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Concepto 10175 de 2013 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
12/03/2013
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

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Bogotá, D.C., 12 de Marzo de 2013

Doctor

MIGUEL URIBE TURBAY

Concejal

Concejo de Bogotá, D.C.

Calle 36 No. 28A-41 Oficina 213

Ciudad

Radicado: 2-2013-10175

Asunto: Su oficio MUT/148-31.01.13 / Derecho de petición. Radicados Nos. 1-2013-3879 y 3-2013-2530.

Respetado Concejal Uribe:

Esta Dirección recibió la petición del asunto, dirigida al Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., mediante la cual hace referencia a la Ley 1259 de 2008 y al Acuerdo Distrital 417 de 2009, requiriendo que se le informe:

"¿Cuál es la situación jurídica del artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, en cuanto se refiere a su vigencia, derogación y/o modificación?"

Al respecto, procede manifestar que dentro de las funciones de la Secretaría General y más concretamente de la Dirección Jurídica Distrital no se encuentra la de conceptuar sobre la vigencia de las leyes o de los decretos leyes expedidos por el Presidente de la República, más si se tiene en cuenta que el Decreto Ley 1421 de 1993, fue expedido de conformidad con el artículo 41 transitorio de la Constitución Política, el cual estableció que si dentro de los dos (2) años siguientes a la promulgación de la Carta Política, el Congreso no dictaba la ley a la que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá, el Gobierno Nacional expediría las normas correspondientes.

Sobre el particular, el numeral 9° del artículo 26 del Decreto Distrital 267 de 2007, subrogado por el artículo 2° del Decreto Distrital 502 de 2009, y el artículo 30 del Decreto Distrital 654 de 2011, asignan a la Dirección Jurídica Distrital de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la función de certificar la vigencia normativa sobre los Decretos, Resoluciones, Directivas y Circulares proferidos por el/la Alcalde/sa Mayor, siempre que esta competencia no corresponda a otra autoridad.

Asimismo, el artículo 26 del Decreto Distrital 267 de 2007, subrogado por el artículo 2° del Decreto Distrital 502 de 2009, asigna a la Dirección Jurídica Distrital la función de: "6. Unificar, con carácter prevalente, la doctrina jurídica distrital cuando exista disparidad de criterios jurídicos entre sectores administrativos o al interior de un mismo sector administrativo, a solicitud del (la) Alcalde (sa) Mayor o del respectivo Secretario (a) de Despacho. En los demás casos, le corresponderá a las respectivas direcciones y oficinas jurídicas de cada sector unificar la posición sectorial". (Subrayado fuera del texto).

En ese sentido, es clara la falta de competencia de la Secretaría General – Dirección Jurídica Distrital, para conceptuar sobre la vigencia de las leyes y de los decretos leyes.

No obstante, cabe mencionar que a la fecha no se conoce que el artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, haya sido derogado o modificado expresamente por una ley posterior. Lo que si se puede apreciar es que su inciso segundo fue incluido en el artículo 65 de la recién promulgada Ley 1617 de 20131, con una variación en el monto de la multa a imponer por la ocupación sin autorización por más de seis (6) horas de las vías y los espacios públicos, con materiales o desechos de construcción.

Por lo anterior, el presente pronunciamiento se expide de conformidad con lo previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y su alcance por lo tanto, está circunscrito a lo dispuesto por la citada disposición, y a lo considerado por el Consejo de Estado2 y la Corte Constitucional3.

El artículo 91 del Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C., establece que:

"ARTÍCULO.- 91. Multas. En los casos y por los montos que fije la ley, los alcaldes locales impondrán las sanciones económicas y de otro orden que prevean las disposiciones urbanísticas vigentes.

Los alcaldes locales sancionarán con multa a quienes, sin la autorización a que haya lugar, ocupen por más de seis (6) horas las vías y los espacios públicos con materiales o desechos de construcción. Las multas serán hasta de un salario mínimo mensual por cada día de ocupación de la vía o espacio público. Los alcaldes podrán, como funcionarios de jurisdicción coactiva, retener y rematar los bienes y cubrir con su valor los gastos que hayan demandado las labores de limpieza y el monto de la multa.

El alcalde mayor dictará las normas que garanticen la efectividad de lo ordenado en este artículo".

En primer lugar, el citado artículo 91 ídem faculta a los/as Alcaldes/as Locales para imponer las sanciones económicas y de otro orden que prevean las disposiciones urbanísticas vigentes.

