RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Desde hace más de una década la ciudad viene trabajando de manera sistemática en la incorporación del enfoque poblacional en la acción administrativa de la ciudad. Tal y como lo plantea la Alcaldía Mayor, "Bogotá ha experimentado en la primera década del siglo XXI el surgimiento de políticas públicas enfocadas al respeto y reconocimiento de la diversidad, al pluralidad y la interculturalidad, lo que ha propiciado que la Administración Distrital haya iniciado un proceso de transformación de su gestión en torno al papel de las políticas públicas en la construcción de lo público, la profundización del ejercicio ciudadano y el reconocimiento de la deuda social con el objetivo de cerrar progresivamente las brechas frente a la inequidad y la desigualdad social y económica"¹.

En este marco, se han venido formulando e implementando un conjunto de políticas con enfoque poblacional, algunas con perspectiva de ciclo de vida, y otras por grupos sociales y culturales. En estas políticas se plantea la creación de sistemas de información y monitoreo de indicadores frente a cada grupo poblacional, lo que ha ocasionado, en la administración distrital, fragmentación en los sistemas de información, en la elaboración de informes y, especialmente, en la toma de decisiones.

Frente a este debate, en los últimos años se han comprendido las dinámicas del envejecimiento demográfico en América Latina, lo que ha implicado la toma de decisiones en diferentes países para prepararse frente a su proceso de envejecimiento. En Bogotá, aún no hay una comprensión de este fenómeno a pesar de contar con la política de envejecimiento y vejez a cargo de la Secretaría Distrital de Integración Social, hecho que preocupa en tanto que la ciudad debe tomar decisiones de corto y mediano plazo en términos de los servicios sociales que presta y en la focalización de la inversión pública.

Por estas razones, se considera como una medida estratégica unificar todos los sistemas de información poblacionales existentes en Bogotá, los cuales mantendrán los indicadores propios ya definidos, pero incorporarán indicadores que permitan medir la preparación y las condiciones de la población hacia el envejecimiento. El sistema de información permitiría determinar las condiciones en que envejece la población y prever posibles acciones de contingencia. La perspectiva de envejecimiento es transversal en todos los momentos de vida y, por tanto, tiene una aplicación en la infancia, la juventud, la adultez, la vejez, pero también en las personas con discapacidad, en los grupos étnicos, en las mujeres, entre otros.

Además, la existencia de sistemas de información y monitoreo fragmentados es contrario a los criterios de eficiencia administrativa en la gestión pública. Desarrollar un solo sistema de monitoreo poblacional permite unificar las plataformas tecnológicas, unificar el enfoque de seguimiento, mejorar la coordinación intersectorial para alimentar el sistema de información, capacitar un solo equipo de administración del sistema y publicar reportes integrales con perspectiva de derechos, desarrollo humano y envejecimiento.

En el marco de los Tratados Internacionales, son varias las directrices y acuerdos que establecen la pertinencia de incorporar sistemas de información de vejez y envejecimiento, principalmente en América Latina y el Caribe, tal y como se muestra a continuación:

Declaración Política sobre el Envejecimiento. Asamblea Mundial sobre el envejecimiento. Organización de Naciones Unidas. Madrid 2002.

En el punto de Aplicación y Seguimiento de la Estrategia, se plantea:

En el punto de Aplicación y Seguimiento de la Estrategia, se plantea:

"7. Reafirmamos el compromiso de incorporar el tema del envejecimiento y darle prioridad en todos los ámbitos de las políticas públicas y programas, así como destinar y gestionar los recursos humanos, materiales y financieros para lograr un adecuado seguimiento de la Declaración de Brasilia y evaluación de las medidas puestas en práctica, diferenciando el área urbana y rural y reconociendo la perspectiva intergeneracional, de género, raza y etnia en las políticas y programas destinados a los sectores más vulnerables de la población en función de su condición económica y social y de situaciones de emergencia humanitaria, como los desastres naturales y el desplazamiento forzado;

"17. Solicitamos al Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe que adopte las medidas oportunas para intensificar las actividades que realizarán las Naciones Unidas a nivel regional en materia de envejecimiento y a la CEPAL que brinde asistencia técnica en información, investigación y capacitación en materia de envejecimiento y políticas públicas, a fin de fomentar y fortalecer los esfuerzos que realizan los países en este sentido" (…).

