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  Fallo 6438 de 2001 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 15/03/2001  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 15/03/2001  
  Medio de Publicación:  


 
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FCE064382001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santa Fe de Bogotá, D. C., quince (15) de marzo del año 2001.

Radicación 6438

Actor: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A

Referencia: APELACION SENTENCIA

La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de fecha 18 de mayo del año 2.000, mediante la cual se declara no probada la excepción propuesta por la demandada, se inhibe de pronunciarse respecto del Acta No 11 de 11 de marzo de 1.997, expedida por la Junta de Protección del Patrimonio Urbano de Santa Fe de Bogotá; declara la nulidad parcial del Decreto 215 de 31 de marzo de 1.997, expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá, y niega las demás pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

La Compañía Mundial de Seguros S.A., actuando por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicita se profieran las siguientes declaraciones y condenas:

1. Que se declare la nulidad parcial del Decreto Distrital No 215 de marzo 31 de 1.997, en cuanto le asignó el tratamiento de conservación arquitectónica al inmueble ubicado en la carrera 9 No 71-35 de Bogotá, y lo incluyó en el plano No 6 y en el listado anexo No 1, con esa característica.

2. Que se declare la nulidad parcial del punto 4.11 del Acta No 11 de marzo 11 de 1.997 de la Junta de Protección del Patrimonio Urbano.

3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se excluya al inmueble ubicado en la carrera 9 No 71-35 de Bogotá, del listado de conservación arquitectónica y del plano correspondiente.

4. Que se condene al Distrito Capital de Bogotá . Departamento de Planeación Distrital, a pagarle a la sociedad propietaria del inmueble Compañía Mundial de Seguros S.A., el valor correspondiente al daño emergente y lucro cesante, sufridos entre el 31 de marzo de 1.997 y la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. A tales sumas se aplicará la corrección monetaria según los índices de precios al consumidor certificados por el Dane; el valor histórico ganará intereses técnicos del 6% anual entre el 31 de marzo de 1.997 y la fecha de ejecutoria de la sentencia.

5. Que igualmente, a título de restablecimiento del derecho, se oficie a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, para que suprima del folio de matrícula inmobiliaria 50 C-274765 correspondiente al inmueble del asunto, cualquier anotación relacionada con el régimen especial de conservación arquitectónica.

b. Los hechos de la demanda

El actor relata como tales, los que a continuación se sintetizan:

1. Mediante el Acuerdo 7 de 1.979 proferido por el Concejo de Bogotá y reglamentado a través del Decreto Distrital 749 de mayo 26 de 1.980, se estableció el tratamiento de conservación de la zona norte y se consideró al predio No 71-35 de la carrera 9, como una edificación que no poseía valor arquitectónico especial, excluyéndose la manzana catastral 20 del barrio Quinta Camacho, de la cual hace parte el referido predio.

2. No obstante lo anterior, el inmueble fue incluido inexplicablemente en un listado de conservación avalado por Decreto 677 de 1.994, y, posteriormente, retirado del mismo por un grupo de arquitectos conformado por la administración distrital para revisar dicho listado y proyectar una reglamentación integral. Tales proyectos de Decretos, los cuales antecedieron a la expedición del Decreto 215 de 1.997, fueron publicados en las Gacetas de Urbanismo y Construcción Nos 96 y 100 de 26 de noviembre de 1.996 y 31 de enero de 1.997, respectivamente.

3. Mediante Acuerdo 25 de 1.996 el Concejo Distrital creó un sistema de compensaciones económicas para la conservación arquitectónica, estableciendo en su artículo 2, los criterios de valoración para la selección de los inmuebles que se incluyan en tal categoría, (social, histórico, autor, mérito, técnico, arquitectónico, urbanístico y entorno).

4. Mediante el Decreto 215 de 1.997, expedido para regular íntegramente la materia, se establecieron las características del tratamiento de Conservación Arquitectónica, relacionando en su artículo 2, los inmuebles a los cuales asigna dicho tratamiento, señalando que incluye en el listado No 1 anexo, además de los inmuebles que habían sido declarados de conservación arquitectónica con antelación a la expedición del Decreto, los que fueron demolidos o intervenidos sin permiso de la autoridad competente. Sin razón válida se incluyó el No 71-35 de la carrera 9.

5. La sociedad demandante adquirió el inmueble mediante Escritura 3121 de septiembre de 1.994, de la Notaría 41 de Bogotá, y no es responsable por remodelaciones realizadas con antelación, en los años de 1.988 y 1.991.

6. En febrero de 1.997 se presentó ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital un planteamiento arquitectónico elaborado por una firma especializada, que integraba el predio en cuestión con otros cuatro aledaños, reportando una utilidad de $1.446.601.752, la cual fue respondida señalando que dos de los predios involucrados estaban cobijados por el tratamiento especial de Conservación Arquitectónica y que dichos inmuebles fueron intervenidos ilegalmente por lo que se debe establecer una sanción.

7. De conformidad con la autorización consignada en el Acuerdo 6 de 1.990 para formular observaciones al Proyecto de Decreto de Asignación de Tratamiento, se presentó solicitud de explicación respecto de la situación del predio No 71-35 de la carrera 9, la cual se respondió mediante oficio No 6-1122 del Director Regional 6, informando que la Junta de Protección del Patrimonio Urbano, en la sesión No 11 de 11 de marzo de 1.997, determinó mantener el referido predio en el listado, por tratarse de un inmueble unifamiliar contextual que representa un momento del desarrollo arquitectónico de la ciudad.

Sin embargo, en el Acta No 11 referenciada no existe esa afirmación.

8. El Decreto Distrital 215 de 1.997, se publicó en la Gaceta de Urbanismo y Construcción No 103 de marzo 31 de 1.997.

c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

El concepto de violación lo expresa el actor a través de los cargos que a continuación se resumen:

1. El acto infringe las normas en que debía fundarse.- Para la evaluación del inmueble objeto del reclamo, como pieza susceptible de ser declarada de conservación arquitectónica, no se consideraron los criterios enunciados en los artículos 5 del Acuerdo 25 de 1.996 y 4 del Decreto 215 de 1.997, por lo que la propia administración acude a una fórmula "de comodín", diciendo que la Junta de Protección del Patrimonio Urbano decidió mantener en el listado el inmueble de la controversia, por tratarse de un inmueble unifamiliar contextual que representa un momento del desarrollo arquitectónico de la ciudad, concepto genérico que podría aplicarse a cualquier inmueble unifamiliar de la ciudad. No obstante, tal motivación no consta en el Acta No 11 correspondiente a la sesión de 11 de marzo de 1.997, ocasión en la cual se adoptó la referida decisión.

