RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

DECRETO 1421 DE 1993

Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo transitorio 41 de la Constitución Política,

DECRETA:

Concejales

Artículo 27. Requisitos. Para ser elegido Concejal se exigen los mismos requisitos que para ser Representante a la Cámara y haber residido en la ciudad durante los dos (2) años anteriores a la elección.

(...)".

La norma acusada viola las siguientes disposiciones constitucionales:

Artículos 13, 16, 26, 40, 45, 98, 99, 133 e inciso 1 del artículo 323.

Se aduce que limita el derecho a ser elegido concejal de Bogotá en razón de la edad, introduciendo así una nueva modalidad discriminatoria, pues sólo el constituyente podía establecer una condición limitativa para el acceso a una corporación pública por razón de la edad. No existe ninguna razón válida para admitir que una joven mayor de edad, pero menor de 25 años, pueda ser concejal de Cali, Medellín o Barranquilla pero nó de Bogotá.

Se vulnera el libre desarrollo de la personalidad, ya que existe un fuero de cada persona en virtud del cual puede disponer de la libertad necesaria para adoptar decisiones como la de escoger el tipo de actividad laboral, profesional o de servicio comunitario que mejor interprete sus aspiraciones, posibilidades y anhelos. La ley no puede entonces establecer campos vedados para la actividad de algunos ciudadanos, impidiéndoles elegir libremente profesión u oficio.

Se desconoce también el artículo 40 de la Constitución, según el cual todo ciudadano tiene derecho a participar en el ejercicio y control del poder político y a elegir y ser elegido. Según la norma impugnada, los ciudadanos entre los 18 y 25 años no pueden ser elegidos en el Cabildo Distrital.

Se vulnera el inciso 2º del artículo 45 de la Carta Política que buscó estimular la participación de la juventud en la vida ciudadana, y los artículos 98 y 99, ibidem, ya que únicamente la Constitución puede crear causales que limiten el ejercicio de la ciudadanía. La calidad de "ciudadano en ejercicio" es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de ser elegido, por la que los jóvenes de 18 años adquieren el deber y el derecho de participar en las elecciones a través de su voto, pero para ser elegidos se establecen limitaciones.

Quienes están entre los 18 y los 25 años, también son ciudadanos en ejercicio y tienen, por lo tanto, el derecho a ser elegidos, incluso en el Concejo de Bogotá.

El artículo 323 de la Constitución, que se refiere al Concejo de Bogotá, no consagró disposición especial que generara una excepción para los concejales de Bogotá frente a los del resto del país, por lo que aplicar a los concejales de Bogotá los mismos requisitos de los Representantes a la Cámara es una extensión indebida, irregular y violatoria del ordenamiento.

La Alcaldía Mayor de Bogotá contestó la demanda en los siguientes términos:

Propuso la excepción de inepta demanda puesto que se anuncia como Tribunal competente a la Corte Constitucional y no al Consejo de Estado, y la consistente en que tampoco se solicitó expresamente la nulidad del artículo 27 del Decreto 1421 de 1993.

Agrega que el interés general debe primar sobre el interés particular y a lo largo de toda la demanda se resalta la situación personal de la demandante.

La Constitución Política consagra requisitos para ser Congresista y Senador y el inciso 2 del artículo 312 de la Constitución Política establece que corresponde a la ley determinar las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, y la época de sesiones ordinarias de los Concejo.

Si el Decreto 1421 de 1993 señala los requisitos que se deben tener en cuenta para ser concejal, ya que la Constitución no los señala, no se está desautorizando o vulnerando la Carta, ya que el Decreto parcialmente acusado fue proferido por el Presidente de la República en uso de atribuciones conferidas por artículo transitorio de la misma. Es la propia Constitución la que faculta a la ley para que determine las calidades que deben tener los concejales del Cabildo Distrital, como es la propia Constitución la que establece requisitos para los cargos de elección popular.

