RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Actor: Jorge Alonso Garrido Abad

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 47 y 48 del Decreto Ley 019 de 2012, "Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública".

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil doce (2012).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

Mediante auto del quince (15) de marzo de dos mil doce (2012), se inadmitió la demanda de la referencia, por encontrar que en ella no se satisfacían los requerimientos del artículo 2°, Decreto 2067 de 1991. Concretamente, le señaló al accionante que sus argumentos carecían de claridad, certeza y suficiencia. En tal virtud, en el mismo auto se le concedió al peticionario el plazo tres (3) días, contados a partir de la notificación, "para corregir la demanda en el sentido de presentar cargos de carácter constitucional, susceptibles de ser controvertidos en sede judicial, mediante la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 47 y 48 del Decreto Ley 19 de 2012".

Dentro del término dispuesto, el demandante presentó memorial para corregir las deficiencias de su libelo inicial, en el sentido en que le fueron señaladas en el auto del quince (15) de marzo del año en curso. En esta oportunidad, el ciudadano manifiesta que la norma es equívoca y ambigua, pues no establece cómo debe constituirse la figura de la ventanilla única, y aunque en principio pareciera que no es obligatorio crear una sociedad para su manejo, esa figura "exige una serie de acuerdos entre personas jurídicas diferentes, en donde se unifiquen criterios de diversa índole a efecto de implementar con eficacia lo que pretende la norma; acuerdos que necesariamente implican la constitución de una asociación de segundo grado para el recaudo unificado que pretende la disposición acusada (…). En efecto, la constitución de un recaudo unificado de los citados derechos, a través de un solo pago y de una sola tarifa, como pretende la norma, exige que cuatro sociedades de distinta naturaleza y diferentes intereses, se pongan de acuerdo respecto de una sola tarifa de pago que cubra los derechos de todas ellas; que se pongan de acuerdo con un reglamento de funcionamiento de dicha ventanilla; que se pongan de acuerdo con unas reglas de juego claras sobre la categoría de los establecimientos objeto del cobro; etc., etc.; acuerdos que solo es posible plasmar en unos Estatutos, propios de una empresa asociativa. No podría constituirse entonces una ventanilla como ambigua y vagamente ordena la norma, si no es porque las diversas sociedades de gestión colectiva acuerdan la forma como se debe constituir la misma a través de formalidades que la misma ley les obliga, como que según la jurisprudencia de esa Corporación, esas sociedades de gestión colectiva necesitan de habilitación legal para poder gestionar los derechos que representan y para poder crear una entidad recaudadora conjunta de sus derechos (Sentencia C-833 de 2007)."

De otra parte, sobre el cargo relativo a la extralimitación del Presidente de la República en las facultades otorgadas por la ley habilitante para expedir el Decreto Ley 19 de 2012, el demandante precisó que la obligación contenida en el literal c del artículo 2º de la Ley 232 de 1995, según la cual, a los establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales se les exigirá los comprobantes de pago expedidos por la autoridad legalmente reconocida, no fue suprimida por la creación de la ventanilla única, "sino que se le articuló esa figura de recaudo unificado del derecho de autor para facilitar el trámite de dicha obligación o requisito de funcionamiento". Agrega el actor, que la ley habilitante cumple con el requisito de precisión que debe contener, en criterio pacífico de la Corte, una ley de facultades extraordinarias, así: no solo la materia objeto de facultades, sino además la finalidad que persigue el legislador extraordinario.

Señala que al ser ejercidas tales facultades y demandadas las normas expedidas, por la Corte debe realizarse una interpretación restrictiva, sin que puedan establecerse lejanas relaciones de conexidad de la disposición (es) proferidas con la materia objeto de habilitación. En este caso, las facultades estaban supeditadas a la supresión o reforma de procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública. Concluye el demandante: "entendiendo que la norma acusada no suprimió la exigencia del requisito de pago del derecho de autor, ni la sustituyó por una ventanilla única de pago integrado, se aprecia fácilmente la inconstitucionalidad de la misma, toda vez que el Presidente, legisló sobre la forma en que debe expedirse un pago unificado de derechos de autor y derechos conexos, trámite que corresponde a unos particulares y que por tal razón, no existía en la administración pública".

La Procuradora General de la Nación (E), en Concepto No. 5373 recibido el 25 de mayo de 2012, solicita a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBLES los artículos 47 y 48 del Decreto Ley 019 de 2012, por los cargos analizados.

En primer lugar precisa que pese a que el demandante cuestionó también el artículo 48 ibídem, conforme al cual la sociedad que se constituya debe publicar la lista de tarifas anuales, no presentó cargo alguno contra éste artículo al parecer por asumir que su inconstitucionalidad sería una consecuencia de la declaración de la inexequibilidad del referido artículo 47.