2. Violación del Derecho de Audiencia y de Defensa- El predio ubicado en la carrera 9 No 71-35 había sido considerado como una edificación sin valor arquitectónico especial, por ello aparece excluido del listado de conservación en la Gaceta de Urbanismo No 90 de julio 31 de 1.996, al igual que ocurre con la manzana catastral 20 a la cual corresponde el predio en cuestión.

La sociedad propietaria del inmueble no se encuentra involucrada en ninguna querella de obras ni es responsable de infracción alguna. Tampoco la administración ha suministrado los estudios y conceptos que sustenten la inclusión del predio en el listado de conservación; por el contrario, negó el suministro de la ficha respectiva con el pretexto de un proceso de sistematización, lo cual demuestra que con desconocimiento total del debido proceso se decidió incluir al inmueble en el listado, para castigar una ilegalidad que no puede atribuirse a la sociedad actora.

Lo anterior, por cuanto en el oficio 6-1186 de 9 de julio de 1.997, suscrito por el jefe Regional 6, se transcribe la decisión de la Junta de Protección del Patrimonio Urbano, en la cual se señala, "que dichos inmuebles fueron intervenidos ilegalmente por consiguiente se debe establecer algún tipo de sanción que se exprese en una concesión al espacio público".

De esta manera, la administración incluyó en una lista negra el referido inmueble, imponiendo una sanción sin facultad y sin existir acto sancionatorio proferido por el Alcalde Local que sería el competente al efecto, de acuerdo con el artículo 86, numerales 6 y 7, del Decreto 1421 de 1.993.

3. Carencia de motivación y falsa motivación. La primera se tipifica, porque la administración se ha negado a suministrar los estudios y conceptos en que sustentó su decisión, la cual debía ser motivada, pues según el artículo 5 del Acuerdo 25 de 1.996, la aplicación de los criterios de valoración conlleva una motivación.

La falsa motivación se configura porque la decisión de incluir el inmueble en el listado, constituye una sanción por una intervención ilegal no probada ni sancionada.

d.- Las razones de la defensa

Acudió en defensa de los actos acusados, la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital, en calidad de entidad demandada, exponiendo con tal propósito los siguientes argumentos:

En primer lugar, se refiere al régimen especial de conservación explicando que se somete al mismo a los inmuebles, no a sus propietarios, que como construcciones deben mantener sus elementos originales constitutivos de valor histórico y urbanístico, que por lo mismo, hacen parte del patrimonio de la ciudad. Esta razón no indica limitaciones al uso y disfrute del bien o que el mismo no se pueda enajenar, sino que debe mantener las características físicas de la construcción, atendiendo al sentido social de la propiedad y a la prevalencia del interés general sobre el particular.

En segundo lugar, se refiere a la naturaleza del acto demandado, precisando que el Decreto 215 de 1.997, como decreto de asignación de tratamiento, es una manifestación concreta de la zonificación y constituye una forma de sectorización de la norma urbanística para el territorio del Distrito, fundada en el ordenamiento contenido en el Acuerdo 6 de 1.990, y que, a pesar de hacer alusión a predios determinados, identificados de manera individual, es un decreto de carácter general, expedido en ejercicio de la facultad reglamentaria de la cual está investido el Alcalde Mayor, según el artículo 38, numeral 4 del Decreto 1421 de 1.993.

En razón de los presupuestos característicos de los actos impersonales y abstractos, que poseen idéntico contenido para todas las personas titulares del mismo derecho, cualquier persona que adquiera un predio al que se le haya asignado el Tratamiento de Conservación Arquitectónica, debe ajustarse al mismo, por ser obligatorio mientras esté vigente.

En el caso del Decreto 215 de 1.997, los inmuebles aparecen individualizados en el anexo No 1, en razón de sus características arquitectónicas, toda vez que el tratamiento especial se dirige a la preservación de áreas y estructuras que constituyan documentos representativos del desarrollo urbanístico o de una determinada época de la ciudad, sin que ello implique que pierda su carácter general y reglamentario, tratándose, entonces, de normas jurídicas a las cuales quedan sujetos todos los que se encuentren en igualdad de condiciones, es decir, todos los inmuebles declarados de Conservación Arquitectónica.

El tratamiento de Conservación Arquitectónica implica un incentivo para el propietario del inmueble, en razón a beneficios tributarios, tales como exoneración al impuestos de delineación, construcción y complementarios, exención del impuesto predial y fijación de estrato 1 para pago de servicios.

Agrega que la administración observó a cabalidad los requisitos establecidos en los artículos 388 y 389 del Acuerdo 6 de 1.990, necesarios para la entrada en vigencia de los Decretos de Asignación de Tratamiento, efectuando las publicaciones, primero del proyecto y luego del Decreto, en la Gaceta de Urbanismo y Construcción de Obras y en un diario de amplia circulación nacional.

En cuanto a los cargos referidos a la ausencia de motivación y de notificación del Decreto 215, señala que tratándose de una norma de carácter general la ley no exige motivación del acto ni notificación personal, y que habiendo sido publicado, es de obligatorio cumplimiento al tenor de lo dispuesto por el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Con relación a la competencia, precisa que a la luz del artículo 12 del Decreto 1421 de 1.993, es competencia del Concejo Distrital la adopción del Plan de Ordenamiento Físico; que el Acuerdo 6 de 1.990, que contiene el Plan de Ordenamiento Físico para el Distrito, en su artículo 384 facultó al Alcalde Mayor para expedir los decretos de asignación de tratamiento, dentro de los cuales se encuentran los de tratamiento de conservación arquitectónica, como es el acusado.

El Acuerdo 6 de 1.990 ha sido objeto de una especie de convalidación o consagración legal posterior, al expedir el Congreso la Ley 388 de 1.997, disponiendo la vigencia de los reglamentos municipales vigentes en materia de urbanismo, espacio público y uso de suelos, hasta tanto se profiera la nueva ley de ordenamiento territorial.

Concluye que el Decreto se ajusta a la ley; que el Alcalde actuó de acuerdo con su competencia, contenida en el acuerdo 6 de 1.990, el Decreto 1421 de 1.993 y la misma Carta Política; que no existió violación del derecho de defensa, pues el acto se publicó y comunicó en la forma definida en la ley y el reglamento, a más de que el actor tuvo intervención en las actuaciones administrativas, presentando solicitudes que le fueron resueltas.