El Decreto Ley 1421 de 1993 tiene fuerza de ley, pues fue expedido por el Presidente de la República con base en las facultades que le otorga la misma Constitución Política. Si existe un vacío normativo o incongruencia de la norma superior, bien podía ser llenado por el Estatuto Orgánico del Distrito Capital.

En la Constitución Política no existe cláusula alguna que prohíba al legislador establecer requisitos especiales para ser concejal del Distrito Capital. Si el constituyente hubiera querido que los concejales de Bogotá tuvieren los mismos requisitos que los del resto del país, no habría dispuesto un régimen especial para Bogotá.

De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del siete (7) de septiembre de 2000, se dispuso la admisión de la demanda.

En octubre 12 de 2000 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación, y el 8 de febrero de 2001 se llevaron a cabo las notificaciones por aviso al Ministro del Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Alcalde Mayor de Bogotá y al Director del Departamento Nacional de Planeación.

Durante el traslado concedido a las partes y al Agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho el Ministerio del Interior, la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Agente del Ministerio Público.

El Ministerio del Interior señaló en su alegato, que el interés defendido en justificación de la acción es individual y, por ello, el concepto de violación esgrimido por la demandante no es argumento suficiente para la declaratoria de nulidad. El señalamiento del requisito para ser concejal de Bogotá no puede reducirse ni captarse bajo la única perspectiva de las consecuencias materiales que puedan acarrear para una determinada persona o para un grupo determinado de personas.

En el texto constitucional que otorgó las facultades no se estableció ninguna limitante para la expedición de la norma respectiva. En el caso de los otros municipios, la Constitución dejó en manos de la ley la fijación de los requisitos y calidades para acceder a los Concejos. El requisito de la edad obedece a la necesidad de salvaguardar el interés general implícito en la administración de lo público, y el establecido en el artículo 27 del Decreto 1421 de 1993 se sustenta, antes que en la intención de lesionar los intereses de los ciudadanos menores de 25 años, en la necesidad de protección del interés general.

Por su parte, la Alcaldía Mayor de Bogotá manifestó en su alegato de conclusión que no se viola la Constitución Política, pues se está dando cumplimiento a lo preceptuado en la ley ya que los concejales deben reunir ciertos requisitos, aunque éstos sean mínimos. Además, para los cargos de elección popular se exigen requisitos de los que no pueden escaparse los concejales.

Argumenta que las excepciones planteadas por la Alcaldía Mayor de Bogotá no tienen vocación de prosperidad porque la competencia para conocer de las disposiciones contenidas en el Decreto 1421 de 1993 corresponde al Consejo de Estado, por decisión del Consejo Superior de la Judicatura en providencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, (Auto del 13 de octubre de 1994). Tampoco resulta cierto que se haya omitido mencionar en la demanda la pretensión de nulidad del artículo 27 del Decreto 1421 de 1993, porque, si bien la demanda no es muy técnica, sí menciona expresamente en el petitum la nulidad de la norma citada.

La acción procedente no es la de simple nulidad sino la de nulidad por inconstitucionalidad, de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 37, numeral, 9 de la Ley 270 de 1996 y 97, numeral 7, del Código Contencioso Administrativo, según la modificación introducida por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998.

De otro lado, el acto acusado no resulta discriminatorio dentro del marco constitucional que le sirve de fundamento ya que el Decreto 1421 de 1993 fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 41 transitorio de la Constitución Política. Fue el propio constituyente quien quiso otorgar un régimen diferente a la ciudad de Bogotá y así lo dispuso en el artículo 322 de la Carta.

El artículo 293 de la Constitución dispuso que la ley determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades, entre otros, de los ciudadanos elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. Al haberse expedido el Decreto ley 1421 de 1993 por el Gobierno Nacional en los términos del artículo 41 transitorio de la Carta y haber conferido el constituyente a la ley la facultad de establecer las calidades para ser concejal de Bogotá, correspondía al legislador extraordinario fijar tales requisitos.

