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  Sentencia C-512 de 2013 Corte Constitucional
 
  Fecha de Expedición: 31/07/2013  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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SENTENCIA C-512 DE 2013

Referencia: Expediente D-9466.

(Bogotá D.C., 31 de julio)

Demanda de inconstitucionalidad: en contra del parágrafo 3 del artículo 97 y del artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.

Referencia: Expediente D-9466 

Actor: Jesús Antonio Marín Ramírez 

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

I. ANTECEDENTES.

1. Texto normativo demandado.

El ciudadano Jesús Antonio Marín Ramírez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, instauró demanda solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 97, parágrafo 3 y 118 de la Ley 1474 de 2011, cuyo texto –lo demandado con subraya- es el siguiente:

LEY 1474 DE 2011

(Julio 12)

Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.

(…)

CAPÍTULO VIII.

MEDIDAS PARA LA EFICIENCIA Y EFICACIA DEL CONTROL FISCAL EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN.

SECCIÓN PRIMERA.

MODIFICACIONES AL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL

SUBSECCIÓN I.

PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL.

ARTÍCULO 97. PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El proceso de responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal que crea esta ley cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación. En todos los demás casos se continuará aplicando el trámite previsto en la Ley 610 de 2000.

El procedimiento verbal se someterá a las normas generales de responsabilidad fiscal previstas en la Ley 610 de 2000 y en especial por las disposiciones de la presente ley.

PARÁGRAFO 1o. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. El proceso verbal que se crea por esta ley se aplicará en el siguiente orden:

1. El proceso será aplicable al nivel central de la Contraloría General de la República y a la Auditoría General de la República a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.

2. A partir del 1o de enero de 2012 el proceso será aplicable a las Gerencias Departamentales de la Contraloría General y a las Contralorías Territoriales.

PARÁGRAFO 2o. Con el fin de tramitar de manera adecuada el proceso verbal de responsabilidad fiscal, los órganos de control podrán redistribuir las funciones en las dependencias o grupos de trabajo existentes, de acuerdo con la organización y funcionamiento de la entidad.

PARÁGRAFO 3o. En las indagaciones preliminares que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente ley, los órganos de control fiscal competentes podrán adecuar su trámite al procedimiento verbal en el momento de calificar su mérito, profiriendo auto de apertura e imputación si se dan los presupuestos señalados en este artículo. En los procesos de responsabilidad fiscal en los cuales no se haya proferido auto de imputación a la entrada en vigencia de la presente ley, los órganos de control fiscal competentes, de acuerdo con su capacidad operativa, podrán adecuar su trámite al procedimiento verbal en el momento de la formulación del auto de imputación, evento en el cual así se indicará en este acto administrativo, se citará para audiencia de descargos y se tomarán las provisiones procesales necesarias para continuar por el trámite verbal. En los demás casos, tanto las indagaciones preliminares como los procesos de responsabilidad fiscal se continuarán adelantando hasta su terminación de conformidad con la Ley 610 de 2000. 

(…)

ARTÍCULO 118. DETERMINACIÓN DE LA CULPABILIDAD EN LOS PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El grado de culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el dolo o la culpa grave.

Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con dolo cuando por los mismos hechos haya sido condenado penalmente o sancionado disciplinariamente por la comisión de un delito o una falta disciplinaria imputados a ese título.

Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con culpa grave en los siguientes eventos:

a). Cuando se hayan elaborado pliegos de condiciones o términos de referencia en forma incompleta, ambigua o confusa, que hubieran conducido a interpretaciones o decisiones técnicas que afectaran la integridad patrimonial de la entidad contratante;

b). Cuando haya habido una omisión injustificada del deber de efectuar comparaciones de precios, ya sea mediante estudios o consultas de las condiciones del mercado o cotejo de los ofrecimientos recibidos y se hayan aceptado sin justificación objetiva ofertas que superen los precios del mercado;

c). Cuando se haya omitido el cumplimiento de las obligaciones propias de los contratos de interventoría o de las funciones de supervisión, tales como el adelantamiento de revisiones periódicas de obras, bienes o servicios, de manera que no se establezca la correcta ejecución del objeto contractual o el cumplimiento de las condiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por los contratistas;

d). Cuando se haya incumplido la obligación de asegurar los bienes de la entidad o la de hacer exigibles las pólizas o garantías frente al acaecimiento de los siniestros o el incumplimiento de los contratos;

e). Cuando se haya efectuado el reconocimiento de salarios, prestaciones y demás emolumentos y haberes laborales con violación de las normas que rigen el ejercicio de la función pública o las relaciones laborales.

2. Demanda: pretensión y razones de inconstitucionalidad.

2.1. Pretensión: El actor solicita que se declare la inexequibilidad del parágrafo 3 del artículo 97 y del artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, relativos al procedimiento verbal de responsabilidad fiscal y a las presunciones de dolo y de culpa, previstas para determinar la culpabilidad en los procesos de responsabilidad fiscal, por vulnerar los artículos 29, 83 y 248 de la Constitución.

2.2. Cargo contra el parágrafo 3 del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011 (art. 29 C.P.): Sobre la base de considerar que el debido proceso también se aplica a los procesos administrativos, dentro de los cuales clasifica al proceso de responsabilidad fiscal, el actor cuestiona esta norma, que permite adecuar al procedimiento verbal los procesos que estén en trámite a la entrada en vigencia de la ley, por considerar que va en contra de la garantía que tiene toda persona a ser juzgada conforme a leyes prexistentes, como lo exige el principio de legalidad.

2.3. Cargo contra el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 (arts. 29, 83 y 248): Luego de poner de presente que los artículos 29 y 83 de la Constitución establecen las presunciones de inocencia y de buena fe, el actor cuestiona esta norma por prever una serie de hipótesis en las cuales se presume tanto el dolo como la culpa del procesado.

Pese a demandar todo el artículo, el discurso del actor se centra en la presunción de dolo, que se configura a partir de la declaración de responsabilidad penal o disciplinaria, con dos argumentos principales: (i) en los procesos penal y disciplinario se trata de establecer responsabilidades diferentes a la que es propia del proceso de responsabilidad fiscal, en el cual se debe presumir la inocencia y la buena fe; (ii) el mero traslado procesal de una sentencia penal o de una decisión disciplinaria al proceso fiscal, para configurar una presunción de dolo, extiende de manera indebida el efecto de dichas decisiones a ámbitos diferentes, de manera contraria a lo previsto en el artículo 248 de la Constitución. A pesar de que el énfasis recae en la presunción de dolo, el actor señala que las presunciones de culpa también resultan contrarias al debido proceso y a la presunción de buena fe, de ahí que concluya que para establecer la responsabilidad fiscal de una persona es menester demostrar en el proceso su culpabilidad, valga decir, que obró con dolo o culpa grave. Por lo tanto el cargo se plantea frente a estos dos tipos de presunciones.

3. Intervenciones.

3.1. Intervención del DNP, Departamento Nacional de Planeación: exequibilidad.

3.1.1. A partir de la Sentencia C-1076 de 2002, afirma que el procedimiento verbal no produce efecto inquisitorial alguno, sino que, dentro de un marco garantista, imprime agilidad a la actuación procesal. En este contexto, el actor pretende cuestionar la naturaleza del procedimiento verbal, pasando por alto que éste constituye una fórmula admitida por la Constitución.