Finalmente, plantea las excepciones de indebida acción e indebida acumulación de pretensiones, señalando que el actor en uso de la acción de simple nulidad pretende el retiro del acto del mundo jurídico, lo cual ocasionaría que en razón del efecto erga omnes de la decisión, resultaran afectados los demás ciudadanos; adicionalmente, solicita el restablecimiento del derecho, pretensiones que, en concepto de la demandada, evidencian la improcedencia de la acción.

e. Los alegatos de conclusión

La Alcaldía Mayor de Bogotá, parte demandada, presentó alegatos de conclusión, en los que, en esencia, reitera los planteamientos efectuados en la contestación de la demanda, agregando que el artículo 58 de la Ley 388 de 1.997 declaró de utilidad pública e interés social la adquisición de inmuebles para la preservación del patrimonio cultural, histórico y arquitectónico, lo cual no significa que deban expropiarse los inmuebles sometidos a tratamiento de conservación.

La parte actora no hizo uso de este derecho.

III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante la sentencia recurrida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción propuesta por la demandada; se inhibió de pronunciarse respecto del Acta No 11 de 11 de marzo de 1.997, expedida por la Junta de Protección del Patrimonio Urbano de Bogotá; declaró la nulidad del Decreto Distrital No 215 de 31 de marzo de 1.997, y negó las demás pretensiones de la demanda.

Las anteriores decisiones se sustentaron en los siguientes argumentos:

1. En primer término, precisa que aun cuando la decisión adoptada en el acto acusado, en el sentido de asignar tratamiento de conservación arquitectónica al inmueble de propiedad de la accionante, desapareció del mundo jurídico al expedirse el decreto distrital 091 de 12 de febrero de 1.999, por el cual se dispuso excluir a ese bien del referido tratamiento, ello no impide el estudio de la legalidad del acto, en razón de que durante su vigencia produjo efectos jurídicos que pudieron afectar los intereses de la compañía actora.

2. Con relación a la petición de nulidad del Acta No 11 de 11 de marzo de 1.977, de la Junta de Patrimonio Urbano, en la cual se emite un concepto sobre la posibilidad de mantener el inmueble del asunto dentro del listado de conservación arquitectónica, manifiesta que la Sala se inhibe de pronunciarse, pues en virtud del carácter preparatorio de dicho documento, el cual no puso fin a una actuación administrativa sino que sirvió de base para que el Alcalde Mayor expidiera el Decreto de Conservación Arquitectónica, incluyendo en el mismo determinados bienes dentro del citado tratamiento, no puede ser demandado ante esta jurisdicción.

3. No tiene vocación de prosperar la excepción de acción indebida, propuesta por la entidad demandada, pues es errada la premisa de la que parte su formulación, esto es, que contra los actos de carácter general no puede intentarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por el contrario, la jurisprudencia ha señalado la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tratándose de actos de carácter general con sujetos determinados o determinables, toda vez que el particular afectado con la decisión se encuentra legitimado para demandar el acto en la parte que afecta directamente sus intereses.

4. Con relación a los cargos en que se apoyan las pretensiones de la actora, observa el Tribunal que estudiados los antecedentes administrativos del acto acusado, no reposa documento alguno que permita establecer que la decisión de mantener en el listado de conservación arquitectónica el inmueble de la actora se fundamentó en alguno de los criterios de evaluación que para tal efecto consagra el artículo 5 del Acuerdo Distrital 25 de 1.995, precepto cuya consideración se imponía, pues, a pesar de tratarse de un acto de carácter general, la afectación de los intereses particulares de un tercero, obligaba a que la administración indicara, siquiera sumariamente, las razones de su decisión, de acuerdo al artículo 35 del C.C.A., precepto que dispone:

"Artículo 35.- Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares." Agrega que las razones expuestas mediante oficio de 26 de junio de 1.997 dirigido a la demandante por el Jefe Regional del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, según el cual la motivación de la Junta se fundó en que el predio del asunto correspondía a "inmuebles unifamiliares contextuales que representan un momento del desarrollo arquitectónico de la ciudad", se desvirtúan al no coincidir con el contenido del Acta No 11 de marzo de 1.997 de la Junta de Protección del Patrimonio Urbano, por lo que ha de entenderse que la decisión cuestionada no obedeció a ninguno de los criterios establecidos en las normas a las que se encontraba sujeto, razón que conduce a la declaratoria de nulidad del acto.

De otra parte, estima que de manera contraria a lo afirmado por la entidad demandada, el acto sí debía ser notificado dada la afectación de derechos particulares, como lo entendió la jurisprudencia del Consejo de Estado en sentencia de 12 de agosto de 1.999.

Finalmente, en cuanto hace al restablecimiento del derecho solicitado, manifiesta que no es posible acceder a tal petición, pues, de una parte, el inmueble ya fue excluido del listado de conservación arquitectónica, y de otra, del dictamen pericial obrante en el expediente no se deduce la existencia de perjuicios para la demandante.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO

En la sustentación del recurso de apelación, el apoderado de la demandada basa su inconformidad con el fallo proferido, en las razones que se sintetizan a continuación:

1. En ejercicio de la facultad reglamentaria prevista en el artículo 38, numeral 4 del Decreto 1421 de 1.993 y los artículos 17, numeral 4, 380 y 384 del Acuerdo 6 de 1.990, el Concejo Distrital delegó en Alcalde Mayor la facultad de expedir los decretos de asignación de tratamiento, que son reglamentaciones específicas para un sector, es decir, constituyen una forma de sectorización de la norma urbanística para que rija al interior de determinadas áreas, lo que no puede confundirse con normas de carácter particular y concreto.

2. Quedando establecido que la naturaleza del decreto impugnado es la de un acto de carácter general, que conforme a lo dispuesto por el Acuerdo 6 de 1.990 fue publicado, no requería ser comunicado personalmente ni motivado, pues la ley no requiere su motivación.

El Decreto 215 de 1.997 fue publicado en el registro distrital 1381 de marzo 31 de 1.997 y la Gaceta de Urbanismo No 103.

IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Agente del Ministerio Público no rindió concepto en la presente actuación.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

De manera previa al estudio de los argumentos que sustentan el recurso de apelación, procede la Sala a efectuar las siguientes consideraciones

1. La Vigencia del Acto Acusado, el Decaimiento del Acto Administrativo y la Tesis de Sustracción de Materia

En primer término, se advierte que para la fecha de adopción de la decisión que compete a la Sala, el acto administrativo cuestionado no se encuentra vigente.

En efecto, el Decreto 215 de marzo 31 de 1.997, acto demandado en el presente asunto, en cuanto se refiere a la decisión de mantener el inmueble No 71-35 de la carrera 9 en el listado de tratamiento de conservación arquitectónica, desapareció del mundo jurídico, pues en virtud de una norma posterior, el Decreto 091 de 12 de febrero de 1.999, se dispuso la exclusión de dicho predio del mencionado tratamiento especial.