La representante del Ministerio Público sostiene que el artículo 47 del Decreto Ley 019 de 2012, con el propósito de reducir los trámites que deben cumplir los propietarios o responsables de establecimientos abiertos al público, prevé la creación de una ventanilla única para el recaudo unificado de los derechos de autor y conexos. Con ese fin establece la posibilidad de que los titulares de derechos de autor o derechos conexos no afiliados a sociedades de gestión colectiva y las asociaciones que los representen puedan hacer parte de la ventanilla única, así como constituir una sociedad para el manejo de dicha ventanilla, en la que participen las sociedades de gestión colectiva y los titulares de derechos de autor que quieran asociarse, que de crearse deberá iniciar su funcionamiento a más tardar el 1 de enero de 2013.

Resalta la Vista Fiscal que la lectura que hace el actor surge principalmente del parágrafo que establece que en caso de que no se constituya una única sociedad legal, las sociedades de gestión colectiva no podrán realizar recaudo por la administración de los derechos de sus socios en establecimientos de comercio, de lo cual deduce el demandante que no podrán seguir cobrando derechos de autor. Para el Ministerio Público esa lectura requiere varias precisiones: 1) las consecuencias de la no constitución de la ventanilla única se predican sólo de las sociedades de gestión colectiva, y no de otras personas. 2) dichas consecuencias se predican sólo del recaudo por administración de los derechos de los socios en establecimientos de comercio, realizada por dichas sociedades.

En opinión de la Procuradora, dadas las particulares condiciones de las sociedades de gestión colectiva, su actividad se inscribe en el marco de la actividad económica, en el cual la intervención del Estado, por medio de la regulación, es más intensa, al punto que llega a hablarse de la existencia de normas de orden público, por lo cual se puede establecer una mayor restricción al derecho de asociación. En este marco, concluye, las previsiones contenidas en el artículo 47 del Decreto Ley 019 de 2012 no contrarían la Carta.

En cuanto a las facultades conferidas por el Congreso de la República al Presidente de la República, "para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública," sostiene la Procuradora encargada que las normas demandadas en nada desconocen tal facultad, como quiera que "la existencia de una ventanilla única para el recaudo de unos derechos, elimina una serie de trámites innecesarios que hacen más gravosa la situación de los obligados a realizar el pago correspondiente, e incluso de los propios encargados del recaudo y de sus beneficiarios. Además, brinda condiciones para reducir la evasión y la elusión del pago, y la existencia de posibles conflictos en torno a éste, al brindar condiciones seguras y adecuadas para realizarlo."

Por lo anterior solicita que se declaren exequibles las normas demandadas por los cargos analizados en la sentencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-5 Superior, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

Como quiera que la Federación Nacional de Comerciantes – Fenalco - señala que la demanda no presenta argumentos pertinentes, ni suficientes para que se produzca un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional, pasa la Sala a examinar ese punto.

De conformidad con reiterada jurisprudencia, quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.³ En cuanto a las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución la jurisprudencia ha señalado que las mismas han de ser (i) claras, (ii) ciertas, (iii) específicas, (iv) pertinentes y (v) suficientes. Esto es así, pues de lo contrario, como lo ha sostenido esta Corte previamente, se terminaría en un fallo inhibitorio, circunstancia que frustra la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional.

Si bien es cierto que el demandante inicialmente deduce que la norma obliga a la constitución de una única sociedad, en la corrección de esa demanda señala que llega a tal conclusión porque el parágrafo 1 de la norma trae como sanción por la no constitución de una única sociedad la imposibilidad de continuar cobrando de manera independiente los derechos de autor. Adicionalmente, el actor plantea un cargo por supuesta extralimitación de las facultades extraordinarias. Si bien los cargos y el nivel de argumentación de la demanda es básico, en aplicación del principio pro actione, considera la Corte que la demanda sí plantea un cargo de inconstitucionalidad, en tanto propone, que es tal la complejidad de los acuerdos que deben lograr quienes acudan a conformar la ventanilla única, que en últimas no queda más alternativa que conformar una sociedad. El cargo también es pertinente y suficiente, en la medida en que a pesar de la brevedad de los argumentos expresados por el demandante, plantea una duda razonable sobre la competencia del Gobierno para expedir la norma cuestionada.

En esa medida, es claro que puede iniciarse el estudio de las normas demandadas en torno a los cargos planteados.

A partir de los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala Plena resolver los siguientes problemas jurídicos:

¿Se extralimitó el Presidente de la República al expedir los artículos 47 y 48 del Decreto 019 de 2012, mediante los cuales se establece la ventanilla única para el cobro de los derechos de autor a los establecimientos abiertos al público por la reproducción de obras musicales, fonogramas, obras audiovisuales y/o interpretaciones artísticas, toda vez que las facultades extraordinarias fueron conferidas para suprimir o modificar trámites innecesarios en la Administración Pública, y el recaudo de los derechos de autor es un trámite realizado por particulares?

¿Desconocen los artículos 47 y 48 del Decreto 019 de 2012, la libertad de asociación, al establecer el mecanismo de la ventanilla única para el cobro unificado de los derechos de autor a los establecimientos abiertos al público que reproduzcan obras musicales, fonogramas, obras audiovisuales y/o interpretaciones artísticas?