La Constitución Política de 1991 estableció de manera preferente, el reconocimiento y protección de los derechos fundamentales de las personas, los cuales son referidos a aquellos sin los que la vida humana no es posible en condiciones de dignidad. De esta condición surgen en particular los referidos a la inalienabilidad de los derechos de la persona y de la familia, el reconocimiento de las condiciones de igualdad para todos, así como la garantía del acceso a la salud, la protección social, la recreación y protección de las personas adultas mayores.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan".

"Artículo 6º. DEBERES. El Estado, la sociedad civil, la familia, el adulto mayor y los medios de comunicación, deberán para con los adultos mayores:

En el TITULO II Sobre Política Nacional de Envejecimiento y Vejez se establece:

En los diferentes escenarios promovidos por los organismos internacionales para abordar el tema de envejecimiento, Colombia se ha comprometido a construir conjuntamente con los sectores público y privado, una política de largo plazo en materia de envejecimiento. Derivado de lo anterior, en el país se formuló la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez para el período 2007 – 2019, que sirvió de marco para la formulación de la Política Distrital.

Sin embargo, más allá de los compromisos establecidos y los adelantos en la incorporación del enfoque de envejecimiento en la política distrital plasmada en el Decreto 345 de 2010 reseñada en el punto anterior, la ciudad aún se encuentra rezagada con respecto a las acciones que se deben emprender para prepararse frente a su proceso de envejecimiento demográfico.

En el foro realizado en el mes de mayo de 2012 en el Concejo de Bogotá denominado "El Envejecimiento Demográfico y los desafíos para la planeación de la Bogotá Humana", no solo fue evidente el desconocimiento del tema por parte de la gran mayoría de Concejales de la ciudad, sino también fue clara la ausencia de estrategias para incorporar el enfoque de envejecimiento en los procesos de planeación de la ciudad por parte de la Administración Distrital.

Paralelo a lo anterior, en la última década se ha observado la institucionalización del enfoque poblacional en las políticas públicas de la ciudad, lo que ha derivado en el surgimiento de más de una decena de políticas para diferentes grupos poblacionales. Hoy en día se plantea que este fenómeno ha originado una posible fragmentación de la perspectiva integral del ser humano que conlleva a posibles acciones desarticuladas entre los sectores administrativos de la ciudad.

Para abordar ambos fenómenos, en los considerandos del presente documento se hará un inventario de las políticas poblacionales existentes y un análisis de los sistemas de información que plantea. Posteriormente, se elaborará una reflexión sobre el proceso de envejecimiento y así entenderlo como una categoría de análisis que permitiría incorporar una visión integral y articulada a las políticas poblacionales de la ciudad.

En un inventario realizado a finales de 2011 por la Alcaldía Mayor, en Bogotá se encuentran vigentes 11 políticas poblacionales tal y como se indica en la siguiente tabla:

Tabla 1. Inventario Políticas Poblacionales Bogotá, 2012

De dichas políticas todas, exceptuando las relacionadas con los grupos étnicos, plantean la creación de sistemas de información y monitoreo para el seguimiento de cada política. Vale destacar el hecho que, una alta proporción de los Decretos que adoptan las políticas referidas, datan de diciembre del año 2011, por lo que a la fecha no es posible evaluar los resultados y alcances de los sistemas planteados.

En el Decreto 345 de 2010 que adopta la Política Pública Social para el Envejecimiento y la Vejez determina que se cree un sistema de seguimiento y evaluación de la gestión Distrital, que deberá estar contenido en su plan de acción, en concordancia con las disposiciones de la Secretaría Distrital de Planeación. En este mismo sentido, la Política Pública de Juventud para Bogotá D.C. 2006-2016, adoptada mediante el Decreto 482 de 2006 plantea la creación del Sistema Distrital de Información Juvenil, en el marco del Sistema Distrital de Juventud.