Sobre este aspecto, el artículo 103 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 1° de la Ley 810 de 2003, señala las actuaciones y/o actividades que corresponden a infracciones urbanísticas, así como las consecuencias derivadas de dichas infracciones.

Por su parte, el artículo 104 de la referida Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2° de la Ley 810 de 2003, determina las sanciones urbanísticas aplicables a los responsables de las obras urbanísticas.

En segundo lugar, el artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, establece que los/as Alcaldes/as Locales sancionarán con multa a quienes sin la autorización a que haya lugar, ocupen por más de seis (6) horas las vías y los espacios públicos con materiales o desechos de construcción, multas que serán hasta de un salario mínimo mensual por cada día de ocupación de la vía o del espacio público.

La anterior disposición guarda concordancia con el numeral 7° del artículo 86 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual prevé como función de los/as Alcaldes/as Locales, la de dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, con sujeción a la ley, a las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales.

Como quiera que el artículo 91 ídem, hace referencia a la ocupación de las vías y los espacios públicos, sin precisar efectivamente a que espacios públicos se contrae, se tiene que de conformidad con el artículo 5° de la Ley 9 de 1989, constituyen espacio público, entre otros elementos, "las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general , por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo". (Subrayado fuera del texto).

Adicionalmente, el artículo 5° del Decreto Nacional 1504 de 1998, señala los elementos constitutivos y complementarios del espacio público.

Ahora bien, la Ley 1259 de 2008 creó e implementó el Comparendo Ambiental, como un instrumento de cultura ciudadana, sobre el adecuado manejo de residuos sólidos y escombros, previendo la afectación del medio ambiente y la salud pública, mediante sanciones pedagógicas y económicas a todas aquellas personas naturales o jurídicas que infrinjan la normatividad existente en materia de residuos sólidos, así como propiciar el fomento de estímulos a las buenas prácticas ambientalistas.

Nótese que el articulo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, se refiere a materiales o desechos de construcción que ocupen las vías y los espacios públicos, y el artículo 2° de la Ley 1259 de 2008 define residuo sólido inorgánico como: "Todo tipo de residuo sólido, originado a partir de un objeto artificial creado por el hombre", escombro como: "Todo tipo de residuo sólido, resultante de demoliciones, reparación de inmuebles o construcción de obras civiles; es decir, los sobrantes de cualquier acción que se ejerza en las estructuras urbanas" y espacio público: "Todo lugar del cual hace uso la comunidad".

Así, podría decirse que los materiales o desechos de construcción son residuos sólidos inorgánicos y/o escombros.

De otra parte, el artículo 5° de la citada Ley 1259 de 2008, señala que todas las infracciones determinadas en dicha legislación, "constituyen faltas sancionables mediante el Comparendo Ambiental, por representar un grave riesgo para la convivencia ciudadana, el óptimo estado de los recursos naturales, el tránsito vehicular y peatonal, el espacio público, el buen aspecto urbano de las ciudades, las actividades comercial y recreacional, en fin, la preservación del medio ambiente y la buena salud de las personas, es decir, la vida humana". (Subrayado fuera del texto).

De las anteriores disposiciones se puede colegir que, la sanción del artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, a quienes ocupen el espacio público por más de seis (6) horas con materiales o desechos de construcción, según se desprende de la lectura del mismo, está dirigida a proteger el espacio público, mientras que el Comparendo Ambiental se instituyó para prevenir la afectación al medio ambiente y la salud de las personas, por lo que, puede establecerse que la Ley 1259 de 2008 y el citado artículo 91 del Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C., están dirigidos a proteger bienes y/o derechos diferentes.

Lo anterior, tiene sustento en el artículo 6° de la Ley 1259 de 2008, el cual consagra las infracciones en contra de las normas ambientales de aseo.

Obsérvese que las infracciones de que trata el mencionado artículo 6° ídem, ocurren por violación de las normas ambientales de aseo, lo que quiere decir que, efectivamente las sanciones de la Ley 1259 de 2008, son aplicables por transgredir el medio ambiente, o mejor, tienen un fin netamente ambiental.

Es así que, los numerales 3, 5 y 9 ídem, establecen como infracciones contra las normas ambientales de aseo, las siguientes:

"3. Disponer residuos sólidos y escombros en sitios de uso público no acordados ni autorizados por autoridad competente.

(…).

5. Arrojar basura y escombros a fuentes de aguas y bosques.

(…).