Con el fin de resolver los anteriores problemas jurídicos, en primer lugar la Corte recordará brevemente la jurisprudencia sobre los límites materiales que deben respetarse al otorgar facultades extraordinarias y de las facultades del gobierno al ejercerlas, para precisar cuál fue el ámbito de las otorgadas mediante la Ley 1474 de 2011. Con base en esta doctrina, resolverá el primero de los problemas planteados.

A continuación hará una breve referencia a la potestad de configuración del legislador en materia económica y los límites que pueden imponerse a la libertad de asociación, y en particular lo que esta Corporación ha señalado en relación con las formas asociativas en materia de gestión colectiva de los derechos de autor y conexos, para finalmente examinar el segundo problema planteado.

4.1. En reiterada jurisprudencia esta Corte⁴ ha establecido que la función legislativa que corresponde en principio y en virtud de la cláusula general de competencia ejercer al Legislador, puede ser trasladada excepcional y temporalmente al Presidente de la República, de conformidad con el artículo 150 numeral 10, en virtud de la concesión de facultades extraordinarias. A este respecto ha dicho la Corte:

"De conformidad con el artículo 150, numeral 10 de la Carta Política, la función legislativa que corresponde ejercer al Congreso de la República, en forma permanente, puede ser objeto de traslado temporal al Presidente de la República en virtud de la concesión de facultades extraordinarias, lo cual guarda estrecha relación con la efectividad de los fines y cometidos del Estado y con el principio de colaboración armónica entre las diversas ramas del poder público que propugna la Constitución."⁵

Este tipo de autorizaciones debe cumplir tanto requisitos formales como materiales. En cuanto a los requisitos formales se encuentra la necesidad de la solicitud expresa del Gobierno para su otorgamiento, la aprobación por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara, la habilitación legislativa solamente en aquellos casos de necesidad o conveniencia pública, el reconocimiento de la conservación de la competencia del legislador para regular o modificar aquellas materias que fueron delegadas, y la concesión temporal o "pro témpore" –máximo por seis (6) meses.

Como límites materiales para su otorgamiento, está la prohibición de otorgar facultades para regular materias que por su naturaleza e importancia sólo pueden ser reguladas por el Legislador: expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas y leyes marco, así como decretar impuestos.⁶

4.2. Para efectos del presente caso, se recogen brevemente las reglas jurisprudenciales sobre el otorgamiento de facultades extraordinarias:

(i) Deben ser conferidas de manera expresa, para expedir normas sobre determinadas materias, delimitadas con claridad en la ley habilitante, sin que puedan otorgarse facultades implícitas o presuntas. "Conforme a clásicos principios hermenéuticos, la interpretación del alcance concreto de la extensión de esas facultades debe ser estricta y restrictiva, por lo cual ellas sólo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analogías, puesto que debe entenderse que es una habilitación excepcional y necesaria para el logro de un fin concreto, preciso y taxativo".⁷

(ii) Dado el mandato constitucional de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias, es necesario que la habilitación legislativa correspondiente cumpla con tres requisitos fundamentales: "1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación".⁸

Ha explicado esta Corporación que por medio de la exigencia de precisión, "se le impone al Congreso la obligación de definir en forma específica, clara, cierta y delimitable, el campo normativo dentro del cual le corresponde actuar al Gobierno, sin que le sea posible hacerlo en forma vaga, ambigua e indeterminada, ‘puesto que ello representaría una habilitación en blanco al Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la función legislativa que el Constituyente le ha confiado’;⁹ circunstancia que, por supuesto, conduce indefectiblemente a la declaratoria de inconstitucionalidad de las facultades otorgadas o de las medidas que por su intermedio fueron expedidas".¹⁰

La precisión se refiere, entonces, a las materias respecto de las cuales se imparte la habilitación legislativa, y es en relación con dichas materias que debe verificarse si el Ejecutivo ha respetado los límites competenciales que pesan sobre sus facultades extraordinarias. Lo vago, ambiguo, confuso o ilimitado no ofrece un parámetro cierto para que el juez constitucional controle el respeto del marco de la habilitación".¹¹ Sobre este punto la Corte Constitucional expresó que para que "pueda el Gobierno legislar amparado en una ley de la naturaleza mencionada, (…) ha de obrar dentro del limitado y específico ámbito que tengan las autorizaciones de las que es investido, las cuales deben ser expresas, de tal forma que, para reclamar su constitucionalidad, las materias tratadas en los decretos que se expidan encajen de modo exacto en el objeto señalado por el Congreso. Esto excluye las facultades implícitas".¹²

(iii) De dicho requisito de precisión surge que el Presidente de la República debe respetar los límites materiales establecidos en la ley habilitante, en la medida en que las normas que expida en ejercicio de las facultades extraordinarias deben referirse directa y únicamente a las materias señaladas expresamente en dicha ley.¹³

