RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

2214400

Bogotá D.C.,

Doctor

NÉSTOR GARCÍA BUITRAGO

Secretario de Despacho

Secretaría Distrital de Ambiente

Ciudad

Radicado: 2-2013-37610

Asunto: Construcción de infraestructura en zonas de manejo y preservación ambiental.

Respetado Doctor García:

De conformidad con los compromisos adquiridos en la reunión del pasado 2 de agosto de 2013, nos permitimos realizar el siguiente concepto jurídico, de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 36 del Decreto 654 de 2011:

1. Problema jurídico

¿Es viable la construcción de infraestructura vial en las zonas de manejo y preservación ambiental?

2. Posiciones de las entidades distritales

2.1. Secretaría Distrital de Planeación

Mediante radicación 2-2013-45401 del 16 de julio de 2013 la Secretaria de Despacho (E), de acuerdo con la solicitud realizada por la Secretaría Distrital del Hábitat analizó entre otras normas, los artículos 5^o y 24 de la Ley 388 de 1997, el Plan de Ordenamiento Territorial (artículos 9,16, 66, 78, 99, 163, 164 y 165) así como la Resolución 7142 de 2011, señalando la existencia de una superposición e interdependencia entre las estructuras funcional y de servicios y la estructura ecológica principal, las cuales deben “complementarse siempre y cuando lo hagan bajo lineamientos que permitan mantener la funcionalidad urbanística y ambiental de cada una de ellas, entendiendo que la infraestructura vial y los demás componentes del espacio público son elementos que pemiten la adecuada transición entre la ciudad construida y la estructura ecológica, brindando accesibilidad, protección, mantenimiento y apropiación de las zonas ambientales de los cursos hídricos y evitando que las zonas de transición y las zonas de protección se conviertan en espacios residuales en el entorno urbano.”

En tal sentido, y dado que los corredores ecológicos son objeto de planificación, diseño y manejo y las acciones se orientan entre otras a la mitigación de los impactos ambientales propios de la red vial, la Secretaría Distrital de Planeación considera factible la construcción de infraestructura en la Zona de Manejo y Preservación Ambiental, aclarando que es la Secretaría Distrital de Ambiente la encargada de revisar los proyectos de intervención sobre dichas zonas y emitir los lineamientos ambientales que se deben implementar para que se de la necesaria armonización entre los componentes de las estructuras de ordenamiento que se superponen.

2.2. Secretaría Distrital de Ambiente

La Dirección Legal Ambiental mediante comunicación dirigida a la Subdirectora de Ecosistemas y Ruralidad, realizó un análisis de la normatividad nacional sobre las áreas forestales protectoras de acuerdo a lo dispuesto en el Código Nacional de Recursos Naturales, para hacer referencia a la importancia de la conservación de las áreas relacionadas con las franjas paralelas de los ríos, quebradas y arroyos.

Igualmente, hace referencia a las decisiones adoptadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de los cuáles el área adyacente al cauce ha sido denominada como “ronda hidráulica o hídrica” y delimitada a partir de la franja mínima a la que alude el literal d) del artículo 83 del Decreto Ley 2811 de 1974, argumentando que las normas expedidas por dicha autoridad son de superior jerarquía, de conformidad con el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y en tal sentido determinantes del ordenamiento del territorio, de incorporación automática y de obligatorio cumplimiento.

Al analizar las disposiciones contenidas en el POT (artículos 75, 78, 100, 101, 103) y particularmente el régimen de usos que se pueden establecer en los corredores ecológicos, llega a las siguientes conclusiones: “el artículo 100 arriba citado, define los Corredores Ecológicos Viales como los 'Correspondientes a las zonas verdes y áreas de control ambiental de las vías urbanas de las clase V-0, V-1, V-2 y V-3 y las áreas de control ambiental de las vías principales y regionales en suelo rural y de expansión'. Así, es a esta clase de corredores ecológicos a los que hace referencia el artículo 99 del POT señalando que 'La planificación, diseño y manejo de los Corredores Ecológicos se orientará a: (…) La mitigación de los impactos ambientales propios de la red vial'. Los demás corredores ecológicos, únicamente tiene por finalidad proteger el agua, asegurar conectividad en la Estructura Ecológica Principal, aumentar la oferta de paisaje y espacio verde público urbano y conservar los valores ambientales relacionados con la red hídrica”.