3.1.2. Precedido por un amplio recuento del derecho a un debido proceso, en el cual se trae a cuento a varios autores y a las Sentencias T-460 de 1992, T-001 de 1993, T-416 de 1998, C-383 de 2000 y C-374 de 2002, advierte que es admisible que la ley presuma en ciertas hipótesis el dolo o la culpa del procesado. Su discurso se centra en la Sentencia C-374 de 2002, en la cual la Corte estudió la constitucionalidad de las presunciones de dolo y de culpa previstas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, a los que se acusaba de vulnerar la igualdad, la presunción de inocencia y la presunción de buena fe, y culmina citando la conclusión a la que se llega en dicha sentencia, así:

Coincide la Corte con el Procurador en que la responsabilidad entendida como el deber de asumir las consecuencias de un acto o hecho no tiene las mismas implicaciones en las distintas áreas del derecho, pues en materia penal es de carácter personal al paso que en materia civil es de naturaleza patrimonial. De ahí que la culpa en materia penal nunca se presume, al paso que en el campo del derecho civil puede presumirse como sucede en las hipótesis a que se refieren los artículos y 6° de la Ley 678 de 2001 bajo revisión. Estas observaciones resultan válidas para desvirtuar el reparo del actor por presunta violación a la presunción de inocencia, máxime si se tiene presente que el artículo 2° del mencionado ordenamiento legal define la acción de repetición como una acción civil de carácter patrimonial.

3.2. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad.

3.2.1. A partir de la Sentencia T-1318 de 2001, comienza por precisar la naturaleza y características del proceso de responsabilidad fiscal, como un proceso administrativo en el cual se declara la responsabilidad patrimonial de una persona, que no tiene un carácter sancionatorio, como sí lo tienen el proceso penal o el proceso disciplinario, y en el cual se debe respetar el debido proceso. Con base en las Sentencias C-619 de 2001 y C-200 de 2002, que cita in extenso, pone de presente el efecto en el tiempo de las leyes que regulan procesos de responsabilidad fiscal. Destaca que la regla es la de que las disposiciones procesales tienen efecto inmediato, salvo que se trate de términos que ya hubieren empezado a correr o de actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua. Concluye, por lo tanto, que la posibilidad adecuar el proceso de responsabilidad fiscal, cuyas indagaciones preliminares estén en trámite y no se haya calificado su mérito, por medio del auto de apertura e imputación, al procedimiento verbal, no vulnera la Constitución.

3.2.2. Conforme a la Sentencia C-778 de 2003, advierte que las presunciones legales respecto del dolo o la culpa del gestor fiscal, no vulneran ni la presunción de inocencia ni la presunción de buena fe.

3.3. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública: exequibilidad.

3.3.1. Comienza por destacar la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal, con fundamento en la Sentencia C-131 de 2002. Advierte que al ser un proceso, el Congreso de la República tiene un amplio margen de configuración para establecer y regular los procedimientos y disponer su aplicación en el tiempo, como lo reconoce la Corte en las Sentencias C-428 de 2000 y C-183 de 2007. Dentro de este contexto, considera que la Sentencia C-619 de 2001 contiene un precedente relevante para este caso. En esta sentencia, que cita in extenso, se declara exequible el primer inciso del artículo 67 de la Ley 610 de 2000, según el cual los procesos en los cuales no se hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o se encuentren en la etapa de juicio fiscal, se tramitarán con las normas anteriores y los demás se adecuarán en su trámite a las nuevas normas. Agrega que en una sentencia posterior, la T-272 de 2005 la Corte reitera la regla de que la ley procesal es de aplicación inmediata.

3.3.2. En cuanto a las presunciones de dolo y de culpa trae a cuento la Sentencia C-374 de 2002, en la cual la Corte declara exequibles los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, que prevén presunciones de dolo y de culpa de los agentes del estado, para efectos de determinar su responsabilidad patrimonial en el contexto de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición.

3.4. Intervención de la Universidad del Rosario: exequibilidad.

3.4.1. Resalta que el proceso de responsabilidad fiscal tiene como objetivo proteger los intereses económicos del Estado y que en él, sea que se sigua el procedimiento verbal o sea que se siga el procedimiento ordinario, el procesado cuenta con oportunidades adecuadas para ejercer su derecho de defensa.

