO CON DOBLE INSTANCIA - Competencia en 1ª y 2ª instancia / OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO - Conoce íntegramente de la primera instancia / NOMINADOR O JEFE DE ORGANISMO - Conoce de la 2ª instancia del proceso disciplinario

De la lectura sistemática de tales disposiciones se infiere que en la Ley 200 de 1995 se preveían dos clases de procesos disciplinarios según la instancia, uno de única y otro de doble instancia. El primero para faltas leves, y el segundo para faltas graves o gravísimas. En este último, la segunda instancia estaba asignada al nominador, y en cuanto a la primera instancia se puede decir que establecen dos situaciones: Una en donde existe la Unidad u Oficina de Control Interno Disciplinario en el organismo respectivo y la otra en la cual no existe dicha oficina, no obstante que en virtud del precitado artículo 48 debía ser constituida en toda entidad u organismos del Estado, excepto la rama judicial. El artículo 48 en cita establece que la oficina de control disciplinario interno debe "conocer", en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores, de modo que este "conocer" al estar referido a los procesos disciplinarios en su primera instancia involucra todas las etapas de esa primera instancia, hasta su conclusión, es decir, la indagación preliminar, la investigación y la decisión e incluso el recurso de reposición, puesto que no se hace distinción alguna de tales etapas en la mencionada instancia. Es claro que cuando se está ante faltas graves o gravísimas la norma distribuye o asigna las competencias atendiendo las instancias del mismo y no las etapas que lo conforman, de suerte que no hay sino dos autoridades competentes: una que conoce íntegramente de la primera instancia, la cual viene a ser la Oficina de Control Disciplinario Interno, cuando existe, o, en caso contrario, el Jefe de la dependencia o seccional respectiva, y dos, la que conoce de la segunda instancia, que en todo caso es el nominador o jefe del organismo.

CODIGO UNICO DISCIPLINARIO (LEY 734/02) - Desapareció proceso de única instancia por faltas leves / OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO O SUPERIOR INMEDIATO - Conoce y falla en primera instancia / PROCESO DISCIPLINARIO EN SEGUNDA INSTANCIA - Competencia del nominador, Procuraduría o superior jerárquico

A lo anterior se debe agregar que el nuevo Código Único Disciplinario, adoptado mediante la Ley 734 de 5 de febrero de 2002, y en el cual desapareció el proceso de única instancia por faltas leves, hizo explícita tal interpretación en cuanto a la primera instancia se refiere, puesto que estableció la doble instancia como regla general, al darle a la comentada oficina una clara función de autoridad investigadora y falladora de la primera instancia de los procesos disciplinarios, al señalar en su artículo 67 que ellas ejercen la acción disciplinaria, entre otras dependencias. De esta forma queda precisada la función y competencia de las oficinas de control interno disciplinario, así como de las demás autoridades que intervienen en el proceso respectivo, en el sentido de que cuando aquéllas se encuentren implementadas deberán adelantar toda la primera instancia, incluyendo el fallo correspondiente. En estas circunstancias, la Sala se aparta de la interpretación que al respecto hizo la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 26 de septiembre de 1996, invocado en la demanda, producido ante consulta del Ministerio del Interior, en cuanto señaló que "Interpretados los tres artículos citados (48, 57 y 61), en forma conjunta, se concluye que la competencia asignada al organismo de control interno es sólo para conocer de la investigación, la cual también puede ser adelantada por un funcionario, de igual o superior jerarquía a la del investigado, que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional", y que "La competencia para fallar está atribuida, de acuerdo con el factor funcional, al jefe inmediato, en única instancia, cuando la falta sea leve; al jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente, en primera instancia, cuando la falta esté calificada como grave o gravísima; y en segunda instancia, al nominador".