Por el hecho de fijar una edad mínima para poder desempeñar el cargo de concejal de Bogotá, no se vulneran los artículos 13 y 40 de la Carta, ya que corresponde al legislador fijar las calidades para desempeñar el cargo. En relación con los artículos 26 y 16 de la Carta, si bien la Constitución consagra el derecho al libre desarrollo de la personalidad y el derecho a escoger profesión u oficio, éstos encuentran su límite en el orden jurídico.

En cuanto a la violación al artículo 323 de la Carta, interpretando armónicamente las disposiciones constitucionales, se encuentra que al autorizar el constituyente al legislador para establecer el Régimen Especial para Bogotá en el artículo 322 de la Carta, el artículo 323 se limita a regular su integración, sin que ello implique que los aspectos relativos a los requisitos para ser elegido concejal de Bogotá estén contemplados en ésta última, pues, expresamente el artículo 322 defirió a las leyes especiales que para el efecto se dicten y las vigentes para los municipios.

El artículo 97 del C.C.A., modificado por la Ley 270 de 1996, artículos 36 y 37, y por la Ley 446 de 1998, artículo 33, consagra que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales:

(...)

"7. De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa.

La acción podrá ejercitarse por cualquier ciudadano y se tramitará con sujeción a procedimiento ordinario previsto en los artículos 206 y siguientes de este Código, salvo en lo que se refiere al período probatorio que, si fuere necesario, tendrá un término máximo de diez (10) días.

(...)".

En el caso sub examine, las normas que se estiman violadas son todas de carácter constitucional lo que configura una acción de nulidad por inconstitucionalidad cuya competencia corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. De otro lado el Decreto demandado parcialmente no obedece a función propiamente administrativa, ya que fue expedido conforme a la atribución del artículo 41 transitorio de la Constitución Política, por lo que es la Sala Plena la competente para conocer del asunto.

El Decreto 1421 de 1993 es un Decreto ley cuyo control de constitucionalidad no corresponde a la Corte Constitucional, cuya competencia restrictiva está señalada en el artículo 241 de la Carta Política, que no contempló dentro de ella este tipo de decreto. Respecto de la competencia de la Corte Constitucional para conocer de este tipo de actos, la Sala Jurisdiccional Disciplinara del Consejo Superior de la Judicatura, en providencia del 13 de octubre de 1994, señaló:

El artículo 322 de la Constitución Política consagró que Bogotá, capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organizaría como Distrito Capital siendo su régimen político, fiscal y administrativo el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

También el artículo 320 de la Carta señaló que la ley podría establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración. Es decir, que la propia Constitución previó la existencia de municipios de distinta categoría, sujetos a normas igualmente diferentes y con organización y administración distinta.

Por su parte, el artículo 41 transitorio de la Constitución estableció:

"Artículo Transitorio 41. Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes".

En virtud de esta habilitación constitucional, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1421 de 1993 "en uso de las atribuciones que le confiere el artículo transitorio 41 de la Constitución Política", Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. Por ello, el hecho de que en este Estatuto que consagra el régimen especial para Bogotá se hayan establecido condiciones diferentes de las que rigen para otros municipios, por ejemplo, en cuanto a los requisitos para los Concejales, en nada contraviene las disposiciones constitucionales señaladas por la accionante puesto que es la misma Constitución la que consagra un régimen diferencial para el Distrito Capital.

El artículo 293 de la Carta Política consagra:

"Artículo 293.

Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones".

De conformidad con esta disposición constitucional, corresponde a la ley el señalamiento, entre otras, de las calidades que deben reunir los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. Estas calidades se refieren precisamente a las condiciones personales del aspirante, como por ejemplo, la edad, nivel de estudios, ciudad de origen, aspectos que el constituyente dejó en manos del legislador.

