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  Concepto 22859 de 2012 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 09/08/2012  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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MEMORANDO

MEMORANDO

Código Dependencia

2214200

Para

Doctor CARLOS ARTURO REY PARRA

Subdirector de Contratación

De

DIRECTOR JURÍDICO DISTRITAL

SUBDIRECTORA DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Asunto

Solicitud de concepto sobre liquidación de Convenios Interadministrativos.

No. de radicación

3-2012-15473

Trámite

Actividad

3-2012-22859 / 09/08/12

Respetado doctor Rey:

Esta Dirección recibió la comunicación del asunto, mediante el cual esa Subdirección formula consulta sobre el procedimiento a seguir para la liquidación de un convenio celebrado entre entidades publicas, una vez vencidos los plazos que han sido establecidos en los artículos 60 de la Ley 80 de 1993 y 11 de la Ley 1150 de 2007.

Al respecto, es preciso citar los antecedentes fácticos, normativos y jurisprudenciales sobre la temática así:

I. Antecedentes fácticos: No se allega documento alguno que permita establecer una situación específica en relación con la consulta, razón por la cual el presente concepto se emite en un contexto general.

II. Antecedentes normativos: Antes de responder la consulta es necesario tener en cuenta que la liquidación de convenios interadministrativos1 esta regulado por el siguiente marco normativo:

Constitución Política

"Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)

25) (…) Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional"

Ley 80 de 1993 "por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública."

"Artículo 26º.- Del Principio de Responsabilidad. En virtud de este principio: (…)

4o. Las actuaciones de los servidores públicos estarán presididas por las reglas sobre administración de bienes ajenos y por los mandatos y postulados que gobiernan una conducta ajustada a la ética y a la justicia. (…)"

"Artículo 32. De los contratos estatales.

Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a titulo enunciativo se definen a continuación:

1. Contrato de Obra (…)

2. Contrato de Consultoría (…)

3. Contrato de Prestación de Servicios (…)

4. Contrato de Concesión (…)

5. Encargos Fiduaciarios y Fiducia Pública. -Inciso declarado inexequible- Sentencia C-086 de 1995. Corte Constitucional.- (…)"

"Artículo 51º.- De la Responsabilidad de los Servidores Públicos. El servidor público responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y de la ley. "

"Artículo  55.- De la Prescripción de las Acciones de Responsabilidad Contractual La acción civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos. La acción disciplinaria prescribirá en diez (10) años. La acción penal prescribirá en veinte (20) años."

Artículo 60. Esta norma prevista en el título VI sobre la liquidación de los contratos, establecía lo correspondiente a su ocurrencia y contenido. Posteriormente este artículo fue modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 y en la actualidad el texto vigente es el que ha resultado de la modificación realizada por el artículo 217 del Decreto-Ley 019 de 2012.

Ley 1150 de 2007 "por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos"

Artículo 2º De las modalidades de selección (…)

Numeral 4º. Contratación Directa

c) Modificado por el art. 92, Ley 1474 de 2011Modificado por el art. 95, Ley 1474 de 2011

Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de los mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin animo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del presente artículo.

En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad.

En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal.

Estarán exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales; (…)"

"Artículo  11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A.2

Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.

Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo".

Decreto-Ley 019 de 2012 "Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública"

"Artículo 217. De la ocurrencia y contenido de la liquidación de los contratos estatales.

El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 quedará así:

"Artículo 60. De la ocurrencia y contenido de la liquidación. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación.

También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión."

Decreto Nacional 734 de 2012 "Por el cual se reglamenta el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se dictan otras disposiciones"

Artículo 3.4.2.1.1. Contratos interadministrativos. Las entidades señaladas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993 celebrarán directamente contratos entre ellas, siempre que las obligaciones del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora. Cuando fuere del caso y de conformidad con lo dispuesto por las normas orgánicas de presupuesto serán objeto del correspondiente registro presupuestal.

De conformidad con el inciso 1º del literal c) del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, las instituciones públicas de educación superior, o las sociedades de economía mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales podrán ejecutar contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargo fiduciario y fiducia pública siempre que participen en procesos de licitación pública o de selección abreviada, y acrediten la capacidad requerida para el efecto.

