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Concepto 31586 de 2012 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
06/07/2012
Fecha de Entrada en Vigencia:
06/07/2012
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Memorando

2214200

Número de salida 2-2012-31586 de 06/07/12

Bogotá D.C.,

Doctor

DIEGO ISAÍAS PEÑA PORRAS

Subsecretario Jurídico

Secretaría Distrital del Hábitat

Ciudad

Asunto: Solicitud de concepto sobre agente especial en un proceso de intervención forzosa. Radicación No. 1-2012-28231.

Respetado doctor Peña:

Esta Dirección recibió la comunicación del asunto, en la cual se solicita la emisión de concepto jurídico sobre la posibilidad de designar a la Caja de la Vivienda Popular como agente especial dentro de un proceso de intervención forzosa administrativa. Al respecto se consulta:

1. Objeto de la Solicitud.

“…establecer si la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR puede actuar como agente especial dentro de un proceso de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar en virtud del régimen de inspección, vigilancia y control de vivienda de la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda en el Distrito Capital previsto en la Ley 66 de 1998 y demás normas concordantes y complementarias.”

Posición de la Secretaría Distrital del Hábitat:

(…) El régimen de inspección vigilancia y control de vivienda en el Distrito Capital está contenido entre otras normas importantes en la Ley 66 de 1968, los Decretos Leyes 2610 de 1979, el Decreto 1941 de 1986, Decreto 078 de 1987, la Ley 56 de 1985, el Decreto 497 de 1987, el Decreto 2391 de 1989, la Ley 820 de 2003, en concordancia con las Leyes 9 de 1989, 3 de 1991, 388 y 400 de 1997, actualmente el Decreto Distrital No. 121 de 2008. Con fundamento en ello, es preciso advertir que dicha normatividad encarna un régimen especial respecto de un determinado sector de la sociedad, la vivienda, y dentro de éste uno de los pilares fundamentales es el régimen de intervención forzosa administrativa de éste sector.

De cara al cuestionamiento planteado, sea lo primero señalar que de conformidad con el artículo 20 del Decreto 121 de 2008, radica en cabeza de la autoridad que ejerce la inspección vigilancia y control de la vivienda, la competencia para designar al agente especial de las entidades intervenidas, a saber la Subsecretaría de Inspección Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital del Hábitat.

Ésta designación, constituye un acto unilateral de la autoridad competente por medio del cual establecerá e identificará la persona que de manera autónoma adelantará el proceso de toma de posesión para administrar o liquidar, ejerciendo la representación legal de la persona intervenida y a cuyo cargo estará la celebración de los actos y contratos necesarios para el desarrollo de la medida. (…)

La normatividad subsiguiente hasta la expedición del Decreto 121 de 2008, ha mantenido la línea según la cual, corresponde a la autoridad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control de vivienda la designación del agente especial o liquidador, sin que establezca una clasificación de los sujetos que pueden obrar en tal calidad (personas naturales o jurídicas) ó el régimen de derecho al que deben estar sometidas (personas de derecho público o privado). En otras palabras, el régimen especial de intervención forzosa administrativa no define unos requisitos especiales que deben acreditarse para poder actuar como agente especial o liquidador de una persona natural o jurídica respecto de la cual se ha ordenado su intervención de conformidad con la Ley 66 de 1968 y las normas concordantes y complementarias de ésta.

En este punto es pertinente señalar que dentro del régimen de intervención forzosa administrativa no existe un sistema de remisión normativa ante los vacíos de la norma (y concretamente para el que es objeto de consulta), toda vez que las que prevé la Ley 66 de 1968 refieren al procedimiento de liquidación de la Ley 45 de 1923, para los actos dentro del procesos de liquidación que sigue a la etapa en la cual los interesados pueden presentar reclamaciones en contra de la persona natural o jurídica intervenida (artículo 19) y al procedimiento de toma de posesión luego de haber sido designado el agente especial (Artículo 27).