3.4.2. Dado que los elementos para estructurar la responsabilidad patrimonial son tres: la existencia de un daño, la conducta dolosa o culposa del procesado y el nexo de causalidad entre ambos, la calificación de la conducta hecha en otros procesos, como el penal o el disciplinario, es un elemento relevante para este proceso, mas no una circunstancia de agravación, como parece estimarlo el actor. Además, la existencia de decisiones penales o disciplinarias, permite considerar que la presunción de inocencia ya fue desvirtuada en otro proceso.

3.5. Intervención de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad condicionada de la primera norma y exequibilidad de la segunda.

3.5.1. Precisa que el objeto de la norma que permite seguir el procedimiento verbal no es establecer un nuevo procedimiento, que deroga al anterior, sino el de brindar un mecanismo alternativo adecuado para dar celeridad al proceso y, de esta forma, garantizar los principios alternativos. No obstante, considera que la expresión “podrán”, contenida en el parágrafo demandado, puede merecer reparos en el plano constitucional, pues defiere a la potestad del operador jurídico la decisión de seguir o no este procedimiento, sin que medie un desarrollo o reglamento de la misma, lo cual puede vulnerar la igualdad en la aplicación de la ley.

3.5.2. Considera que el establecer presunciones de hecho de dolo y de culpa, que pueden ser desvirtuadas por medio de prueba en contrario, se enmarca dentro de la competencia del legislador para regular el proceso, a partir de los principios que rigen a la administración, en especial del principio de eficiencia y del principio de economía procesal.

4. Concepto del Procurador General de la Nación: exequibilidad.

4.1. El Ministerio Público advierte que, conforme a los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución, el legislador tiene un amplio margen de configuración para diseñar los procedimientos administrativos y judiciales. Este margen está limitado, como se indica en la Sentencia C-124 de 2011, por los fines constitucionales de la administración de justicia, los principios de razonabilidad y proporcionalidad y la vigencia de los derechos fundamentales de las partes. Destaca que las normas demandadas forman parte de la Ley 1474 de 2011, dictada con el propósito explícito de fortalecer los mecanismos para prevenir, investigar y sancionar los actos de corrupción. La norma relacionada con el procedimiento verbal integra el Capítulo VIII de esta ley, que contiene medidas para la eficiencia y eficacia del control fiscal en la lucha contra la corrupción.

En el anterior contexto, la posibilidad de adecuar el proceso de responsabilidad fiscal que está en una etapa temprana, valga decir, iniciando, al procedimiento verbal, es razonable, en la medida en que busca realizar los principios de celeridad, eficacia y economía procesal. Para sustentar su dicho trae a cuenta la Sentencia C-242 de 2010 y la Sentencia del 16 de febrero del 2012, de la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que destacan las características del proceso verbal y que considera relevantes para este caso.

4.2. Al examinar las presunciones de dolo y de culpa, encuentra que éstas se fundan en hechos verosímiles, y en el caso de la presunción de dolo, cierta y evidente, como el de haber sido la persona condenada, que no apenas acusada, por la comisión de un delito o de una falta disciplinaria imputada a este título. Además de tener un fundamento razonable, tanto en sus aspectos jurídicos como en sus aspectos fácticos, estas presunciones buscan proteger el interés general, vulnerado cuando el procesado incurrió en las conductas descritas, lo cual es un interés legítimo, como lo reconoce la Corte en la Sentencia C-374 de 2002 

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

La Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del parágrafo 3 del artículo 97 y del artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Problemas jurídicos a resolver.

En vista de los cargos presentados en la demanda, corresponde resolver los siguientes problemas jurídicos:

2.1. El parágrafo 3 del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011 prevé la regla de que las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad fiscal seguirán su trámite conforme a lo previsto en la Ley 610 de 2000. Esta regla tiene dos excepciones, a saber:

(i). Las indagaciones preliminares que están en trámite al entrar en vigencia de la ley, se pueden adecuar –por los órganos de control fiscal competentes-, al momento de calificar su mérito, al trámite del procedimiento verbal;

(ii). Los procesos de responsabilidad fiscal en los que no se haya proferido auto de imputación al entrar en vigencia la Ley 1474 de 2011, se pueden adecuar –por los órganos de control fiscal competentes, conforme a su capacidad operativa- al procedimiento verbal, al momento de formular el auto de imputación.

El problema jurídico a resolver por este tribunal es: ¿las dos excepciones antedichas vulneran el debido proceso (art. 29 C.P.) y, en particular, el principio de legalidad, conforme al cual “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes prexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio”?

2.2. El artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 prevé la regla de que el grado de culpabilidad necesario para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el de dolo o el de culpa grave. Para determinarlos trae una presunción de dolo y cinco presunciones de culpa grave. La demanda no cuestiona el contenido mismo de las presunciones en comento, sino la mera posibilidad de que el dolo y la culpa grave se puedan presumir.

En vista del anterior contexto, el problema jurídico a resolver por este tribunal es: ¿el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, al prever presunciones de dolo y culpa grave para determinar el grado de culpabilidad, a efectos de establecer la responsabilidad fiscal, vulnera el debido proceso (art. 29 C.P.), en particular la presunción de inocencia, la presunción de buena fe (art. 83 C.P.) y la regla constitucional de que sólo las condenas judiciales definitivas tienen la calidad de antecedentes penales y convencionales (art. 248)?

3. Cargo 1: El parágrafo 3 del artículo 97 de la Ley 1474 de 2011 vulnera el debido proceso (art. 29 de la C.P.).

3.1. Concepto de inconstitucionalidad.

La demanda cuestiona la posibilidad excepcional de adecuar al procedimiento verbal el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal existentes al momento de entrar en vigencia la ley 1474 de 2011, esto es el 12 de julio de 2011, sea que se encontrasen en indagaciones preliminares o sea que no se hubiera proferido el auto de imputación. Y la cuestiona a partir del principio de legalidad, según el cual nadie puede ser juzgado sino por normas prexistentes al acto que se le imputa.

3.2. La configuración del proceso por parte del legislador.

3.2.1. En materia procesal la potestad de configuración del legislador es amplia, aunque no ilimitada1. En ejercicio de esta potestad puede fijar en la ley las reglas que determinan los trámites que es menester surtir en cada instancia judicial o administrativa2 y, por lo tanto, establecer las etapas, los términos y los demás elementos que conforman los procedimientos3.

La libre configuración del proceso se funda en la cláusula general de competencia prevista en los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución4. Para ejercer esta competencia, el legislador debe respetar una serie de límites, dados por los valores, principios y derechos constitucionales, en especial por los valores de justicia, igualdad y orden justo5, los principios de razonabilidad6 -dentro del cual se enmarca el principio de proporcionalidad- y de prevalencia del derecho sustancial7, y por los derechos fundamentales8.

3.2.2. La jurisprudencia reiterada de este tribunal9 reconoce que el Congreso puede regular el proceso de la manera que estime más conveniente, en ejercicio de su amplia competencia, cuya legitimidad deriva del principio democrático representativo, y organiza las restricciones a su ejercicio en tres grupos, como pasa a verse.

En un primer grupo están las cláusulas constitucionales que determinan los fines esenciales del Estado y, en concreto, los propósitos de la administración de justicia, de suerte que no es posible configurar el proceso de manera que se niegue la función pública del poder judicial –en especial la imparcialidad y autonomía del juez-, se afecte el principio de publicidad, se privilegie parámetros diferentes al derecho sustancial, se prevea procedimientos contrarios a una justicia oportuna o que impidan el ejercicio desconcentrado y autónomo de la función jurisdiccional.