Pero no debe olvidarse que existiendo la posibilidad de que el legislador establezca distintas categorías de municipios, y que el Distrito Capital tiene un régimen especial, resulta apenas natural que también los respectivos Concejos tengan distintas composiciones y requisitos para acceder a ellos, sin que por eso se desconozca el derecho a la igualdad, pues en estos eventos, la igualdad no implica trato exactamente idéntico para todos, pues ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales concepto que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos..

No se dio la vulneración a las normas constitucionales que se citan en la demanda, puesto que el derecho a elegir y ser elegido supone, primordialmente, que se cumpla con los requisitos y calidades señalados en la ley.

El régimen especial y diferente señalado por la propia Constitución Política para el Distrito Capital encuentra justificación en razón al territorio, población, importancia que ocupa dentro del contexto nacional; en consecuencia, es lógico que a quienes aspiren a ocupar el cargo de Concejales del Distrito se les impongan condiciones distintas y más exigentes que las previstas para los concejales del resto de los municipios, sin que con ello se desconozca ninguna de las normas constitucionales indicadas en la demanda.

En relación con el régimen especial de Bogotá, ya en anteriores oportunidades, esta Corporación se había pronunciado, así:

"Por lo demás, reiteradamente esta Corporación ha precisado que las facultades atribuídas a los Concejos Municipales por el artículo 313 de la Carta Política y las asignadas a los Alcaldes en el artículo 315 ibídem, sólo pueden aplicarse respecto del Distrito Capital, atendiendo el orden jerárquico previsto en el artículo 322 ibídem. En efecto en el caso del Distrito Capital la Constitución Política dedicó un capítulo especial al régimen del mismo (Capítulo 4 Título XI), y en el artículo 322 inciso 2o. previó que su "Régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios...". Ello significa que en materia de facultades del Concejo y del Alcalde, a falta de disposición constitucional, como en este caso, se aplican de preferencia las leyes especiales, como lo es el Decreto 1421 de 1993, expedido con fundamento en el artículo transitorio 41, y a falta de éstas las normas constitucionales y legales aplicables a los Municipios.

Estas consideraciones son valederas para desestimar el cargo de violación de los artículos 5o., 118 a 124 y 176 del Decreto 1421 de 1993, pues al no ser aplicable en este caso al Distrito Capital el Régimen General de los Municipios previsto en la Carta Política y en las leyes, como antes se dijo, tienen aplicación preferente las leyes especiales, como el Decreto 1421 de 1993, contentivo de las disposiciones acusadas, en las cuales bien puede preverse, como facultad del Gobierno Distrital la adopción de la nomenclatura de los cargos de la Veeduría y su escala de remuneración". (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Consejero Ponente Dr Miguel González Rodríguez):

No se configura entonces vulneración a ninguna de las disposiciones invocadas en la demanda de nulidad puesto que el tratamiento diferencial y especial que opera en el Distrito Capital fue previsto directamente en la Carta Política, y a ello obedece la consagración contenida en la norma demandada. En consecuencia, la Sala procederá a denegar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

Con todo respeto no comparto la decisión mayoritaria de la Sala, tal como lo he sostenido en otras oportunidades en las que se ha examinado la constitucionalidad del decreto 1421 de 1993, más conocido como el Estatuto del Distrito Capital de Bogota (entre otros Expediente No. AI-038, Demandante: JAIME IGUARAN, AI-040, Demandante: SANTANDER DE JESUS PEREZ GARCIA y AI-046, Demandante: HERNAN ANTONIO BARRETO BRAVO).

1º.- El artículo 41 transitorio sólo le otorgó atribuciones al gobierno por una sola vez, para expedir en defecto del Congreso si este no lo hacía durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de la Constitución, las normas a las que se refieren los artículos 322, 323 y 324 sobre régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá.