Para la Dirección Legal Ambiental el régimen de usos previsto para los Corredores Ecológicos de Ronda tiene un carácter restrictivo, y dentro de los usos de Ronda hidráulica y Zona de Manejo y Preservación Ambiental no contemplan vías o infraestructura diferente a la asociada al manejo y preservación del recurso hídrico.

3. Análisis del caso

De conformidad con el numeral 4 del artículo 78 del Decreto Distrital 190 de 2004, la Zona de Manejo y Preservación Ambiental es definida como la franja de terreno de propiedad pública o privada contigua a la ronda hidráulica, destinada principalmente a propiciar la adecuada transición de la ciudad construida a la estructura ecológica, la restauración ecológica y la construcción de la infraestructura para el uso público ligado a la defensa y control del sistema hídrico.

Esta ZMPA junto con la ronda hidráulica¹ hace parte de los corredores ecológicos de ronda de acuerdo a los dispuesto por el artículo 100 del POT.

El numeral 1o del artículo 103 contiene el régimen de usos de los corredores ecológicos de ronda:

a. En la zona de manejo y preservación ambiental: Arborización urbana, protección de avifauna, ciclorutas, alamedas y recreación pasiva.

b. En la ronda hidráulica: forestal protector y obras de manejo hidráulico y sanitario.

Igualmente dispone el parágrafo 1 del citado artículo que el Departamento Administrativo del Medio Ambiente (Hoy Secretaría Distrital de Ambiente) es la encargada de definir el máximo de área dura que se permitirá construir en los corredores ecológicos.

Ahora bien, frente al tema de protección de las Zonas de Manejo y de Preservación Ambiental tanto el POT como el Código de Policía establecen mecanismos para garantizar su preservación y conservación, dado la naturaleza jurídica, en función de la protección primordial de la comunidad.

Cabe destacar que con el hecho que el Plan de Ordenamiento Territorial haya adoptado la categoría de Zona de Manejo y Preservación Ambiental, no se vulneró lo dispuesto por la normatividad nacional, dado que en desarrollo del artículo 9 de la Ley 388 de 1997 se dispuso la obligación para que los municipios y distritos ordenaran el territorio a través de la adopción de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para el desarrollo y administración física del territorio y la utilización del suelo, en tal sentido la facultad de haber establecido estas zonas se enmarca en el desarrollo de la función de ordenamiento territorial. Y en tal sentido no vulnera los determinantes ambientales contemplados en el literal b) del artículo 10 de la Ley anteriormente citada.

En desarrollo de lo anterior, es preciso señalar que precisamente la incorporación de la dimensión ambiental en el ordenamiento territorial, a través de las determinantes ambientales², busca garantizar la funcionalidad y sostenibilidad del sistema natural de soporte de la población y de los procesos sociales y económicos.

Por otra parte, en el Glosario del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, se define el uso como la “Destinación asignada al suelo, de conformidad con las actividades, que en él se pueden desarrollar”, y en este contexto, se tienen previstos varios regímenes de usos para diferentes áreas, dentro de los cuales las “vías” no son definidas como un uso.

Cabe señalar que una vía a pesar de poder estar dentro de la categoría de un bien de uso público y tener destinación pública y/o privada, es una infraestructura, que hace parte del soporte urbano o rural y que está asociada a la posibilidad de acceder y aprovechar un uso determinado³.

