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  Sentencia C-435 de 2013 Corte Constitucional
 
  Fecha de Expedición: 10/07/2013  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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SENTENCIA C-435 DE 2013

 

Referencia: Expediente D-9434.

 

(Bogotá D.C., julio 10)

 

 

Referencia: Expediente D-9434.

 

Actor: Leidy Johana Acevedo Acevedo.

 

Demanda de inconstitucionalidad contra: Artículo 137 (parcial) del Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre policía”.

 

Magistrado Ponente: 


MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Texto normativo demandado (objeto de revisión).

 

La ciudadana Leidy Johana Acevedo Acevedo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, instauró demanda de inconstitucionalidad, contra el Artículo 137 (parcial) del Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre policía”; el texto del artículo mencionado, con el aparte demandado subrayado, es el siguiente:

 

DECRETO 1355 DE 1970

 

(Agosto 04)

 

Diario Oficial No 33.139, del 4 de septiembre de 1970

 

MINISTERIO DE JUSTICIA

 

Por el cual se dictan normas sobre policía.

 

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA,

 

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la ley 16 de 1968 y atendido el concepto de la Comisión Asesora establecida en ella,

 

DECRETA:

 

ARTICULO 137. Los espectadores están obligados a guardar la compostura y el decoro debidos.

 

Las expresiones de entusiasmo o desaprobación son toleradas en cuanto no alteren la tranquilidad o la seguridad de los asistentes.

 

2. Demanda.

 

2.1. Pretensión de inconstitucionalidad.

 

La demandante solicitó se declare inexequible el artículo 137 (parcial) del Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre policía” por considerar que vulnera los artículos 1, 2, 13, 16, 52 de la Constitución Política.

 

2.2. Cargos: vulneración de los artículos 1, 2, 13, 16, 52 constitucionales.

 

2.2.1. Afirma la demandante que la norma acusada desconoce los artículos constitucionales anteriormente referidos, al conceder una potestad muy amplia a la Policía Nacional para que esta califique expresiones propias de la moral individual, las tache y reprima, lo cual se considera inaceptable en el marco de un Estado Liberal como el colombiano.

 

2.2.2. Al establecer una disposición tan amplia, el Legislador pretende homogeneizar las conductas de las personas y limitar las expresiones de los ciudadanos en eventos diseñados para su recreación y esparcimiento, situación que conduce también al desconocimiento del libre desarrollo de la personalidad, a la invasión de la esfera íntima de las personas y viola el artículo 2º de la CP sobre los fines del Estado y la obligación que se le impone a las autoridades para el cumplimiento de los deberes y libertades de los particulares.

 

2.2.3. Asimismo, se vulnera el derecho a la igualdad debido a la indeterminación de la norma, en el sentido de propiciar la discriminación de ciertos ciudadanos “al pretender dar más aceptación o reconocimiento a unas expresiones que a otros actuaciones, que sin chocar con el derecho ajeno constituyen una expresión de la personalidad de cada ser humano, de que la que solo cada uno puede definir”.

 

3. Intervenciones.

 

3.1. Ministerio del Interior: ineptitud de la demanda; en su defecto exequibilidad.

 

Advierte que los cargos formulados carecen de aptitud. Añade que la norma acusada pone de manifiesto la especialísima función que la Constitución y la Ley asignan a la Policía Nacional como garante del goce efectivo de los derechos y libertades ciudadanas y para asegurar la convivencia pacífica. En particular, la norma busca prevenir “posibles conductas desviadas”, y tiene también un fin pedagógico. Asegura que “las expresiones humanas que se relacionan con los espectáculos y el comportamiento de los espectadores, tienen un nexo con las expresiones de entusiasmo o desaprobación, pues de no alterar la tranquilidad, están permitidas, mientras no afecten los derechos de los demás, en el marco de la tranquilidad y la convivencia ciudadana, teniendo como base el derecho a la paz (…)”. Cita el artículo 20 del Código de Policía en el que se definen los comportamientos que favorecen la seguridad en los espectáculos públicos y se pregunta si las medidas para prevenir situaciones que alteren la pacífica convivencia, se constituyen en actos violatorios de la dignidad humana y del libre desarrollo de la personalidad. De acuerdo con la intervención, la norma acusada se sustenta precisamente en el artículo superior ya que está íntimamente relacionado con los fines esenciales del Estado. Los derechos de los ciudadanos pueden ser limitados por la Constitución, la ley y los derechos de los demás. En particular, tratándose de espectáculos a los que acuden cientos de miles de personas, son admisibles algunos límites para proteger bienes jurídicos, siempre que se respeten los principios de proporcionalidad y razonabilidad en el uso de la fuerza policial.

 

3.2. Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad.

 

Solicita a la Corta declarar la exequibilidad de la norma parcialmente demandada. Considera que resulta  razonable y constitucional que se le exija a quienes acudan a actos públicos, que guarden la compostura y el decoro, porque lo anterior promueve la convivencia pacífica. Estima que el aparte demandado del artículo 137 del Código de Policía, debe leerse e interpretarse integralmente con el segundo párrafo que indica que “las expresiones de entusiasmo o desaprobación son toleradas en cuanto no alteren la tranquilidad o la seguridad de los asistentes”. Posteriormente, se citan salvamentos de voto de algunas sentencias de la Corte y se concluye que “las expresiones acusadas del artículo 137 del Decreto 1355 de 1070 (sic) encuentran respaldo constitucional en las mismas consideraciones expuestas en los salvamentos de voto referidos” y son acordes con la Constitución y la jurisprudencia de la Corte, en el sentido de que la tranquilidad, como elemento esencial del orden público supone que se aseguren condiciones que permitan la habitual convivencia. De producirse una alteración anormal del orden público corresponde a las autoridades de policía tomar las medidas para restablecerlo. Al margen de lo anterior, se señala que la actora no aporta los argumentos suficientes que determinen la existencia de significadas diferencias que puedan llegar a considerarse como violatorias del derecho a la igualdad ya que la expresión acusada no impone un trato diferente o discriminatorio.

 

3.3. Ministerio de Defensa – Policía Nacional: exequibilidad.

 

Solicita se declare constitucional la norma acusada. Citando apartados de la jurisprudencia de la Corte, la intervención advierte que se ha admitido que los derechos y los principios reconocidos a los ciudadanos no son absolutos, y por ende tienen limitaciones que lejos de ser caprichosas, tienen como fin el cumplimiento de los objetivos del Estado relacionados con la convivencia pacífica, la prevalencia del interés social, la seguridad y la salubridad, entre otros. De esta manera, se encuentra que el derecho al libre desarrollo de la personalidad, encuentra su límite en la libertad de los demás. Este tipo de restricciones a los derechos son necesarias para el ejercicio de cualquier derecho, y no suponen la pérdida de titularidad del mismo sino “la moderación racional de su ejercicio”. Aduce que el artículo 218 de la Constitución Política y el artículo de la Ley 62 de 1993, establecen que la Policía Nacional tiene como misión principal la de preservar el orden público entendido como la garantía de las condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que hacen posible la prosperidad general y el goce de los derechos humanos, o bien la protección de los derechos fundamentales de los colombianos. Así, la norma acusada parcialmente no transgrede la Constitución sino por el contrario, busca preservar los derechos u libertades individuales de las personas y garantizar la tranquilidad y seguridad de los demás asistentes.

 

3.4. Instituto de Deportes y Recreación de Medellín – INDER: exequibilidad.

 

El objetivo de la norma acusada es el de procurar que en cualquier espectáculo público, los asistentes se comporten con respeto hacia los demás de modo que sus actuaciones y expresiones no atenten contra la dignidad de los mismos. Citando jurisprudencia de la Corte concluye que es jurídica y legal la restricción en ciertas circunstancias, de la libertad personal y del derecho al libre desarrollo de la personalidad por parte de la autoridad de Policía. Evidentemente esa función no puede ejercerse de manera absoluta ni ilimitada, dado que en todos los casos debe ser proporcional al tipo de desorden que pueda afectar directamente el interés general. Precisamente el interés general debe primar en todas las esferas de la vida de la comunidad. La norma acusada es por lo tanto exequible, más aún si se tiene en cuenta que esta se fundamenta en el artículo de la Constitución Política ya que es al Estado a quien corresponde velar para que se hagan efectivos los derechos de los ciudadanos y para que estos cumplan con los deberes que se encuentran consagrados en el artículo 95 superior. De otro lado, cita el artículo 218 de la Carta en el que se establece la función de la Policía Nacional de velar por la convivencia pacífica y para el efectivo ejercicio de los derechos ciudadanos. Estima que la norma acusada no establece la competencia del agente de policía calificar una conducta como indecorosa o alejada de la debida compostura. Cualquier restricción o llamado de atención que se haga al ciudadano o a una persona que se encuentra en comunidad participando de un espectáculo público, siempre responderá a los parámetros fijados en la ley o por las autoridades administrativas pertinentes como los alcaldes.

 

3.5. Dimayor: exequibilidad.

 

Solicita la exequibilidad de la norma demandada. Resalta que los espectáculos públicos involucran fuertes emociones que pueden llevar en algunos casos a que el público se exalte. En estos casos, es necesario mantener bajo control las conductas de los espectadores con el fin de evitar situaciones que degeneren en provocaciones y en formas de violencia física y verbal. En particular, advierte con preocupación, un aumento en el número de agresiones verbales por parte de quienes asisten a los partidos de fútbol. Subraya que el derecho a la libre expresión no es absoluto y que los organizadores de los espectáculos privados pueden reservarse el derecho a admitir a espectadores que no cumplan con los requisitos mínimos de conducta que se le exigen a una persona para el norma desarrollo de un espectáculo, especialmente cuando se trata de preservar la integridad moral y física del público. En este orden de ideas, señala que la norma debe ser examinada teniendo en cuenta su finalidad, que no es otra que la de evitar situaciones y conductas violentas durante los espectáculos y mantener de este modo la integridad de las personas que asisten a los espectáculos.

 

3.6. Alcaldía de Bogotá: exequibilidad.

 

Considera que el artículo es acorde con la Constitución, y en particular con el artículo que establece que define a Colombia como un Estado Social de Derecho que se fundamenta en el respeto de la dignidad humana, el artículo 16 que garantiza el respeto del derecho al libre desarrollo de la personalidad y el artículo 95 que establece los deberes y obligaciones de los colombianos. En efecto, la norma acusada tiene como fin asegurar la tranquilidad y seguridad de los ciudadanos, compromiso básico del Estado colombiano, de acuerdo con el artículo superior, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Convención Americana de Derechos Humanos.

 

3.7. Universidad del Rosario: exequibilidad.

 

Desestima las pretensiones de la demandante considerando que bajo ningún concepto, puede considerarse que la actividad policiva vulnera derechos fundamentales. Tanto la jurisprudencia como la doctrina han sostenido que preservar el orden público puede suponer la restricción y limitación de las libertades ciudadanas a favor de la seguridad, la tranquilidad y la salubridad. De otro lado, atendiendo al concepto de dignidad humana, es claro que ni el legislador ni la fuerza pública pueden incurrir en prácticas totalitarias ni contrarias a los postulados del Estado democrático.

 

4. Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición.

 

Solicita la inhibición del Corte advirtiendo la ineptitud sustantiva de la demanda.

 

4.1. Al margen de lo anterior, señala que en el Estado Social de Derecho, el orden público conforma uno de los ejes que sustenta la convivencia armónica entre los asociados. De este modo, el poder de policía que detenta el Estado, está llamado a mantener el orden público, en particular la seguridad, la salubridad y la tranquilidad públicas, para lo cual está legitimado a restringir ciertas libertades y derechos ciudadanos. Se indica que no hay derechos absolutos tal y como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional en la materia. El artículo 218 superior asigna a la policía la función de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Esta función se cumple a través de los jefes de la administración local y se materializa mediante el cuerpo armado de policía. De otro lado, el artículo 150–2 de la Carta, otorga al Congreso la competencia de expedir códigos como el de Policía, función que excepcionalmente se atribuye a otros órganos como al Distrito Capital en virtud de su régimen especial.

 

4.2. Con respecto al concepto de “decoro”, no es fácil determinar cuáles son sus dictados universales. A este respecto se cita la sentencia C-010 de 2000 así como el salvamento de voto de la misma. Se concluye entonces que para el Ministerio Público, los conceptos de compostura y decoro no están desprovistos de contenido en cuanto tienen que ver con el buen trato y el uso adecuado del lenguaje y por ende se encuentran incluidos en las normas de orden público y convivencia pacífica, especialmente cuando se trata de espectáculos públicos.

 

4.3. No considera que la calificación de los actos morales o inmorales obedezca al criterio subjetivo de la autoridad ni que lo anterior se desprenda de la norma acusada. La carrera policial obedece a un proceso de formación y las actuaciones de estos servidores públicos es reglada. Además los ciudadanos gozan de mecanismos jurídicos de protección contra posibles arbitrariedades de estas autoridades.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia.

 

La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por una ciudadana colombiana, contra una disposición vigente contenida en el Decreto 1355 de 1970, norma con fuerza de ley. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral de la Constitución Política.

 

2. Problema jurídico constitucional.

 

2.1. Análisis de los cargos de la demanda.

 

2.1.1. Los primeros reproches de constitucionalidad de la demandante pueden agruparse un cargo de vulneración de derechos de libertad, considerándose que la norma acusada pueda lesionar el derecho de los ciudadanos a expresarse libremente en los espectáculos públicos, desconociendo con ello el deber del Estado de promover el goce efectivo de los derechos consagrados en la Constitución (CP, art 2), el derecho al libre desarrollo de la personalidad (CP, art 16) y con ello el derecho a la recreación (CP, art 52). No se sustenta, en cambio, ni siquiera mínimamente, la razón por la que se considera que la obligación de guardar compostura y el debido decoro en los espectáculos, pueda desconocer el principio de dignidad de la persona humana establecido en el artículo 1 de la Constitución.

 

2.1.2. La referencia al desconocimiento del derecho a la igualdad en la demanda, no logra configurarse en la demanda. En efecto, no se predetermina el grupo que pueda estar siendo sujeto de tratamiento diferenciado respecto de otro, por el hecho de que la norma demandada otorgue a la Policía una competencia muy amplia para calificar las conductas de los asistentes al espectáculo público; además, tal diferenciación de trato no parte de la misma norma, sino, de su aplicación eventual por las autoridades de policía, cuyo designio discriminatorio resulta hipotético y escapa al juicio de constitucionalidad que se realiza. En consecuencia, al igual que con el cargo de vulneración del artículo 1 de la Constitución, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre la vulneración del derecho de igualdad.

 

2.3.  (sic) Con todo, de los argumentos expresados en la demanda en relación con el cargo de igualdad, surge otro reproche específico de constitucionalidad que amerita el examen de esta Corte: la indeterminación excesiva de la norma demanda que, a juicio del demandante, entrega a la autoridad de policía una competencia muy amplia para calificar lo que es “compostura y decoro debidos”, lo que en su lógica podría conducir a la restricción arbitraria de las libertad personales de quienes asisten a espectáculos públicos. Así, se examinará si la norma demandada, por su virtual indeterminación, desconoce no ya el derecho de igualdad sino el principio de reserva legal de las medidas restrictivas de la libertad personal.

 

2.2. Cuestiones de constitucionalidad.

 

La Corte realizará en esta sentencia los siguientes exámenes de constitucionalidad:

 

2.2.1. Si la obligación legal de los espectadores de “guardar la compostura y el decoro debidos” en los espectáculos públicos, desconoce -restringe- los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la recreación (CP, arts 16 y 52)?

 

2.2.2. Si la descripción legal de las normas de comportamiento que obligan a los espectadores -“guardar la compostura y el decoro debidos”-, son tan indeterminadas que deconocen el principio constitucional de reserva legal en materia de limitaciones de las libertades?

 

3. Cuestión previa: marco normativo.

 

3.1. El Decreto 1355 de 1970 expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades excepcionales otorgadas por la Ley 16 de 1968, reúne un conjunto de normas sobre el ejercicio del poder de Policía a nivel nacional. De este modo, se regula lo concerniente a los medios de Policía, el ejercicio de las libertades públicas, las contravenciones y el procedimiento aplicable.

 

3.2. La Corte ha considerado que el Decreto 1355 reúne las características propias de los Códigos al compilar de manera sistemática, completa e integral las normas concernientes a la función de la policía del Estado1. A pesar de haberse expedido normas que han modificado y derogado parcialmente el Decreto 1355 de 1970, no hay ninguna otra compilación que regule integral y sistemáticamente esta materia, por esta razón se ha considerado que dicha disposición es el Código Nacional de Policía2, tal y como lo ha referido en diversas ocasiones el propio legislador3.

 

3.3. La norma demandada parcialmente en esta ocasión, se ubica específicamente en el Libro II del Decreto 1355 de 1970 referida al ejercicio de las libertades públicas. En el capítulo VI del citado Libro, se regula todo lo concerniente a los espectáculos públicos, definidos como la función o representación que se celebra en teatro, circo, estadio, plaza, salón o en cualquier otro edificio o lugar en que se congrega la gente para presenciarlo u oírlo”4. En dicho capítulo, se establece el régimen de aplicación de estas normas, los deberes de los espectadores y de los empresarios del espectáculo, los permisos requeridos, los impuestos que deben pagarse, las reglas sobre la venta de las boletas, las condiciones que debe cumplir el lugar en el que se realizan los espectáculos, las circunstancias para su aplazamiento o suspensión, entre otros.

 

3.4. En este contexto, se inscribe el artículo 137 que se acusa en el presente caso. El aparte demandado es el que fija las obligaciones de los espectadores quienes deben guardar la compostura y el debido decoro. El inciso siguiente, que no ha sido demandado, establece que las manifestaciones y expresiones de espectadores se toleran, siempre que no afecten la tranquilidad y la seguridad de los demás asistentes.

 

3.5. Es importante anotar que las medidas que la Policía puede tomar en estos casos, son las previstas en el Título II del Código de Policía sobre contravenciones, y en particular en el artículo 202 referido a los espectáculos públicos.

 

4. Cargo 1º: violación de los artículos 16 y 52 de la C.P.

 

4.1. Concepto de inconstitucionalidad de la demanda.

 

Para la demandante, exigir a los espectadores guardar la compostura y el debido decoro en espectáculos públicos, desconoce la garantía de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la recreación.

 

4.2. El orden público como fundamento y límite de las competencia de Policía.

 

4.2.1. El orden público ha sido definido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos”5. La Constitución en el artículo 218 y en general el derecho de policía contemporáneo, se refieren también al estado de convivencia social, que además de seguridad, tranquilidad y salubridad, precisa también de condiciones de la moralidad y ecología6 para hacer posible el goce efectivo y generalizado de los derechos.

 

En un Estado social de derecho, la preservación del orden público representa el fundamento y a la vez el límite de las competencias de policía. En este contexto, la Corte ha establecido que el poder de Policía se subordina a los principios constitucionales y las libertades públicas, que solo pueden ser restringidas cuando sea indispensable y exista una finalidad constitucionalmente legítima orientada a lograr la convivencia pacífica y asegurar los derechos ciudadanos7. De este modo, la expresión "orden público" no puede entenderse desligada del reconocimiento de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, ya que precisamente el respeto de estos derechos  representa el núcleo esencial de esta noción8.

 

4.2.2. En este orden de ideas, se han planteado condiciones que debe cumplir el poder de Policía: (i) estar sometido al principio de legalidad;  (ii) dirigirse a garantizar el orden público; (3) adoptar medidas  proporcionales y razonables al fin perseguido, sin suprimir desproporcionada o absolutamente las libertades y teniendo en cuenta que en algunos ámbitos estas regulaciones pueden resultar más importantes que en otras; (iv) no imponer discriminaciones injustificadas a ciertos sectores de la población; (5) recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (6) someter las medidas policivas a los correspondientes controles judiciales9.

 

4.2.3. Las medidas para preservar el orden público pueden consistir en “(i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función”10.

 

4.2.4. Lo anterior se encuentra íntimamente relacionado con los conceptos de poder, función y actividad de policía que también han sido ampliamente definidos por la jurisprudencia11:

 

4.2.4.1. El poder de policía se entiende como una potestad de reglamentación general, impersonal y abstracta del ejercicio de libertad para el mantenimiento del orden público y se encuentra en cabeza del Congreso y excepcionalmente del Presidente de la República en caso de guerra exterior, conmoción interior y emergencia.

 

4.2.4.2. De otro lado, la función de policía definida como la gestión administrativa del poder de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva en cumplimiento de la ley o los reglamentos, corresponde al Presidente de la República en el nivel nacional, y a los gobernadores y alcaldes en el nivel territorial. La jurisprudencia12 ha precisado que la función de policía se manifiesta de diversas maneras: una que se desprende de la relación entre administración y administrado como cuando se define una situación concreta de una persona; otra un poco más amplia, en la que se establecen prescripciones de alcance local sobre temas particulares dirigidas a un grupo específico de personas13.

 

Tal y como lo ha descrito la jurisprudencia, estas manifestaciones de la función de policía responden al “reconocimiento de la imposibilidad del legislador de prever todas las circunstancias fácticas. Las leyes de policía permiten entonces un margen de actuación a las autoridades administrativas para su concreción. Así, la forma y oportunidad para aplicar a los casos particulares el límite de un derecho, corresponde a normas o actos de carácter administrativo expedidos dentro del marco legal por las autoridades administrativas competentes”14. En aras de proteger las libertades y los derechos de los ciudadanos, se ha exigido que la administración motive sus actos, cumpla con los requisitos de publicidad, garantice el derecho a la defensa, guarde coherencia entre la motivación y la decisión, tome medidas proporcionales, razonables y oportunas, y que la autoridad que tome las decisiones sea competente es decir que esté autorizada para ello15.

 

Las condiciones anteriormente descritas evitan la adopción de actos puramente discrecionales de la administración en el ejercicio de la función de policía, “lo que no excluye una cierta capacidad creadora, del funcionario competente para decidir”. En otras palabras, “la diferencia entre los actos reglados y los discrecionales se reduce, entonces, a una mera diferencia de grado: en los primeros prima la aplicación de normas de jerarquía superior al caso concreto, en los segundos prevalece la creación de soluciones para problemas concretos a la luz de esas mismas normas. Dicho en otros términos, el acto es reglado cuando la ley ha señalado a la administración en forma expresa la forma en que debe actuar, de manera que producido un hecho, el supuesto o antecedente previsto en la norma, la decisión de la administración no puede ser sino una. El poder discrecional, por el contrario, permite escoger la solución del asunto dentro de distintas opciones, pero ello no quiere decir que la administración pueda actuar al margen de la ley, pues la selección de esas alternativas posibles las consagra el mismo ordenamiento"16.

 

4.2.4.3. Finalmente, la actividad de policía es la que de acuerdo con el artículo 218 de la Constitución ejecutan o realizan materialmente los miembros de la Policía Nacional -oficiales, suboficiales y agentes de policía-, a quienes compete mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, a través de medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público17 subordinándose al poder y a la función de policía. En general, la Policía Nacional, como autoridad administrativa, cumple funciones de naturaleza preventiva, y no represiva18. En otras palabras son quienes ejecutan el poder y la función de policía, sin tomar decisiones ya que obedecen a la voluntad de las autoridades de policía por lo cual, no se trata de una actividad reglamentaria ni reguladora de la libertad19.

 

Los fines de la Policía Nacional están consagrados en el artículo superior, y consisten en "servir a la comunidad", "garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución", "asegurar la convivencia pacifica y la vigencia de un orden justo", y "las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares"20.

 

Así, la Corte ha establecido que en ejercicio de esta función la Policía Nacional puede aplicar medidas de tipo preventivo o de índole correctiva, siempre sujetas al principio de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, cuando se requiera ante cualquier amenaza o vulneración de los derechos y bienes de los ciudadanos21. Con respecto a este punto, resulta relevante aclarar que las medidas preventivas buscan garantizar un derecho actual o futuro y no reprimir o sancionar determinada conducta, ya que lo anterior solo puede ser determinado en un juicio previo que establezca las responsabilidades22. Las medidas preventivas que adopta la Policía se justifican en la prevalencia del interés general y de la protección de los derechos de los ciudadanos como fin esencial del Estado, y en el principio de acuerdo con el cual, los derechos no son absolutos, por lo cual se admite que las personas pueden gozar libremente de sus derechos siempre que no afecten a los de los demás y obren conforme con la solidaridad23. Cabe igualmente destacar, como lo ha dicho la jurisprudencia constitucional en esta materia, que "la preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces incompatible con el ideal democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público"24.

 

Desde sus primeras sentencias25 la Corte ha señalado que los límites de la actividad de policía consisten en: (1) respetar el principio de legalidad; (2) asegurar el orden público sin interferir con el ámbito privado de los ciudadanos; (3) tomar las medidas necesarias y eficaces para cumplir con su tarea y utilizar la fuerza únicamente cuando sea indispensable, de acuerdo con el artículo 3º del "Código de conducta para funcionarios encargados de aplicar la ley", aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979; (4) adoptar medidas proporcionales y razonables en relación con las circunstancias y el fin perseguido; (5) el poder de policía es inversamente proporcional con el valor constitucional de las libertades afectadas; (6) debe ejercerse para preservar el orden público en beneficio de las libertades y derechos ciudadanos y no puede traducirse en una limitación absoluta de los mismos; (7) no puede llevar a discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la sociedad; (8) la policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejercite legalmente sus derechos.

 

4.2.5. De este modo, el régimen de policía permite prevenir los actos que constituyen amenazas contra los derechos de terceros pero no juzga, no establece culpabilidades ni impone sanciones. Acorde con lo anterior, la naturaleza de las medidas no es represiva, por cuanto su objetivo no es reparar sino prevenir el conflicto26. Asimismo es posible concluir que en nuestro ordenamiento se prohíben medidas de policías “vagas, imprecisas e imprescriptibles”27 por desconocer el principio de estricta legalidad y la primacía de los derechos de las personas.

 

4.3. La restricción de las libertades, en particular del libre desarrollo de la personalidad, en el Estado Social de Derecho.

 

4.3.1. El libre desarrollo de la personalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución Política, se ha definido como el derecho de las personas a expresarse de manera autónoma y a trazar su existencia y su plan de vida de acuerdo con su propia visión y expectativas. Por lo anterior, es un tipo de libertad íntimamente relacionada con la dignidad humana y con la autodeterminación. Se ha caracterizado igualmente como un derecho de “estatus activo” porque requiere el despliegue de capacidades individuales sin restricciones ajenas no autorizadas en el ordenamiento jurídico28. Asimismo, la Corte ha precisado que este derecho fundamental es de carácter relacional, porque protege las decisiones de las personas frente a algún asunto particular, es decir que, protege la autonomía para decidir respecto de algo29.

 

4.3.2. El derecho al libre desarrollo de la personalidad, así como otros derechos constitucionalmente reconocidos, no es absoluto y se encuentra sometido a algunas restricciones. Tal y como lo ha señalado la Corte, “el hecho de que el libre desarrollo de la personalidad sea uno de los derechos personalísimos más importantes del individuo, no implica que su alcance y efectividad no puedan ser ponderados frente a otros bienes y derechos constitucionales o que existan ámbitos en los cuales este derecho fundamental ostente una eficacia más reducida que en otros”30. No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta que se trata de un derecho que protege las opciones de vida de las personas, la Corte ha estimado que su protección es más intensa31.

 

Precisamente, el artículo 95 de la Constitución consagra la obligación de la persona y del ciudadano, de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios. Así, se ha considerado que el ejercicio de todo derecho fundamental no es absoluto y que entraña una serie de deberes y obligaciones32.

 

4.3.3. En este sentido, la Corte ha establecido que las restricciones al libre desarrollo de la personalidad “se formulan en un lenguaje jurídico de contenido abierto, como presupuesto de posibilidad de la construcción del mismo orden jurídico que al mandar, permitir o prohibir difícilmente deja de afectar la libertad. En efecto, las limitaciones que pueden imponerse a este derecho son aquellas que provienen de "los derechos de los demás" y del "orden jurídico"”33.

 

Claro está que para limitar este derecho no bastan las “simples consideraciones a priori de interés general o de bienestar colectivo, desarrolladas de manera vaga e imprecisa.”34 La jurisprudencia ha entendido que el derecho al libre desarrollo de la personalidad debe armonizarse con el reconocimiento y el respeto de los derechos de terceros de modo que “la protección legítima que el ordenamiento jurídico suministra a estos derechos constituye el límite de ese derecho fundamental”35. Al proscribir la posibilidad de limitar ciertos derechos y libertades, el constituyente buscó asegurar su ejercicio pero garantizando la convivencia ciudadana y, de otro lado, pretendió sujetar los poderes públicos para que estos pudieran limitar estos derechos en las circunstancias previstas en el ordenamiento jurídico, en el respeto a los principios de proprocionalidad y razonabilidad36.

 

4.3.4. En el caso del libre desarrollo de la personalidad, existen esferas que pueden ser limitadas por el Estado para promover los principios constitucionales y la convivencia entre los ciudadanos. Pero habrá también ámbitos en los que será imposible intervenir y se prohibirá cualquier intromisión. Sin embargo, cuando la persona vive en sociedad y vive en una comunidad, tiene una “condición social”37, y podrá ejercer sus derechos siempre en armonía con los derechos y libertades ajenos.

 

4.3.4.  (sic) De lo anterior se desprende que las restricciones legítimas al libre desarrollo de la personalidad, se reducen a aquellas que efectivamente pretendan proteger los derechos ajenos y el orden jurídico38.

 

4.4. Análisis del cargo.

 

4.4.1. En el presente caso, se acusa el artículo 137 (parcial) del Decreto 1355 de 1970, por desconocer los derechos a la libertad de expresión y a la recreación, al supuestamente pretender homogeneizar y así limitar la conducta de quienes asisten a los espectáculos públicos, exigiendo a los ciudadanos mantener el decoro y la debida compostura.

 

4.4.2. La disposición demandada se desprende del poder de policía -Legislador-, y regula una actividad de policía. De un lado, la norma acusada genera una obligación para los espectadores de guardar la compostura y el decoro debido, en este sentido constituye una restricción a la libertad de los ciudadanos al imponerle en estos contextos el deber de adecuar su comportamiento a estos criterios; de otra parte, asigna una competencia en cabeza de la Policía para que los ciudadanos cumplan esta obligación específica en los espectáculos públicos. Para hacer efectiva esta disposición, la Policía cuenta con las medidas establecidas en el Código de Policía, en particular en los artículos 185 y siguientes. Así, la norma contiene un mecanismo mixto, de prevención de desordenes que afecten la tranquilidad y la seguridad públicas, y correctivo a través de las medidas contempladas en el Código.

 

4.4.3. Teniendo en cuenta las consideraciones de esta sentencia, la Corte considera que exigir cierto comportamiento a las personas con el fin de permitir a los demás asistentes gozar tranquilamente de un espectáculo, no constituye una violación del núcleo esencial de los derechos que se consideran vulnerados en la demanda. En efecto, la obligación se impone en un contexto específico, diferente al ámbito privado. Cuando los individuos conviven en una sociedad, es completamente legítimo y constitucional permitirles ejercer sus derechos y libertades, siempre que esto no interfiera con los derechos y las libertades ajenas. Entre más privado sea el ámbito en el que se ejercen dichos derechos, más cuestionable será una intervención encaminada a restringirlos, pero en la medida en el que el ámbito se va volviendo público, resulta justificado establecer ciertos límites a los derechos y a las libertades para prevenir perturbaciones que impidan esta actividad social.

 

4.4.4. Contrariamente a lo que parece desprenderse de la demanda, el derecho al libre desarrollo de la personalidad y el derecho a la recreación no se garantizan consintiendo que los espectadores actúen de cualquier manera sino permitiendo que puedan ver, escuchar y disfrutar del espectáculo sin ser molestados por las actuaciones de otras personas que perturben esta actividad.

 

El hecho de exigirle a los espectadores cierto comportamiento para no obstaculizar el goce del espectáculo a los demás asistentes, no incide en su derecho a expresarse ni a desarrollarse de acuerdo con el plan de vida previamente decidido. Además, se trata de una afectación eventual que no se desprende de la norma acusada si no de la aplicación de la misma por parte de las autoridades en cada caso. Por el contrario, exigir un comportamiento respetuoso de los derechos ajenos es acorde con la Constitución, y en especial con el artículo 95.

 

4.4.5. No hay que olvidar que, tal y como lo consideró la Corte en otras sentencias, “la vida en comunidad conlleva forzosamente el cumplimiento de una serie de deberes recíprocos por parte de los asociados, el primero de los cuales es el de respetar los derechos de los demás. De ello se desprende la consecuencia lógica de que el hombre en sociedad no es titular de derechos absolutos, ni puede ejercer su derecho a la libertad de manera absoluta ; los derechos y libertades individuales deben ser ejercidos dentro de los parámetros de respeto al orden jurídico existente y a los valores esenciales para la vida comunitaria como son el orden, la convivencia pacífica, la salubridad pública, la moral social, bienes todos estos protegidos en nuestro ordenamiento constitucional”39.

 

4.4.6. Así, la compostura y el decoro, al igual que la buena conducta, encuentran sustento en los artículos 4, 6 y 95 de la Constitución, ya que como ha sido reiterado por la jurisprudencia40, toda persona tiene el deber de “...acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”; ser responsable “ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes”, y, tiene la obligación de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios.

 

4.4.7. En todo caso, las autoridades deberán ponderar cada situación particular para establecer si determinada conducta puede ser considerada como indecorosa afectando los derechos de los demás, y tomar las medidas proporcionales y razonables que se requieran.

 

Con respecto a este punto, resulta interesante citar las observaciones del Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el que se estableció que las restricciones a los derechos de las personas pueden justificarse en la necesidad de respetar los derechos de otras personas, o en la protección de la seguridad nacional y el orden público, o de la salud y la moral públicas. Sea cual fuere el caso, el Estado no puede imponer restricciones de tal magnitud que anulen el derecho que se pretende limitar, en este sentido, el Comité recuerda que “la relación entre el derecho y la restricción, o entre la norma y la excepción, no debe invertirse”41. En este orden de ideas, se determina que las restricciones siempre deben estar "fijadas por la ley", perseguir las finalidades prescritas en la norma y cumplir pruebas estrictas de necesidad y proporcionalidad42.

 

De este modo, se entiende que las medidas adoptadas deberán perseguir los fines establecidos en la norma general, que en este caso se orientan a asegurar las condiciones de convivencia pacífica.

 

4.4.8. Acorde con las consideraciones anteriores, la Corte declarará constitucional el inciso primero del artículo 137 del Código Nacional de Policía, en relación con el primer cargo propuesto por la demandante, en el sentido que la obligación el decoro y la debida compostura en los espectáculos públicos, no desconoce el libre desarrollo de la personalidad ni el derecho a la recreación de los ciudadanos.

 

5. Cargo 2º: desconocimiento del artículo 29 Superior.

 

5.1. Concepto de inconstitucionalidad de la demanda.

 

Para la demandante, la descripción legal de las normas de comportamiento que obligan a los espectadores -“guardar la compostura y el decoro debidos”-, tiene tal grado de indeterminación que desconoce el principio constitucional de reserva legal en materia de limitaciones a las libertades.

 

5.2. Conceptos jurídicos indeterminados y afectación de las libertades en un Estado social de derecho.

 

5.2.1. El ordenamiento jurídico colombiano garantiza especialmente las libertades ciudadanas. Las personas pueden expresarse, moverse y desarrollarse de acuerdo con sus propias convicciones, siempre que no se afecten libertades y derechos ajenos.

 

5.2.2. Sin embargo, este postulado general encuentra problemas cuando los derechos y libertades son restringidos por normas que contienen conceptos jurídicos indeterminados, en los que no se señalan con exactitud los límites del supuesto de hecho, si bien este puede ser precisado en el momento de la aplicación43. En otras palabras, dichos conceptos son aquellos en los que el sentido para la aplicación de la norma, no se encuentra determinado con exactitud en la ley44.

 

5.2.3. Es importante anotar en este punto, que el hecho de que una cláusula sea indeterminada, no debe traducirse en la posibilidad de que las autoridades actúen de manera discrecional ya que al final existe una sola decisión justa y porque la actuación de las mismas está sujeta al control judicial. Diferente es el caso de la discrecionalidad auténtica que, por el contrario, se define como aquella en la que se autoriza a la administración para elegir entre diferentes posibilidades para lograr determinado fin según la propia apreciación de la oportunidad y conveniencia de la acción respetando los principios de proporcionalidad y razonabilidad45. En palabras del Tribunal Superior Español “las facultades discrecionales se caracterizan por la pluralidad de soluciones justas posibles entre las que libremente puede escoger la Administración, según su propia iniciativa, por no estar comprometida dentro de la norma la solución concreta; mientras que el concepto jurídico indeterminado (ruina, precio justo, utilidad pública etc.) es configurado por la Ley como un supuesto concreto de tal forma que solamente se da una única solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho”46.

 

5.2.4. Ejemplos de disposiciones indeterminadas son las que se refieren al “orden público”, “orden social”, “interés público”, “tranquilidad pública”, o “buenas costumbres” entre muchos otros. Para la jurisprudencia, es claro que estos conceptos no pueden ser utilizados por el legislador para restringir derechos y libertades ciudadanas sin establecer cómo y en qué grado dicho ejercicio estaría desconociendo tales valores”47; lo contrario “es disolver la existencia de los poderes en cabeza del ciudadano en un universo de valores abstractos, cuya materialización correspondería al arbitrio de la autoridad de turno”48.

 

En particular, la Corte ha establecido que los conceptos indeterminados de contenido moral, cuando se trata de normas de tipo sancionatorio, son en principio inconstitucionales en el marco del reconocimiento al carácter pluriéntico y multicultural de la Nación49.

 

5.2.5. Ahora bien, en casos similares al que se examina en la presente sentencia, la Corte ha establecido que la utilización de conceptos jurídicos indeterminados no necesariamente es inconstitucional ni lleva a un desconocimiento de la libertad individual y de derechos tales como el debido proceso. Incluso para algunos autores, los conceptos jurídicos indeterminados le dan “certeza y movilidad al derecho” especialmente cuando se trata de textos normativos que deben mantenerse vigentes en el tiempo50.

 

La jurisprudencia ha considerado que el lenguaje jurídico puede presentar indefiniciones tal y como sucede en el lenguaje ordinario, y estas indeterminaciones no son en sí mismas inconstitucionales siempre que de las mismas no se desprenda una negación o restricción injustificada de los principios y derechos constitucionales51. Adicionalmente, la Corte ha reiterado52 que la indeterminación no puede examinarse en abstracto sino en un contexto para determinar su admisibilidad. De otro lado, es necesario evaluar su impacto en los principios y derechos descartando los efectos que supongan restricciones injustificadas. Finalmente, se ha señalado que una disposición no será inconstitucional si es posible superar la indeterminación de un concepto a partir de los elementos de juicio que ofrece el propio ordenamiento.

 

De este modo, en sentencias como la sentencia C-530 de 200353, la Corte admitió el empleo de conceptos indeterminados en relación con infracciones administrativas sin desconocer el principio de igualdad solo y siempre que dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es, que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados”.

 

5.2.6. Teniendo en cuenta que los conceptos jurídicos indeterminados reducen el ámbito discrecional de la administración, en los supuestos de hecho de este tipo de disposiciones, las autoridades están llamadas a calificar una circunstancia concreta de una única manera. Por lo anterior, cuando se trata de normas que buscan por ejemplo, preservar el orden público o la moralidad, es imprescindible entender qué se entiende por orden o moralidad pública para establecer si se está frente a una circunstancia que realmente lo perturbe y tomar la única solución justa en ese caso.

 

5.2.7. A partir de lo anterior, es posible resumir algunas reglas respecto de las cláusulas indeterminadas y la restricción de las libertades constitucionales:

 

(i). Los conceptos jurídicos indeterminados no suponen la discrecionalidad de las autoridades puesto que implican clasificar una situación para tomar una única medida apropiada o justa.

 

(ii). Si bien se admite cierto grado de indeterminación y ambigüedad en el lenguaje jurídico, y no obstante no todo concepto jurídico indeterminado sea per se inconstitucional, el Legislador debe evitar emplear palabras y conceptos que impliquen un grado de ambigüedad tal, que afecten la certeza del derecho y lleven a una interpretación absolutamente discrecional de la autoridad a quien corresponde aplicar determinada disposición, especialmente cuando se trata de normas que restringen el derecho a la libertad en sus múltiples expresiones.

 

(iii). Cuando sea posible esclarecer un concepto jurídico indeterminado, a partir de las herramientas hermenéuticas que ofrece el propio ordenamiento, la disposición no será inconstitucional. Por el contrario, si el concepto es tan abierto que no puede ser concretado en forma razonable, se desconoce el principio de legalidad.

 

(iv). En materia sancionatoria, ya sea penal o disciplinaria, la exigencia de certeza sobre el supuesto de hecho de una norma es mayor puesto que la aplicación de la misma puede implicar una afectación más profunda de los derechos y libertades constitucionalmente protegidas.

 

5.3. El principio de legalidad.

 

5.3.1. El principio de legalidad es característico de los Estados sociales de derecho, en los cuales la actuación de las autoridades públicas se sujeta a las condiciones que para ello se hubieren establecido en las normas que disciplinan su actuación. Así, la Corte ha señalado que el principio de legalidad es expresión del principio de división de poderes, y sirve para definir la relación entre el individuo y el Estado al establecer que el poder coercitivo de este último solo el legítimo si se encuentra autorizado en la ley54.

 

5.3.2. El principio de legalidad se materializa en la Constitución (i) en el artículo 121 de la Constitución conforme al cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, (ii) en el artículo 122 que establece que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, (iii) en el segundo inciso del artículo 123 de la Constitución que establece que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento y (iv) en el artículo 230 al prever que los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley55.

 

5.3.3. De este modo, el principio de legalidad tiene importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de un lado, protege la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo intervenciones que la limiten cuando no existe una norma que así lo autorice; (2) de otro lado protege la democracia, porque la ley a la que se somete el ejercicio de la función pública ha sido aprobada por órganos suficientemente representativos, por lo cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3) además, garantiza el control y la atribución de responsabilidades al orientar las actividades de los organismos a los que les han sido asignadas funciones de control respecto del comportamiento de las autoridades públicas56.

 

5.3.4. Lo anterior se traduce en la prohibición de expedir “regulaciones deficientes” para el ejercicio de funciones públicas, sin que ello signifique que en todos los casos es necesario contar con disposiciones exhaustivas porque sería imposible que el legislador previera todas las posibilidades de restricción de derechos, especialmente debido a la complejidad de las funciones del Estado lo cual lleva a que un amplio número de funciones se encuentren reguladas en cláusulas generales. En este sentido, la jurisprudencia ha establecido que una regulación es deficiente cuando, dependiendo del área de que se trate, las autoridades públicas no tengan ningún parámetro de orientación de modo que no pueda preverse con seguridad suficiente la conducta del servidor público que la concreta57.

 

5.3.5. En suma, el principio de legalidad exige la existencia de una regulación previa y suficiente que oriente las funciones y permita establecer el alcance de las autoridades públicas, sin poder pretenderse que en todos los casos dicha regulación sea detallada y exhaustiva y que la totalidad de las actuaciones públicas deban agotarse en las disposiciones jurídicas.

 

5.4. Análisis del cargo.

 

5.4.1. Teniendo en cuenta las consideraciones de esta sentencia, la Corte deberá determinar lo siguiente: (i) si la exigencia a los espectadores de guardar la “compostura” y el “debido decoro” en los espectáculos públicos, alude al tipo de expresiones que anteriormente se definieron como conceptos jurídicos indeterminados; (ii) en ese caso, se deberá evaluar si las nociones de “decoro” y “compostura” son determinables, o si por el contrario resultan demasiado ambiguas o vagas; (iii) analizado lo anterior, se deberá examinar si la norma acusada desconoce el principio de legalidad.

 

5.4.2. En el ámbito jurídico, se encuentra que ya en otras ocasiones el legislador ha expedido normas con conceptos jurídicos indeterminados similares. Así, la Corte ha tenido oportunidad de examinar disposiciones que se refieren a términos parecidos a los que se estudian en este caso, como las “buenas costumbres”, la “buena conducta” o el “decoro” y el “buen gusto”. La jurisprudencia ha establecido que estos tipos de expresiones pueden implicar un alto grado de vaguedad y de ambigüedad, puesto que remiten a ciertas visiones del mundo que son relativas o que se refieren a determinados criterios estéticos. Si no es posible dotar de un contenido objetivo a estos conceptos, se corre el peligro de limitar de manera ilegítima los derechos y libertades ciudadanos. De otro lado, las expresiones que no sean determinables en este sentido, pueden otorgar una competencia demasiado amplia y sujeta a interpretaciones subjetivas de las autoridades encargadas de aplicar la medida.

 

5.4.2.1. En este sentido se pronunció la sentencia C-427 de 1994, en la que Corte declaró exequible la expresión “ejecutar en el lugar de trabajo o en sitio público, cualquier acto contra la moral o las buenas  costumbres”, contenida en el artículo 115 del Decreto No. 2699 de 1991 "Por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”, pero advirtiendo que debía restringirse el uso ilegítimo y discrecional de las expresiones acusadas. La línea jurisprudencial en esta materia se volvió más estricta en fallos posteriores58.

 

5.4.2.2. En la sentencia C-010 de 2000, que declaró inexequible la expresión "decoro y buen gusto" contenida en una ley que establecía normas sobre el derecho de expresión a través de la radio, la Corte consideró que se trataba de conceptos muy subjetivos ya que lo que para algunas personas podía ser considerado indecente, para otras podía ser normal.  En este sentido, estimó que una cosa es que el ordenamiento pueda limitar ciertas expresiones innecesarias e injuriosas, a fin de proteger la honra de las personas, u otros bienes constitucionales, y otra muy diversa es que la ley ordene que se atiendan unos ambiguos e inexistentes "dictados universales del decoro y del buen gusto", pues ese mandato implica el predominio de ciertas visiones del mundo sobre otras”. En aquella ocasión, la Corte advirtió el peligro de que, ante la indeterminación y relatividad cultural de las nociones de buen gusto y decoro, fueran las entidades encargadas de controlar la radio, las que establecieran post facto, los criterios estéticos sin que la ley de manera expresa, taxativa y previa hubiese indicado el alcance de esta restricción.

 

5.4.2.3. En otro caso59, la Corte declaró inexequible la expresión “buenas costumbres” incluida en el artículo 46 de la Ley 50 de 1990 que autorizaba la limitación al libre ejercicio del derecho sindical, mediante la calificación subjetiva hecha por el responsable del estudio de los estatutos de la organización sindical recién creada, si estimaba que contravenía las buenas costumbres, según su personal modo de entender en qué consisten las buenas costumbres. También en aquella ocasión la Corte consideró que dicha facultad era demasiado amplia y por esta razón podía limitar el ejercicio de los derechos sindicales.

 

5.4.2.4. Particularmente interesante, resulta el pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-371 de 2002 en la que se examinó si la necesidad de establecer la obligación de observar buena conducta suponía una restricción desproporcionada del derecho al libre desarrollo de la personalidad y de la intimidad, y en consecuencia, una exigencia contraria a la dignidad humana de los procesados y condenados a quienes se impone, al pretender obligar a todos los hombres a ser buenos desde una perspectiva ética o moral. En dicha providencia, se determinó que si bien la noción de “buena conducta” se refería a un concepto jurídico indeterminado, este debía determinarse en el momento de su aplicación no a partir de una apreciación discrecional de la autoridad sino dentro del parámetro del valor o de la experiencia incorporada. Al hallarse dicha expresión en una ley, esta representaba un concepto jurídico por consiguiente su aplicación no refiere al operador a ámbitos meta-jurídicos como el de la moral, o extra-jurídicos como el propio de ordenamientos religiosos o privados, cualquiera que sea su naturaleza, sino que debe hacerse a la luz de los valores, los principios y las reglas de derecho contenidas en el ordenamiento y que sirven de fundamento a la institución jurídica en cuya regulación está incorporado el concepto jurídico indeterminado”. Reiterando jurisprudencia en esta materia, la citada providencia concluyó que la indeterminación legislativa de un concepto no se traduce en la posibilidad de imponer restricciones injustificadas a los derechos fundamentales. Mientras que de manera sistemática la Corte ha desvirtuado el fundamento de conceptos jurídicos fundamentados en sistemas morales particulares, de otro lado ha convalidado la noción de “moral pública” como criterio que puede ser empleado por la justicia como referente para determinar la constitucionalidad de las normas.

 

5.4.2.5. La Corte también ha establecido que especialmente en materia sancionatoria y penal, la nación de “decoro” no es suficientes para tipificar una conducta.

 

En la sentencia C-819 de 2006, se estudiaron dos disposiciones que prohibían y sancionaban las prácticas sexuales en las instalaciones policiales y militares con potencialidad para afectar la dignidad y el decoro institucional. Consideró la Corte que las normas acusadas se fundaban en criterios y expresiones inciertas que llevaban a que la ley se aplicara de acuerdo con la interpretación subjetiva de quien la interpretara. Es importante anotar que, en este caso, se trataba de disposiciones del régimen disciplinario por lo cual la clara determinación de las conductas sancionables, era indispensable para garantizar el principio de legalidad.

 

Más recientemente60, la Corte declaró inexequible la expresión Ejecutar en el lugar de trabajo actos que atenten contra la moral o las buenas costumbres” contenida en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002. Estimó en aquella ocasión que la utilización de conceptos que carecen de un “grado de indeterminación aceptable constitucionalmente” desconoce la prohibición de tipos sancionatorios disciplinarios indeterminados. Sin embargo, en dicha providencia se identificaron todas las expresiones referidas a la “moral” o a la “moralidad” en la Constitución y se concluyó que podían ser válidamente utilizadas por el orden constitucional, dado que no son las palabras o los conceptos los que deben ser reprochados constitucionalmente sino su utilización y efecto jurídico, sobretodo si afectan derechos fundamentales.

 

En un Estado que protege el pluralismo, regular la conducta de los ciudadanos sobre la base de los criterios del decoro y la compostura, puede llevar al desconocimiento de las expresiones y manifestaciones de ciertas personas si, según el criterio de las autoridades, no se ajuste a ese ideal de comportamiento que por lo demás no se encuentra claramente establecido en la norma. Así, la sentencia concluyó que “las expresiones “que empañe o afecte el decoro, la dignidad”, la imagen”, la credibilidad, el respeto y el prestigio” referidas a la institución policial, dado su grado de indeterminación, crean la posibilidad de que se sancionen conductas inocuas, es decir carentes de idoneidad para afectar la eficacia, eficiencia y la corrección de la función pública, y en particular los fines de la actividad policial”.

 

5.4.3. Tal y como quedó enunciado, la jurisprudencia no define como tal el concepto de “decoro” o “buena conducta” porque generalmente han sido calificados como conceptos ambiguos y vagos. Sin embargo en algunas ocasiones ha tratado de ligar estas nociones con la de “moral pública” para dotarlas de contenido objetivo, convertirlas en criterios válidos de interpretación.

 

5.4.3.1. En la sentencia C-373 de 2002, la Corte consideró que las normas que incluyeran conceptos o expresiones de alto contenido moral, como actividades incompatibles con el decoro”, no podían limitar las libertades fundamentales si estas no interferían con derechos ajenos, más aún en el marco de una sociedad multicultural y pluralista. Sin embargo, cuando se hace referencia a la moral pública, el concepto se vuelve más determinable. En este sentido, sentencias como la C-224 de 1994, o la C-814 de 2001 y la C-350 de 2009, han delimitado el alcance y han fijado la relevancia de preceptos que emanan de la moral pública, concepto que se consagra textualmente la Constitución en los artículos 34 y 209. En particular la sentencia C-224 de 1994, definió este tipo de moral como “aquella que prevalece en cada pueblo en su propia circunstancia”, añadiendo que “entendida así, la moral no es individual: lo individual es la valoración que cada uno hace de sus actos en relación con la moral social.”

 

5.4.3.2. En otros pronunciamientos, la Corte ha establecido que las medidas que se tomen en función de la moral pública o del interés general están sujetas a una interpretación restrictiva para evitar que a través de categorías demasiado amplias, se desconozcan las libertades fundamentales. En este orden de ideas, la invocación de la moralidad pública no puede justificar restricciones libertades como la de expresión si no cumple con los siguientes requisitos: (1) ser definida de manera previa, clara y precisa en una ley nacional y ser interpretada restrictivamente; (2) no invocarse de modo abstracto sino especificarse en cada caso su contenido; (3) ser compatible con los principios que rigen las sociedades democráticas pluralistas, el Estado Social de Derecho no confesional y con el principio de dignidad humana61.

 

5.4.4. Con respecto a las medidas de Policía, la jurisprudencia ha reiterado que especialmente cuando se trata de mecanismos correctivos que se fundamentan en criterios vagos y ambiguos, relacionados con el interés general o el mantenimiento del orden público, estos deben regirse por los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

 

5.4.4.1. En la sentencia C-110 de 2000, la Corte señaló que era preciso examinar una disposición que restringía la libertad de residencia de quienes alteraran el orden público, bajo los criterios de proporcionalidad porque se trataba de una norma restrictiva o limitativa de los derechos fundamentales.

 

5.4.4.2. Asimismo lo señalaron también las sentencias C-1444 de 2000 y C-046 de 2001, en las que se advirtió que las medidas administrativas de corrección vagas y ambiguas que pretendan mantener la seguridad y el orden público, pueden desconocer principios y valores constitucionales si se imponen de acuerdo con los criterios subjetivos de la autoridad policiva sin asegurar el debido proceso. De igual manera, la sentencia C-199 de 1998, estableció que cuando la medida policiva restringe libertades reconocidas como valores esenciales del ordenamiento, las autoridades deberán actuar de modo razonable y prudente evitando lesionar derechos constitucionales.

 

5.4.5. De lo anterior se desprenden las siguientes conclusiones:

 

(i). Las nociones de “decoro”, “buenas costumbres”, “buena conducta” y similares, son en general ambiguas y pueden desconocer derechos constitucionalmente reconocidos si no son determinables.

 

(ii). Especialmente en materias disciplinarias, correctivas o penales, es necesario fijar los conceptos indeterminados que sancionan conductas por faltas al decoro o a las buenas costumbres.

 

(iii). Una manera de determinar de manera objetiva los conceptos indeterminados con un amplio grado de ambigüedad o vaguedad, es relacionarlos cuando sea el caso, con conceptos como la moral pública, que se encuentran expresamente consagrados en la Constitución y que han sido definidos por la Corte como aquellas conductas que sean aceptadas por una sociedad en un determinado contexto histórico y social.

 

(iv). En todo caso, las medidas que tomen las autoridades competentes deberán respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

 

Teniendo en cuenta estas consideraciones, la Corte estima que, en esta oportunidad, el deber que se impone a los ciudadanos de guardar la compostura y el debido decoro, corresponde efectivamente a un concepto jurídico indeterminado que reviste un alto grado de ambigüedad, puesto que tal y como se encuentra redactada la disposición, lo que a una autoridad puede parecerle decoroso puede no parecerle a otra. Sin embargo, el hecho de que se trate de nociones indeterminadas, no supone per se la inconstitucionalidad del aparte demandado. Por lo anterior, habrá que establecer si, en este caso, los conceptos jurídicos indeterminados de decoro y compostura, son determinables.

 

5.4.6. Al examinar la norma en su contexto, ésta se inscribe en el Código Nacional de Policía, contentivo de normas para el mantenimiento del orden público.

 

A partir de una lectura integral del artículo demandado parcialmente, es posible establecer que los bienes jurídicos protegidos por la norma son la tranquilidad y la seguridad de los asistentes en los espectáculos. La medida,  además de prevenir alteraciones del orden en los espectáculos, también tiene una naturaleza correctiva para quienes lo infringen, tal y como se deduce del artículo 202 del mismo Código, en el que se establece la obligación de los comandantes de estación y de subestación de  reprender en audiencia pública a quien “perturbe la tranquilidad en recinto de oficina pública, o durante espectáculos o reuniones públicas”.

 

De esta manera, es posible concluir que el marco normativo en el que se encuentra inserta la disposición, así como la finalidad que pretende, sugieren que la compostura y el decoro en la norma examinada, se relacionan con el mantenimiento de las condiciones necesarias para que los asistentes a un espectáculo puedan gozar del mismo en un entorno seguro y tranquilo.

 

5.4.7. Teniendo en cuenta lo anterior, cabe preguntarse si la norma demandada desconoce el principio de legalidad.

 

5.4.7.1. Tal y como se señaló anteriormente, el principio de legalidad hace referencia a la preexistencia de disposiciones que orienten la actuaciones de las autoridades, en particular cuando se trata de restringir los derechos y libertades ciudadanas. En este caso, contextualizando la norma en el marco del Código de Policía, y atendiendo a la finalidad perseguida por la misma, que consiste en mantener la tranquilidad y la seguridad públicas, es claro que la disposición acusada se circunscribe a este ámbito, y no queda librada a conceptos morales o subjetivos de las autoridades de policía.

 

5.4.7.2. Es evidente que en estos casos al legislador le es imposible prever todos los comportamientos de los ciudadanos en el marco de los espectáculos, por lo cual no puede pretenderse una regulación exhaustiva en esta materia. Sin embargo, se repite, esto no debe interpretarse como la posibilidad para la Policía de actuar sin restricciones en la limitación de los derechos de los ciudadanos. Corresponde a las autoridades establecer en cada caso si la conducta de un espectador puede clasificarse como indecorosa y puede constituirse en una amenaza para los derechos de los demás y, en ese evento, tomar las medidas acordes con los principios de proporcionalidad y razonabilidad y compatibles con la Constitución y la ley. La respuesta de las autoridades debe entonces atender al contexto específico y al grado de afectación a la tranquilidad y seguridad pública. Así, determinadas conductas serán más tolerables en algunas circunstancias más que en otras dependiendo del nivel de riesgo para los bienes jurídicos protegidos.

 

5.4.7.3. De este modo, las medidas adoptadas deberán perseguir los fines establecidos en la norma general, que en este caso se orientan a asegurar las condiciones de convivencia pacífica. Es importante reiterar que la calificación de una conducta como indecorosa no es producto de la discrecionalidad de la Policía, ni de las apreciaciones subjetivas de los demás espectadores. No cualquier actitud que moleste a un espectador debe interpretarse como una conducta indecorosa, esa valoración, se repite, la establece la policía con base en criterios objetivos y siempre en el respeto de la Constitución y la ley.

 

5.4.7.4. Teniendo en cuenta que las nociones de decoro y compostura son conceptos jurídicos indeterminados que sin embargo pueden ser determinables a partir del contexto en el que se insertan, estos se constituyen en criterios válidos de limitación de libertades en el contexto de los espectáculos públicos atendiendo a la necesidad de mantener la tranquilidad y la seguridad ciudadana en estos escenarios, en el entendido que las autoridades competentes evalúen objetivamente cada situación y tomen las medidas preventivas adecuadas, proporcionales y razonables, acatando los límites establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales.

 

Considerando que los conceptos de decoro y debida compostura se refieren al mantenimiento de las condiciones de seguridad y tranquilidad necesarias para garantizar el goce del espectáculo por parte de los asistentes, y que el incumplimiento de esta obligación deberá ser evaluada en cada circunstancia particular por las autoridades competentes, la Corte declarará constitucional el inciso primero del artículo 137 del Código Nacional de Policía.

 

6. Razón de la decisión.

 

6.1. Conclusión del análisis del cargo.

 

6.1.1. Las nociones de decoro y debida compostura a las que se refiere el inciso primero del artículo 137 del Decreto 1355 de 1970, no resultan violatorios de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la recreación de los ciudadanos, por cuanto el legislador está legitimado a restringirlos proporcionada y razonablemente, para garantizar los derechos de los demás asistentes y para mantener la seguridad y la tranquilidad en los espectáculos públicos. Tales nociones son conceptos jurídicos indeterminados que no resultan contrarios a la Constitución, al contextualizarse en las normas del Código de Policía y circunscriben a lo que la Constitución y la jurisprudencia constitucional denotan como moral pública o social.

 

6.1.2. Exigir la compostura y el decoro a quienes asisten a los espectáculos públicos, no desconoce el libre desarrollo de la personalidad, el derecho a la recreación de los ciudadanos y el principio de legalidad siempre que estas nociones se entiendan referidas al mantenimiento de las condiciones de seguridad y tranquilidad necesarias para garantizar el goce del espectáculo por parte de los asistentes, y que el incumplimiento de esta obligación sea evaluada en cada circunstancia particular por las autoridades competentes, atendiendo los principios constitucionales y legales.

 

6.2. Fundamento de derecho.

 

En la esfera pública, es admisible restringir las libertades de unas personas en garantía del derecho ajeno, y prevenir alteraciones de las condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que configuran la noción de orden público, necesarias para el goce efectivo de los derechos, con arreglo a los principios de proporcionalidad y razonabilidad en la aplicación de las normas por parte de las autoridades.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

 Declarar EXEQUIBLE el artículo 137 (parcial) del Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre policía” por los cargos analizados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 Presidente




 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

 Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

 Magistrado




 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

 Magistrado

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

 Magistrado




 

NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA

 Magistrado

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

 Magistrado




ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado




 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

 Secretaria General

 

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

 

1 C-692 de 2003.

 

2 C-692 de 2003, C-643 de 1999 y C-046 de 2001.

 

3 Como en la Ley 365 de 1997, la Ley 30 de 1986, la Ley 232 de 1995.

 

4 Art. 134 del Decreto 1355 de 1970.

 

5 C-179 de 2007, C-024 de 1994, C-251 de 2002 y C- 825 de 2004, entre otras.

 

6 Lleras Pizarro, Miguel. Derecho de Policía – Ensayo de una teoría general. Fondo Editorial de la Escuela Superior de Policía. Biblioteca Jurídica DIKE. Colombia, 2009.

 

7 C-825 de 2004.

 

8 T-706 de 1996.

 

9 C-179 de 2007, C- 024 de 1994, C-1444 de 2000.

 

10 Cfr. C- 825 de 2004. C-117 de 2006, C-179 de 2007.

 

11 C-117 de 2006. La sentencia C-179 de 2007 cita entre otras, las sentencias C-557 de 1992; C-088 de 1994; C-226 de 1994; C-366 de 1996; SU-476 de 1997; C-110 de 2000; C-1410 de 2000; C-1444 de 2000; C-790 de 2002; C-490 de 2002; C-492 de 2002.

 

12 C-366 de 1996, C-432 de 1996, C-282 de 2004.

 

13 C- 825 de 2004.

 

14 Ibídem.

 

15 C-432 de 1996.

 

16 C-492 de 2002 y C-432 de 1996.

 

17 C- 492 de 1992.

 

18 C-024 de 1994: “Salvo cuando actúa como colaboradora de las autoridades judiciales en ejercicio de la función de policía judicial”.

 

19 Corte Suprema de Justicia. Sentencia de abril 21 de 1982. Magistrado Ponente: Manuel Gaona Cruz. Citada en la sentencia C-825 de 2004.

 

20 C-179 de 2007, C-1214 de 2001.

 

21 C-179 de 2007.

 

22 C-199 de 1998.

 

23 Ibídem.

 

24 C-024 de 1994.

 

25 Ibídem.

 

26 Op. Cit. Lleras Pizarro.

 

27 C-492 de 2002.

 

28 T-532 de 1992.

 

29 SU-642 de 1998.

 

30 SU-642 de 1998.

 

31 Ibídem.

 

32 C-670 de 2004.

 

33 T-067 de 1998.

 

34 T-429 de 1994

 

35 C-373 de 2002.

 

36 Ibídem.

 

37 T-067 de 1998.

 

38 C-373 de 2002.

 

39 SU-479 de 1997, C-371 de 2002.

 

40 C-371 de 2002.

 

41 Se cita la Observación general Nº 27 del Comité sobre el artículo 12, Documentos Oficiales de la Asamblea General, quincuagésimo quinto período de sesiones, Suplemento Nº 40, vol. I (A/55/40 (Vol. I)), anexo VI, secc. A.

 

42 Véase la comunicación Nº 1022/2001, Velichkin c. Belarús, dictamen aprobado el 20 de octubre de 2005.

 

43 Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández."Curso de derecho administrativo". Ed. Cioitas. Madrid, 19921.

 

44 Allan R. BREWER-CARÍAS. La técnica de los conceptos jurídicos indeterminados como mecanismo de control judicial de la actividad administrativa. http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/

 

45 Op. Cit. Brewer-Carías.

 

46 Ibídem.

 

47 T-403 de 1992.

 

48 Ibídem.

 

49 C-350 de 2009.

 

50 T-403 de 1992.

 

51 C-910 de 2012.

 

52 C-350 de 2009, C-910 de 2012.

 

53 En esta providencia se examinó la expresión “maniobras peligrosas e irresponsables” reconociendo que esta conducta no se encontraba suficientemente determinada, ya que está compuesto de ideas esencialmente valorativas (peligroso e irresponsable), careciendo de un mínimo referente empírico que permita concretar cuál es el comportamiento sancionado por lo cual podía ser interpretada de manera diferente por las autoridades de tránsito.

 

54 C-710 de 2001.

 

55 C-414 de 2012.

 

56 Ibídem.

 

57 Ibídem.

 

58 También en sentencias de tutela. Por ejemplo, en la sentencia T-124 de 1998 se estimó que el derecho al libre desarrollo de la personalidad podía  ser restringirse por el ordenamiento jurídico exclusivamente cuando se constatara una amenaza o vulneración real del ordenamiento jurídico de los derechos de los otros, pero no podía ser limitado frente a “vulneraciones hipotéticas o ficticias”. Por lo anterior, no es suficiente que las autoridades sustenten sus actuaciones en normas jurídicas válidas, ni que acudan a la simple invocación de conceptos como el interés general, los deberes sociales, o los derechos ajenos de rango legal. Será necesario entonces realizar una ponderación valorativa en la que se respete la jerarquía constitucional del derecho fundamental.  De igual manera, se establece que “tampoco estas restricciones pueden llegar a anular totalmente ‘la posibilidad que tiene la persona de  construir autónomamente un modelo  de realización personal. De allí el nexo profundo que existe entre  el reconocimiento del pluralismo  y el libre desarrollo de la personalidad, ya que  mediante la protección de la autonomía personal, la Constitución aspira ser un marco en el cual puedan coexistir las más diversas formas de vida humana’.”

 

59 C-567 de 2000.

 

60 C-350 de 2009.

 

61 T-391 de 2007.

 
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