Sobre este particular resulta pertinente efectuar un breve recuento respecto a la posición adoptada por esta Corporación frente a la posibilidad de realizar el control que corresponde a esta jurisdicción, tratándose de actos administrativos respecto de los cuales se ha presentado algún fenómeno que genera su extinción del mundo jurídico, por manera que el acto no se encuentra vigente para la época del fallo.

Bajo la anterior perspectiva cabe anotar que el fenómeno del decaimiento del acto administrativo, previsto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, ocurre frente a la presencia de los eventos que producen la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo, y que la norma establece, así:

1. Por suspensión provisional

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de 5 años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan su vigencia.

Sobre el tema de la pérdida de fuerza ejecutoria y la posibilidad de revisar la legalidad de un acto administrativo que ha decaído, la Sala estima ilustrativo traer a colación, las consideraciones esbozadas por esta misma Sección en torno a la procedencia del estudio de legalidad de un acto administrativo que, para la fecha de adoptar la decisión de mérito, ha desaparecido del mundo jurídico en virtud de operar su decaimiento, así:

"La doctrina ha denominado la causal 2, DECAIMIENTO DEL ACTO y sobre la necesidad de proferir fallo de fondo respecto de actos cuyo fundamento de derecho ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional o nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habría que decir, en primer lugar, que el artículo 175 del C.C.A. establece, en relación con la declaratoria de nulidad de ordenanzas y acuerdos municipales, que quedarán sin efecto en lo pertinente, los decretos reglamentarios de aquellos, como una de las consecuencias del principio de la cosa juzgada regulada en la norma citada, norma que modificó, en lo pertinente, el artículo 12 de la ley 153 de 1887 "Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes.." y que a juicio de la Sala sólo tiene atinencia a esa especial clase de actos administrativos.

Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación, que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica.

En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición.

No hay, por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad.

Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 1992 , pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tun, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos.

Si bien es cierto que en relación con la Resolución 145 aquí demandada, la Junta Central de Contadores no podrá darle efectos a partir del 4 de noviembre de 1999, en razón del fallo que declaró nulo el aparte del artículo 1 del Decreto 1510 de 1998 que obligaba a la práctica de pruebas de conocimiento como requisito para la obtención de la tarjeta profesional de Contador Público, ello no implica que la jurisdicción deba abstenerse de conocer del examen de legalidad de tal acto administrativo bajo la argumentación de que el mencionado acto no está produciendo efectos, desde la fecha indicada, como consecuencia del decaimiento que sufrió a lo largo de este proceso.

Lo anterior, debido a que la nulidad que se ha solicitado, concierne a la validez del acto administrativo y en el evento de prosperar, se remonta hasta el momento de su expedición, mientras que la causal de decaimiento que acaeció estando en trámite este proceso, atañe a circunstancias posteriores al nacimiento del acto administrativo y no atacan la validez del mismo. Pudiera decirse que cuando se produce el fenómeno del decaimiento, el acto administrativo supervive en el mundo jurídico, porque no existe fallo de nulidad que lo saque del mismo, pero ha perdido una de sus caracteres principales, cual es el de ser ejecutorio, lo que implica que la administración no puede hacerlo cumplir.

Al efecto, son tres los conceptos que deben analizarse en este acápite a fin de dilucidar el tema: eficacia del acto administrativo, validez del acto administrativo y fuerza ejecutoria del mismo.

La validez del acto administrativo se remonta al momento de la expedición de la voluntad administrativa, mientras que la potencialidad de producir efectos jurídicos está ligada al hecho de que se cumpla con el requisito de la publicación, aspecto externo que se requiere para que sea eficaz, es decir oponible a los administrados; ello implica que aunque, el acto administrativo existe con toda plenitud desde el momento en que se expide, su eficacia se encuentra ligada al cumplimiento del principio de la publicación.

De otro lado, la tendencia del acto administrativo a producir sus efectos, ha hecho que "especialmente dentro de la doctrina española, que tales actos, como resultado de la presunción de su legitimidad, son ejecutivos y ejecutorios"

La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrita al hecho de la producción de efectos jurídicos, aún en contra de la voluntad del administrado, según lo establece el artículo 64 del C.C.A., pues se presume su legitimidad hasta tanto exista un pronunciamiento judicial que decrete su nulidad.

La posibilidad de la acción directa coercitiva, y que se justifica en la medida de que es el medio para asegurar su cumplimiento es un privilegio de la administración, frente a los administrados, "ya que goza de la llamada "acción de oficio" o "acción directa", a diferencia de los particulares que tiene que recurrir a las autoridades para hacer defender sus derechos" depende de la presunción de legalidad del acto administrativo y de su firmeza."

De otra parte, la Sala Plena del Consejo de Estado prohijó durante mucho tiempo la aplicación de la teoría de la sustracción de materia, tratándose de actos que han sido derogados o sustituidos por otros, o que han dejado de regir, o, que produjeron todos sus efectos. Se consideró que en tales eventos resultaría inútil e inocuo un pronunciamiento de mérito, por cuanto al haber desaparecido el acto de la vida jurídica, surgía la sustracción de materia y por consiguiente, la sentencia adolecería de falta de objeto práctico.

Sin embargo, dicha tesis tuvo algunas variantes, en el sentido de considerar que, dado que el acto administrativo pudo haber producido efectos durante su vigencia, es menester un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. Este último criterio ha sido mayoritario a partir de la Sentencia de Sala Plena del 14 de enero de 1.991, ocasión en la cual se expresó:

"Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente es inclinarse por la segunda de ellas, pues no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así este sea de carácter general e impersonal. Pues contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba

con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho."

A partir del fallo de 1.991 antes citado, la jurisprudencia de esta Corporación ha optado por el fallo de mérito cuando quiera que el acto administrativo examinado haya desaparecido del universo jurídico por derogatoria.

Así, de acuerdo con la jurisprudencia adoptada por esta Corporación, se sigue la necesidad de entrar a decidir en el fondo del asunto planteado.

2. Las Excepciones Planteadas.

A título de excepciones la Alcaldía Mayor de Bogotá plantea las de Acción Indebida e Indebida Acumulación de Pretensiones, fundadas en la consideración de que no es factible invocar la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., contra actos de carácter general y abstracto, como tampoco pretender el restablecimiento del derecho frente a actos de tal naturaleza.

Sobre este tópico, acoge la Sala las consideraciones que llevaron al a quo a desestimar las referidas excepciones, pues en efecto, ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de confirmar, la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tratándose de actos de carácter general con efectos particulares, como es el caso que ocupa a la Sala en esta oportunidad.

Ahora bien, la pretensión de restablecimiento del derecho es precisamente la que perfila la procedencia de la acción contenciosa elegida en el sub lite, pues la afectación del derecho particular alegada por la sociedad demandante, constituye el móvil en que apoya su pretensión, derivada de la declaratoria de nulidad del acto administrativo, tal como establece el artículo 85 del C.C.A., precepto a cuyo tenor:

"Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho..."

De esta manera, la Sala procederá a desestimar las excepciones propuestas por la entidad demandada en el sub lite y, en consecuencia, a realizar el examen de los argumentos en que se fundamenta el recurso de apelación interpuesto.

3. La Ausencia de Competencia para la expedición del acto acusado

El tema del alcance de la competencia asignada al Alcalde Mayor de Bogotá, debe dilucidarse acudiendo al marco teórico que gobierna la materia. En concreto, procede evaluar si el Decreto 215 de marzo 31 de 1.997 fue proferido por funcionario habilitado para ello conforme al marco legal vigente.

Cabe anotar, en primer término, que desde la preceptiva dispuesta por la Constitución Política, se advierte cómo el constituyente al establecer los presupuestos de la organización territorial, instituyó un régimen especial para la capital de la República, el cual se encuentra contenido en el Decreto 1421 de 1.993, expedido con base en la facultad conferida al Presidente de la República por el artículo transitorio 41 de la Carta.

Ahora bien, encuentra la Sala que a través del Acuerdo 06 de 8 de mayo de 1.990, y del artículo 5 del Decreto 1421 de 1.993, concernientes al plan general de desarrollo económico, social y de obras públicas para la Capital, el Concejo de Bogotá expidió el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, mediante el cual se definieron las políticas de desarrollo urbano y se adoptaron las reglamentaciones urbanísticas para la ciudad Capital.

En este orden de ideas, los artículos 155 a 158 del referido Estatuto, definen los inmuebles y zonas de conservación artística, como aquellos evocadores de épocas pasadas o de hechos históricos, o con especial connotación artística, estableciendo su sujeción "a las normas y reglamentaciones específicas que se adopten dentro del marco de los Tratamientos Especiales de Conservación Histórica, Artística, Arquitectónica o Urbanística de que trata el presente Acuerdo." (art.158)

A su turno, a través de los artículos 379 a 391 del Estatuto en cita, el órgano colegiado se encargó de caracterizar las Reglamentaciones Urbanísticas contenidas en Decretos Reglamentarios del Acuerdo, denominados "Decretos de Asignación de Tratamiento"; el trámite y requisitos para la adopción de los tratamientos o regímenes específicos contemplados en dicha norma, entre ellos, el concepto favorable de la Junta de Planeación Distrital, el contenido de los mencionados Decretos de Asignación de Tratamiento y el trámite de publicidad de los mismos.

Así mismo, desde un enfoque formal sustentado en las estructuras jurídicas que hacen efectivos los mecanismos de organización funcional, los artículos 17, numeral 4, y 384 del Estatuto comentado, establecen el ámbito de competencia del Alcalde Mayor en la expedición de "Reglamentaciones Urbanísticas".

Para la Sala no queda duda, entonces, de que bajo el marco legal en cita, la Alcaldía Mayor de Bogotá al expedir el Decreto 215 de 31 de marzo de 1.997, "Por el cual se Reglamenta el Acuerdo 6 de 1.990, se asigna el Tratamiento de Conservación Arquitectónica en las Areas Urbanas y Suburbanas del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones", actuó dentro de la órbita de su competencia, toda vez que desplegó la función descrita en el Acuerdo 6 de 1.990, numeral 4 del artículo 17 y 384 del mismo ordenamiento, preceptos que establecen:

"Artículo 17. ACTOS DEL ALCALDE MAYOR COMPRENDIDOS DENTRO DE LA DENOMINACIÓN GENÉRICA DE "REGLAMENTACIONES URBANÍSTICAS". Con arreglo a las competencias específicas originadas en la ley y en los acuerdos distritales, se entienden comprendidos dentro de la denominación genérica de "Reglamentaciones Urbanísticas", los siguientes decretos del Alcalde Mayor de Bogotá:

(...)

7. Los decretos del Alcalde Mayor de Bogotá, contentivos de normas urbanísticas específicas y restricciones administrativas, en los casos expresamente contemplados en el presente acuerdo y en los demás acuerdos que regulen el urbanismo.

Artículo 384.- Los diferentes Tratamientos se asignan a un determinado sector por Decreto del Alcalde Mayor de Bogotá, previo concepto favorable de la Junta de Planeación Distrital...."

Huelga señalar que los anteriores preceptos se encuentran expresamente citados en el acto demandado, a título de fuente de las facultades utilizadas para su expedición, junto con el artículo 38, numeral 4 del Decreto Ley 1421 de 1.993, que establece:

"Artículo 38. ATRIBUCIONES. Son atribuciones del Alcalde Mayor:

(...)

4. Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos."

Como corolario de lo expuesto, partiendo de la premisa de que es a la luz del Decreto Ley 1421 de 1.993 y del Acuerdo 6 de 1.990 que ha de dilucidarse si el acto demandado adolece del vicio de incompetencia endilgado, advierte la Sala que dicho cargo no está llamado a prosperar.

4. La Violación del Derecho de Audiencia y de Defensa.

Como aspecto medular que sustenta este cargo, el apoderado de la actora ha señalado que el Decreto 215 de 1.997, demandado en el asunto, no le fue notificado en forma personal a la Compañía Mundial de Seguros S.A., como sociedad propietaria del inmueble ubicado en la carrera 9 no 71- 35 de la ciudad de Bogotá, situación que implica que la administración incurrió en desconocimiento del debido proceso.

Sobre este tópico, al desatar el recurso de apelación interpuesto en un proceso relativo a la legalidad de un acto de características similares al analizado en esta oportunidad, puesto que se trataba también de un Decreto del orden distrital, mediante el cual se otorgó el carácter de conservación arquitectónica a un predio, esta misma Sala, en sentencia proferida el 12 de agosto de 1.999, efectuó las consideraciones que a continuación se transcriben por su pertinencia frente al caso en estudio.