9. Almacenar materiales y residuos de obras de construcción o de demoliciones en vías y/o áreas públicas. (...)"

En cuanto a las sanciones aplicables a los infractores, el artículo 7° ibídem, consagra que serán las contempladas en la normativa existente, del orden nacional o local, acogidas o promulgadas por las administraciones municipales, y sus respectivos concejos municipales, las cuales son:

"1. Citación al infractor para que reciba educación ambiental, durante cuatro (4) horas por parte de funcionarios pertenecientes a la entidad relacionada con el tipo de infracción cometida, sean Secretarías de Gobierno u otras.

2. En caso de reincidencia se obligará al infractor a prestar un día de servicio social, realizando tareas relacionadas con el buen manejo de la disposición final de los residuos sólidos.

3. Multa hasta por dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes por cada infracción, si es cometida por una persona natural. La sanción es gradual y depende de la gravedad de la falta.

4. Multa hasta veinte (20) salarios mínimos mensuales vigentes por cada infracción, cometida por una persona jurídica. Este monto depende de la gravedad de la falta, sin embargo nunca será inferior a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

5. Si es reincidente, sellamiento de inmuebles. (Parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994).

6. Suspensión o cancelación del registro o licencia, en el caso de establecimientos de comercio, edificaciones o fábricas, desde donde se causan infracciones a la normatividad de aseo y manejo de escombros. Si el desacato persiste en grado extremo, cometiéndose reiteradamente la falta, las sanciones antes enumeradas pueden convertirse en arresto". (Subrayado fuera del texto).

Al comparar las sanciones del artículo 7° de la Ley 1259 de 2008, aplicables a los infractores de las normas ambientales de aseo, frente a la prevista en el artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, aplicables a los ocupantes del espacio público con materiales o desechos de construcción por más de sis (6) horas, se tiene que tanto los montos como las sanciones de las dos disposiciones, en si, son diferentes, pues mientras el citado artículo 91 del Estatuto Orgánico de Bogotá, D.C., prevé una multa consistente hasta de un salario mínimo mensual por cada día de ocupación del espacio público, la Ley 1259 de 2008 contempla sanciones pecuniarias de multas por cada infracción, que oscilan entre los dos (2) y los veinte (20) salarios mínimos mensuales vigentes, sin que para el último caso el monto sea inferior a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Así, la Ley 1259 contempla un límite a la sanción que no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos mensuales vigentes, mientras que el artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993 no limita el monto de la sanción, por cuanto prevé que la multa de un salario mínimo mensual, se aplicará por cada día de ocupación del espacio público.

Como se observa, el fin del artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993 es proteger el espacio público, entretanto que lo que persigue la Ley 1259 de 2008, es prevenir las faltas contra el medio ambiente y la salud de las personas.

A su tiempo, el Acuerdo Distrital 417 de 2009 "Por medio del cual se reglamenta el comparendo ambiental en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones", en su artículo 3° estableció que "Todas las infracciones que se determinan en el presente Acuerdo, constituyen faltas sancionables mediante el Comparendo Ambiental, por representar un grave riesgo para la convivencia ciudadana, el óptimo estado de los recursos naturales, el tránsito vehicular y peatonal, el espacio público, el buen aspecto urbano de las ciudades, las actividades comercial y recreacional, en fin, la preservación del medio ambiente y la buena salud de las personas, es decir, la vida humana", disposición que concuerda con lo dispuesto por el artículo 5° de la Ley 1259 de 2008.

El artículo 4° del referido Acuerdo Distrital 417 de 2009, estableció las infracciones en contra de las normas ambientales de aseo, así:

"ARTÍCULO 4°. De las infracciones. Son infracciones en contra de las normas ambientales de aseo, las siguientes:

01. Presentar para la recolección, los residuos sólidos en horarios no autorizados por la empresa prestadora del servicio.

02. No usar los recipientes o demás elementos dispuestos para depositar los residuos sólidos, de acuerdo con los fines establecidos para cada uno de ellos.

03. Arrojar residuos sólidos o escombros en espacio público en sitios no autorizados.

04. Arrojar residuos sólidos o escombros en espacio público o en sitios abiertos al público como teatros, parques, colegios, centros de atención de salud, expendios de alimentos, droguerías, sistemas de recolección de aguas lluvias y sanitarias y otras estructuras de servicios públicos, entre otros.