Ante este vacío legal, la Subsecretaría Jurídica estima que la norma aplicable al caso actualmente es el régimen de intervención forzosa administrativa de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia (en su época la Ley 45 de 1023 y hoy en día el Decreto Le 663 de 1993 y el Decreto 2555 de 2010), por ser éste régimen sobre el que se concibió la Ley 66 de 1968 y al cual el legislador hizo remisiones expresas en lo que refiere al trámite del procedimiento de liquidación y toma de posesión, según las voces de los artículos 19 y 27 antes citados.

Ahora bien, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 295 del E.O.S.F. respecto del agente especial y el numeral 4 del artículo 295 ibidem respecto del liquidador, son expresas en señalar que podrán desempeñar tales funciones las personas naturales o jurídicas, sin discriminar en éste último caso a las personas jurídicas de derecho público. (…)

De acuerdo con lo expuesto y de cara al caso objeto de consulta, ésta Subsecretaría considera que siendo una de las funciones administrativas el ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia y control de vivienda por parte de la Subsecretaría de Inspección Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital del Hábitat en virtud del artículo 22 del Decreto Distrital 121 de 2008 y que dentro de éste marco, la subsecretaría puede ordenar la intervención o toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas vigiladas que incurran en las causales previstas en la Ley para lo cual tiene facultades para designar al Agente Especial que se encargará de asumir su administración o liquidación; es jurídicamente posible que un establecimiento de derecho público del sector y adscrito a la Secretaría del Hábitat sea nombrado como agente especial.

La designación en éste caso se desarrolla en el marco del principio constitucional de coordinación y colaboración, donde la medida de intervención forzosa por parte de la administración está afecta al desarrollo de la misión del Sector Hábitat en el Distrito Capital del cual tiene especial conocimiento la CAJA DE VIVIENDA POPULAR en atención al objeto que desarrolla (contribución a la desarrollo de la política del Hábitat en el Distrito) y las funciones que desempeña como establecimiento público del sector, funciones que por demás recuerdan su deber de desarrollar sus programas buscando la coordinación y complementación con otras instituciones públicas o privadas. En este contexto, la designación como agente especial por parte del Subsecretario de Inspección Vigilancia y Control de Vivienda se enmarca dentro de aquellas otras funciones previstas en el literal l del artículo 4 del Acuerdo 03 de 2008 antes citado, que le son asignadas a la Caja de la Vivienda Popular por la Secretaría Distrital del Hábitat mediante actos administrativos.

(…)

Por lo expuesto, la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital del Hábitat estima que la CAJA DE VIVIENDA POPULAR tiene facultades y competencias legales para actuar como agente especial de las personas naturales o jurídicas cuya orden de intervención con fines de la administración o de liquidación ha sido ordenada por la autoridad competente del Distrito de Bogotá en ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia y control de vivienda.”

3. Antecedentes Normativos.

El Decreto-Ley 78 de 19871 asignó al Distrito Capital las funciones de intervención relacionadas con el otorgamiento de permisos para el desarrollo de los planes y programas de vivienda realizados por el sistema de autoconstrucción y de las actividades de enajenación de las soluciones de vivienda resultantes de los mismos, en los términos de la Ley 66 de 1968, el Decreto Ley 2610 de 1979 y sus disposiciones reglamentarias. A su vez, el artículo 5 precisó que las funciones de inspección y vigilancia se ejercerán en conforme a lo previsto en las normas que las contienen y sus reglamentarios o en las que las sustituyan.

El artículo 12 de la Ley 66 de 1968 previó que en el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas, puede operar la toma inmediata de posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de tales actividades.

Es así que, el artículo 16 de la Ley ibídem, modificado por el artículo 8 del Decreto Ley 2610 de 1979 señala que, hecha la toma de posesión se deberá designar un agente especial con el objeto de administrarlos. Precisa el texto legal que igual procedimiento aplica cuando proceda la liquidación de las personas jurídicas y la de los negocios de las personas naturales. Concluye refiriéndose al Instituto de Crédito Territorial señalando que podrá actuar como Agente Especial del Superintendente.