En el mismo sentido, señaló la Corte que "aun cuando la validez del requisito de precisión depende básicamente de que el Congreso fije a las facultades un objetivo claro y específico en torno a la materia, a los propósitos y a los criterios orientadores de la habilitación, la jurisprudencia constitucional, en pro de no hacer inoperante el ejercicio de esa función constitucional extraordinaria,¹⁴ también ha venido sosteniendo, incluso desde la época en que la H. Corte Suprema ejercía el control de constitucionalidad de las leyes, que la concesión de facultades amplias y generales por parte del Parlamento, no afecta ni se contrapone a la exigencia de precisión, y en consecuencia, tampoco conlleva una violación de la Constitución Política".¹⁵

(iv) El requisito de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias no se opone a que tales facultades sean más o menos amplias, según lo estime conveniente el Congreso, siempre y cuando no se confieran en términos vagos, indeterminados o imprecisos. Sobre este punto, dijo expresamente la Corte que "el concepto ‘precisión’ se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere".¹⁶ En este mismo sentido la Corte ha afirmado que "la precisión exigida por el numeral 10 del artículo 150 Superior ha de ser la indispensable para determinar, de un modo claro, la materia que es objeto de autorización extraordinaria, pero sin que ello signifique que en la misma ley de delegación legislativa se predeterminen los aspectos o preceptos que constituyen el encargo otorgado al Presidente de la República. Una interpretación diferente del aludido mandato superior haría en verdad inútil el otorgamiento de las facultades extraordinarias para legislar sobre determinados asuntos".¹⁷

(v) No está incluido dentro del requisito de precisión, que sea el mismo Congreso el que establezca hasta el mínimo detalle de los asuntos específicos y puntuales que deberán ser regulados, puesto que ello desnaturalizaría la figura de la concesión de facultades extraordinarias.¹⁸

(vi) Es necesario que el Congreso haga claridad sobre los propósitos o finalidades que animan la concesión de las facultades al Presidente, con el fin de que lo orienten para que pueda respetar el mandato otorgado.¹⁹

(vii) En virtud del mandato constitucional de precisión que rige el otorgamiento y se proyecta al ejercicio de las facultades extraordinarias, el alcance de las mismas ha de ser interpretado en forma restrictiva.²⁰

(vi) Las facultades extraordinarias deber ser además necesarias e indispensables para el logro de determinado.²¹

4.3. Sobre el ámbito de competencia del Presidente, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente en relación con el alcance de los términos empleados en el otorgamiento de las facultades:

"Para determinar los límites materiales de dichas facultades se debe comenzar por precisar el alcance de las expresiones "regulaciones, procedimientos, y trámites innecesarios existentes en la administración pública," que justamente la ley habilitante faculta a "suprimir o reformar."

En ejercicio de lo que establece el artículo 150.10 Superior, el Congreso otorgó en el parágrafo del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, facultades extraordinarias al Presidente, por seis meses contados a partir del 12 de julio 2011, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 75.- POLÍTICA ANTITRÁMITES. (…)

Los artículos demandados en el presente proceso hacen parte del capítulo II sobre trámites, procedimientos y regulaciones del sector administrativo. Según las facultades otorgadas expresamente por el Congreso al Presidente de la República, éste podía suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios en la Administración Pública con el fin de fortalecer los mecanismos de prevención y sanción de los actos de corrupción y mejorar la efectividad del control de la gestión Pública.

El actor afirma que esas facultades fueron desbordadas por el Presidente, al establecer el mecanismo de la ventanilla única para el recaudo de los derechos de autor y para la expedición de la certificación de pago por la reproducción de obras musicales, fonogramas, obras audiovisuales y/o interpretaciones artísticas en establecimientos abiertos al público, asunto que pasa a estudiarse a continuación.

5.1. Según el accionante, las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 1474 de 2011, fueron desbordadas al establecer el mecanismo de la ventanilla única para el recaudo de los derechos de autor y para la expedición de la certificación de pago por la reproducción de obras musicales, fonogramas, obras audiovisuales y/o interpretaciones artísticas en establecimientos abiertos al público, por dos razones básicas: 1) porque no se trataba de un trámite innecesario existente en la Administración Pública, ya que el recaudo de estos derechos lo hacían personas privadas; y 2) porque el trámite no fue simplificado sino por el contrario se hizo más complejo.

Para la Corte ninguna de las razones alegadas se presenta con respecto a las normas objeto de estudio porque 1) el recaudo de estos derechos de autor era un trámite existente en la Administración Pública realizado por particulares en desarrollo del principio de descentralización por colaboración y las facultades fueron otorgadas también para reformar procedimientos, y 2) el establecimiento de una ventanilla única para el recaudo y para la expedición del certificado de pago simplificó el cumplimiento de este requisito por parte de los establecimientos abiertos al público y garantizó una mejor protección de los derechos de autor y su recaudo.