05. Arrojar escombros o residuos sólidos a humedales, páramos, bosques, entre otros ecosistemas y a fuentes de agua.

06. Romper, rasgar, quemar o de cualquier otra manera dañar o destruir las bolsas y recipientes en que los residuos sólidos hayan sido almacenados o depositados para ser objeto de recolección, o abrirlos sin volverlos a cerrar debidamente, o extraer de ellos los residuos y dejar el lugar en que se produzca la extracción en un estado de aseo peor a aquel en que se encontraba.

07. Presentar para la recolección dentro de los residuos domésticos, animales muertos o sus partes, diferentes a los residuos de alimentos, en desconocimiento de las normas sobre recolección de animales muertos previstas en el Decreto 1713 de 2002.

08. Dificultar la actividad de barrido y recolección de residuos sólidos o de escombros.

09. Almacenar materiales y residuos de obras de construcción o de demoliciones en vías y/o áreas públicas.

10. Realizar quema de residuos sólidos y/o escombros sin los controles y autorizaciones establecidos por la normatividad vigente.

11. Instalar cajas de almacenamiento, unidades de almacenamiento, canastillas o cestas de almacenamiento, sin el lleno de los requisitos establecidos en el Decreto 1713 de 2002.

12. Hacer limpieza de cualquier objeto en vías públicas, causando acumulación o esparcimiento de residuos sólidos o dejar esparcidos en el espacio público los residuos presentados por los usuarios para la recolección.

13. Permitir la deposición de heces fecales de mascotas y demás animales en prados y sitios no adecuados, sin la recolección debida.

14. No administrar con orden, limpieza e higiene los sitios donde se clasifican, comercializan y reciclan residuos sólidos.

15. Disponer desechos industriales, sin las medidas de seguridad necesarias o en sitios no autorizados por autoridad competente.

16. No recoger los residuos sólidos o escombros en los horarios establecidos por la empresa recolectora, salvo información previa debidamente publicitada, informada y justificada, en los términos del artículo 37 Decreto 1713 de 2002.

17. Arrojar basuras desde un vehículo automotor o de tracción humana o animal en movimiento o estático a las vías públicas, parques o áreas públicas".

Por otra parte, el artículo 5° ídem determinó las sanciones que deben imponerse mediante Comparendo Ambiental, las cuales corresponden a las mismas establecidas por el artículo 7° de la Ley 1259 de 2008.

Hasta aquí, podría pensarse que la sanción prevista en el artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, por la conducta de ocupación del espacio público con materiales o residuos de construcción, sería la misma prevista como infracciones en los numerales 3°, 5° y 9° del artículo 6° de la ley 1259 de 2008, considerando que dichos numerales prevén como infracciones el disponer residuos sólidos y escombros en sitios de uso público no acordados ni autorizados por autoridad competente; arrojar basura y escombros a fuentes de aguas y bosques; almacenar materiales y residuos de obras de construcción o de demoliciones en vías y/o áreas públicas; es decir, en elementos constitutivos también del espacio público.

No obstante, tal y como se anotó en renglones anteriores, la finalidad de las sanciones es diferente, por cuanto la del artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993 está dirigida a la protección del espacio público, mientras que las de la Ley 1259 de 2008, tienen como finalidad la protección del ambiente y la salud de las personas.

Con todo, podría pensarse que se estaría sancionando al infractor dos (2) veces por un mismo hecho, considerando que tanto el artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, como los numerales 3°, 5° y 9° del artículo 6° de la Ley 1259 de 2008, constituyen como infracciones, las cometidas en el espacio público, por lo cual procede analizar la aplicación de las sanciones de las dos disposiciones legales, a la luz del principio del non bis in ídem, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-870 de 2002, consideró

"No obstante, la jurisprudencia constitucional ha extendido el principio non bis in idem a un ámbito diferente al penal, puesto que ha estimado que éste forma parte del debido proceso sancionador. De tal manera que cuando la finalidad de un régimen es regular las condiciones en que un individuo puede ser sancionado personalmente en razón a su conducta contraria a derecho, este principio es aplicable. En efecto, la palabra sindicado puede ser interpretada de diferentes maneras, es decir, en sentido restringido o en sentido amplio. Como se observa en el inciso primero del artículo 29 Superior, el ordenamiento constitucional colombiano ha escogido la segunda de las opciones, pues establece que los principios constitutivos del debido proceso penal se extienden, en lo pertinente y en el grado que corresponda dada la naturaleza del proceso no penal, a todas las "actuaciones judiciales y administrativas" sancionatorias. Por esto, la Corte Constitucional ha manifestado de manera reiterada que los principios que regulan el derecho penal son aplicables, con algunas variaciones, al derecho disciplinario en todas sus manifestaciones, por cuanto éste constituye una modalidad del derecho sancionatorio.