Por su parte, el Acuerdo 371 de 2009 que contiene los lineamientos de política pública para la garantía plena de los derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas-LGBT-, define en el Artículo 14 que la política contará con un sistema de seguimiento y evaluación permanente de la gestión Distrital en la materia, que incluye el seguimiento y vigilancia de las normas que regulan el comportamiento de las servidoras y servidores públicos con respecto a la no discriminación y a la garantía plena de los derechos de las personas de los sectores LGBT.

En esta misma perspectiva, el Decreto que adoptó la política para las familias en diciembre de 2011 (Decreto 545), define la creación de un Observatorio de Política de la Familia, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1361 de 2009. Tiene como propósito "conocer la estructura, necesidades, factores de riesgos, dinámicas familiares y calidad de vida, a fin de hacer el seguimiento a las políticas sociales encaminadas a su fortalecimiento y protección, así como al redireccionamiento de los recursos y acciones que mejoren su condición".

Finalmente, el decreto 470 de 2007 que adopta la Política Pública de Discapacidad, determina que cada entidad deberá contar con el diseño y aplicación constante de indicadores de evaluación, seguimiento e impacto, que permitan hacer un acompañamiento y reevaluación constante a la política.

Como se puede observar, cada una de las políticas plantea la creación de sistemas de información y monitoreo que, en la práctica, implica un conjunto de inversiones en términos tecnológicos y de implementación del sistema. Igualmente, le implica a cada política procesos de consecución de información con todos los sectores administrativos, lo que genera desgaste y duplicidad de esfuerzos por la permanente elaboración de informes y entrega de información, así como la asistencia en diversas mesas que tienen propósitos similares.

Según la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez 2007 – 2019 "El envejecimiento es el conjunto de transformaciones y o cambios que aparecen en el individuo a lo largo de la vida: es la consecuencia de la acción del tiempo sobre los seres vivos". Es progresivo, comienza con el nacimiento y termina con la muerte, evolucionando progresivamente a medida que avanza la vida.

Según lo plantea el documento técnico de la política, "los desarrollos científicos y tecnológicos en todos los campos de la ciencia han impactado positivamente las condiciones del envejecimiento de la población, generando una mayor esperanza de vida al nacer, la disminución progresiva de las tasas de mortalidad y la modificación de la estructura de edad de la población; este último aspecto se ha denominado envejecimiento demográfico, o de las poblaciones, que se traduce en mayor proporción de personas mayores, o mejor aún, en un aumento del promedio de edad de la población".²

En la actualidad, los países desarrollados que han implementado estrategias de envejecimiento han logrado que los adultos mayores mantengan su autonomía y continúan laborando después de los 60 años. En los países en desarrollo, por el contrario, la vejez se observa con prejuicio, dependencia, enfermedad y falta de productividad, lo que conlleva a una alta vinculación de las personas mayores al empleo informal.

En la III Conferencia Regional intergubernamental sobre el envejecimiento en América Latina y el Caribe celebrada en 2012 en San José de Costa Rica, la Directora del Fondo de Población de las Naciones Unidas UNFPA, planteó que el envejecimiento de la población es hoy una evidencia a nivel mundial que tiene también su reflejo en América Latina y el Caribe. Cerca de 60 millones de personas tienen en el mundo 60 o más años, lo que representa cerca de un 10% de la población, "con una clara tendencia a aumentar situándose las previsiones alrededor del 20% de la población total antes de 2040. Esta tendencia se da igualmente en cuanto a la prolongación de la vida hacía edades más altas, de manera que se calcula que más de 9 millones de personas superan hoy los 80 años y unos 5 millones los 85 años".

Mientras el proceso de envejecimiento poblacional en Europa tardó casi dos siglos, en Latinoamérica y el Caribe está durando menos de 40 años, lo que significa para los gobiernos fuertes demandas sociales en los distintos extremos de la vida (infancia y vejez, particularmente de las mujeres quienes tienen un promedio de vida de 5 a 7 años más que los hombres)³.