La ejecución de dichos contratos estará sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y el presente decreto así la entidad ejecutora tenga régimen de contratación especial, salvo lo previsto en el inciso 2º del literal c) del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 modificado por el artículo 95 de la Ley 1474 de 2011.

Parágrafo. Los contratos de seguro de las entidades estatales estarán exceptuados de celebrarse por contrato interadministrativo. (Negrita fuera de texto).

III. Antecedentes jurisprudenciales: Se tienen en cuenta los siguientes:

Concepto No. 1230 de 1.999. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente Augusto Trejos Jaramillo. (El Ministro de Transporte formula consulta sobre la oportunidad que, respecto de los términos, tienen las entidades estatales para liquidar los contratos que celebren)

"En el evento en que no se proceda a la liquidación dentro de los términos previstos por el artículo 60 citado y transcurran los dos años "siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar", sobre caducidad de la acción contractual a que se refiere el C.C.A., art. 136, numeral 10, letra d), la administración pierde la competencia para proceder a la misma. (…) (Negrita fuera de texto).

Dentro de una interpretación finalista del Estatuto de Contratación Administrativa, y de las normas del derecho común, no debe aceptarse a la luz de la lógica jurídica que un contrato quede sin posibilidad de liquidarse y de conocerse la realidad económica de los extremos contratantes, por lo menos antes del vencimiento del término de caducidad de la acción contractual respectiva. (Subrayado fuera de texto)

El vencimiento de los términos indicados en la ley trae consecuencias de orden disciplinario, y aún de tipo penal, para los servidores públicos responsables, pero no lleva a la imposibilidad de lograr certeza de las obligaciones mutuas derivadas del contrato y que deben quedar precisadas en el acta de liquidación."

Sentencia C-832/01. Corte Constitucional. Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil. (Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el numeral 9° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998)

"Caducidad y prescripción.

La prescripción es un modo para el surgimiento de derechos subjetivos (prescripción adquisitiva), o para extinguir obligaciones (prescripción extintiva). Esta institución jurídica otorga derechos con base en la ocurrencia de hechos. No opera por el simple paso del tiempo, sino que tiene en consideración elementos subjetivos como el ejercicio o inactividad de un derecho subjetivo.

De la definición anterior se desprende su carácter renunciable y la necesidad de ser alegada por quien busca beneficiarse de ella. De la misma manera, puesto que se trata de un modo para el surgimiento de derechos subjetivos, es viable su interrupción y suspensión en consideración a especiales circunstancias de las personas involucradas dentro de la relación jurídica (incapacidad relativa o absoluta, fuerza mayor), que impidan su ejercicio o la defensa frente la posible extinción del derecho.

La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso.

Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.

La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general." (Negritas fuera de texto).

Concepto 1453 de 2003. Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente Augusto Trejos Jaramillo. (El Ministro de Transporte formula consulta en relación con la liquidación de contratos por el Instituto Nacional de Vías- INVIAS, Término para hacerla. Saldos a favor de la entidad contratante.)

"Esta ley (80 de 1993) prevé, así mismo, distintos procedimientos para tal liquidación, a saber:

a. La liquidación voluntaria o de común acuerdo entre las partes contratantes, que ha de realizarse dentro del término fijado en el pliego de condiciones - licitación pública - o términos de referencia - concurso -, o el acordado en el contrato. A falta de esta estipulación, la ley establece de manera supletiva el deber de realizarla "a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga" (art. 60). 

b. Liquidación unilateral por la administración: tiene lugar cuando el contratista no concurre a la liquidación de común acuerdo o voluntaria o porque ésta no se intenta, o fracasa, en cuyo caso se realiza unilateralmente por la entidad contratante mediante acto administrativo motivado, susceptible del recurso de reposición, conforme lo prevé el artículo 61 de la ley 803. La entidad contratante dispone de dos (2) meses para proceder a esta liquidación unilateral, contados a partir del vencimiento del plazo convenido por las partes para practicarla o, en su defecto, de los cuatro (4) meses siguientes previstos por la ley para efectuar la liquidación voluntaria o de común acuerdo, según lo dispuesto por la ley 446 de 1998, artículo 44 numeral 10, ordinal d), sustitutivo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.  