5.2. Si bien los derechos que se negocian en el recaudo de derechos de autor son por lo general de contenido patrimonial privado, se trata de una actividad intensamente regulada por la ley en virtud del interés público que protegen y de la potestad de intervención del Estado en la economía. Así lo previó la Ley 232 de 1995 "Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales", que se ocupa de garantizar el cumplimiento de las normas sobre derechos de autor y conexos en establecimientos abiertos al público. En el literal c) de su artículo 2 establece las siguientes obligaciones que deben cumplir dichos establecimientos en materia de derechos de autor:

Con base en esta disposición todo establecimiento abierto al público que ejecute públicamente obras musicales, fonogramas, interpretaciones o ejecuciones artísticas esta obligado a pagar los derechos de autor. Los artículos 3 y 4 de la Ley 232 de 1995 establecen las sanciones y el procedimiento policivo para garantizar el cumplimiento de este requisito.²³

Es cierto que la expedición de este comprobante la hacen tanto las asociaciones de gestión colectiva, como los titulares de los derechos de autor. No obstante, el hecho de que este trámite sea realizado por particulares no desdibuja el hecho de que se trata de un procedimiento de índole administrativa, adelantado por particulares,²⁴ en desarrollo del principio de descentralización por colaboración.

El carácter administrativo de esta función se deriva de la naturaleza de los derechos de autor, de su protección constitucional en el artículo 61 de la Carta y del procedimiento policivo previsto en la Ley 232 de 1995 para asegurar que los establecimientos de comercio den pleno cumplimiento al deber de protección de la propiedad intelectual.²⁵ Si bien es cierto que el recaudo de los derechos de autor por la ejecución de obras musicales, fonogramas, interpretaciones o ejecuciones artísticas en establecimientos abiertos al público recae sobre recursos de carácter privado, la función administrativa que realizan los particulares en virtud de la figura de la descentralización por colaboración, se refiere a una función de carácter público: la expedición de los certificados mediante la cual los establecimientos comerciales acreditan el cumplimiento de dos requisitos para su funcionamiento: (i) que están autorizados para ejecutar públicamente tales obras y (ii) que han pagado los derechos de autor respectivos. El ejercicio de esta función fue autorizada por las Leyes 23 de 1982, 44 de 1993 y 232 de 1995.

La figura de la descentralización por colaboración, autorizada por el artículo 210 de la Carta, se caracteriza por la existencia de una relación directa entre la función que se descentraliza y el objeto social que desarrolla la entidad o persona de derecho privado que recibe la función administrativa. De conformidad con el artículo 210 Superior, la ley debe señalar las condiciones en que los particulares pueden cumplir con estas funciones, indicando de manera clara y precisa, las condiciones de tiempo, modo y lugar en que un particular puede ejercer excepcionalmente funciones públicas para colaborar con el Estado y con la Administración Pública.

Esta figura ha sido utilizada tradicionalmente para aprovechar la capacidad organizativa instalada de los particulares y con ello garantizar la eficiencia de la función administrativa, tal como ocurre con las Cámaras de Comercio al administrar el Registro Único de Proponentes, con la Federación de Cafeteros al recaudar la contribución parafiscal de los cafeteros, con las Cajas de Compensación al cobrar la contribución parafiscal de los empleadores para la recreación de sus empleados, o, como ocurre en el asunto bajo revisión, con las sociedades de gestión colectiva al expedir a los establecimientos comerciales las certificaciones de autorización de reproducción de obras musicales, fonogramas, interpretaciones o ejecuciones artísticas y de pago de los respectivos derechos de autor.²⁶

En el asunto bajo revisión las condiciones para el ejercicio de esta función fueron señaladas en las leyes 23 de 1982, 44 de 1993 y 232 de 1995 y la Decisión Andina 351, mediante las cuales se establece que la autorización para la realización de espectáculos musicales o para la reproducción pública de fonogramas, interpretaciones y obras musicales en establecimientos de comercio depende de que el responsable presente los comprobantes que demuestren que está autorizado para reproducir tales obras y ha pagado los derechos de autor respectivos.

De conformidad con esas disposiciones, los establecimientos comerciales están obligados a obtener autorización previa y expresa del titular de las obras musicales o audiovisuales que se pretendan reproducir públicamente, a pagar la remuneración que se acuerde con el titular, a remunerar a los productores de fonogramas y a los artistas intérpretes o ejecutantes, cuyos fonogramas, interpretaciones o ejecuciones artísticas sean comunicadas públicamente, de conformidad con lo que establecen los artículos 13²⁷ y 37, literal d)²⁸ de la Decisión Andina 351 de 1993, así como los artículos 3,²⁹ 12,³⁰ 168³¹ y 173³² de la Ley 23 de 1982), y a presentar a las autoridades administrativas las certificaciones que acreditan el cumplimiento de tales requisitos (art. 2, Ley 232 de 1995).

Dado la importancia constitucional de la protección de la propiedad intelectual, esta Corporación ha reconocido que el recaudo de los derechos de autor trasciende la órbita privada para convertirse en un asunto de interés público:

Al expedir los artículos cuestionados, el Presidente no excedió las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República, como quiera que fueron ejercidas para regular un trámite administrativo en el que participan particulares en desarrollo del principio de descentralización por colaboración para la expedición de los certificados de autorización de ejecución y de pago del recaudo de derechos de autor sobre obras musicales difundidas en establecimientos abiertos al público.