El Decreto Nacional 405 de 1994 reglamentario del Decreto Ley 078 de 1987 dejó en claro en el cuarto de sus considerandos que:

4- Que posteriormente el Decreto 1555 de 1988, asignó a la Superintendencia de Sociedades funciones que, de conformidad con el Decreto Ley 78 de 1987, corresponde ejercer a los Distritos y Municipios de acuerdo con los principios de descentralización administrativa y autonomía de estas entidades territoriales.”

En ese sentido, ordenó que los Distritos y Municipios ejercieran las funciones del Decreto Ley 78 de 1987 las cuales mediante Decreto 1555 de 1998 fueron trasladadas a la Superintendencia de Sociedades y que corresponden al ejercicio de la inspección y vigilancia sobre las personas que ejerzan las actividades que trata la Ley 66 de 1968, el Decreto 2610 de 1979 y las normas que los modifiquen o sustituyan.

De otra parte, y en relación con la estructura administrativa del Distrito Capital, y el ejercicio de la función asignada por el Decreto Ley 078 de 1987, se tiene que a la Secretaría Distrital del Hábitat se le asignó la función de: “Controlar, vigilar e inspeccionar la enajenación y arriendo de viviendas para proteger a sus adquirentes.”2 Es así que, el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., en la definición de la estructura orgánica de la Secretaría Distrital del Hábitat, estipuló en el artículo 20 del Decreto Distrital 521 de 2008, modificado por el artículo 1 del Decreto Distrital 578 de 2011, las funciones de la Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda, dentro de las cuales se contempla la de: “Ordenar la intervención o toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas naturales o jurídicas, que en desarrollo de las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, incurran en las causales previstas en la Ley, designar al Agente Especial que se encargará de asumir su administración o liquidación; y, en general, expedir los actos administrativos relacionados con la imposición de estas medidas, todo lo anterior conforme a las normas y procedimientos previstos sobre la materia.”3

En relación con la Caja de Vivienda Popular, el literal a) del artículo 114 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, determina su naturaleza de establecimiento público, adscrito al Sector Hábitat. En su reglamento adoptado mediante el Acuerdo 002 de 2001 de su Junta Directiva y modificado por el Acuerdo 03 de 2008, los artículos 1° y 2° disponen:

Artículo 1°.- Naturaleza Jurídica.- La Caja de la Vivienda Popular es un Establecimiento Público del Distrito Capital, adscrito a la Secretaria Distrital del Hábitat, dotado de personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa.”

Artículo 2°.- Objeto.- La Caja de Vivienda Popular es la entidad del Distrito Capital que con un alto compromiso social contribuye al desarrollo de la política del Hábitat, a través del mejoramiento de barrios, reasentamiento de hogares, titulación de predios y mejoramiento de vivienda, mediante la participación ciudadana y un talento humano efectivo, con el propósito de elevar la calidad de vida de las comunidades más vulnerables y la construcción de una mejor ciudad integrada a la región.”

El citado reglamento, en su literal l del artículo 4° consagra como una de las funciones de la Caja de la Vivienda Popular, la de: “l. Desempeñar las demás funciones que le sean asignadas y delegadas por el Alcalde Mayor y la Secretaría Distrital del Hábitat mediante disposiciones legales, y que correspondan a la naturaleza de la entidad, así como las funciones que le señale los Acuerdos del Honorable Concejo de Bogotá u otras disposiciones legales.”

3. Consideraciones

Vista la normatividad general que rige en relación con el ejercicio de las funciones asignadas al Distrito Capital por el artículo 1 del Decreto Ley 78 de 1987 es claro que las mismas se ejercen de conformidad con lo dispuesto en la Ley 66 de 1968, el Decreto Ley 2610 de 1979, y sus normas reglamentarias, o las que los modifiquen o sustituyan, de las cuales se destaca el Decreto Nacional 405 de 1994.