En concordancia con lo anterior, la aplicación del principio non bis in idem no está restringida al derecho penal, sino, como lo ha dicho esta Corporación, "se hace extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico especial ético - disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (…). Empero, la Corte ha considerado que una misma persona puede ser juzgada dos veces por los mismos hechos cuando la jurisdicción es diferente dado que tales hechos son calificados como infracciones diversas por regímenes sancionadores distintos. Hasta la fecha, no ha declarado inexequible una norma por permitir que ello ocurra.

(….)

4.2.2.2. De otra parte, observa la Corte que, de acuerdo a la disposición constitucional bajo análisis, no ser juzgado dos veces por el mismo hecho es un "derecho". De acuerdo a los criterios jurisprudenciales reiterados por esta Corte, éste derecho es fundamental y de aplicación directa e inmediata.

La función de este derecho, conocido como el principio non bis in idem, es la de evitar que el Estado, con todos los recursos y poderes a su disposición, trate varias veces, si fracasó en su primer intento, de castigar a una persona por la conducta por él realizada, lo cual colocaría a dicha persona en la situación intolerable e injusta de vivir en un estado continuo e indefinido de ansiedad e inseguridad. Por eso, éste principio no se circunscribe a preservar la cosa juzgada sino que impide que las leyes permitan, o que las autoridades busquen por los medios a su alcance, que una persona sea colocada en la situación descrita. De ahí que la Constitución prohiba que un individuo sea "juzgado dos veces por el mismo hecho."

El principio non bis in idem no es solo una prohibición dirigida a las autoridades judiciales con el fin de impedir que una persona ya juzgada y absuelta vuelva a ser investigada, juzgada y condenada por la misma conducta. También es un derecho fundamental que el legislador debe respetar. Una norma legal viola este derecho cuando permite que una persona sea juzgada o sancionada dos veces por los mismos hechos. Dicha permisión puede materializarse de diferentes formas, todas contrarias a la Constitución. (…). El principio non bis in idem, por lo menos, también prohibe al legislador permitir que una misma persona sea objeto de múltiples sanciones, o juicios sucesivos, por los mismos hechos ante una misma jurisdicción.

4.2.2.3. Adicionalmente, la Corte constata que el constituyente colombiano prefirió una consagración del principio non bis in idem según la cual la prohibición no está dirigida exclusivamente a una doble sanción. La prohibición se dirige a ser "juzgado" dos veces. Considera la Corte, que lo anterior se ajusta a los fundamentos del principio non bis in idem ya que la seguridad jurídica y la justicia material se verían afectadas, no sólo en razón de una doble sanción, sino por el hecho de tener una persona que soportar juicios sucesivos por el mismo hecho. El principio non bis in idem prohibe que después de que ha terminado conforme a derecho un juicio, posteriormente se abra investigación por el mismo "hecho" dentro de la misma jurisdicción. De tal manera que la expresión "juzgado" comprende las diferentes etapas del proceso de juzgamiento, no sólo la final.

Ahora bien, la Corte pone de presente que el principio non bis in idem no se circunscribe únicamente al tenor literal de la norma pues sus finalidades incluyen tanto la prohibición de un eventual doble juzgamiento como la de una doble sanción por el mismo hecho. Esta posición es acorde con los fundamentos del principio non bis in idem, ya que la seguridad jurídica y la justicia material se ven igual o más afectados cuando un individuo es sancionado dos veces por el mismo hecho. Por lo tanto, sería contrario al principio pro libertatis dar un alcance restrictivo al debido proceso, de manera tal que supusiera una afectación del sindicado únicamente a partir de un juicio repetido y fuera indiferente ante la posibilidad de que fuera sancionado dos veces por el mismo hecho.

4.2.2.4. En cuanto a la cantidad de ocasiones que la disposición prohíbe juzgar al sindicado por un mismo hecho, la Corte observa que tal cuestión puede ser solucionada de diversas maneras: Éstas pueden incluir expresiones tales como "varias veces", "más de una vez" "sucesivamente" o como lo establece el artículo 29 superior, "dos veces". En consideración de la Corte, la expresión "dos veces" ha de ser interpretada de manera extensiva, de tal manera que la prohibición sea entendida como dirigida a impedir cualquier número de juicios o sanciones mayor a uno, por el mismo hecho.