5.3. También se le facultaba para reformar trámites y procedimientos innecesarios en la Administración Pública. En esa medida, no constituye una extralimitación de tales facultades que los artículos cuestionados modificaran el procedimiento de recaudo de los derechos de autor, para simplificarlo y unificarlo y de esta manera evitar la evasión del pago de los derechos de autor por la reproducción pública de obras musicales, fonogramas, interpretaciones o ejecuciones artísticas en establecimientos abiertos al público.

5.4. Finalmente, el trámite modificado no establece un procedimiento más complejo para el recaudo de los derechos de autor. Por el contrario lo simplifica y unifica, asegurando un trámite más expedito, estandarizado y transparente.

Legalmente los comerciantes que exploten o utilicen obras musicales y audiovisuales, así como fonogramas e interpretaciones artísticas, están obligados a:

1) Obtener autorización previa y expresa del titular de las obras musicales que se pretendan reproducir públicamente, y si es del caso pagar la remuneración que se acuerde con el titular (Art. 13³⁴ de la Decisión Andina 351 de 1993 y Artículos 3³⁵ y 12³⁶ de la Ley 23 de 1982).

2) Obtener autorización previa y expresa del titular de las obras audiovisuales que se pretendan reproducir públicamente, y si es del caso pagar la remuneración que se acuerde con el titular (Art. 13 de la Decisión Andina 351 de 1993 y Artículos 3, 12 y 103³⁷ de la Ley 23 de 1982).

3) Remunerar a los productores de fonogramas y a los artistas intérpretes o ejecutantes, cuyos fonogramas, interpretaciones o ejecuciones artísticas sean comunicadas públicamente (Art. 37, literal d)³⁸ de la Decisión Andina 351 de 1993 y Artículo 173³⁹ de la Ley 23 de 1982).

4) Remunerar a los artistas intérpretes o ejecutantes, cuyas interpretaciones o ejecuciones sean comunicadas públicamente (Art. 168⁴⁰ de la Ley 23 de 1982).

Los trámites que actualmente realizan los establecimientos de comercio para cumplir con las exigencias establecidas en la Ley 232 de 1995, "por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales", en la práctica pueden implicar para un comerciante la obtención de cerca de 12 licencias distintas por la comunicación pública de obras y composiciones musicales. Con la ventanilla única, el trámite se concentra y unifica, facilitando no sólo la expedición de las certificaciones respectivas, sino el recaudo de los derechos de autor.

Por lo tanto, los artículos demandados son una expresión respetuosa de los límites fijados en artículo 75 de la Ley 1474 de 2011.

5.5. Contrario a lo afirmado por el demandante, las disposiciones cuestionadas no desbordan los límites materiales fijados por la Ley 1474 de 2011 para el ejercicio de las facultades extraordinarias al reformar el procedimiento de recaudo de derechos de autor por la reproducción pública de obras musicales y audiovisuales, así como fonogramas e interpretaciones artísticas en establecimientos abiertos al público, puesto que tal procedimiento resultaba innecesariamente engorroso y poco garantista de los derechos de autor y, en esa medida, era más proclive a la arbitrariedad.

Pasa la Corte a examinar el segundo cargo planteado.

6.1. Según el demandante, la creación de la ventanilla única vulnera el derecho de asociación en la medida que, a pesar del lenguaje aparentemente potestativo, establece un procedimiento tan complejo para la adopción del mismo que termina por obligar a la constitución de una única sociedad.

6.2. Con el fin de examinar el cuestionamiento del demandante, es preciso determinar el contenido de las dos disposiciones demandadas.

Los artículos 47 y 48 hacen parte de las disposiciones sobre trámites, procedimientos y regulaciones del sector administrativo del interior, a que hace referencia el Capítulo II, del Título II del Decreto 019 de 2012.

El artículo 47 se refiere expresamente a la constitución de la ventanilla única para la obtención de las licencias y el pago integrado de los derechos de autor y conexos, mientras que el artículo 48 establece el mecanismo para el funcionamiento de la ventanilla única, que implica el que se acuerde una lista de tarifas para vigencias anuales con los gremios, las asociaciones de usuarios legalmente constituidas o los particulares, para el cobro unificado del recaudo. Tal como lo señala el parágrafo 3 del artículo 47, el pago por la ventanilla única recaudadora hará presumir que el usuario ha cumplido integralmente con la obligación contemplada en el literal c) del artículo 2 de la Ley 232 de 1995.

Este procedimiento de ventanilla única, tiene como finalidad expresa "reducir los trámites que los propietarios o responsables de establecimientos abiertos al público deben realizar para acreditar los requisitos de funcionamiento, cuando almacenan digitalmente obras musicales, fonogramas y videos musicales, y ejecutan o comunican al público obras musicales, fonogramas, obras audiovisuales y/o interpretaciones artísticas, para los efectos del literal c) del artículo 2 de la Ley 232 de 1995." Mediante este procedimiento se lograrán dos cosas "la obtención unificada de las licencias" y "el pago integrado de los derechos de autor y conexos."