En un segundo grupo están las relacionadas con el principio de razonabilidad –y de proporcionalidad-, exigible tanto a los servidores públicos como a los particulares, de suerte que la configuración del proceso debe satisfacer propósitos admisibles en términos constitucionales, ser adecuada para cumplirlos y no afectar el núcleo esencial de valores, principios o derechos reconocidos por la Constitución10 

En un tercer grupo están las que corresponden a la vigencia de los derechos fundamentales relacionados con el trámite del proceso, en especial el derecho a un debido proceso, de suerte que la configuración del proceso debe respetar los elementos que conforman este derecho, como los principios de legalidad, contradicción, defensa y favorabilidad, y la presunción de inocencia. Además, en razón de la vigencia de otros derechos, se debe respetar la igualdad de trato, la intimidad, la honra, la autonomía personal y la dignidad humana.

3.2.3. El principio de legalidad, que es relevante para este caso, suele considerarse en el ámbito del proceso penal, en especial en cuanto atañe a la descripción de las conductas punibles (tipos penales), a la gravedad de estas conductas y su capacidad de lesionar bienes jurídicos (antijuridicidad) y al quantum de la pena a imponer11. En este contexto este tribunal se ha referido al principio de estricta legalidad, para declarar inexequibles normas que describen conductas punibles por ser vagas o ambiguas o equívocas12, y para destacar, como manifestaciones relevantes de este principio: (i) la prohibición de la analogía, (ii) la prohibición de emplear el derecho consuetudinario para fundar y agravar la pena; (iii) la prohibición de la retroactividad en lo desfavorable; (iv) la prohibición de los delitos y las penas indeterminados; (v) la necesidad de que el acto sea lesivo; (vi) la necesidad de tipificar una conducta como delito; y (vi) el derecho penal de acto y no de autor.

3.2.4. En materia administrativa, la Corte ha establecido una distinción entre las garantías previas y posteriores que se siguen del debido proceso13. Las primeras se predican de la expedición y ejecución del acto y comprenden “(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho a expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho a contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas; (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra”. Las segundas se refieren a la posibilidad de cuestionar el acto por medio de los recursos administrativos y judiciales14.

3.2.5. Merece la pena destacar la Sentencia C-370 de 2012 como relevante para este caso, porque en ella la Corte estudia la constitucionalidad de una norma muy semejante a la que ahora se examina. En efecto, el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011, que modifica el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, relativo a la aplicación del procedimiento verbal en el ámbito disciplinario, disponía en su tercer inciso: “En los eventos contemplados en los incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos”. La demanda se dirige con esta expresión, que a la postre será declarada exequible, ya que luego de examinar los límites aplicables en el ámbito disciplinario15, este tribunal constató que en este caso la configuración del proceso por parte del legislador no desconoció o trasgredió los límites a los que está sometida, de los cuales se ha dado cuenta en los párrafos anteriores.

3.3. El proceso de responsabilidad fiscal.

3.3.1. La función pública de vigilar la gestión fiscal, sea de los servidores públicos, de los particulares o de las entidades que manejan fondos o bienes públicos, tiene varios propósitos, como los de: (i) proteger el patrimonio público; (ii) garantizar la transparencia y el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en las operaciones relacionadas con el manejo y uso de los bienes y los recursos públicos; (iii) verificar la eficiencia y eficacia de la administración para cumplir los fines del Estado16.

3.3.2. Desde hace ya varios años, la jurisprudencia reiterada de este tribunal deja en claro que el proceso de responsabilidad fiscal es netamente administrativo17. Este proceso busca determinar y, si es del caso, declarar la responsabilidad fiscal del servidor público o del particular, sobre la base de un detrimento patrimonial (daño) imputable a una conducta culpable (dolo o culpa grave) de éste, habiendo un nexo causal entre ambos.

3.3.3. El proceso de responsabilidad fiscal tiene cuatro características destacadas18, a saber: (i) es un proceso administrativo, cuyo objeto es establecer la responsabilidad patrimonial que corresponde a los servidores públicos o particulares por su conducta, que tramitan los órganos de control fiscal (Contraloría General y contralorías departamentales y municipales); (ii) la responsabilidad que se declara es administrativa, porque se juzga la conducta de personas que manejan bienes o recursos públicos y que lesionan el erario, y es patrimonial, pues se refiere a un daño y a su resarcimiento; (iii) la declaración de responsabilidad fiscal no es una sanción y, en esta medida, no se enmarca dentro de los presupuestos propios del proceso penal o del proceso disciplinario, sino que es una responsabilidad autónoma, que apunta a resarcir un daño patrimonial; y (iv) en este proceso se debe observar las garantías sustanciales y adjetivas propias del debido proceso de manera acorde con el diseño constitucional del control fiscal.

3.3.4. La decisión con la cual termina el proceso de control fiscal, como ocurre con los procesos de naturaleza administrativa, no tiene el carácter de cosa juzgada, que se predica de los procesos judiciales, sino el de cosa decidida, en tanto y en cuanto la decisión está sujeta a la posible revisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo19.

El proceso de responsabilidad fiscal está regulado en la Ley 610 de 2000 y las leyes que la modifican o complementan, como es el caso de la Ley 1474 de 2011, que contiene el parágrafo objeto de este cargo de la demanda. La Ley 610 de 2000 define qué es la gestión fiscal20, cuál es el objeto del proceso de responsabilidad fiscal21 y precisa qué se entiende por daño, pérdida o deterioro de bienes22.

Según esta ley la actuación de los entes de control fiscal puede iniciar de oficio, por denuncia o por queja23. En caso de no haber certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial, la entidad afectada o los presuntos responsables, es menester adelantar una indagación preliminar24, por un término máximo de seis meses. Tanto si no se dan los anteriores presupuestos como si se dan y se cumple en anterior término, el ente de control fiscal debe decidir si abre o no el proceso de responsabilidad fiscal. Esta apertura se hace por medio de un auto de trámite, cuando hay evidencia de un daño patrimonial e indicios u otros medios de prueba serios sobre quienes serían sus posibles responsables. Con el auto de apertura inicia el proceso de responsabilidad propiamente dicho25. Este auto se debe notificar a los presuntos responsables, cuando estén identificados, para que puedan ejercer su derecho de defensa o de contradicción. Al vencerse el período de prueba, el órgano de control fiscal debe decidir si archiva el proceso o si profiere un auto de imputación de responsabilidad fiscal. Una vez notificado este auto, se puede presentar argumentos de defensa, solicitar y aportar pruebas.

3.3.5. En el anterior contexto, este tribunal advirtió, con ocasión del examen de la constitucionalidad de una expresión del artículo 42 de la Ley 600 de 2001, en la Sentencia C-131 de 2002, que el proceso de responsabilidad fiscal no tiene una regulación detenida en la Constitución, sino apenas unas referencias generales, pues se defiere a la ley la determinación de los procedimientos, los sistemas y principios aplicables. En la ratio de esta sentencia, que declara la exequibilidad de la norma demandada, la Corte considera admisible que antes del auto de imputación de responsabilidad fiscal, incluso el derecho a designar un defensor tenga carácter facultativo, al punto de que aún si el procesado no lo hace, esta circunstancia no invalida la actuación.

3.4. El procedimiento verbal en los procesos administrativos.

3.4.1. En el contexto de los procesos administrativos, y en especial respecto de los procesos administrativos disciplinarios, el procedimiento verbal ha sido objeto de cuestionamientos a partir del derecho al debido proceso, como pasa a verse en los casos siguientes.