En España, hoy en día el envejecimiento alcanza el 17% y las proyecciones establecen que, a mediados de siglo, una de cada tres personas será adulta mayor⁴. En países como México, entre los años 1970 y 2000, una de las consecuencias más importantes de la transición demográfica ha sido el cambio en la estructura por edades de la población debido al aumento considerable del peso relativo de las personas adultas mayores (del 5,6 al 7%) y la disminución del peso de los jóvenes (del 48 al 33%), lo que está provocando un avance del envejecimiento demográfico. En el año 2005 el aumento de población absoluta de 60 y más años alcanzó los 8.338.835 adultos mayores, es decir, el 7,1% de los casi 103,3 millones de habitantes⁵.

La Organización de las Naciones Unidas prevé para el año 2050 que el proceso de envejecimiento demográfico tendrá especial relevancia en las regiones en desarrollo, donde la situación de pobreza ya es precaria para los adultos mayores. Este fenómeno afecta particularmente a los territorios rurales en donde la población joven tiende a emigrar hacia las zonas urbanas.

Fuente: CELADE – Proyecciones de población

En Colombia, las cifras del Dane muestran que para el año 2020 habrá 6’500.000 personas mayores, es decir un crecimiento del 34,4 por ciento con respecto al 2012. Entre las ciudades y departamentos que más crecimiento porcentual tendrán para finales de la década están: Bogotá, con un 47,9 por ciento; Atlántico, con un 38,1 por ciento; Antioquia, con un 37 por ciento y Valle del Cauca, con un 33,7 por ciento.

Este análisis del envejecimiento pasa por revisar las condiciones de la juventud de hoy. Según la tercera conferencia regional sobre envejecimiento del año 2012 (CEPAL),

Según UNFPA, países en proceso de envejecimiento deben aprovechar al máximo su "bono demográfico" entendido como aquella situación en la cual la proporción de personas en edades productivas crece de manera sostenida respecto a la proporción de personas en edades potencialmente inactivas (menores de 15 y mayores de 60 años). "En estos momentos Colombia atraviesa por una situación de bono demográfico que podría prolongarse hasta cerca del año 2020. El bono demográfico también es conocido como "oportunidad demográfica", pues posibilita el mejoramiento de las condiciones de vida del total de la población, por la vía del crecimiento económico y de la productividad general de la sociedad. Sin embargo, esto depende del mejoramiento de las capacidades, las oportunidades y la inserción en el mercado laboral de la población en edad productiva y, en particular, para los y las jóvenes"⁷.

Para el representante del Fondo de Poblaciones de Naciones Unidas en Colombia, los períodos de bono demográfico no van más allá de 25 a 30 años, y se constituyen en ventanas de oportunidad en las que los países acumulan una mayor proporción de jóvenes en su pirámide poblacional. A países como Cuba ya se les cerró su ventana de oportunidad en tanto que la relación entre población productiva y población dependiente (niños y ancianos) cambió. Por lo anterior, invertir en la educación, oportunidades laborales, participación social y política de la juventud es fundamental en tanto que se generan mayores oportunidades de desarrollo⁸.

En un artículo de Portafolio del mes de Abril de 2012, se hace un llamado de atención sobre la necesidad de aprovechar este periodo de "bono demográfico" mediante la inversión en educación y generar opciones para los y las jóvenes. Y señala que una de las vías para asegurar dicho cumplimiento es el fortalecimiento de sistemas de monitoreo que den cuenta del avance en el mejoramiento de sus condiciones de vida.

Los elementos planteados indican que el concepto de envejecimiento es transversal en todos los momentos de la vida, por lo que los indicadores de envejecimiento pasan por medir las condiciones como una sociedad se encuentra preparando para su vejez. Aplican conceptos como el Envejecimiento Activo que, según la Organización Mundial de la Salud, es el proceso por el cual se optimizan las oportunidades de bienestar físico, social y mental durante toda la vida, con el objetivo de ampliar la esperanza de vida saludable, la productividad y la calidad de vida en la vejez.