Del procedimiento de ventanilla única recaudadora también pueden hacerse parte los titulares de derechos de autor no afiliados a las sociedades de gestión colectiva, como las asociaciones que los representan.

El artículo 47 propone para la creación de la ventanilla única, que se constituya una sociedad en la que participen las sociedades de gestión colectiva, los titulares de derechos de autor y las asociaciones que los representan.

En el evento en que se constituya la sociedad, la organización, administración y funcionamiento, así como las reglas sobre elección, conformación de los órganos de dirección y administración, el régimen de votaciones y la toma de decisiones de la misma serán acordados por sus miembros en los estatutos sociales en proporción a su participación en el recaudo. En caso de que se constituya la sociedad para el manejo de tal ventanilla, ésta deberá iniciar su funcionamiento a más tardar el primero (1) de enero de 2013.

De constituirse esta sociedad, el parágrafo 2 del artículo 47 del Decreto 019 de 2012 establece que estará sujeta a la inspección y vigilancia de la Dirección Nacional de Derecho de Autor de conformidad con los artículos 53 a 63 del Decreto 3942 del 2010.

Como puede observarse, contrario a lo señalado por el demandante, del texto de los artículos 47 y 48 no se deduce que la constitución de una sociedad recaudadora sea obligatoria. Sin embargo, dado que el accionante señala que el nivel de acuerdos que deben alcanzarse para la constitución de la ventanilla es tan complejo que obligaría a la constitución de tal sociedad, pasa a examinar la Corte si tal como ha sido establecido, es cierto que la norma termine por obligar a la constitución de la sociedad y por esta vía desproteja a los titulares de derechos de autor.

Con el fin de examinar este cuestionamiento, se recordará brevemente la jurisprudencia de la Corte, sobre la libertad de asociación, cuando se trata de la gestión colectiva de los derechos de autor.

6.3. De conformidad con el artículo 61 de la Constitución, "el Estado protegerá la propiedad intelectual por el tiempo y mediante las formalidades que establezca la ley." Tal como lo ha señalado esta Corporación, la disposición indica que es el legislador quien debe reglamentar estos temas, siempre y cuando no deje desprotegidos a los autores y establezca procedimientos razonables para el reconocimiento de los derechos de autor y sus derechos conexos. Así lo señaló en la sentencia C-509 de 2004,⁴¹ en donde dijo lo siguiente:

En desarrollo de este artículo, el legislador ha establecido distintos procedimientos para el recaudo de los derechos de autor y sus derechos conexos, ya sea mediante la gestión individual o la gestión colectiva que ha sido regulada en las leyes 23 de 1982, 44 de 1993, 232 de 1995, 599 de 2000, 603 de 2000, 1403 de 2010 y 1520 de 2012, entre otras disposiciones, con el fin de asegurar el obligatorio reconocimiento de los derechos de autor y sus derechos conexos derivados del artículo 61 de la Carta.

A pesar del amplio margen de configuración del legislador en esta materia, no puede regularlos de tal manera que desnaturalice los derechos de autor y conexos a través de procedimientos que impidan su goce efectivo. Por tanto, "este es un asunto en el cual se involucra necesariamente la actividad estatal e implica la consagración de normas de orden público no susceptibles de ser contradichas o anuladas mediante pactos bilaterales".⁴²

En relación con la gestión colectiva de los derechos de autor, la Corte se ha referido al derecho de asociación y reconocido, de manera general, que este derecho de asociación tiene una dimensión negativa que le permite a su titular abstenerse de vincularse a una asociación determinada o bien retirarse de cualquiera a la que pertenezca, cuando libremente lo decida (arts. 16 y 38 C.P.). Así, la Corte ha dicho que "constituye una violación del derecho de asociación y en consecuencia una afrenta al derecho constitucional, forzar a las personas a vincularse a una determinada organización, o hacer de tal vinculación un elemento necesario para tener acceso a un derecho fundamental, - como el trabajo por ejemplo-, o condicionar los beneficios que normalmente podrían lograrse sin tener necesariamente que asociarse⁴³, a la existencia de un vínculo obligatorio en este sentido"⁴⁴.

En este sentido, la Corte ha considerado ajustadas a la Constitución disposiciones que han limitado el ejercicio del derecho de asociación en su aspecto negativo. En tales oportunidades, la Corte ha sostenido que "el interés público involucrado en el fenómeno asociativo amerita la imposición de medidas interventoras en el derecho de asociación, de manera que los particulares queden conminados a agruparse para desplegar actividades específicas de la vida social." Siempre y cuando el recorte de las garantías sea razonable y proporcional al fin perseguido.