En ese sentido, se tiene que al Distrito Capital le es dado ejercer las funciones de inspección y vigilancia de las personas naturales o jurídicas que ejecuten actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda y de las que adelanten planes y programas de vivienda por el sistema de autoconstrucción, así como de las transferencias del dominio de las soluciones de vivienda resultantes de los mismos y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas4.

En el ejercicio de tales funciones, se encuentra la de intervenir o tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de tales actividades5, estipulándose con claridad en el artículo 16 de la Ley 66 de 19686, el deber de designar un agente especial con el objeto de administrar los negocios, bienes y haberes intervenidos. Al efecto la norma fue expresa, al prever la posibilidad que el Instituto de Crédito Territorial podría actuar como agente especial del Superintendente Bancario.

Dicho Instituto correspondía a un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, cuyas funciones se relacionaban con la construcción y financiación de programas de vivienda de interés social, de acuerdo con el Decreto Ley 200 de 1939, funciones redefinidas por las Leyes 3 de 1991 y 281 de 1996. Esta última norma dispuso, en el inciso segundo del artículo 2, que la función de agente especial que venía realizando el Instituto, sería asumida por los agentes especiales que deberán designar los municipios y distritos en desarrollo de sus competencias de vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Luego, teniendo en cuenta que la Ley 66 de 1968 previó la posibilidad de designar como agente especial a una persona de derecho público, como lo fue el entonces Instituto de Crédito Territorial, para los efectos presentes se tiene que no hay restricción sobre la naturaleza jurídica de quien puede ostentar la calidad de agente especial, pues vistos los textos legales relacionados con el cumplimiento de la competencia asignada por el artículo 1 del Decreto Ley 078 de 1987, los mismos claramente establecen el deber de la designación, enunciando la opción, en su momento, que la ostentará una entidad u organismo público determinado.

Sobre el particular, cabe destacar de los antecedentes del Distrito Capital que con ocasión de actuaciones concretas, mediante la Resolución 190 de abril 16 de 2001 el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. designó a la Caja de la Vivienda Popular como agente especial para administrar los bienes y haberes de una persona natural intervenida7.

En ese orden de ideas, comparte esta Dirección el concepto de la Subsecretaría Jurídica del Hábitat, en el entendido que es susceptible de designación una persona de derecho público, como la norma no hace la distinción el alcance es amplio para cualquier tipo de persona pública o privada.

Igualmente, y en relación con la asignación de la función, cabe citar el artículo 58 de la Ley 489 de 1998 el cual señala que los organismos y entidades administrativas deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, el acuerdo o el reglamento ejecutivo, precisa dicha norma que en la indicación de las competencias para cada organismo o entidad se deben observar los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

Sobre el particular, la Caja de la Vivienda Popular es una entidad del sector descentralizado, que conforme al artículo 28 del Acuerdo 257 de 2006, su régimen Jurídico se regirá por lo previsto en las leyes que de manera general regulan su organización, fines y funciones, por lo dispuesto en el Decreto Ley 1421 de 1993, por los Acuerdos que determinan su creación, organización y funciones y por las demás disposiciones legales y administrativas a ellas aplicables.

Es así que, el Acuerdo 3 de 2008 "Por el cual se modifican los Estatutos de La Caja de la Vivienda Popular, Acuerdo 002 de 2001" expedido por la Junta Directiva de la CVP, contempla en sus funciones9 la de desempeñar las demás que le asignen y deleguen el Alcalde Mayor y la Secretaría Distrital de Hábitat mediante disposiciones legales, y que correspondan a la naturaleza de la entidad, así como las funciones que le señale los Acuerdos del Honorable Concejo de Bogotá u otras disposiciones legales.

Visto lo anterior, se tiene que la Junta Directiva expidió la citada normativa en coherencia con la Ley 489 de 1998 y el Acuerdo Distrital 257 de 2006.