Igualmente temas como la promoción de salud y prevención de las enfermedades, la alimentación adecuada, el ejercicio físico, la creación y mantenimiento de las redes de apoyo, la educación, la actividad laboral, el ahorro y la previsión económica para la vejez. Cobra especial importancia el tema pensional en tanto que, uno de los efectos del envejecimiento, es el incremento en el número de personas en edad de recibir pensión, y una reducción en las personas activas que contribuyan al sistema pensional.

Especialistas como Lina María González de la Fundación Saldarriaga Concha, explica que "hoy en día debemos trabajar hacia un proceso de  envejecimiento exitoso, activo, funcional y saludable, en el cual la educación juega un papel de primer orden, ya que a través de ella se tendrá un muy buen control prenatal, vigilancia adecuada de cada una de las etapas de la vida, muy buena nutrición y prevención a todos los niveles"⁹.

Dado que, según lo plantea la Cepal, el envejecimiento de la población y el crecimiento del número de personas mayores tendrán en el futuro un importante efecto sobre la sociedad en las esferas económicas, sociales, familiares y políticas que pasa por trabajar en las condiciones de vida digan de la vejez de hoy.

Según lo señala el UNFPA, una de las barreras para planear el desarrollo y afrontar esta situación es la escasa disponibilidad de información demográfica en el ámbito municipal y local.

El proceso de envejecimiento de la ciudad y el inminente fin del "bono demográfico" para el año 2020 obliga a que la administración distrital y la sociedad general, tomen medidas de inmediato. Tener ciudadanos más longevos obliga a que Bogotá cuente con recursos suficientes para ofrecer servicios sociales de calidad y comprenda las cuatro principales repercusiones del envejecimiento: feminización, vulnerabilidad, dependencia e inequidad social.

Estas repercusiones se explican, entre otras razones, por: a) el menor tamaño de la familia, b) el incremento de divorcios y de familias sin hijos, c) y el debilitamiento del cuidado familiar para futuros dependientes que conlleva a que se aumente la carga para las personas que cuidan, mayoritariamente mujeres.

En este marco, un reto insoslayable es el conocimiento y la información oportuna y veraz que sirva de insumo para definir propuestas de planeación sobre el fenómeno de envejecimiento. Sin embargo, si bien internacionalmente se han asociado los sistemas de envejecimiento con los de vejez, no se puede desconocer que una perspectiva integral tendría que contar con indicadores en los diferentes momentos o ciclos de la vida. Significaría poder medir nutrición, actividad física, empleo, capacidad de ahorro, salud ambiental, acceso educativo, inclusión laboral para personas con discapacidad, entre muchos otros aspectos.

Por lo anterior y teniendo en consideración los múltiples sistemas de información que se han creado en la ciudad, se considera pertinente unificar algunos de ellos de tal manera que, además de la lectura específica que arrojen los indicadores a la luz de cada política, se puede realizar un análisis integral que mida las condiciones en que se encuentra envejeciendo la ciudad.

De conformidad con el Decreto Ley 1421 de 1993, que en su artículo 12 establece las atribuciones del Concejo de Bogotá, es competente para expedir el presente acuerdo, de conformidad con la Constitución y la ley, de acuerdo con la siguiente atribución:

Artículo 12. Atribuciones: (…)

De conformidad con lo establecido en el artículo 7º de la ley 819 de 2003 "Por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones", el presente proyecto no genera gastos adicionales a la Administración Distrital en tanto que los sistemas de información y monitoreo establecidos, ya se encuentran creados en actos administrativos previos que le ordenan a las entidades adelantar el desarrollo de los mismos y, por tanto, ya deben estar contemplados en los proyectos de inversión formulados.

Cordialmente,

Artículo 1º. Creación. Ordénese la creación del Sistema de Monitoreo Poblacional con perspectiva de Envejecimiento en Bogotá D.C. en el cual se unifiquen los sistemas de información y monitoreo de las políticas poblacionales de infancia, adolescencia, juventud, adultez, vejez y personas con discapacidad, con el fin de incorporar una visión integral de los cambios de las condiciones de vida de la población de la ciudad.