En materia de gestión de derechos de autor, una de las mayores fuentes de la complejidad para el recaudo de los derechos de autor y conexos es la creciente masificación en la difusión de las obras protegidas, especialmente de obras musicales que genera dos tensiones: 1) la necesidad de garantizar el interés público en la difusión y la accesibilidad generalizada de una obra, y, 2) la imposibilidad práctica de adelantar una gestión individual de los derechos de autor y los derechos conexos. Esa tensión hizo imperativo que para hacer efectivo el mandato constitucional de protección a la propiedad intelectual y lograr conciliar los distintos intereses en juego, el legislador acudiera a medidas regulatorias que privilegian la gestión colectiva de tales derechos.

En cuanto a la gestión colectiva de estos derechos, en la Sentencia C-509 de 2004, la Corte puntualizó que el legislador no puede imponer gravámenes desproporcionados a quienes opten por la gestión individual o a través de formas asociativas distintas a las sociedades de gestión colectiva y que, por consiguiente, la previsión del literal c) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995, conforme al cual a los establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales causantes de pago por derechos de autor, se les exigirá los comprobantes de pago expedidos por la autoridad legalmente reconocida, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 23 de 1982 y demás normas complementarias, es constitucional en el sentido que también deberá exigirse el comprobante de pago en aquellos casos en que los autores acojan formas de asociación distintas a la gestión colectiva, o realicen sus reclamaciones en forma individual.⁴⁵

Sobre este mismo punto, en la sentencia C-833 de 2007, la Corte dijo lo siguiente:

"Las modalidades colectivas de gestión responden no sólo a la consideración sobre la extrema dificultad que pueden enfrentar los titulares para hacer efectivos individualmente sus derechos, sino también a la complejidad que implicaría para los usuarios tramitar las autorizaciones y los pagos directa y separadamente con los titulares de los derechos respectivos, al punto de que podrían verse, incluso, en la imposibilidad de cumplir con la obligación de pagar la remuneración debida a los titulares de los derechos. De este modo, los sistemas diseñados por la ley para una efectiva gestión de los derechos de autor responden no solo a la necesidad de dar respuesta al imperativo constitucional de proteger tales derechos, sino también al propósito de permitir una más amplia difusión de las creaciones del talento humano, con el reconocimiento de una remuneración equitativa a los derecho-habientes y sin perjuicio de su derechos exclusivos".⁴⁶

De lo anterior surge que la promoción de formas asociativas para la gestión colectiva de los derechos de autor, resulta compatible con la Carta, siempre y cuando no signifique la desprotección de los titulares individuales de derechos de autor que decidan no asociarse a alguna de las formas asociativas de gestión previstas en la ley.

6.4. Para la Corte, contrario a lo que afirma el demandante, los artículos cuestionados no vulneran el derecho de asociación ni dejan desprotegidos los derechos de los titulares individuales de derechos de autor.

A esta conclusión se llega no sólo porque el tenor literal del artículo 47 establece como una de las alternativas posibles para la ventanilla única, el que se constituya una sociedad, sino porque en todo caso, se dejan a salvo los derechos de los titulares individuales de los derechos de autor que no se encuentren afiliados a una sociedad de gestión colectiva, quienes tienen la potestad de vincularse al procedimiento de la ventanilla única.

La constitución de una sociedad de recaudo no es la única alternativa posible para el establecimiento de una ventanilla única. Como quiera que lo que busca la norma es la implementación de un procedimiento unificado de recaudo, con criterios y tarifas comunes para el cobro de este derecho, así como la simplificación del procedimiento existente a través de una herramienta que le permita a los comerciantes que pretendan comunicar públicamente obras musicales, fonogramas, realizar los trámites necesarios para el pago de los derechos de autor y para la obtención de la certificación sobre autorización de reproducción pública de obras musicales y audiovisuales, así como de fonogramas e interpretaciones artísticas en establecimientos abiertos al público, en el menor tiempo posible y con la reducción de los trámites. Esto se puede lograr a través de otros mecanismos, por ejemplo mediante la búsqueda de acuerdos y concertaciones sobre los métodos y criterios para calcular el monto de los derechos de autor y para lograr su recaudo efectivo, titulares de derechos de autor y sociedades de gestión colectiva puedan establecer un mecanismo de ventanilla única para el recaudo, sin que deban asociarse bajo la figura de una sociedad recaudadora.

Si bien es cierto que el artículo 47 bajo estudio, establece una consecuencia negativa para las sociedades de gestión colectiva que no constituyan la ventanilla única, al impedirles que puedan cobrar por la administración de los derechos de sus socios en establecimientos de comercio, esta disposición no cobija a los titulares de derechos de autor, ni afecta el recaudo de tales derechos. A pesar de la deficiente redacción del inciso, la finalidad prevista por la no constitución de la ventanilla única no es impedir el recaudo de los derechos de autor, como afirma el demandante, sino evitar que las sociedades de gestión colectiva cobren por la administración de los recursos de sus asociados.

Por lo anterior, concluye la Corte Constitucional que los artículos 47 y 48 del Decreto 019 de 2012 no vulneran el derecho de asociación, en cuanto no obligan a la constitución de una sociedad de recaudo, ni impiden el ejercicio de sus derechos a los titulares de los derechos de autor y en consecuencia serán declarados exequibles por los cargos analizados en esta sentencia.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,