ECOPETROL - Legalidad del Acuerdo 02/98 por el cual se crea la Oficina de Control Disciplinario de ECOPETROL – Legalidad

La Sala concluye que las disposiciones acusadas no se oponen a las normas superiores invocadas como violadas, puesto que son estas mismas normas, en especial el artículo 48 en comento, las que facultan a las oficinas de control interno disciplinario para fallar en primera instancia los procesos disciplinarios, lo cual ha sido corroborado por la Ley 734 de 2002, de allí que tienen el carácter y la consiguiente competencia de juez natural para ese efecto, luego los cargos no tienen vocación de prosperar, debiéndose negar por ello las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

BOGOTÁ, D.C., VEINTIDÓS (22) DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DOS (2002)

RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-24-000-2001-0158-01(7061)

ACTOR: GERMAN ALFREDO OSMAN MANTILLA

DEMANDADO: JUNTA DIRECTIVA DE ECOPETROL

REFERENCIA: ACCION DE NULIDAD

Negada la ponencia presentada dentro de este asunto por la Consejera doctora Olga Inés Navarrete Barrero, procede la Sala a decidir, en única instancia, la demanda instaurada por el ciudadano Germán Alfredo Osman Mantilla, para que se declare la nulidad parcial del Acuerdo 02 de 1998, expedido por la Junta Directiva de ECOPETROL, por el cual se crea la Oficina de Control Disciplinario Interno de la empresa.

I. LA DEMANDA

El ciudadano Germán Alfredo Osman Mantilla, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Sala para que acceda a las siguientes

I. 1. Pretensiones:

Que declare la nulidad de los artículos 4, inciso segundo, y 7, literal a), del Acuerdo 02 de 1998, expedido por la Junta Directiva de ECOPETROL, por el cual se crea la Oficina de Control Disciplinario Interno de la empresa.

I. 2. Los hechos

El 10 de julio de 1998, mediante Acuerdo 02 de la fecha, la Junta Directiva de ECOPETROL creó la Oficina de Control Disciplinario Interno, dando cumplimiento a lo reglado en el artículo 48 de la Ley 200 de 1995.

El Acuerdo 02 de 1998 estableció en el inciso segundo del artículo cuarto:

"Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador, esto es al Presidente de ECOPETROL".

El artículo séptimo establece:

"a. Investigar y fallar, en primera instancia, los asuntos disciplinarios que se adelanten por faltas gravísimas y graves, excepto en aquellos casos respecto de los cuales la Procuraduría General de la Nación haya ejercido o ejerza la competencia preferente".

Por su parte, el artículo 61 de la Ley 200 de 1995 señala que corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia. Cuando la falta sea grave o gravísima el jefe de la dependencia o de la seccional o de la regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.

I. 3.- Normas violadas y concepto de su violación.

Al atribuírsele al jefe de la Oficina de Control Disciplinario la facultad de fallar se viola directamente el artículo 29 de la Constitución Política, pues se le da al investigador una facultad que la ley no le ha otorgado y termina convirtiéndose en juez y parte, hecho éste que es contrario al espíritu de la norma transcrita. Olvidó la Junta Directiva de ECOPETROL que uno de los elementos fundamentales del debido proceso es el del juez natural, atribuyendo una función a quien la ley no lo autoriza.

EL ARTÍCULO 124 DE LA CONSTITUCIÓN se refiere a la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. El establecimiento de los alcances y términos de la responsabilidad que puede ser atribuida a los servidores públicos, desde el punto de vista disciplinario, frente a un comportamiento que atente contra la vigencia del ordenamiento jurídico y desconozca las finalidades mismas de la función pública, fue deferido al legislador por mandato del artículo 124 superior.

La Junta Directiva de ECOPETROL, al emitir el Acuerdo 02 de 1998 otorgando la competencia y funciones que se describen en los numerales 2 y 3 de los presentes hechos, desconoció y violó el artículo 61, inciso 2, de la Ley 200 de 1995; se extralimitó en sus funciones; se atribuyó poderes de legislador, y le otorgó facultades que la ley no atribuía a los jefes de las oficinas de control disciplinario interno de ECOPETROL.

Según concepto de la Sala de Consulta del Consejo de Estado del 26 de septiembre de 1996, la competencia para fallar está atribuida, de acuerdo con el factor funcional, al jefe inmediato, en única instancia, cuando la falta sea leve; al jefe de la dependencia o de la seccional en primera instancia, cuando la falta esté calificada como grave o gravísima, y en segunda instancia, al nominador.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La Empresa Colombiana de Petróleos –ECOPETROL- contestó la demanda en los siguientes términos:

Quiso el legislador descongestionar la Procuraduría General de la Nación mediante el fortalecimiento del control disciplinario interno para que se ocupara de las investigaciones disciplinarias de cada órgano o entidad estatal, permitiendo a la cabeza del Ministerio Público enderezar su acción hacia los asuntos más relevantes. Al efecto, los artículos 48, 57 y 61 de la Ley 200 de 1995 ordenaron la creación de una dependencia en cada órgano y entidad estatal para que se encargara de ejercer el control disciplinario sobre sus servidores. No establece el artículo 48 la estructura de la unidad de control interno pero sí debe integrarse con funcionarios del más alto nivel para que nadie sea disciplinado sino por otro de igual o superior jerarquía.

De acuerdo con el artículo 48 es claro que la unidad u oficina de control interno disciplinario tiene competencia plena para la primera instancia, cuyo fallo debe ser producido por el jefe de esa dependencia o de la seccional o regional, previa investigación que debe ser adelantada por dicha dependencia o por el funcionario que indique el jefe de la entidad, quien deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. Para la Ley 200 de 1995 entre los conceptos de "investigación" e "investigación disciplinaria" existe una relación de género a especie, por cuanto la investigación es la totalidad de la actuación y la investigación disciplinaria es una etapa procesal con límites definidos.

La unidad u oficina de control interno disciplinario tiene competencia para adelantar la investigación disciplinaria, incluso la indagación preliminar, así como para emitir el fallo de primera instancia en lo relativo a servidores públicos que tengan conductas constitutivas de faltas graves y gravísimas.

Propuso las excepciones de inepta demanda, por falta de los requisitos formales, ya que no se indica quiénes son las partes en el proceso ni las normas violadas, y de inexistencia de demandado, puesto que aunque el Consejo de Estado dispuso tener como parte demandada la Junta Directiva de Ecopetrol, debe recordarse que esa junta carece por completo de personería jurídica, no es sujeto de derecho, de modo que no puede ser objeto de acciones.

Propuso igualmente la excepción de validez del acto demandado que goza de la presunción de legalidad.

III. ALEGACIONES DE CONCLUSION

Los alegatos presentados por la Empresa Colombiana de Petróleos señalan que el Acuerdo 02 de 1998, expedido por su Junta Directiva, se ajusta al orden legal e insiste en los mismos argumentos expuestos al contestar la demanda.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Agente del Ministerio Público solicita se declare nulo el inciso segundo del artículo 4 y la palabra "fallar" del literal a) del artículo 7 del Acuerdo 02 de 1998.

Agrega que las excepciones no están llamadas a prosperar, pues no es cierto que el actor haya omitido señalar quién es la parte demandada por cuanto se indica que debe notificarse al Presidente de ECOPETROL. Tampoco es cierto que no se han señalado las normas violadas y el concepto de violación pues aún cuando el actor no fue muy técnico en la elaboración de la demanda, de su lectura se infiere que estima que las disposiciones acusadas contrarían los artículos 48, 57 y 61 de la Ley 200 de 1995 y los artículos 29 y 124 de la Constitución Política.

El artículo 61 de la Ley 200 de 1995 supedita la asignación de competencia a la calificación de la falta. Tratándose de falta leve le compete el conocimiento y fallo al inmediato superior, y si es falta grave o gravísima, compete adelantar la investigación a la Oficina de Control Interno o al funcionario asignado para el efecto, de igual o superior jerarquía, y fallar en primera instancia al jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente, y en segunda instancia al nominador.

Concluye que le asiste razón al actor cuando dice que las disposiciones acusadas contrarían los artículos 29 y 124 de la Constitución Política, así como los artículos 48, 57 y 61 de la Ley 200 de 1995, porque la oficina o unidad de control interno disciplinario carece de competencia para investigar los hechos cuando se trata de una falta leve, porque en ese caso la competencia para investigar y fallar corresponde al jefe inmediato del investigado, y si se trata de falta grave o gravísima, la competencia para fallar está atribuida al jefe de la dependencia o de la seccional o regional, en primera instancia y, al nominador, en segunda instancia. Sólo compete a la Oficina de Control Interno, en tratándose de faltas graves o gravísimas, instruir la investigación, ya que el fallo está reservado a otro funcionario.

Al haber atribuido el Acuerdo 02 de 1998 competencia en el inciso segundo del artículo 4 y en el literal a) del artículo 7 a la Oficinade Control Interno de Ecopetrol, para fallar el proceso disciplinario en primera instancia, por la comisión de faltas graves o gravísimas, desconoció las reglas de competencia atribuidas por el legislador en materia de régimen disciplinario de los servidores públicos.

V. DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

V. 1. Las normas acusadas

Se trata de los artículos 4, inciso segundo, y 7, literal a), del Acuerdo 02 de 1998 de la Junta Directiva de ECOPETROL, parte en negrilla de los textos que a continuación se enuncian:

"CUARTO: Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia. Para estos efectos se tendrá como jefe inmediato al superior de la respectiva dependencia.

"Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso, la segunda instancia le compete al nominador, esto es, al Presidente de ECOPETROL.

"(...)".

"SÉPTIMO. La Oficina de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL tendrá las siguientes funciones:

a) Investigar y fallar, en primera instancia, los asuntos disciplinarios que se adelanten por faltas gravísimas y graves, excepto en aquellos casos respecto de los cuales la Procuraduría General de la Nación haya ejercido o ejerza la competencia preferente":

V. 2. Excepciones.

La entidad demandada propuso las siguientes excepciones:

V. 2. 1. Inepta demanda por falta de requisitos formales al no haberse señalado las normas violadas y el concepto de la violación.

Si bien el demandante no incluyó un acápite como "normas violadas y concepto de la violación", en la parte final de los hechos y a manera de conclusión de los mismos, sí las citó e indicó las razones de su violación, por consiguiente cabe interpretar la demanda en el sentido de dar como cumplido ese requisito, de allí que no prospera dicha excepción.

V. 2. 2. Inexistencia de demandado al señalarse como parte demandada al Presidente de la Junta Directiva de ECOPETROL, la cual carece de personería jurídica.

La Sala observa que en la demanda sí se citó como parte demandada a ECOPETROL y por ello se pidió notificar a su Presidente, en calidad de representante legal. La parte demandada aparece claramente establecida y determinada en la demanda, por lo tanto no prospera la excepción.

V. 2. 3. Validez del acto demandado. Esta no puede considerarse una excepción propiamente dicha, puesto que se refiere precisamente al fondo del asunto que habrá de estudiarse a continuación.

No prosperan las excepciones propuestas.

V. 3. Examen de los cargos

Se aduce la violación del artículo 61, inciso segundo, de la Ley 200 de 1995, por cuanto la Junta Directiva de ECOPETROL se extralimitó en sus facultades al otorgar atribuciones a los jefes de las oficinas de control disciplinario interno de ECOPETROL, en materia de fallos, lo que no ha hecho la ley, de donde el actor infiere la violación de la norma invocada por parte del acto acusado.

Al respecto, se tiene que como fundamento de la norma acusada se invoca el artículo 48 de la Ley 200 de 1995, de allí que el cargo deba examinarse a la luz de esta disposición y de las que sean pertinentes al asunto, como son la señalada como violada y el artículo 57 ibídem, cuyo tenor es el siguiente:

"ARTÍCULO 48. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la Rama Judicial, debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador".

"ARTÍCULO 57. COMPETENCIA PARA ADELANTAR LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA. La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la Entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este Código".

"ARTÍCULO 61. COMPETENCIA FUNCIONAL. Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia.

Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador. (...)". (Resaltado fuera de texto).

De la lectura sistemática de tales disposiciones se infiere que en la Ley 200 de 1995 se preveían dos clases de procesos disciplinarios según la instancia, uno de única y otro de doble instancia. El primero para faltas leves, y el segundo para faltas graves o gravísimas. En este último, la segunda instancia estaba asignada al nominador, y en cuanto a la primera instancia se puede decir que establecen dos situaciones: Una en donde existe la Unidad u Oficina de Control Interno Disciplinario en el organismo respectivo y la otra en la cual no existe dicha oficina, no obstante que en virtud del precitado artículo 48 debía ser constituida en toda entidad u organismos del Estado, excepto la rama judicial.

Dentro de ese contexto resultan compatibles los artículos 48 y 61 que establecen dos autoridades competentes en un mismo organismo para conocer de la primera instancia cuando el proceso obedece a faltas graves o gravísimas, puesto que se debe considerar que la aludida oficina, cuando existe, desplaza o sustituye al jefe de la dependencia o de la seccional del disciplinado, con lo cual se evita la dualidad de competencia en esa instancia.

Al efecto se debe tener en cuenta que el artículo 48 en cita establece que la oficina de control disciplinario interno debe "conocer", en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores, de modo que este "conocer" al estar referido a los procesos disciplinarios en su primera instancia involucra todas las etapas de esa primera instancia, hasta su conclusión, es decir, la indagación preliminar, la investigación y la decisión e incluso el recurso de reposición, puesto que no se hace distinción alguna de tales etapas en la mencionada instancia.

Es claro que cuando se está ante faltas graves o gravísimas la norma distribuye o asigna las competencias atendiendo las instancias del mismo y no las etapas que lo conforman, de suerte que no hay sino dos autoridades competentes: una que conoce íntegramente de la primera instancia, la cual viene a ser la Oficina de Control Disciplinario Interno, cuando existe, o, en caso contrario, el Jefe de la dependencia o seccional respectiva, y dos, la que conoce de la segunda instancia, que en todo caso es el nominador o jefe del organismo.

La interpretación aquí expuesta de las normas examinadas, además de resultar coherente, se ajusta a los principios de economía, celeridad y eficacia procesales, puesto que no se justifica que teniendo una oficina con funcionarios de las calidades profesionales y jerárquicas que se predican en tales normas, deba solamente adelantar la etapa de la investigación, esto es, ser únicamente una oficina instructiva.

A lo anterior se debe agregar que el nuevo Código Único Disciplinario, adoptado mediante la Ley 734 de 5 de febrero de 2002, y en el cual desapareció el proceso de única instancia por faltas leves, hizo explícita tal interpretación en cuanto a la primera instancia se refiere, puesto que estableció la doble instancia como regla general, al darle a la comentada oficina una clara función de autoridad investigadora y falladora de la primera instancia de los procesos disciplinario, al señalar en su artículo 67 que ellas ejercen la acción disciplinaria, entre otras dependencias, y en el artículo 76 lo siguiente:

"ARTÍCULO 76. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.

"En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.

"En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario.

(...)

"PARÁGRAFO 3º. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél."

De esta forma queda precisada la función y competencia de las oficinas de control interno disciplinario, así como de las demás autoridades que intervienen en el proceso respectivo, en el sentido de que cuando aquéllas se encuentren implementadas deberán adelantar toda la primera instancia, incluyendo el fallo correspondiente.

En estas circunstancias, la Sala se aparta de la interpretación que al respecto hizo la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 26 de septiembre de 1996, invocado en la demanda, producido ante consulta del Ministerio del Interior, en cuanto señaló que "Interpretados los tres artículos citados (48, 57 y 61), en forma conjunta, se concluye que la competencia asignada al organismo de control interno es sólo para conocer de la investigación, la cual también puede ser adelantada por un funcionario, de igual o superior jerarquía a la del investigado, que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional", y que "La competencia para fallar está atribuida, de acuerdo con el factor funcional, al jefe inmediato, en única instancia, cuando la falta sea leve; al jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente, en primera instancia, cuando la falta esté calificada como grave o gravísima; y en segunda instancia, al nominador".

Así las cosas, la Sala concluye que las disposiciones acusadas no se oponen a las normas superiores invocadas como violadas, puesto que son estas mismas normas, en especial el artículo 48 en comento, las que facultan a las oficinas de control interno disciplinario para fallar en primera instancia los procesos disciplinarios, lo cual ha sido corroborado por la Ley 734 de 2002, de allí que tienen el carácter y la consiguiente competencia de juez natural para ese efecto, luego los cargos no tienen vocación de prosperar, debiéndose negar por ello las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

NIEGANSE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

SE DEJA CONSTANCIA DE QUE LA ANTERIOR PROVIDENCIA FUE DISCUTIDA Y APROBADA POR LA SALA EN SU SESIÓN DE 22 DE NOVIEMBRE DEL 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

PRESIDENTE

MANUEL S. URUETA AYOLA

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

SALVA VOTO

SALVAMENTO DE VOTO

EXPEDIENTE 7061

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

ACTOR: GERMÁN ALFREDO OSMAN MANTILLA

CON LA MAYOR CONSIDERACIÓN PARA CON LOS INTEGRANTES DE LA SALA QUE ADOPTARON LA SENTENCIA, ME PERMITO PLASMAR A CONTINUACIÓN LAS RAZONES POR LAS CUALES NO ACOMPAÑÉ LA DECISIÓN:

Aunque en la demanda no se establece con precisión cuáles disposiciones del Acuerdo 02 de 1998 de la Junta Directiva de ECOPETROL se demandan, del texto de la misma y de la argumentación expuesta se deduce que la acción de nulidad se dirige contra el inciso segundo del artículo cuarto y contra el literal a) del artículo séptimo cuyo texto es el siguiente:

"ACUERDO 02 DE 1998.

Artículo Cuarto.

(...)

Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso, la segunda instancia le compete al nominador, esto es, al Presidente de ECOPETROL.

(...)".

"Artículo Séptimo. La Oficina de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL tendrá las siguientes funciones:

a) Investigar y fallar, en primera instancia, los asuntos disciplinarios que se adelanten por faltas gravísimas y graves, excepto en aquellos casos respecto de los cuales la Procuraduría General de la Nación haya ejercido o ejerza la competencia preferente...

Sobre la competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno para producir fallos en primera instancia, se aduce falta de competencia del Jefe de la Oficina de Control Disciplinario para proferir fallos de primera instancia en casos de faltas graves o gravísimas. Al respecto, el artículo 48 de la Ley 200 de 1995 estatuye:

"LEY 200 DE 1995.

ARTÍCULO 48. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la Rama Judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador".

Cabe preguntarse si cuando la norma establece que la oficina de control disciplinario interno debe "conocer" en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores, este "conocer" supone únicamente la investigación o llega inclusive al pronunciamiento o fallo.

Es necesario examinar las normas posteriores para determinar el sentido de la Ley. El artículo 57, ibidem, consagra:

"Artículo 57. Competencia para adelantar la investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la Entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este Código".

Por su parte, el artículo 61 ibídem, señala:

"ARTÍCULO 61. COMPETENCIA FUNCIONAL. Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia.

Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.

(...)". (resaltado fuera de texto).

LA LEY 200 DE 1995, por la cual se adopta el Código Disciplinario Único, consagra que la acción disciplinaria corresponde al Estado.

El Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del 26 de septiembre de 1996, producido ante consulta del Ministerio del Interior, señaló:

"LA LEY 200 DE 1995 (Código Disciplinario Único) distingue dos clases de competencia: una para adelantar la investigación y otra para fallar el proceso disciplinario. En relación con estas competencias existe una aparente contradicción entre los artículos 48 y 61 de la mencionada ley, por cuanto el primero dispone que la unidad u oficina de control interno conoce en primera instancia de los procesos disciplinarios, mientras el segundo estatuye que el jefe de la dependencia o de la seccional o regional fallará el proceso en primera instancia. Esta contradicción desaparece al interpretar los mencionados artículos de manera sistemática, en relación con el artículo 57 de la misma ley que otorga competencia para adelantar la investigación al organismo de control interno disciplinario o al funcionario que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional. Interpretados los tres artículos citados (48, 57 y 61), en forma conjunta, se concluye que la competencia asignada al organismo de control interno es sólo para conocer de la investigación, la cual también puede ser adelantada por un funcionario, de igual o superior jerarquía a la del investigado, que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional.

La competencia para fallar está atribuida, de acuerdo con el factor funcional, al jefe inmediato, en única instancia, cuando la falta sea leve; al jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente, en primera instancia, cuando la falta esté calificada como grave o gravísima; y en segunda instancia, al nominador.

Contra las decisiones en el proceso disciplinario proceden los recursos de reposición, de apelación y de queja, en los casos, términos y condiciones establecidos en la Ley 200 de 1995. Así mismo, procede la consulta de los fallos absolutorios de primera instancia y los que impongan como sanción amonestación escrita. Por consiguiente, la decisión del jefe inmediato, que imponga sanción de amonestación escrita con anotación en la hoja de vida, es consultable de conformidad con lo dispuesto por el artículo 110 ibídem.

(...)

Para precisar el factor funcional de competencia, en materia disciplinaria, se debe tener en cuenta que la Ley 200 de 1995 se refiere a diferentes jerarquías de empleos en varios de sus artículos, así: al nominador en el 48 y 94; al jefe de la entidad en el 47 inc. 2º 57, 58 y 90; al jefe o representante del organismo en el 78 núm. 4 y 94; al jefe de dependencia en el 57 y 61; al jefe de dependencia regional o seccional en el 57 y 61; al jefe inmediato en el 61; al superior común en el 64; y al superior jerárquico o funcional en el 69.

Las mencionadas jerarquías están relacionadas con la estructura administrativa de los organismos y entidades del Estado y con los niveles de los empleos comprendidos en la misma. Dicha estructura fue establecida de manera general, para la administración nacional, por el Decreto - ley 1050 de 1968, que señaló la integración de la rama ejecutiva del poder público con la Presidencia de la República, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y los establecimientos públicos. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que dicha estructura administrativa, por estar fijada en un decreto con fuerza de ley, puede ser modificada, como en efecto lo está, por leyes posteriores que determinan la organización de los mencionados organismos.

(...)

En consecuencia, para establecer quién ejerce en un organismo o entidad específica las funciones de nominador, de jefe de la entidad, de jefe o representante del organismo, de jefe de dependencia, de jefe de dependencia regional o seccional, de jefe inmediato, de superior común, de superior jerárquico o funcional, se debe analizar la correspondiente disposición legal o los estatutos que consignan su estructura administrativa, sus dependencias y los niveles de empleos. Si el organismo o entidad tiene dependencias regionales para la prestación de servicios, se tendrá en cuenta que la organización de ellas se sujeta a los mismos principios que rigen para la estructura central.

1.2 Control disciplinario interno. El artículo 48 de la Ley 200 de 1995 señala que "toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial, debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores"... Por su parte, el artículo 57 que forma parte del título sobre "competencia" estipula que la investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario"... Como ya se dijo atrás, al hablar de la competencia, los dos artículos citados deben interpretarse en armonía con el 61 que determina la competencia para fallar. En dicho contexto resulta evidente que la unidad u oficina de control interno disciplinario tiene competencia para conocer de la investigación que se resuelve con fallo de primera instancia, mas no de la que se falla en única instancia, porque el artículo 48 expresamente circunscribe a la primera instancia el conocimiento atribuido a la unidad u oficina de control disciplinario interno.

Por consiguiente, al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, le corresponde investigar y fallar el proceso disciplinario en única instancia.

La unidad u oficina de control disciplinario interno o el funcionario, de igual o superior jerarquía del disciplinado, que el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional señale para realizar la investigación, realizará la investigación de conformidad con lo previsto en el Código Disciplinario Único. Por tanto, la práctica de pruebas en la etapa de investigación compete a dicha unidad o funcionario y para ello puede comisionar a otro funcionario idóneo de igual o inferior categoría (Art. 121 y 143, Ley 200 / 95).

El artículo 57 impone como requisito para el funcionario que debe adelantar la investigación, por designación del jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional, que sea de igual o superior jerarquía a la del investigado, y aunque no indica que sea necesariamente de la misma entidad debe concluirse que debe ser así, porque las funciones de dirección y administración de personal del jefe de la respectiva entidad son en relación con la misma y no con funcionarios de entidades distintas. De la misma norma comentada se infiere que si la unidad u oficina de control disciplinario interno debe ser "del más alto nivel", también el jefe de esa unidad debe ser de igual o superior jerarquía del investigado.

(...)". (Subrayado fuera de texto) (Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Septiembre 26 de 1996. C.P. Dr. Cesar Hoyos).

En mi criterio se debió acoger la anterior interpretación de las normas antes transcritas para concluir que la competencia para fallar en los casos de faltas leves, está atribuida al jefe inmediato del investigado, en única instancia; en los casos de faltas graves o gravísimas, la investigación se adelanta por el organismo u oficina de control interno y el fallo, en primera instancia, corresponde al jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente, siendo la segunda instancia de competencia del nominador .

Visto el marco normativo contenido en la Ley 200 de 1995, encuentro que el Acuerdo 02 de 1998, en los apartes demandados, desborda los límites fijados por la ley, al asignar al Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno la competencia para fallar en primera instancia, cuando sus facultades se limitan a la parte investigativa, con todas las acciones que la investigación conlleva.

Del mismo modo, el literal a) del artículo séptimo vulnera la ley al consagrar dentro de las funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL la de "Investigar y fallar, en primera instancia, los asuntos disciplinarios que se adelanten por faltas gravísimas y graves".

Por lo tanto, pienso que debió declararse la nulidad del inciso segundo del artículo cuarto y de la expresión "y fallar" contenida en el literal a) del artículo séptimo del Acuerdo 02 de 1998, expedido por la Junta Directiva de ECOPETROL, mediante la cual se crea la Oficina de Control Disciplinario Interno en la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

 

 
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