4.2.2.5. De otra parte, es preciso definir cuál es el objeto del juicio que no se puede repetir. Las normas de otros países han dispuesto que el juicio no puede repetirse por un mismo delito, ofensa o infracción. Sin embargo, en el caso de la Constitución colombiana, el artículo 29 establece el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo "hecho". El término escogido por el constituyente colombiano es amplio. Además apela a una circunstancia fáctica, no a la calificación o denominación jurídica de la misma.

En el mismo sentido, la Convención Interamericana de Derechos Humanos dispone que "el inculpado absuelto por una sentencia en firme no podrá ser sometido a un nuevo juicio por los mimos hechos", norma que ha sido interpretada por la Corte Interamericana como referida a una misma circunstancia fáctica, lo cual amplía sus alcances.

Sin embargo, una vez que se ha ampliado el ámbito de aplicación de este principio a todos los regímenes sancionatorios surge la pregunta de si pueden concurrir juicios adelantados por diferentes jurisdicciones "por el mismo hecho".

Para la Corte, cuando el artículo 29 establece que un sindicado en sentido amplio tiene el derecho a no ser "juzgado dos veces por un mismo hecho" no se refiere a una misma circunstancia fáctica, sino a un mismo hecho sancionable, de tal forma que una misma conducta puede generar diversas consecuencias jurídicas, y por ello, ser objeto de distintos juicios concurrentes y diferentes sanciones. En otras palabras, la Corporación ha entendido que un comportamiento humano puede lesionar varios intereses jurídicos que el legislador ha considerado tutelables, y por lo tanto constituir simultáneamente diversas infracciones sancionables.

De esta manera, en la sentencia C-391 de 2002 (Jaime Córdoba Triviño), la Corte considera que un mismo supuesto fáctico, puede llevar a dos consecuencias jurídicas negativas para la misma persona.

"Ello es así porque la proscripción de generar dos o más juzgamientos por un mismo hecho exige mucho más que la simple identidad del supuesto de hecho que desencadena los distintos procesos (...) Es cierto que toda persona tiene derecho a la emisión de una decisión definitiva en los conflictos suscitados y a la proscripción de la facultad estatal de reconsiderar esa decisión definitiva pues es claro que con un tal proceder se extendería un manto de inseguridad jurídica sobre las decisiones de los poderes públicos y se socavarían las bases mismas del Estado de derecho. Sin embargo, para que tal derecho se consolide se requiere mucho más que la simple identidad en la situación de hecho que sirve de punto de partida a esas diversas actuaciones, circunstancia que explica por qué la jurisprudencia y la doctrina, recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la triple identidad de objeto, causa y persona entre dos actuaciones para afirmar la vulneración del principio non bis in idem. (...)

De ser cierto que la identidad en el supuesto fáctico que genera las diversas actuaciones bastara para ampararse en ese principio, al Estado le resultaría imposible promover los distintos procedimientos que, partiendo de los mismos hechos, implican diferentes títulos de imputación. Así, tras la comisión por un agente estatal de una conducta punible que ha afectado el patrimonio público, al Estado le resultaría imposible investigar y juzgar penalmente a tal agente por la comisión de una conducta lesiva de la administración pública como bien jurídico penalmente protegido, sancionarlo disciplinariamente por la infracción de sus deberes funcionales y condenarlo fiscalmente a la reparación del daño patrimonial causado a la entidad pública. No obstante, nada se opone a que, tomando como punto de referencia un mismo supuesto de hecho, esas distintas actuaciones se adelanten y en cada una de ellas se adopten las sanciones consecuentes pues la naturaleza de tales procedimientos y la índole de la responsabilidad que en cada caso se debate permite el seguimiento de esos múltiples procesos."

Para definir los supuestos de aplicación del principio non bis in idem la Corte ha señalado que deben concurrir tres identidades. Así, la sentencia C-244 de 1996 establece que:

Este principio que, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, tiene como objetivo primordial evitar la duplicidad de sanciones, sólo tiene operancia en los casos en que exista identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación.

"La identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole.

"La identidad del objeto está construida por la del hecho respecto del cual se solicita la aplicación del correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza.

"La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos."