Ahora bien, el Alcalde Mayor conforme al numeral 6 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993 que le atribuye la distribución de los negocios según su naturaleza entre las secretarias, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, en cuya distribución asegurará la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas10, asignó a la Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital de Hábitat, el cumplimiento de las funciones atribuidas al Distrito Capital por el Decreto Ley 078 de 1987, en cuya potestad y correspondiendo a una dependencia de la Secretaría Distrital del Hábitat, además de tener la facultad legal de designar agente especial, puede ejercer tal atribución en coherencia con el literal l) del artículo 4 del Acuerdo 03 de 2008.

Valga reiterar que, la función de inspección y vigilancia ejercida por la referida Subsecretaria tiene asidero legal en el artículo 16 de la Ley 66 de 1968 modificado por el artículo 8 del Decreto Ley 2610 de 1979.

4. Conclusión.

Para concluir, es claro que la Subsecretaria de Inspección, Vigilancia y Control de la Secretaría Distrital del Hábitat ejerce una función atribuida por la Ley al Distrito, que la faculta para designar al agente especial el cual puede ser público o privado, en el primero de los eventos deberá atender la naturaleza de las funciones del respectivo organismo.

No sobra advertir, que en el caso particular de la Caja de Vivienda Popular en el marco del artículo 5 de la Ley 489 de 1998, ejerce sus potestades y atribuciones respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, el acuerdo o el reglamento ejecutivo, previendo el Acuerdo 03 de 2008 expedido por su Junta Directiva, que ejercerá las funciones asignadas, entre otros, por la Secretaría Distrital del Hábitat.

De otra parte, y ante el caso que se presente dificultad para el cumplimiento de la función como agente especial por parte de la Caja de la Vivienda Popular, se sugiere que se efectúe y evalúe con la misma un estudio de cargas laborales para el ejercicio de tal actividad, para lo cual procede contar con el apoyo técnico del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital.

Cordialmente,

JORGE ENRIQUE RAMÍREZ HERNÁNDEZ

Director Jurídico Distrital

c.c. Doctora Juana Patrícia Caicedo Gutiérrez. Gerente General. Caja de la Vivienda Popular. Anexo 3 folios.

Anexos: N.A.

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Artículo  1º.- Asignar al Distrito Especial de Bogotá y a todos los municipios del país beneficiarios de la cesión del Impuesto al Valor Agregado de que trata la Ley 12 de 1986, las funciones de intervención que actualmente ejerce el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Superintendencia Bancaria, relacionadas con el otorgamiento de permisos para desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda y con el otorgamiento de permisos para el desarrollo de los planes y programas de vivienda realizados por el sistema de autoconstrucción y de las actividades de enajenación de las soluciones de vivienda resultantes de los mismos, en los términos de la Ley 66 de 1968, el Decreto Ley 2610 de 1979 y sus disposiciones reglamentarias.

2 Literal m) del artículo 115 del Acuerdo Distrital 257 de 2006.

3 Literal f del artículo 20 del Decreto Distrital 521 de 2008.

4 Artículo 1 del Decreto Ley 78 de 1987, en concordancia con los artículos 1 y 2 de la Ley 66 de 1968.

5 Artículo 12 de la Ley 66 de 1968.

6 Modificado por el artículo 8 del Decreto Le 2610 de 1979.

7 “ARTÍCULO PRIMERO: Designar a la CAJA DE VIVIENDA POPULAR, representada legalmente por su Gerente o por quien haga sus veces, como Agente Especial del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C, para administrar los negocios, bienes y haberes del intervenido ALFREDO LUIS GUERRERO ESTRADA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 2.905.901 de Bogotá.”

8 Artículo  5º.- Competencia Administrativa. Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.

Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos.

9 Literal l) del artículo 4 del Acuerdo 3 de 2001 de la Junta Directiva de la CVP.

10 Inciso segundo del artículo 55 del Decreto Ley 1421 de 1993.

Proyectó: Sandra Tibamosca Villamarin

Revisó: Amparo del Pilar León Salcedo

Jorge Ramírez Hernández

Aprobó: Jorge Enrique Ramírez Hernández