Por su parte, el artículo 322 señala que el régimen especial de Bogotá alude sólo a los tres aspectos que la norma enuncia, esto es, en cuanto a lo político, fiscal y administrativo y agrega la norma que en lo demás se regirá por las disposiciones vigentes para los municipios.

La pregunta que cabe formular aquí es si la determinación de los requisitos para ser elegido concejal en el Distrito Capital de Bogotá, hace relación a uno cualquiera de los tres elementos que se dejan enunciados, y la respuesta tiene que ser negativa.

Lo político de acuerdo con el artículo 1º del Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4 de 1913) dice relación a

"La legislación relativa al ejercicio de las facultades constitucionales de los poderes legislativo y ejecutivo; a la organización general de los departamentos, provincias y municipios; a las atribuciones de los empleados o corporaciones de estas tres últimas entidades; a las atribuciones administrativas del ministerio público, y a las reglas generales de administración"

Lo fiscal tiene que ver con las rentas y recursos y lo administrativo alude al gobierno o ejercicio de la autoridad o mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan.

2. Adicionalmente, el artículo 293 de la Carta Política defiere a la ley la determinación de las calidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, lo cual nos conduce a afirmar que si el decreto que se demanda fue expedido al amparo del artículo 41 transitorio, mal podía ocuparse de las materias que señala el artículo 293 constitucional cuando las atribuciones del gobierno estaban limitadas a la regulación de los aspectos previstos en los artículos 322, 323 y 324.

3. Es cierto que el acto acusado podría tener el alcance material de la ley en cuanto fue expedido en sustitución de la competencia legislativa del Congreso, como se desprende del artículo 41 transitorio. Sin embargo, en materia tan sensible como la definición de las calidades de los ciudadanos que sean elegidos por el voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, la delegación de las competencias legislativas del congreso en el presidente de la República antes que con criterio amplio deben interpretarse en forma restrictiva.

4. Si el tema de las calidades para ser concejal del Distrito Capital de Bogotá no dice relación a su régimen político, fiscal o administrativo, en los términos del art. 322 de la Carta deben aplicarse las normas vigentes para los municipios, las cuales no contemplan el requisito exigido en la norma acusada. En estas condiciones, también resulta violado el derecho a la igualdad toda vez que no existe un fundamento constitucional válido para darle un tratamiento diferente a los concejales del Distrito Capital en relación con los concejales de los demás municipios (art. 13 Constitución Política).

Las normas que se estiman violadas son todas de carácter constitucional lo que configura una acción de nulidad por inconstitucionalidad cuya competencia corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. De otro lado el Decreto demandado parcialmente no obedece a función propiamente administrativa, ya que fue expedido conforme a la atribución del artículo 41 transitorio de la Constitución Política, por lo que es la Sala Plena la competente para conocer del asunto. De conformidad con El artículo 293 de la Carta Política, corresponde a la ley el señalamiento, entre otras, de las calidades que deben reunir los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. Estas calidades se refieren precisamente a las condiciones personales del aspirante, como por ejemplo, la edad, nivel de estudios, ciudad de origen, aspectos que el constituyente dejó en manos del legislador. Pero no debe olvidarse que existiendo la posibilidad de que el legislador establezca distintas categorías de municipios, y que el Distrito Capital tiene un régimen especial, resulta apenas natural que también los respectivos Concejos tengan distintas composiciones y requisitos para acceder a ellos, sin que por eso se desconozca el derecho a la igualdad. No se dio la vulneración a las normas constitucionales que se citan en la demanda, puesto que el derecho a elegir y ser elegido supone, primordialmente, que se cumpla con los requisitos y calidades señalados en la ley. No se configura entonces vulneración a ninguna de las disposiciones invocadas en la demanda de nulidad puesto que el tratamiento diferencial y especial que opera en el Distrito Capital fue previsto directamente en la Carta Política, y a ello obedece la consagración contenida en la norma demandada. En consecuencia, la Sala procederá a denegar las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia de 13 de octubre de 1994, sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.