Igualmente, para la Corporación "la prohibición del doble enjuiciamiento no excluye que un mismo comportamiento pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando éstas tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades. Esta Corte ha precisado que el non bis in ídem veda es que exista una doble sanción, cuando hay identidad de sujetos, acciones, fundamentos normativos y finalidad y alcances de la sanción".

Ahora bien, según la jurisprudencia de la Corte, existen múltiples razones por las cuales puede no existir identidad de causa, definida por la sentencia C-244 de 1996 como el motivo de iniciación del proceso. La Corte ha sostenido que la causa de los juzgamientos concurrentes es distinguible cuando difieren la naturaleza jurídica de las sanciones, su finalidad, el bien jurídico tutelado, la norma que se confronta con el comportamiento sancionable o la jurisdicción que impone la sanción.

De acuerdo a los criterios anteriores, esta Corporación ha analizado numerosas normas que permiten la imposición de varias sanciones a partir de un mismo hecho. Así, la Corte ha considerado como ajustadas a la Constitución normas que permiten que por la misma conducta, una persona sea sometida a un proceso disciplinario de manera concurrente con otros juicios sancionatorios dentro de los que se encuentran los penales, contencioso administrativos por nulidad del acto de elección del servidor público, de responsabilidad patrimonial del funcionario público y los de índole administrativa, fiscal, correccional civil y correccional penal. Igualmente la Corte ha aceptado la concurrencia de sanciones disciplinarias con el retiro de la carrera administrativa, y con sanciones en materia de ética médica, civiles, laborales y familiares. La Corporación también ha considerado que no existe violación al principio non bis in idem cuando juicios penales concurren con procesos correccionales o con incidentes relativos al arresto por desacato. Por último, para la Corte no se viola el principio non bis in idem cuando el mismo comportamiento de un abogado puede llevar a su sometimiento simultáneo a un proceso disciplinario y a un juicio penal, tema mencionado en la norma pero que no es objeto de pronunciamiento por no haber sido demandado.

La jurisprudencia sintetizada responde a la necesidad de permitir que una misma conducta sea calificada jurídicamente de manera diversa por normas distintas en razón a los múltiples bienes jurídicos que el ordenamiento protege mediante regímenes concurrentes, y, por lo tanto, que la persona que la realizó sea juzgada más de una vez por dicha conducta. No obstante, la Corte estima importante advertir que llevada al extremo dicha posición podría vaciar de contenido el principio non bis in idem o reducir sus alcances exclusivamente a que una persona no pueda ser juzgada penalmente después de que fue absuelta o condenada por los mismos hechos en un procedimiento penal previo. Ello representaría una interpretación de éste derecho fundamental en exceso restrictiva cuando la jurisprudencia ha señalado que de conformidad con el principio pro libertatis, los derechos han de interpretarse de manera expansiva.

Para evitar que esto suceda, en una sentencia la Corte interpretó el principio non bis in idem como aplicable al doble juzgamiento por un mismo comportamiento fáctico de competencia de dos jurisdicciones diferentes que aplican regímenes también distintos. En la sentencia C-358 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 328 del Código Penal Militar, que somete a un doble régimen disciplinario a los funcionarios y empleados judiciales del Tribunal Superior Militar en los que coincide la calidad de funcionario judicial con la de miembros en servicio activo de la fuerza pública. La Corte consideró que la norma debía ser declarada exequible bajo la condición de que el funcionario o empleado debía estar "sometido en primer término al régimen disciplinario establecido para la rama Judicial, en las situaciones en las que se encuentre investido de jurisdicción, pues en ese caso su principal función es la de administrar justicia".

(...)"

En la citada Sentencia, la Corte Constitucional consideró que un comportamiento humano puede lesionar varios intereses jurídicos que el legislador ha considerado tutelables, y por lo tanto constituir simultáneamente diversas infracciones sancionables; de igual forma, señaló que la prohibición del doble enjuiciamiento no excluye que un mismo comportamiento pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando éstas tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades, y que lo que el non bis in idem prohíbe es que exista una doble sanción, cuando hay identidad de sujetos, acciones, fundamentos normativos, finalidad, y alcances de la sanción.

Adicionalmente, expresó que según su jurisprudencia, existen múltiples razones por las cuales puede no existir identidad de causa, definida como el motivo de iniciación del proceso. Así, la causa de los juzgamientos concurrentes es distinguible cuando difieren la naturaleza jurídica de las sanciones, su finalidad, el bien jurídico tutelado, la norma que se confronta con el comportamiento sancionable o la jurisdicción que impone la sanción.

Con base en lo considerado por la Corte Constitucional, se tiene que las sanciones previstas tanto en el artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, como en la Ley 1259 de 2008 y el Acuerdo Distrital 417 de 2009, tienen dos fines distintos, pues mientras el mencionado artículo 91 pretende proteger el espacio público, la Ley 1259 de 2008 y el Acuerdo Distrital 257 de 2006, tienen como finalidad la protección del medio ambiente y la salud pública.

Por ello, se tiene que el fundamento legal de las sanciones previstas en las disposiciones anotadas en el inciso anterior, es distinto, su finalidad es diferente, el interés jurídico tutelado es totalmente disímil, las sanciones aplicables tanto pecuniarias como educativas y administrativas también son distintas, y la conducta sancionable no es igual.

También debe tenerse en cuenta que el artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, pretende la protección del espacio público, sancionando su ocupación durante un determinado periodo de tiempo con materiales o desechos de construcción, y designando a los/as Alcaldes/as Locales como encargados de aplicar las sanciones señaladas en dicha disposición.

Contrario a lo anterior, la Ley 1259 de 2008 pretende la protección del medio ambiente y la salud pública, y atribuye la responsabilidad de la aplicación del Comparendo Ambiental al Alcalde, quien podrá delegarla en el Secretario de Gobierno o en quien haga sus veces, y tratándose de infracciones ambientales en vías o espacios públicos causadas desde vehículos automotores o de tracción humana o animal, el alcalde podrá delegar dicha responsabilidad en el Secretario de Tránsito o en la autoridad que haga sus veces.

De igual forma, la misma Ley 1259 de 2008 señala que la Policía Nacional, los Agentes de Tránsito, los Inspectores de Policía y los Corregidores, serán los encargados de imponer directamente el Comparendo Ambiental a los infractores.

A su turno, también la Ley 1259 de 2008 estableció respecto de la responsabilidad para la imposición del Comparendo Ambiental por infracciones causadas desde los vehículos, que para el caso de los conductores o pasajeros de vehículos automotores o de tracción humana o animal, en movimiento o estacionados, como infractores de las normas de aseo y limpieza, serán los Agentes de Policía en funciones de tránsito o los Agentes de tránsito, los encargados de imponer el Comparendo Ambiental, con la respectiva multa de un (1) salario mínimo mensual legal vigente.

Téngase en cuenta que los/as encargados/as de la aplicación de la sanción prevista en el artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993 son los/as Alcaldes/as Locales, entre tanto que la responsabilidad en la aplicación de la sanción por Comparendo Ambiental, recaen en el Alcalde o por delegación suya en el Secretario de Gobierno o de Tránsito, o quien haga sus veces, siendo la Policía Nacional, los Agentes de Tránsito, los Agentes de Policía en funciones de tránsito, los Inspectores de Policía y los Corregidores, los encargados de imponer directamente el Comparendo Ambiental a los infractores.

Con base en lo expuesto, se colige que tanto la conducta como la sanción prevista en el artículo 91 del Decreto Ley 1421 de 1993, es diferente de las contempladas en la Ley 1259 de 2008, y su responsabilidad e imposición está en cabeza de autoridades diferentes, por lo que en criterio de esta Dirección, los responsables y/o encargados de aplicar las sanciones previstas tanto en el Decreto Ley como en la Ley, deben cumplir con lo que dichas legislaciones les imponen, esto aunado a la obligatoria observancia del artículo 5° de la Ley 489 de 1998, el cual señala que los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo, además considerando que las disposiciones contendidas en las leyes son de obligatorio cumplimiento mientras no hayan sido declaradas inexequibles por la Corte Constitucional.

En los anteriores términos se atiende la petición, precisando nuevamente que el presente pronunciamiento se expide con el alcance previsto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

Atentamente,

LUIS EDUARDO SANDOVAL ISDITH

MARÍA FERNANDA BERMEO FAJARDO

Director Jurídico Distrital (E)

Subdirectora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

c.c. N.A.

Anexos: N.A.

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.

2 Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, providencia de julio 18 de 2012, exp. No. 110010324000200600170-00.

3 Sentencia C-542 de 2005.

Proyectó: Duvan Sandoval Rodríguez

Revisó: María Fernanda Bermeo Fajardo