Artículo 2º. Definición. Para los efectos del presente acuerdo entiéndase por Sistema de Monitoreo, como el conjunto de procesos y herramientas que permiten establecer el avance de las acciones de las políticas poblacionales en cuanto a los compromisos adquiridos, y el impacto que éstas han generado en términos de los derechos de los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos, personas mayores y personas con discapacidad de Bogotá, así como del proceso de envejecimiento de la ciudad.

Parágrafo. El sistema de monitoreo está conformado, como mínimo, por un conjunto de indicadores de gestión de los programas y proyectos de los Planes de Desarrollo Distrital y Locales, así como de indicadores que permiten valorar el impacto de las acciones desarrolladas para el cumplimiento de los objetivos de cada política y del proceso de envejecimiento de la ciudad.

Artículo 3º. Composición. El Sistema estará compuesto por módulos especiales para cada una de las políticas poblacionales de tal manera que no se afecten los propósitos de medición particulares de cada política, según los estándares nacionales e internacionales existentes. Igualmente, incluirá un módulo especializado para realizar los análisis sobre el proceso de envejecimiento a partir de la información contenida en los demás módulos, lo cual no excluye la posibilidad de plantear indicadores específicos de envejecimiento.

Parágrafo 1. El Sistema Distrital de Monitoreo establecerá mecanismos de articulación con el Sistema de Información de la Política Pública de Política Pública de Mujeres y Equidad de Género en el D.C., de la Política Pública para la Garantía de los Derechos de las personas Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transgeneristas 2008 – 2020 y con el Observatorio Distrital de Familia, para efectos de formular reportes sobre temas específicos que deban considerarse en el proceso de envejecimiento de Bogotá D.C.

Parágrafo 2. El Sistema deberá contemplar de manera desagregada la información de la población rural de Bogotá.

Artículo 4º. Responsable. La Secretaría Distrital de Integración Social será la entidad responsable de liderar la implementación del Sistema Distrital Poblacional con perspectiva de Envejecimiento y unificar los sistemas de información poblacionales señalados en el Artículo 1º, para lo cual definirá el esquema operativo y técnico para la operación del Sistema de Monitoreo, en el marco de la estructura vigente para el Distrito Capital. La Secretaría Distrital de Planeación actuará como apoyo técnico en la formulación e implementación del Sistema y suministrará la información que elabore en sus propios sistemas de información.

Parágrafo 1. Para adelantar el Sistema Distrital Poblacional con perspectiva de Envejecimiento en su componente de ejecución de los Planes de Desarrollo, la Secretaría Distrital de Planeación realizará los ajustes pertinentes para incorporar la información desagregada de cada política poblacional en el Sistema de Seguimiento al Plan -SEGPLAN-. Los mismos ajustes los realizará la Secretaría Distrital de Hacienda en lo concerniente al seguimiento a la ejecución presupuestal.

Parágrafo 2. La administración distrital adelantará los convenios con organismos nacionales e internacionales para la asistencia técnica en información, investigación y capacitación en materia de envejecimiento, a fin de fomentar y fortalecer los esfuerzos que se realicen.

Artículo 5º. Informes. El Sistema Distrital de Envejecimiento realizará un informe anual de envejecimiento que será entregado como anexo en el informe anual de avance del Plan de Desarrollo que se entrega al Concejo de Bogotá. Los informes serán utilizados como insumo en los procesos de formulación de los Planes Distritales y Locales de Desarrollo de Bogotá D.C.

Parágrafo. La entrega del informe anual incorporará un análisis general del proceso de envejecimiento de la ciudad, así como un reporte por cada política poblacional. Lo anterior, elimina la entrega de informes desarticulados por cada política.

Artículo 6º. Plazo. La Administración contará con un plazo de doce (12) meses contados a partir de la aprobación del presente acuerdo para la estructuración del Sistema.

Artículo 7º. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias.