RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Procede la Sala a decidir el recurso de súplica interpuesto por la parte actora respecto del auto de fecha marzo 31 del presente año, por medio del cual el Honorable Consejero Doctor Gabriel E. Mendoza Martelo inadmitió la demanda presentada por la COMISIÓN COLOMBIANA DE JURISTAS, en representación de la ASOCIACIÓN DE FAMILIARES DE DETENIDOS DESAPARECIDOS (ASFADES) y de la CORPORACIÓN VIVA LA CIUDADANÍA.

A través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad, la actora presentó demanda en donde se formuló como pretensión la nulidad del acto en virtud del cual el Presidente de la República, junto con sus Ministros de Justicia y de Defensa, objetó el día 30 de diciembre de 1999, el proyecto de ley " Por medio del cual se tipifica el genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado y la tortura y se dictan otras disposiciones".

Considera la parte actora que el acto demandado es objeto de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa por las siguientes razones:

1°. En Colombia la decisión del Gobierno de objetar un proyecto de ley conlleva una clara manifestación de la voluntad política del Gobierno, que no actúa como simple refrendador del proyecto de ley proviniente del Congreso, sino que, además, manifiesta su voluntad política a través de esta potestad de estirpe colegisladora, de manera que su voluntad incide directamente en la suerte que corran los proyectos de ley enviados para su sanción. Según la Constitución el derecho a objetar los proyectos por parte del Gobierno debe ejercerse con arreglo a la Constitución, lo que ya impone un marco de legalidad a estos actos (artículo 200, numeral 1°, de la Constitución Política).

2°. El acto por medio del cual se objeta un proyecto de ley, es lo que doctrinal y jurisprudencialmente se ha conocido como actos políticos o de gobierno, que de acuerdo con el inciso 2° del artículo 82 del C.C.A., son objeto de control jurisdiccional.

Anteriormente la jurisprudencia, influenciada por la jurisprudencia francesa, interpretaba que los actos políticos o de gobierno no estaban sujetos a ningún tipo de control porque el Gobierno gozaba para su expedición de total discrecionalidad, de manera que estos actos escapaban al principio de la legalidad. Esta doctrina se desarrolló en Francia y posteriormente fue acogida en Colombia como la "teoría del móvil político", según la cual el juez desentrañaba del contenido del acto si la finalidad del mismo era puramente administrativa o se trataba de un acto expedido con un móvil político. Si se llegaba a la segunda hipótesis entonces el acto escapaba al control jurisdiccional.

Cita el caso de la Nota Diplomática del Ministro de Relaciones Exteriores del 22 de noviembre de 1952 sobre el conflicto limítrofe de Los Monjes. En este caso el Consejo de Estado, retomando la jurisprudencia francesa que en ese país había sido revocada en 1872, consideró que por tratarse de un acto de gobierno propio del manejo de las relaciones exteriores del país, era uno de los actos que la Constitución establecía como funciones del Presidente de la República como Jefe de Estado y no como suprema autoridad administrativa y que, por consiguiente, era ajeno al control jurisdiccional.

Sin embargo, en el mismo proceso, el auto que inadmitió la demanda fue revocado bajo la consideración de que en derecho colombiano no existen actos por fuera del control y que, como acto unilateral, no podía escapar al control judicial.

La posición de la Corte Suprema de Justicia al revisar la constitucionalidad del inciso 2° del artículo 82 del C.C.A., que restringía el juzgamiento de los actos de gobierno sólo a los vicios de forma fue la que tanto el acto político o de gobierno como el acto administrativo discrecional, por ser actos jurídicos son actos juzgables, en cuanto a su constitucionalidad o legalidad, y no solo por vicios de forma sino también por razones materiales.

3°. En la actualidad, resulta aún más claro que los actos políticos o de gobierno están sujetos al control jurisdiccional debido a la reforma introducida por el artículo 30 de la ley 446 de 1998 al artículo 82 del C.C.A.. Con esta disposición este punto no se someterá más a interpretaciones jurisprudenciales, pues es la misma ley la que, en desarrollo de los parámetros constitucionales, establece el control de legalidad sobre los actos políticos o de gobierno.

Por consiguiente, es evidente que las objeciones del Gobierno al proyecto de ley, de acuerdo al numeral 1° del artículo 200 de la Constitución Política y a los artículos 82 a 84 del C.C.A., son objeto de control de la jurisdicción contencioso administrativa por ser un acto administrativo político o de gobierno que debe ser expedido de acuerdo con la Constitución y la ley.

Mediante el auto suplicado se inadmitió la demanda con base en los siguientes argumentos:

Las objeciones que el Gobierno Nacional le formule a un proyecto de ley no constituyen un acto administrativo, sino que forman parte del trámite que debe surtirse dentro del procedimiento legislativo. De manera, que ellas no son pasibles de control mediante el ejercicio de las acciones que se ventilan ante esta jurisdicción.

Del texto de los artículos 166 a 168 de la Constitución Política y de los que en relación con los mismos precisan los artículos 197 a 203 de la ley 5° de 1992, se desprende que el control sobre la forma (oportunidad) y fondo (contenido) de las objeciones es labor que viene precisamente asignada al propio Congreso y a la Corte Constitucional.

A juicio de los actores, la decisión de objetar un proyecto de ley encaja dentro de los denominados "actos políticos" o "de gobierno".

Admitiendo, en gracia de discusión, que se trata de un acto político o de gobierno, del texto de los artículos 166 a 168 de la Constitución Política, se infiere que las objeciones no constituyen una decisión definitiva, sino todo lo contrario, de trámite, dentro del proceso legislativo, que de manera alguna impide su culminación. Tanto es así que puede expedirse una ley, no obstante su formulación si son desestimadas, como podrían serlo.

La parte actora, inconforme con la decisión de inadmisión de la demanda, presentó recurso de súplica con la siguiente argumentación:

1°.Si bien es cierto que el acto propiamente tal de las objeciones presidenciales hace parte del trámite legislativo de un proyecto de ley, no es menos cierto que la expresión de la voluntad del Ejecutivo, que se traduce en el escrito a través del cual se expresan unas objeciones, corresponde a un acto de la administración que debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 6° de la Constitución, según el cual, los servidores públicos son responsables por la infracción a la Constitución y a la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Ello quiere decir que el Presidente de la República, está obligado en todos sus actos a respetar la Constitución y las leyes. Cuando las objeciones presidenciales son abiertamente arbitrarias o infundadas, corresponde al Presidente responder por esa actuación que entraña desviación de poder o falsa motivación. Decir lo contrario, implicaría sustraer al Presidente de la República del cumplimiento del artículo 6° anteriormente mencionado. La exigencia de esa responsabilidad no puede entenderse satisfecha porque el Congreso acepte o no las objeciones presidenciales. Entender de esta manera el control de los actos del Presidente es permitir que, impune e irresponsablemente, formule objeciones que sabe no tienen ningún sustento, pero si que obstaculizan la entrada en vigencia de una ley que reclama no sólo la sociedad colombiana sino la comunidad internacional, como sucede en este caso.

Considera que el demandado si constituye un acto administrativo, pues es la voluntad del Ejecutivo, y no un simple acto de trámite, pues en el proceso de elaboración de una ley intervienen las tres Ramas, del poder público, pues con tal consideración la revisión que hace la Corte Constitucional también sería un acto de trámite más.

Las objeciones a un proyecto de ley evitan la entrada en vigencia de la norma; obliga a las Cámaras a tramitar dichas objeciones; en caso de no tener posición uniforme provoca el archivo del proyecto; en caso de insistencia del Congreso, el acto de objeción obliga a la Corte Constitucional a pronunciarse sobre el mismo.

La parte actora pretende que la jurisdicción contencioso administrativa conozca del acto por medio del cual el Presidente de la República objetó el proyecto de Ley "Por medio del cual se tipifica el genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado, la tortura y se dictan otras disposiciones", bajo la argumentación de que se trata de acto administrativo de la clase de "acto de gobierno" o "acto político".

A fin de dilucidar la confusión conceptual en que se incurre en la demanda y en la sustentación del recurso que se examina, la Sala hará precisión sobre este punto.

El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, antes de la reforma introducida por el Decreto 2304 de 1989, señalaba el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa de la siguiente manera:

"Objeto de la jurisdicción en lo contencioso. La jurisdicción en lo contencioso administrativo está instituída para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades públicas, y de las privadas cuando cumplan funciones públicas. Se ejercerá por el Consejo de Estado y por los Tribunales administrativos de conformidad con la Constitución Política y la ley.

"Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en los actos políticos o de gobierno pero sólo por vicios de forma.

"La jurisdicción en lo contencioso administrativo no juzgará las providencias dictadas en juicios de policía de carácter penal o civil, ni las sanciones que imponga el Tribunal Disciplinario".

Con la reforma introducida por el Decreto 2304 de 1984 el artículo en mención quedó así:

Objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida por la Constitución para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Se ejerce por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos de conformidad con la Constitución y la Ley.

Esta Jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados especialmente por la Ley.

Recientemente, la ley 446 de 1998, en su artículo 30, modificó el artículo 82 de la siguiente manera:

"Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

"Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.

"La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.

"Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional."

De modo que en la actualidad no cabe duda, como no la ha habido desde tiempo atrás, de que la especie de los actos administrativos conocidos por la doctrina y la jurisprudencia como "actos de gobierno" o " actos políticos" son objeto de control de parte del juez contencioso administrativo, por todas las causales de nulidad enumeradas en el artículo 84 del C.C.A., y no sólo por vicios de forma.

Pese a, lo anteriormente expuesto, el acto demandado no es pasible de control por parte de esta jurisdicción, pues no corresponde al concepto de "acto político" o "de gobierno". En efecto, esta especie de actos administrativos ha sido definida, así:

"Considero que el llamado "acto de gobierno" o "acto político" no constituye una figura jurídica específica, sino simplemente una noción conceptual de cierta actividad del órgano Ejecutivo del Estado. Jurídicamente, el acto de "gobierno" y el acto "administrativo" quedan asimilados. La Constitución Nacional, sea en el artículo 86, o en algún otro lugar de la misma, no habla de "actos de gobierno" o de actos políticos" como opuestos a actos administrativos: en el orden de ideas de que aquí se trata, todos ellos expresan una actividad ejercida por el Poder Ejecutivo. Conceptualmente dichos actos se distinguen por su finalidad, por el alcance de los pretendidos efectos del acto: trátase de una cuestión "grado", cuya determinación constituye, a su vez, una cuestión de "hecho", de sensibilidad jurídica en suma. Todo acto del Poder Ejecutivo, atinente a la marcha o funcionamiento común y ordinario de la "Administración", por principio es un acto "administrativo"; los actos que no reúnan dichos caracteres, sino que tengan por objeto finalidades superiores o trascendentes para el funcionamiento del Estado, en principio deben conceptuarse actos de "gobierno o políticos". Pero el régimen jurídico de ambas categorías de actos - el administrativo y el de gobierno o político - obedece a principios similares, pues la diferencia "conceptual" existente entre ellos no alcanza a separarlos jurídicamente, al extremo de que deban regirse por distintos criterios jurídicos."

En otro concepto se afirma:

"La doctrina sin embargo acepta la distinción de los actos políticos, pero desde el punto meramente conceptual, y por razones didácticas, para indicar aquéllas decisiones trascendentales, que interesan a la seguridad nacional, el orden público, las relaciones internacionales, etc. Pero, como bien lo dice la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de noviembre 15 de 1984, no existe norma en la legislación colombiana que les de apoyo legal, .."

Finalmente,

"La jurisprudencia del Consejo de Estado de Colombia, igual que la Francesa, consideran que la índole política de un acto no deriva de una calificación explícita de la Constitución, sino de su misma naturaleza, por lo cual es preciso entender que ella ha tenido ese carácter desde el momento mismo de su original consagración constitucional."

Conforme a lo anterior, considera la Sala que el escrito dirigido por el Presidente de la República con fecha diciembre 28 de 1999, objetando por inconveniencia y por inconstitucionalidad el proyecto de ley al que se ha hecho referencia, no constituye especie de acto administrativo, de la que se ha hecho referencia sino que corresponde a una de las atribuciones del Gobierno en relación con el Congreso que la Constitución Política señala en el artículo 200.

En efecto, el numeral 1° del artículo 200 de a Constitución Política señala: " Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución".

De manera que la norma transcrita establece la participación del Gobierno en el proceso de formación de las leyes, mediante las tres actividades que se discriminan, indicando como derecho, el relacionado con las objeciones a los proyectos de ley enviados para sanción presidencial.

En cuanto a la argumentación contenida en la demanda y la sustentación del recurso que se estudia, ciertamente en el artículo 189 de la Carta se enumeran las ventiocho (28) funciones que corresponden al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, correspondiendo al juzgador delimitar dentro de tal enumeración, cuales se materializan mediante la expedición de actos administrativos.

Como se vé, unas son las funciones que la Constitución Política asigna al Presidente de la República, en las calidades mencionadas , y otras son las que se asignan al Gobierno en relación con el Congreso y en relación con la Rama Judicial ( artículos 200 y 201). Dentro de las atribuciones que ejercita el Gobierno en relación con el Congreso está la de objetar los proyectos de ley.

Ahora, el hecho de que en el artículo 189 de la Constitución se le asignen funciones al Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Gobierno, Jefe de Estado y Suprema autoridad Administrativa, no significa que el ejercicio o desempeño de cualquiera de tales atribuciones se defina mediante la expedición de actos administrativos, como por ejemplo cuando presenta, al inicio de cada legislatura, un informe al Congreso sobre los actos de la administración, sobre la ejecución de planes y programas de desarrollo económico y social y sobre los proyectos que el Gobierno se proponga adelantar durante la vigencia de la nueva legislatura ( numeral 12).

En tal preceptuado y en relación las leyes, se originan, en los numerales 9, 10 y 11, las de sancionar las leyes; promulgarlas, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento, y ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes.

De lo argumentado con anterioridad la Sala deduce que las objeciones presidenciales a un proyecto de ley, sean ellas por inconstitucionalidad o por inconveniencia, no constituyen acto administrativo de la especie de "político" o " de gobierno", pues no son decisiones autónomas que expresen la voluntad de la administración, sino un trámite dentro del proceso que se inicia con la presentación de un proyecto de ley y culmina con la sanción presidencial al mismo.

Por lo anterior, las objeciones presidenciales a un proyecto de ley no constituyen acto de trámite dentro de una actuación administrativa, pues en el capítulo 3° del Título VI de la Constitución Política contiene las normas relativas a las LEYES y en los artículos 151 a 169 se encuentra lo relativo al trámite de expedición de una ley y que comprende, en términos generales, presentación del proyecto de ley; debates en las Cámaras; sanción presidencial o devolución del proyecto de ley con objeciones, evento éste último que obliga a un segundo debate y, en caso de objeciones por inconstitucionalidad, si las Cámaras insistieren en el proyecto aprobado, examen por parte de la Corte Constitucional para que dicha Corporación decida sobre su exequibilidad.

La intervención del Presidente de la República, en lo relativo a la posibilidad de objetar el proyecto de ley por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad constituye uno de los trámites, dentro de los varios de los previstos en el proceso de formación de las leyes, pero como la finalidad del procedimiento descrito tiende a la expedición de una ley, mal puede endilgarse el calificativo de administrativo a dicho proceso y, por ende, tampoco corresponde señalar cada una de estas etapas como actos de trámite dentro de actuación administrativa, para que, en el evento de hacer imposible continuar el mismo, pudiera ser calificado como acto definitivo controlable por la jurisdicción acorde a lo señalado en el artículo 49 del C.C.A.

De manera que ni la presentación de proyectos de ley, ni las conclusiones de los debates en las Cámaras respectivas, ni la constitución de las Comisiones Accidentales para preparar el texto del proyecto cuando hayan surgido discrepancias, ni la sanción presidencial del proyecto para convertirlo en ley de la República, constituyen actos de trámite bajo la concepción que señala el C.C.A., pues, como ya se anotó, son etapas dentro del proceso de formación de las leyes y no de una actuación administrativa.

Sobre la argumentación expuesta, tanto en la demanda como en la sustentación del recurso que se decide, relativa a la falta de control sobre la actividad del Presidente de la República cuando formula objeciones a un proyecto de ley, habrá que decir la Sala que el artículo 198 de la Constitución preveé que el Presidente de la República, o quien haga sus veces, será responsable de sus actos u omisiones que violen la Constitución o las leyes; pero ello no resulta argumento suficiente para que la jurisdicción contencioso administrativa asuma el control de tales objeciones presidenciales a un proyecto de ley.

Las objeciones por inconveniencia obligan a que el proyecto de ley sea reconsiderado y el Presidente de la República deberá sancionarlo cuando sea aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara.

Cuando se trate de objeciones por inconstitucionalidad, en el evento en que las Cámaras insistieren en el proyecto de acuerdo, es la Corte Constitucional la que debe decidir sobre la exequibilidad de dicho proyecto y el fallo judicial obliga al Presidente de la República a sancionarlo, al Congreso a archivarlo si se declara su inexequibilidad a rehacerlo o a integrar las disposiciones afectadas, oído el Ministro del ramo, en los términos concordantes con el dictamen de la Corte Constitucional que volverá a examinar el proyecto de ley para el fallo definitivo.

De manera que la Constitución Política dentro del trámite de formación de las leyes tiene previsto el control sobre las objeciones presidenciales a fin de que éstas no contengan formulaciones meramente caprichosas de parte del Ejecutivo, tanto de arte del mismo Congreso, en el evento de que contenga razones de conveniencia, como de parte de la Corte Constitucional, cuando las objeciones son de naturaleza jurídica.

En razón a lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

CONFIRMAR el auto suplicado.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha once de mayo del año 2.000.

Los actos administrativos conocidos por la doctrina y la jurisprudencia como "actos de gobierno" o " actos políticos" son objeto de control de parte del juez contencioso administrativo, por todas las causales de nulidad enumeradas en el artículo 84 del C.C.A., y no sólo por vicios de forma. En cuanto a la argumentación contenida en la demanda y la sustentación del recurso que se estudia, ciertamente en el artículo 189 de la Carta se enumeran las veintiocho (28) funciones que corresponden al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, correspondiendo al juzgador delimitar dentro de tal enumeración, cuales se materializan mediante la expedición de actos administrativos. Como se ve, unas son las funciones que la Constitución Política asigna al Presidente de la República, en las calidades mencionadas , y otras son las que se asignan al Gobierno en relación con el Congreso y en relación con la Rama Judicial ( artículos 200 y 201). Dentro de las atribuciones que ejercita el Gobierno en relación con el Congreso está la de objetar los proyectos de ley.

La Sala deduce que las objeciones presidenciales a un proyecto de ley, sean ellas por inconstitucionalidad o por inconveniencia, no constituyen acto administrativo de la especie de "político" o " de gobierno", pues no son decisiones autónomas que expresen la voluntad de la administración, sino un trámite dentro del proceso que se inicia con la presentación de un proyecto de ley y culmina con la sanción presidencial al mismo. La intervención del Presidente de la República, en lo relativo a la posibilidad de objetar el proyecto de ley por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad constituye uno de los trámites, dentro de los varios de los previstos en el proceso de formación de las leyes, pero como la finalidad del procedimiento descrito tiende a la expedición de una ley, mal puede endilgarse el calificativo de administrativo a dicho proceso y, por ende, tampoco corresponde señalar cada una de estas etapas como actos de trámite dentro de actuación administrativa, para que, en el evento de hacer imposible continuar el mismo, pudiera ser calificado como acto definitivo controlable por la jurisdicción acorde a lo señalado en el artículo 49 del C.C.A. De manera que ni la presentación de proyectos de ley, ni las conclusiones de los debates en las Cámaras respectivas, ni la constitución de las Comisiones Accidentales para preparar el texto del proyecto cuando hayan surgido discrepancias, ni la sanción presidencial del proyecto para convertirlo en ley de la República, constituyen actos de trámite bajo la concepción que señala el C.C.A., pues, como ya se anotó, son etapas dentro del proceso de formación de las leyes y no de una actuación administrativa.

Las objeciones por inconveniencia obligan a que el proyecto de ley sea reconsiderado y el Presidente de la República deberá sancionarlo cuando sea aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara. Cuando se trate de objeciones por inconstitucionalidad, en el evento en que las Cámaras insistieren en el proyecto de acuerdo, es la Corte Constitucional la que debe decidir sobre la exequibilidad de dicho proyecto y el fallo judicial obliga al Presidente de la República a sancionarlo, al Congreso a archivarlo si se declara su inexequibilidad a rehacerlo o a integrar las disposiciones afectadas, oído el Ministro del ramo, en los términos concordantes con el dictamen de la Corte Constitucional que volverá a examinar el proyecto de ley para el fallo definitivo.