Dentro de las definiciones propuestas en el POT asociadas a la Estructura Ecológica Principal, se define como Uso sostenible “el aprovechamiento de bienes y servicios derivados de los ecosistemas, que, por su naturaleza, modo e intensidad, garantizan su conservación. Dentro de la Estructura Ecológica Principal el uso sostenible se ajusta a los tratados y normas vigentes, conforme al régimen de usos y plan de manejo de cada área. El uso sostenible de cada área y zona dentro de un área de la Estructura Ecológica Principal se ajustará al régimen de usos del área y a los tratamientos de preservación, restauración y adecuación que por diseño o zonificación correspondan”.

Es pertinente hacer referencia a que si bien existe una limitación en el cuerpo normativo del POT respecto a poder determinar el predominio de un régimen de usos sobre otro, la Secretaría Distrital de Planeación como autoridad urbanística de Bogotá ha determinado que “... el Distrito Capital soporta su estrategia de ordenamiento territorial en tres estructuras superpuestas e interdependientes: la estructura ecológica principal, la estructura funcional y de servicios y la estructura socio-económica y espacial”⁴, lo anterior con base en el artículo 16 del POT.

En tal sentido y acogiendo el análisis realizado por la Secretaria Distrital de Planeación, es necesario señalar que para poder armonizar la superposición de la infraestructura vial y la zona de manejo y preservación ambiental se debe tener en cuenta lo previsto en el artículo 99 del POT en el que se señala que la planificación, diseño y manejo de los Corredores Ecológicos se orienta entre otros aspectos a:

1. La protección del ciclo hidrológico.

2. El incremento de la conectividad ecológica entre los distintos elementos de la Estructura Ecológica Principal.

3. El aumento de la permeabilidad y hospitalidad del medio urbano y rural al tránsito de las aves y otros elementos de la fauna regional que contribuyan a la dispersión de la flora nativa.

4. La incorporación de la riqueza florística regional a la arborización urbana.

5. La mitigación de los impactos ambientales propios de la red vial.

6. La recuperación ambiental de los corredores de influencia de la red hídrica.

7. La provisión de un límite arcifinio para facilitar el control del crecimiento urbano ilegal sobre la red hídrica y el suelo rural.

8. La provisión de espacio público para la recreación pasiva de las comunidades vecinas.

9. El embellecimiento escénico de la ciudad.

En tal sentido, esta Dirección considera que a pesar de no existir norma expresa, existe una compatibilidad entre la infraestrutura víal y las Zonas de Manejo y Preservación Ambiental siempre y cuando se permita mantener la funcionalidad urbanística y ambiental de cada una de ellas, requiriendo que para su intervención, se acuda a la autoridad ambiental, en este caso, la Secretaría Distrital de Ambiente para que en desarrollo del parágrafo 1 del artículo 103 defina el máximo de área dura que se permitirá construir en los corredores ecológicos.

Igualmente, es necesario tener en cuenta que para cada uno de los proyectos que se pretendan realizar cuando exista superposición de las estructuras, las intervenciones deberán garantizar la mitigación de las amenazas y de los riesgos por la autoridad competente y/u originador del proyecto, y aplicar las disposiciones de orden ambiental y las normas de compensación que estime la Secretaría Distrital de Ambiente.

En conclusión, para esta Dirección es posible la construcción de infraestructura vial en Zonas de Manejo y Preservación Ambiental, para lo cual la Secretaría Distrital de Ambiente deberá definir los determinantes ambientales en desarrollo del parágrafo 1 del artículo 103 del POT y de la Resolución 7142 de 2011 adoptados por la citada Entidad.

Cordialmente,

Copia: Doctor Gerardo Ignacio Ardila Calderón

Secretario Distrital de Planeación

Doctora María Mercedes Maldonado Copello

Secretaria Distrital del Hábitat

 NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Ronda hidráulica: Zona de protección ambiental e hidráulica no edificable de uso público, constituida por una franja paralela o alrededor de los cuerpos de agua, medida a partir de la línea de mareas máximas (máxima inundación), de hasta 30 metros de ancho destinada principalmente al manejo hidráulico y la restauración ecológica. (Numeral 3 del artículo 78 del POT).

 Proyectó: Zulma Rojas Suárez

 Revisó: Luis Eduardo Sandoval