"No sin antes reiterar la posición jurisprudencial de que los defectos de la publicidad de los actos administrativos no son causal para su anulación, es decir, que no afectan su validez, conviene advertir que el acto acusado, en cuanto contiene decisiones con efectos particulares y generales a la vez, resulta ser un acto administrativo mixto, según lo ha reconocido la Sala en providencias como la sentencia de 21 de marzo de 1.996, proferida en el expediente número 3575, con ponencia del consejero, doctor Ernesto Rafael Ariza, y la de 18 de marzo de 1.999, expediente número 5253, con ponencia del consejero, doctor Juan Alberto Polo Figueroa.

También, en sentencia de 9 de mayo de 1.996, expediente 3535, con ponencia del consejero, doctor Juan Alberto Polo Figueroa, la Sala estimó que este tipo de actos, en cada una de las disposiciones con efectos individuales o concretos, viene a constituir "una disposición propia de un acto condición, o dicho de otro modo, legal y reglamentario, en tanto coloca o inserta a cada uno de los inmuebles por ellos relacionados en el régimen general contenido en los mencionados decretos, del cual, por lo tanto, pueden ser excluidos en cualquier época".

En este orden de ideas, se observa que es menester adecuar, para el caso del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la posición jurisprudencial que la Sala había asumido desde la sentencia de 21 de marzo de 1.996, expediente 3575, antes citada, en lo concerniente al modo de hacer efectiva la publicidad de los referidos actos administrativos, según la cual, el medio adecuado para darlos a conocer era su publicación para, en su lugar, precisar que esta forma de publicidad es adecuada pero sólo en lo relativo a las disposiciones generales o abstractas que usualmente contienen; pero que para aquellas que afectan directamente a inmuebles individualizados, como el que interesa a la parte actora, ella no es suficiente, sino que aquéllas deben notificarse a cada uno de sus propietarios, por las razones que se pasan a exponer:

Primero, porque para el caso particular del Distrito Especial de Santa Fe de Bogotá así lo señala el artículo 36 del decreto distrital 327 de 1.992, cuyo enunciado es el siguiente:

"El Departamento Administrativo de Planeación Distrital debe notificar a los propietarios de los inmuebles declarados de conservación arquitectónica, para que se dé cumplimiento a lo dispuesto en los artículos anteriores".

Segundo, en cada caso concreto se surte una actuación administrativa iniciada de oficio o a solicitud de parte, tal como puede inferirse de lo dispuesto en los artículos 39 y 40 del precitado decreto distrital, puesto que implica estudios del inmueble y otros pasos procedimentales. (...)

Tercero, por las implicaciones que para el propietario del inmueble pueden acarrear las decisiones que se tomen o los actos materiales que se realicen sobre el mismo (...)

Cuarto, por cuanto es la forma más efectiva de garantizar el derecho de defensa y de contradicción a los afectados, y condición necesaria para su aplicación en lo que a su inmueble corresponde.

En resumen, la Sala había estimado que actos administrativos como el examinado son de carácter general, pero que tienen efectos particulares debidamente individualizados, con lo cual ha llegado a reconocer que en realidad adquieren una naturaleza mixta, de donde su publicación es una forma válida de darles la publicidad necesaria en orden a su cumplimiento. En esta oportunidad ha de precisarse que ello es correcto en tanto a su contenido de acto administrativo general; pero en lo que corresponde a acto administrativo particular, por así disponerlo expresamente el artículo 36 del decreto distrital 327 de 1992 antes transcrito, ha de ser notificado personalmente a cada uno de los afectados, en la parte que les interesa, a fin de garantizarles el derecho de defensa y contradicción, y como condición necesaria para que a cada uno de ellos se les pueda aplicar.

Por consiguiente, en el presente caso, en verdad debía serle notificado la parte correspondiente al inmueble del causahabiente de los actores, a éste o en su defecto a ellos, en su condición de herederos." (resaltado por fuera del texto original)

Ahora bien, dejando por sentada la premisa reiterada por la jurisprudencia parcialmente transcrita, en el sentido de que los defectos de publicación de los actos administrativos no constituyen causal para su anulación, en el caso particular analizado en el sub lite, no cabría aducir que a la demandante le fue conculcado el derecho de defensa y contradicción.

En efecto, si bien el Decreto Distrital 215 de 1.997 no fue comunicado en forma personal a cada uno de los propietarios de los inmuebles incluidos en el listado de conservación arquitectónica, entre ellos a la sociedad actora, es evidente que con antelación a la expedición del referido acto la demandante tuvo la oportunidad de controvertir y formular observaciones, afirmación que efectúa la propia actora en la relación de hechos de la demanda. (hecho No 23, folio 5).

De acuerdo con lo expuesto, del hecho de formular observaciones al Proyecto de Decreto de Asignación de Tratamiento, concretamente, en lo concerniente a la decisión de mantener bajo dicho régimen especial al inmueble distinguido con el No 71-35 de la carrera 9 de Bogotá, se advierte la ausencia de sustento respecto del cargo de violación del derecho de audiencia y de defensa, que se ha esgrimido en la demanda.

Cabe precisar, que dando aplicación a las regulaciones que en materia de publicidad de este tipo de actos, consagran los artículos 388 y 389 del Acuerdo 6 de 1.990, la administración publicó en la Gaceta de Urbanismo y Construcción de Obra y en un diario de amplia circulación nacional, el Proyecto de Decreto de Asignación de Tratamiento, como resultado de lo cual la demandante dispuso de la oportunidad de efectuar observaciones sobre el aspecto de su interés particular. Finalmente, el Decreto 215 de 1.997 fue también publicado en la Gaceta de Urbanismo.

De lo anterior se colige que el acto acusado no desconoció, entonces, el artículo 29 de la Constitución Política, máxime si se tiene en cuenta que la sociedad actora tuvo la oportunidad de exponer sus opiniones y reclamos en procura de controvertir la decisión de mantener el inmueble de su propiedad en el listado de Tratamiento Especial de Conservación Arquitectónica.

Adicionalmente, tal como se estableció en precedencia, el Decreto 215 de 31 de marzo de 1.997 fue expedido con fundamento en la normatividad legal vigente (decreto Ley 1421 de 1.993 y Acuerdo 6 de 1.990), y por el órgano legalmente autorizado, (Alcalde Mayor de Bogotá).

Lo anterior es suficiente para desvirtuar el cargo de violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

5. Ausencia de Motivación y Falsa Motivación del Acto Administrativo

El cargo de ausencia de motivación del acto administrativo se ha esgrimido a partir de la consideración conforme a la cual, la administración no suministró los criterios de valoración que justificaran su determinación de mantener el predio designado con el número 71-35 de la carrera 9, en el listado de inmuebles de Conservación Arquitectónica, es decir, se hace un cargo de vicio de nulidad general al Decreto acusado y no sólo en lo que concierne al inmueble de propiedad de la actora.

En cuanto concierne a la falsa motivación, la demandante ha sustentado esta censura en la consideración de que la decisión de incluir el inmueble en el listado de conservación arquitectónica constituye una sanción por la realización de obras valoradas como una intervención ilegal sobre el inmueble, las cuales tuvieron lugar en el año de 1.988, cuando la actora no tenía aún la condición de propietaria del inmueble.

Resulta conveniente entonces acudir, en primer término, al acápite pertinente del Decreto 215 de 1.997, el cual se encuentra ubicado en el capítulo único del Título II del referido acto, disponiendo así:

TITULO II. TRATAMIENTO DE CONSERVACIÓN ARQUITECTONICA

CAPITULO UNICO. GENERALIDADES

ARTICULO 2. ASIGNACIÓN. Se asigna el tratamiento de Conservación Arquitectónica a los inmuebles delimitados con ese carácter en los planos anexos Nos.1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de localización y relacionados en el listado anexo No 1 del presente decreto, los cuales hacen parte integral del mismo.

El listado anexo No 1 incluye además los inmuebles declarados de conservación arquitectónica con anterioridad a la expedición del presente decreto, que fueron demolidos o intervenidos sin permiso de la autoridad competente.

Los propietarios de los inmuebles que figuren en el listado anexo No 1 y que a la fecha del presente decreto cuenten con licencia de construcción vigente, podrán ejecutar las obras autorizadas por la misma, o acogerse a esta reglamentación, caso en el cual deberán renunciar expresamente y por escrito a los derechos otorgados por dicha licencia ante el departamento Administrativo de Planeación Distrital, entidad que se encargará de informar sobre el particular a la autoridad encargada de expedir licencias de urbanismo y construcción.

El presente decreto modifica los listados de inmuebles de Conservación Arquitectónica adoptados por el Decreto 678 de 1.994.

ARTICULO 3. CENTRO HISTORICO. (...)

ARTICULO 4. NOCIÓN Y ELEMENTO. El tratamiento de Conservación Arquitectónica está orientado a preservar la arquitectura como elemento primordial de la memoria colectiva de los pueblos, como patrimonio cultural inmueble y memoria urbana, y como representación de la comunidad como grupo social. Busaca la protección y conservación de los inmuebles que por sus valores arquitectónicos, urbanísticos, históricos, estéticos, culturales, ambientales, paisajísticos,etc, merecen ser preservados."

A su turno el Anexo No 1, documento que forma parte integral del Decreto 215 de 1.997, contiene el listado de los diversos predios de las localidades de San Cristóbal, Usme, Engativá, Bosa, Fontibón, Santafe, Los Mártires, Teusaquillo y Barrios Unidos, contemplados dentro del Tratamiento de Conservación Arquitectónica. Incluye la relación de 471 predios del barrio "Quinta Camacho", al cual pertenece el de propiedad de la sociedad demandante.

Observa la Sala que se adujo aquí una causal de carácter general, que no apunta a desvirtuar la existencia de características intrínsecas al inmueble considerado de conservación arquitectónica, en los términos de las disposiciones normativas transcritas.

Para la Sala no procede endilgar el vicio de carencia de motivación al acto administrativo, sobre la base de la ausencia de una motivación particular referida específicamente a las consideraciones que determinaron la inclusión de cada uno de los predios en el mencionado listado, o su permanencia en el mismo, como ocurrió en el caso del inmueble objeto de la controversia.

Es a todas luces claro que, por tratarse de una norma reglamentaria y de carácter general, la ley no dispone su motivación; no obstante, los preceptos del Decreto con antelación transcritos, contienen la motivación que echa de menos la actora, en cuanto, de manera general señalan las razones que justifican la asignación del tratamiento especial a los diversos predios de diferentes localidades de la ciudad; lo que carece de lógica es exigir que el mismo acto incluya el detalle particular referente al análisis y valoración de cada inmueble.

Ahora bien, en cuanto al argumento en que se apoya la censura expresada en términos de falsa motivación, cabe señalar que si bien es cierto que la asignación del tratamiento de conservación arquitectónica conlleva una limitación al derecho de dominio, en cuanto implica el surgimiento de la obligación de conservación del inmueble, tal limitación no equivale a una sanción, sino a la efectividad del mandato superior que prioriza la función social de la propiedad, tal como lo ha entendido la jurisprudencia de La Corte Constitucional.

"...La propiedad, en tanto que función social, puede ser limitada por el legislador, siempre y cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio general de la comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo, conservación ambiental, seguridad, etc.; el interés individual del propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés social...".

"En efecto, no hay duda de que en virtud de su función social urbanística la propiedad está sometida a una serie de limitaciones legales que afectan básicamente su uso, dentro de las cuales se encuentran las denominadas cesiones obligatorias gratuitas...".

Finalmente, cabe destacar en punto al vicio de ausencia de motivación y de falsa motivación endilgado al decreto acusado, que la finalidad de los actos debe coincidir con el buen servicio público y que, cuando ello no concurre al acto éste adolecerá del vicio de desviación de poder, o del de falta de motivación en el evento en que debiendo ser motivado, se haya omitido el sustento del mismo.

De esta manera, para la Sala es claro que la demandante no logró desvirtuar que la actuación de la administración se tipificó dentro de las hipótesis de la norma a la cual se supeditó, esto es, el Acuerdo 6 de 1.990.

En el anterior orden de ideas, para la Sala no son de recibo los cargos endilgados por la demandante al Decreto 215 de marzo 31 de 1.997, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, "Por el cual se reglamenta el Acuerdo 6 de 1.990, se asigna el Tratamiento de Conservación arquitectónica en las Áreas Urbanas y Suburbanas del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones", y por ende, no observa que dicho acto administrativo adolezca de los vicios de ilegalidad señalados por el Tribunal.

Bajo el anterior enfoque, la Sala procederá a revocar el numeral 2 de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, mediante el cual el Tribunal declaró la nulidad del Decreto 215 de 1.997, en cuanto asignó tratamiento de Conservación Arquitectónica al inmueble ubicado en la carrera 9 No 71-35 de esta ciudad. Así mismo, confirmará las demás decisiones del a quo, en cuanto encontró improbada la excepción propuesta por la entidad demandada, y, determinó inhibirse de pronunciamiento respecto del Acta No 11 de 11 de marzo de 1.997, expedida por la Junta de Protección del Patrimonio Urbano de Santa Fe de Bogotá, pues, como lo manifestó el a quo, se trata de un acto de carácter preparatorio que no pone fin a una actuación administrativa y, por consiguiente, no puede ser demandado ante esta jurisdicción, de conformidad con los artículos 82 y 83 del C.C.A.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

PRIMERO: REVÓCASE el numeral segundo de la sentencia proferida por el Tribunal dministrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de fecha 18 de mayo de 2.000, mediante el cual se dispuso "Declarar la nulidad del Decreto Distrital No 215 de 31 de marzo de 1.997, expedido por el Señor Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, en cuanto asignó tratamiento de conservación arquitectónica al bien inmueble ubicado en la carrera 9 No 71-35 de esta ciudad.", y en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONFÍRMANSE los restantes numerales de la sentencia impugnada, mediante los cuales se determinó: "Declarar no probada la excepción propuesta por el apoderado de la entidad demandada" e "Inhibirse de pronunciamiento respecto del acta No 11 de 11 de marzo de 1.997, expedida por la Junta de Protección del Patrimonio Urbano de Santa Fe de Bogotá"

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión del quince de marzo del año dos mil uno.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Presidenta

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

MANUEL S. URUETA AYOLA

ACTO ADMINISTRATIVO - Pérdida de fuerza ejecutoria / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA / DECAIMIENTO - Efectos hacia el futuro / ACTO DECAIDO - Puede examinarse su legalidad bajo el régimen vigente a su nacimiento / NULIDAD - Su declaración tiene efectos ex tunc y desvirtúa presunción de legalidad mientras produjo efectos / DECAIMIENTO - No ataca validez del acto sino su ejecutoriedad / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Comprende validez y fuerza ejecutoria / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Ligada al principio de publicación del acto / FUERZA DE EJECUTORIA - Da lugar a la acción directa coerciva de la administración

Reitera sentencia de la Sección Primera del 03/08/00, Exp. 5722 C.P. Olga Inés Navarrete B. , que a su vez cita auto del 28/06/96, Exp. 12005, Sección Tercera C.P. Carlos Betancur J.

SUSTRACCIÓN DE MATERIA - Por derogación, subrogación y producción de todos los efectos / TEORIA DE LA SUSTRACCIÓN DE MATERIA - Cambio jurisprudencial por los efectos durante la vigencia de los actos que carecen de fuerza de ejecutoria

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia del 16/02/01 Exp. 3531 C.P. Olga Inés Navarrete y sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado del 14/01/91 Exp. S-157 C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla.

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTA - Competencia para reglamentar tratamientos de conservación arquitectónica / INMUEBLES DE CONSERVACIÓN ARQUITECTÓNICA - Competencia reglamentaria del Alcalde Mayor de Bogotá

Para la Sala no queda duda, entonces, de que bajo el marco legal en cita, la Alcaldía Mayor de Bogotá al expedir el Decreto 215 de 31 de marzo de 1.997, "Por el cual se Reglamenta el Acuerdo 6 de 1.990, se asigna el Tratamiento de Conservación Arquitectónica en las Areas Urbanas y Suburbanas del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones", actuó dentro de la órbita de su competencia, toda vez que desplegó la función descrita en el Acuerdo 6 de 1.990, numeral 4 del artículo 17 y 384 del mismo ordenamiento. Como corolario de lo expuesto, partiendo de la premisa de que es a la luz del Decreto Ley 1421 de 1.993 y del Acuerdo 6 de 1.990 que ha de dilucidarse si el acto demandado adolece del vicio de incompetencia endilgado, advierte la Sala que dicho cargo no está llamado a prosperar.

PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Los defectos de publicidad no son casual de anulación ni afectan su validez / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO - Lo es el que tiene efectos particulares y generales a la vez / ACTOS ADMINISTRATIVOS MIXTOS - Los efectos individuales constituyen una disposición propia de un acto condición / PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Las Disposiciones generales se hace conocer mediante su publicación y las particulares deben notificarse individualmente / INMUEBLES DE CONSERVACIÓN ARQUITECTÓNICA - La notificación personal de los afectados garantiza el derecho de defensa y contradicción

Dejando por sentada la premisa reiterada por la jurisprudencia parcialmente transcrita, en el sentido de que los defectos de publicación de los actos administrativos no constituyen causal para su anulación, en el caso particular analizado en el sub lite, no cabría aducir que a la demandante le fue conculcado el derecho de defensa y contradicción. En efecto, si bien el Decreto Distrital 215 de 1.997 no fue comunicado en forma personal a cada uno de los propietarios de los inmuebles incluidos en el listado de conservación arquitectónica, entre ellos a la sociedad actora, es evidente que con antelación a la expedición del referido acto la demandante tuvo la oportunidad de controvertir y formular observaciones, afirmación que efectúa la propia actora en la relación de hechos de la demanda. De lo anterior se colige que el acto acusado no desconoció, entonces, el artículo 29 de la Constitución Política, máxime si se tiene en cuenta que la sociedad actora tuvo la oportunidad de exponer sus opiniones y reclamos en procura de controvertir la decisión de mantener el inmueble de su propiedad en el listado de Tratamiento Especial de Conservación Arquitectónica. Lo anterior es suficiente para desvirtuar el cargo de violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Es a todas luces claro que, por tratarse de una norma reglamentaria y de carácter general, la ley no dispone su motivación; no obstante, los preceptos del Decreto con antelación transcritos, contienen la motivación que echa de menos la actora, en cuanto, de manera general señalan las razones que justifican la asignación del tratamiento especial a los diversos predios de diferentes localidades de la ciudad; lo que carece de lógica es exigir que el mismo acto incluya el detalle particular referente al análisis y valoración de cada inmueble. En cuanto al argumento en que se apoya la censura expresada en términos de falsa motivación, cabe señalar que si bien es cierto que la asignación del tratamiento de conservación arquitectónica conlleva una limitación al derecho de dominio, en cuanto implica el surgimiento de la obligación de conservación del inmueble, tal limitación no equivale a una sanción, sino a la efectividad del mandato superior que prioriza la función social de la propiedad, tal como lo ha entendido la jurisprudencia de La Corte Constitucional.

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia Sección Primera de 12 de agosto de 1999, Exp. 5500 C.P. Juan A. Polo F.

DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Invulneración por haber hecho observaciones al proyecto de asignación de tratamiento de conservación / FALSA MOTIVACIÓN - Inexistencia por cuanto no se puede exigir consideraciones específicas que determinen la inclusión de cada predio en tratamiento de conservación / INMUEBLES DE CONSERVACIÓN ARQUITECTÓNICA - Limitación al derecho de dominio en razón de la función social de la propiedad

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia de la Corte Constitucional C-295/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz.

NOTA: CONSEJO DE ESTADO

 
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