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Concepto 5 de 2002 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

Fecha de Expedición:
02/02/2002
Fecha de Entrada en Vigencia:
02/02/2002
Medio de Publicación:
No se publicó


 
 

CSG00052002

1-2002-00580

Bogotá D. C., 2 de febrero de 2002

Concepto 005

Señores

COMITÉ EJECUTIVO

Central Unitaria de Trabajadores de Colombia CUT

Subdirectiva Bogotá Cundinamarca

Ciudad

Referencia. Pliego de peticiones radicado bajo el N° 1-2001-55394 y oficio N° 1-2002-00580, radicados en la Alcaldía Mayor de Bogotá.

Apreciados señores.

Ver Concepto Secretaría General 26 de 2002

Con especial atención hemos revisado el Pliego de Peticiones presentado por un grupo de empleados públicos del Distrito Capital pertenecientes a las organizaciones sindicales Sindistritales, Sinalserpub, Sindess, Sintrenal Bogotá, Anec, Sinass, Sintrafavidi, Sintracatastro, Sintrastt, Asempustt, Sintrapland, Sintraired y Adesalud. Este Pliego fue presentado por la Organización que ustedes representan bajo la consideración de que "entró en plena vigencia el Convenio 151 de la OIT, elevado a la categoría de ley de la república con el número 411 de 1997, en el cual se consagra el derecho de los empleados públicos de presentar pliego de peticiones y de igual manera la obligación del empleador de convocar la comisión negociadora y por ende resolver el petitorio".

Respecto de la cuestión aludida vale la pena hacer las siguientes consideraciones:

1. Naturaleza jurídica del Convenio 151 de la OIT y su aplicación en Colombia

Las normas internacionales del trabajo, esto es, los convenios y recomendaciones normas complementarias de los convenios -, son de carácter universal y quienes las redactan intentan que todos los países miembros puedan ratificarlas y aplicarlas, independientemente del nivel de desarrollo económico o del sistema social y económico de cada uno de ellos, es decir, que la redacción de las mismas contempla cierta flexibilidad en lo que se refiere a los compromisos de los Estados miembros. Una vez ratificadas estas normas promocionales, los países deben utilizar medios apropiados a la situación nacional para promover los objetivos, y poder demostrar que a lo largo del tiempo avanzan en la consecución de los mismos (ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. OIT. Página web. www.ilo.org. "Peculiaridades de las normas internacionales del trabajo").

En este contexto se enmarca el Convenio 151 de la OIT sobre la "protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública", aprobado en Colombia mediante la Ley 411 de 1997, promulgado a través del Decreto Nacional 424 de 2001 y en vigor desde el 8 de diciembre del mismo año.

De lo dicho se infiere que el instrumento internacional aludido es de carácter general, constituye una expresión de valores y principios y "sólo establece unos mínimos que deben ser tenidos en cuenta, pero que requieren ser adaptados a la preceptiva constitucional colombiana" (Corte Constitucional Sentencia T-502/98. M. P. Alfredo Beltrán Sierra) a través de los mecanismos legales pertinentes con el fin de que se concilien el derecho de negociación con el buen funcionamiento de la administración pública, en forma tal que se garantice el interés general, a la vez que se establezcan el procedimiento y la competencia aplicables para el efecto.

Al respecto, el tratadista Jairo Villegas Arbeláez en su libro "Empleados Públicos y Derecho de negociación Colectiva" aduce que "dada la naturaleza del Convenio 151 ... su formulación, contenido y lenguaje, corresponde a principios o valores de carácter universal o a normas abiertas y por tanto, no regulan ni pueden regular la forma de su aplicación, lo que corresponde al respectivo país". De lo cual, concluye, "surge la necesidad de reglamentación de la Ley 411 de 1997, como vía para hacer efectiva su aplicación".

Acerca de la reglamentación aludida, es importante resaltar que la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio expedido el 22 de enero del año en curso, certificó que la Ley 411 de 1997 no ha sido reglamentada.

De hecho, la necesidad de que las normas generales contenidas en el Convenio 151 sean adaptadas a la normativa interna del país está reconocida por el mismo instrumento en los artículos 7º y 8°. Es así como el artículo 7° señala que los Estados deben adoptar medidas que, "tomando en cuenta las especificidades nacionales", fomenten la negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o que "al menos" permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones y el artículo 8° dispone que en caso de conflicto, se deberá buscar un acuerdo, "de manera apropiada a las condiciones nacionales", por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados.

En el mismo sentido, la Recomendación N° 159 sobre "procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública", complementaria del Convenio N° 151 de la OIT, establece que "en caso de las condiciones de empleo de conformidad con la parte IV del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública, 1978, las personas u órganos competentes para negociar en nombre de la autoridad pública, y los procedimientos para poner en práctica las condiciones de empleo convenidas, deberían preverse en la legislación nacional o por otros medios apropiados".

2. Alcance del Convenio 151 de la OIT respecto de los empleados públicos colombianos y la regulación de sus condiciones de empleo

La Corte Constitucional, en cumplimiento de la función a ella asignada por el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, ejerció el control integral, previo y automático sobre el Convenio 151 OIT y su ley aprobatoria y decidió definitivamente sobre su exequibilidad mediante la sentencia C-377/98.

En dicho pronunciamiento, la Corte precisó que:

a) Las finalidades del Convenio armonizan plenamente con los principios y valores constitucionales, pues la Carta reconoce que en general los servidores públicos gozan de sus derechos constitucionales, como toda persona y todo trabajador, aun cuando éstos pueden ser limitados en algunos aspectos, debido a que la relación de trabajo al interior de la administración pública comporta un contenido de interés general.

b) Los artículos 7° y 8° del Convenio 151 establecen mecanismos para regular las condiciones de empleo en el sector público y para solucionar los conflictos en ese ámbito.

c) En virtud del principio hermenéutico de armonización concreta o de concordancia práctica, según el cual siempre se debe preferir aquella interpretación que permite satisfacer simultáneamente las normas constitucionales en conflicto, la Corte encuentra que es posible armonizar la facultad que tienen las autoridades de señalar unilateralmente las condiciones de trabajo de los empleados públicos con el deber del Estado de promover la solución concertada de los conflictos laborales y con el derecho de los empleados públicos a participar en estas determinaciones. Toda vez que la facultad de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de trabajo y los emolumentos de los empleados públicos en manera alguna excluye que existan procesos de consulta entre las autoridades y los trabajadores sobre esta materia, y que en caso de conflicto, se busquen, hasta donde sea posible, soluciones concertadas. Sin embargo, la Corporación deja claro que dicha búsqueda de soluciones negociadas o concertadas no puede afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo, ya que en última instancia la decisión corresponde a las autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente en el plano nacional, y a las asambleas, a los concejos, a los gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente.

En el mismo sentido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado manifestó, en el Concepto 1355 de 2001 del cual fue ponente el Consejero Luis Camilo Osorio, que el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo que prohibe la negociación colectiva a los empleados públicos se encuentra vigente, toda vez que los artículos 7° y 8° del Convenio 151 de la OIT, sobre condiciones de empleo y solución de conflictos, se entienden sin perjuicio de la facultad ya mencionada por parte de las autoridades para expedir unilateralmente los actos jurídicos que fijan las funciones y emolumentos de los empleados público, previo agotamiento de medios de concertación.

Al respecto, el doctrinante Villegas Arbeláez sostiene que en el "acuerdo colectivo (refiriéndose a la especie de negociación colectiva celebrada entre la administración y los empleados públicos) se mezclan en proporciones singulares elementos del derecho laboral (negociación colectiva o bilateralidad: aspecto material), con elementos de derecho público (ley, reglamento, acto administrativo: unilateral en su aspecto formal), de manera tal que se trata de un fenómeno sui generis, dado que cuando hay negociación, la administración debe determinar el contenido material del acuerdo colectivo con la intervención sindical y el acuerdo colectivo a su vez necesita una instrumentalización formalmente unilateral por parte del Estado".

3. Pliego de peticiones presentado por empleados públicos distritales afiliados a Sindistritales, Sinalserpub, Sindess, Sintrenal Bogotá, Anec, Sinass, Sintrafavidi, Sintracatastro, Sintrastt, Asempustt, Sintrapland, Sintraired y Adesalud

Primero que todo, debe tenerse en cuenta que la Administración Distrital tiene como uno de sus principios dar cumplimiento a la Ley y de tal forma, permitir la participación de los representantes de los empleados públicos distritales en la determinación de las condiciones de empleo dentro del marco constitucional y legal.

De esta forma, analizado el documento frente a lo expuesto en los apartes anteriores se concluye que los empleados públicos distritales pueden participar en la determinación de las condiciones de empleo pero la misma se encuentra limitada en la medida en que la Administración Distrital solamente puede analizar, conjuntamente con los representantes de los empleados públicos, aquellas materias no atribuidas expresamente por la Constitución y la Ley al Congreso de la República, Asambleas Departamentales y Concejos Municipales (Fijación régimen salarial y prestacional de los empleados públicos) y al Presidente, Gobernadores y Alcaldes (Determinación de funciones especiales de los empleados públicos y fijación de sus emolumentos), en sus correspondientes ámbitos territoriales.

En este contexto, no es posible concertar temas relacionados con la jornada laboral (Decreto Ley 1042/78), el régimen salarial y prestacional (Ley 4/92), el régimen disciplinario (Ley 200/95), las condiciones de ingreso, permanencia, promoción y retiro del servicio y modificaciones de planta de personal (Ley 443 de 1998) y la estructura orgánica de las entidades distritales (C.P. y Decreto Ley 1421 de 1993).

Las razones jurídicas anotadas nos impiden adelantar el proceso de negociación sobre el pliego de peticiones presentado por las organizaciones que Ustedes representan. No obstante lo anterior, y tal como se puso de presente en las reuniones sostenidas con las distintas organizaciones sindicales que agrupan servidores públicos del Distrito Capital y que coordinara la directora del IDCT, Dra. Rocío Londoño, existe por parte de la administración distrital el mayor interés por mantener y profundizar un espacio de concertación que permita analizar en forma conjunta con sus servidores, además de todas aquellas propuestas contenidas en el documento revisado y susceptibles de acuerdo, otros aspectos de gran trascendencia para el futuro de nuestra ciudad.

Confiamos en poder instrumentar, en el transcurso de los próximos días, el mecanismo de concertación a que hemos hecho referencia. Sin otro particular, nos suscribimos.

Cordialmente,

 

LILIANA CABALLERO DURÁN

Secretaria General

NURIA CONSUELO VILLADIEGO M.

Directora del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital

C. C.: Personero Distrital

Contralor Distrital

Veedor Distrital

Presidenta del Concejo de Bogotá

Secretarios de Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Gerentes y Directores de Entidades Descentralizadas del Orden Distrital

Gerentes de las Empresas Sociales del Estado adscritas a la Secretaría

Distrital de Salud