c. Liquidación por vía judicial. Esta Sala la ha descrito en los siguientes términos:

"Si la administración no liquida el contrato durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes (art. 136 num. 10 letra d) del C.C.A.) o, en su defecto, del establecido por la ley (4 meses según lo previsto en el artículo 60 de la ley 80 de 1993), el interesado puede acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial, para lo cual cuenta con un término de caducidad de la acción de dos (2) años, siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar (C.C.A. art. 136 numeral 10 lit. d.)." 4

SALVAMENTO DE VOTO. Consejera Susana Montes de Echeverri. El texto del salvamento de voto fue allegado por esa Subdirección para información. El mismo sintetiza sus conclusiones en relación con la oportunidad para efectuar la liquidación de los contratos estatales, así:

"De común acuerdo por las partes, en cualquier tiempo, bien dentro del termino que haya sido señalado por el pliego de condiciones o términos de referencia para ello o dentro del plazo supletivo indicado por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 o con posterioridad al vencimiento de tales plazos.

En forma unilateral por la entidad contratante dentro de los dos (2) meses de plazo señalados por el artículo 44, num. 10 literal d) de la Ley 466 de 1998, para que la administración haga uso de una facultad o potestad excepcional, término que se cuenta a partir del vencimiento del plazo señalado por las partes en el contrato para realizarla o del supletivo establecido en la Ley con tal fin.

Judicialmente, cuando la acción de liquidación del contrato se promueve dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del plazo del cual dispone la administración para hacerlo en forma unilateral"

Sentencia del 20 de mayo de 2004. Expediente 25.154. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez.

"Para la Sala la integración normativa hecha con respecto a esas tres disposiciones (artículos 14, 60 y 61 de la Ley 80 de 1993) permite ver que la facultad del Estado para liquidar unilateralmente el contrato aparece frente al contratista particular marcada por los fines institucionales que debe cumplir […] y consiste en el poder de las entidades estatales de imponer coactivamente su voluntad sobre el contratista, durante la ejecución o liquidación del contrato, y en el deber de éste último de cumplir inmediatamente las obligaciones que le sean impuestas, sin perjuicio del derecho que le reconoce la ley de solicitar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa la nulidad de los actos y la reparación de los daños antijurídicos. Tal facultad administrativa se atribuyó al administrador de lo público y únicamente frente a su colaborador privado y por lo mismo no para el contrato interadministrativo, en el cual ambas partes son Agentes Públicos, pues ambos representan la Administración pública gestora del interés general y por lo tanto no imperan frente a éstas, en mundo negocial, los poderes coactivos, como así lo informa indirectamente el artículo 14 de la ley 80 de 1993 que si bien alude a cláusulas excepcionales, ontológicamente se erige en canon ilustrativo de la prohibición del ejercicio de poderes unilaterales del Estado contratante respecto del Estado contratista". (Negrita fuera de texto).

IV Consideraciones

Cuando se hace referencia a los "contratos estatales", se debe tener en cuenta que predomina un factor subjetivo basado en la existencia de "una entidad estatal" que ha celebrado el contrato.

En ese orden de ideas, en un contrato estatal o administrativo hay un acuerdo de voluntades que modifica situaciones jurídicas subjetivas de las partes que intervienen dentro de las cuales se encuentra una entidad estatal; y no se trata de cualquier acuerdo de voluntades, sino únicamente de aquellas que manifiestan los sujetos de derecho que tienen pretensiones o intereses disímiles a los de la contraparte.

Por su parte, los Convenios Interadministrativos se caracterizan por tener una connotación jurídica especial y particularmente compleja, ya que si bien existen varias expresiones de la voluntad, es decir, en la elaboración y formación del acto concurren diversas voluntades, éstas, por ser concurrentes o paralelas, se unifican en una sola declaración, de tal manera que las mismas resultan inescindibles una vez hayan concurrido y se hayan unificado en una sola manifestación con efectos jurídicos.5

En otras palabras, en un acto administrativo complejo como el Convenio Interadministrativo, a pesar que existen diferentes voluntades, estas se unifican en una sola declaración de voluntad cuya finalidad es la satisfacción de intereses comunes a todos los sujetos que expresan su voluntad.6

De acuerdo con lo anterior, se puede colegir que en los convenios interadministrativos las voluntades se fusionan de tal manera que no es posible separarlas, en tanto que en los contratos de la administración, si bien existe un acuerdo de voluntades, éstas permanecen independientes y su separación siempre será posible.7 En ese orden de ideas, el Convenio Interadministrativo es un negocio jurídico en el cual están presentes dos entidades públicas en desarrollo de relaciones interadministrativas cuyo objeto es coordinar, cooperar colaborar o distribuir competencias en la realización de funciones administrativas de interés común a los sujetos negociales.

Al respecto, es preciso recordar que la Directiva 23 de 2011 expedida por la Alcaldesa Mayor Designada indicó que sobre los Convenios Interadministrativos ha sostenido la doctrina que son aquellos utilizados para cumplir los fines Constitucionales y Legales que les compete a las entidades estatales. Citando al tratadista Jorge Pino Ricci8 "Los convenios se reservan en forma exclusiva para regular mediante acuerdo el cumplimiento de los fines impuestos en la Constitución y la ley. Son convenios interadministrativos los que se celebran entre entidades estatales para aunar esfuerzos que le permitan a cada una de ellas cumplir con su misión u objetivos. Cuando las entidades estatales concurren en un acuerdo de voluntades desprovisto de todo interés particular y egoísta, cuando la pretensión fundamental es dar cumplimiento a obligaciones previstas en el ordenamiento jurídico, la inexistencia de intereses opuestos genera la celebración de convenios. Los convenios celebrados de esta forma deben tener un régimen especial y, por consiguiente, distinto al de los contratos" (Negrita fuera de texto).

Sin embargo, ésto no quiere decir que los convenios interadministrativos puedan eventualmente crear, modificar o extingir una o varias obligaciones9, dependiendo obviamente del tipo de convenio.10

V. Conclusiones

Los convenios interadministrativos son herramientas del derecho público, especialmente de la rama del derecho administrativo, cuya finalidad ulterior consiste en facilitar y convertirse, en un medio idóneo para agilizar y hacer mucho más viable y expedita la contratación entre entidades públicas, de una forma excepcional, si puede llamársele de esta forma, a la regla general que existe para las demás modalidades de contratación, que se encuentran en la Ley 80 de 1993, Estatuto General de la Contratación Estatal.

No existe en los mismos, obligaciones sinalagmáticas entre las partes que lo suscriben, sino que sus compromisos se dirigen a un fin común en torno al cual, las entidades se asocian.

Aunque el convenio interadministrativo no genere contraprestación para ninguna de las partes, las entidades para cumplir con el objeto pactado, ejecutan recursos públicos, puesto que los compromisos adquiridos se satisfacen con cargo a las apropiaciones de la respectiva entidad.

Con base en los antecedentes fácticos, normativos y jurisprudenciales, así como las consideraciones que se han enunciado, se tiene que, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, contenido en la Ley 80 de 1993, establece la obligación de liquidar los contratos de tracto sucesivo, de aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y de aquellos que lo requieran, según su objeto, naturaleza y cuantía.

Las partes deben en esta etapa acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar y en la correspondiente acta hacer constar los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren para poner fin a las divergencias presentadas y poder así declararse a paz y salvo.

En este sentido y de acuerdo con la posición sostenida por el doctor Augusto Trejos Jaramillo en el Concepto No. 1230 de 1.999 del Consejo de Estado; una interpretación finalista del Estatuto de Contratación Administrativa, y de las normas del derecho común, no permite aceptar a la luz de la lógica jurídica, que un contrato quede sin posibilidad de liquidarse y de conocerse la realidad económica de los extremos contratantes, por lo menos antes del vencimiento del término de caducidad de la acción contractual respectiva.

Se debe recordar que el vencimiento de los términos indicados en la ley trae consecuencias para los servidores públicos responsables11, pero no lleva a la imposibilidad de lograr certeza de las obligaciones mutuas derivadas del convenio, las cuales deben quedar precisadas en el acta de liquidación.

En ese orden de ideas, si bien el artículo 217 del Decreto-Ley 019 de 2012 que modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, no hace referencia a un término en el cual se deba hacer la liquidación de los contratos estatales, el artículo 1150 de 2007 estableció previamente dicho plazo de manera expresa.12

La Ley 1150 de 2007 en su artículo 11, precisó el término que tiene la entidad para liquidar el respectivo contrato y recoge las tesis de la jurisprudencia basada en que la competencia para hacerlo unilateralmente se extiende hasta los dos años siguientes al vencimiento del término establecido para su liquidación.

Por último, si bien en los Convenios Interadministrativos ambas partes son Agentes Públicos, que representan la Administración pública gestora del interés general, no imperando frente a éstas los poderes coactivos o el ejercicio de poderes unilaterales del Estado contratante respecto del Estado contratista, habiéndose pactado la liquidación de los mismos, ésta deberá realizarse en las condiciones estipuladas.

De no haberse realizado la liquidación pactada en dichos términos, ello no es óbice para que en caso que una de las partes considere procedente el reconocimiento de alguna obligación que haya quedado pendiente en el marco del desarrollo del Convenio, lo haga bien de manera concertada, vía conciliación, o bien sea de manera unilateral mediante un acto administrativo fundamentado en el principio de responsabilidad y el reconocimiento de obligaciones naturales para el cumplimiento de obligaciones derivadas del Convenio que a su terminación no se hayan cumplido, teniendo en cuenta que si bien por regla general no se convienen obligaciones sinalagmáticas, puede ocurrir que por las características especiales en que se desarrolla el Convenio, se hayan generado obligaciones que estén aun pendientes; puesto que hay casos en los que alguna de las entidades, no obstante haber cumplido con el objeto pactado, precise cumplir compromisos que deban satisfacen con cargo a sus apropiaciones.

En los anteriores términos se da respuesta a la solicitud de concepto sobre la liquidación de Convenios Interadministrativos presentada por esa Subdirección, anotando que en el caso de requerir pronunciamiento específico para un caso concreto, deberán aportarse los soportes y manifestarse la particularidad del mismo.

Cordialmente,

JORGE ENRIQUE RAMÍREZ HERNÁNDEZ

AMPARO DEL PILAR LEÓN SALCEDO

Director Jurídico Distrital

Subdirectora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 "Los convenios interadministrativos son herramientas del derecho público, especialmente de la rama del derecho administrativo, cuya finalidad ulterior consiste en facilitar y convertirse, en un medio idóneo para agilizar y hacer mucho más viable y expedita la contratación entre entidades públicas, de una forma excepcional, si puede llamársele de esta forma, a la regla general que existe para las demás modalidades de contratación, que se encuentran en la Ley 80 de 1993, Estatuto General de la Contratación Estatal. Los convenios interadministrativos permiten, acorde al espíritu de la Ley 489 de 1998, que se de una transferencia de competencias entre entes estatales, para cumplir con los fines de la actividad pública, y por ende con los fines del Estado, que se encuentran en el artículo 2º de la Constitución Política." Concepto 40 de 2006 - Secretaría General de la Alcaldía Mayor. 

De otra parte, "La finalidad de los convenios interadministrativos al tenor del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 es la asociación entre entidades públicas para cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo; no existiendo en tal caso obligaciones sinalagmáticas entre las partes que lo suscriben, sino que sus compromisos se dirigen a un fin común en torno al cual, las entidades se asocian" Concepto 52458 de 2011 - Secretaría General de la Alcaldía Mayor.  (Subrayado fuera de texto)

"Aunque el convenio interadministrativo no genere contraprestación para ninguna de las partes, las entidades distritales para cumplir con el objeto pactado, ejecutan recursos públicos, puesto que los compromisos adquiridos se satisfacen con cargo a las apropiaciones de la respectiva entidad" Concepto 17390 de 2011 - Secretaría General de la Alcaldía Mayor. 

2 El artículo 136 del Decreto Nacional 01 de 1984 fue modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el cual a su vez fue derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011.

3 Posteriormente derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. (Nota fuera de la cita textual)

4 Nota: El artículo 136 del Decreto Nacional 01 de 1984 fue derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 fue modificado por el artículo 217 del Decreto-Ley 019 de 2012.)

5 Al respecto es preciso citar la Directiva 23 de 2011, expedida por la Alcaldesa mayor Designada: "Ahora bien, para hacer la distinción entre uno y otro es necesario acudir a la finalidad que se pretende con el acuerdo de voluntades respectivo, así como al marco jurídico aplicable. En este sentido, en relación con la finalidad que se pretende con el acuerdo de voluntades, puede tratarse de actos jurídicos generadores de obligaciones con regulación de intereses opuestos (particulares o unilaterales) y contraprestación de una de las partes, caso en el cual se está frente a los contratos, o de acuerdos que sólo pretenden cumplir con una obligación de orden legal (para el cumplimiento de fines comunes), en este último caso será un convenio.

Es así como, la Corte Constitucional en el análisis de exequibilidad del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, respecto de los convenios interadministrativos señala que "(…) tiene como soporte constitucional el precepto contenido en el artículo 209, inciso segundo de la Carta, que impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado." (Sentencia C-671 de 1999) (Negrilla fuera del texto).

(…) De esta manera, atendiendo a la finalidad de los convenios del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, es decir la asociación entre entidades públicas para cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, no existe en este caso obligaciones sinalagmáticas, entre las partes que lo suscriben, sino que sus compromisos se dirigen a un fin común en torno al cual, las entidades se asocian. Estos convenios se deben suscribir y ejecutar con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política. Igualmente, deberán respetarse las reglas propias de la planeación y el presupuesto público, entre otros.

6 Santos Rodríguez Jorge Enrique. "Consideraciones sobre los contratos y convenios interadminsitrativos."

En http:/ foros.uexternado.edu.co/ecoinstitucional/index.php/Deradm/article.

7 íbidem

8 Pino Ricci, Jorge. El Régimen Jurídico de los Contratos Estatales. Página 463. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2005.

9 Como ha sido sostenido por un sector de la doctrina que considera que los convenio interadminsitrativos no generan obligaciones en sentido estricto. Un ejemplo de ello: "Encontramos, entonces, que es posible que existan relaciones jurídicas entre entidades públicas que, fundadas en criterios de colaboración , ayuda o cooperación , no configuren un estricto régimen obligacional, y que por lo tanto no se trate de verdaderos contratos sino que constituyen simples convenciones entre sujetos adminsitrativos." Santofimio Gamboa Orlando. Tratado de Derecho Administrativo, Título IV, Contratación indebida, Bogota, Universidad Externado de Colombia. Citado por Santos Rodríguez Jorge Enrique en Op Cit.

10 Una tipología de los Convenios Interadminsitrativos ha sido presentada por el doctor Chávez Marín Augusto Ramón, quien los determina así: Convenios Interadministrativos de Cooperación, Convenios de Asociación, Convenios Públicos de Organización, los Convenios Interadministrativos de Desempeño y los de Delegación. Aclarando que si bien existen otro tipo de Convenios Interadministrativos como son los de Cofinanciación, es mediante la Ley 489 de 1998 en la que el Convenio de la Administración, así como sus modalidades básicas, obtiene pleno reconocimiento. Chávez Marín Augusto Ramón. "Los Convenios de la administración: entre la gestión pública y la actividad negocial." Bogotá, D.C., Unibersidad del Rosario. 2008.

11 Artículo 55 de la Ley 80 de 1993:"De la Prescripción de las Acciones de Responsabilidad Contractual. La acción civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos. La acción disciplinaria prescribirá en diez (10) años. La acción penal prescribirá en veinte (20) años."

12 El artículo 136 del Decreto Nacional 01 de 1984 fue derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 fue modificado por el artículo 217 del Decreto-Ley 019 de 2012, razón por la que se precisa remitirse al artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.

c.c.

N.A

Anexos:

N.A

Proyectó:

Fernando Pachón Piñeros

Revisó

Amparo León Salcedo

Aprobó:

Jorge Enrique Ramírez Hernández

 

 

 
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