Este tribunal ha sostenido26 que “la aplicación del procedimiento disciplinario verbal para algunas faltas gravísimas no vulnera la Constitución”, por considerar que este procedimiento responde tanto a la explícita voluntad del legislador, en ejercicio de su competencia de configuración del proceso, de dar mayor celeridad a los trámites disciplinarios bajo determinadas condiciones. No obstante, la posibilidad de que sea el operador disciplinario quien determinase por su mero arbitrio en qué casos se adelanta el procedimiento verbal, se consideró contraria a la Constitución, por vulnerar la reserva de ley27, pues la aplicación de este procedimiento debe obedecer a que se satisfagan las condiciones previstas en la ley.

3.4.2. Al examinar el procedimiento verbal en el proceso administrativo disciplinario28, la Corte establece una clara diferencia entre este proceso y el proceso judicial penal, que es más gravoso29. Las diferencias entre ambos procesos se siguen de su diferente normatividad, de las consecuencias que se desprenden de ellos, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas30.

La mera circunstancia de que un proceso se adelante conforme a un procedimiento verbal y no por el procedimiento ordinario, a juicio de la Corte, no implica per se menoscabo alguno del debido proceso del disciplinado31, pues en todo caso se debe dar estricta aplicación a los principios y garantías previstos en el Código Disciplinario Único, en la Constitución Política y en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por el Estado. En consecuencia el procesado no sufre recorte en su derecho a la defensa, pues puede solicitar pruebas, concurrir a la práctica de las pruebas decretadas y controvertirlas.

3.4.3. Es menester destacar de manera especial la Sentencia C-370 de 2012, por dos razones: (i) recopila la jurisprudencia de este tribunal sobre procedimientos verbales en el contexto del proceso administrativo disciplinario y (ii) resuelve un problema jurídico que es muy semejante al del caso sub examine.

La antedicha recopilación32, le permite a la Corte sostener que: En conclusión, esta Corporación ha reconocido la constitucionalidad del proceso disciplinario verbal al considerar que desarrolla los principios de celeridad, publicidad y economía procesal y además ha reconocido la posibilidad de que en un procedimiento inicialmente tramitado como ordinario pueda aplicarse el trámite de un procedimiento verbal siempre y cuando se respeten las garantías del disciplinado”.

El problema jurídico, en lo pertinente, se plantea en los siguientes términos: El ciudadano Iván Orlando Díaz Meléndez considera que el artículo 57 de la ley 1474 de 2011 vulnera el debido proceso por permitir que en el curso de un proceso ordinario pueda aplicarse el trámite del proceso verbal”. Dada su relevancia para este caso, conviene traer a cuento en su integridad el razonamiento de este tribunal, así:

La Corte considera que la expresión demandada del artículo 57 de la Ley 1474 de 2011 que permite la citación a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos es constitucional por las siguientes razones:

 

3.6.1.1. (sic) En primer lugar, la norma constituye un desarrollo de la libertad de configuración del legislador en materia disciplinaria, pues no desconoce los principios y valores constitucionales, ni la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, ni los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo.

 

La posibilidad de adoptar el trámite del proceso verbal ya estaba contemplada en la versión inicial del artículo 177 de la ley 734 en el cual se señala En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia”, norma que ya fue declarada constitucional en la sentencia C-242 de 2010 al no considerar que se vulnera ninguna norma de la Carta Fundamental.

El inciso demandado simplemente amplía la oportunidad para citar a audiencia hasta antes de proferir pliego de cargos, situación que no vulnera ningún derecho fundamental, pues a partir de ese momento se generan todas las garantías propias del proceso verbal, dentro de las cuales se encuentran entre otras las siguientes:

(i). Notificación personal del auto que ordena adelantar el proceso verbal y de la citación a audiencia en el cual se incluya: “la identificación del funcionario cuestionado, el cargo o empleo desempeñado, una relación sucinta de los hechos reputados irregulares y de las normas que los tipifican, la relación de las pruebas tomadas en cuenta y de las que se van a ordenar, lo mismo que la responsabilidad que se estima puede caber al funcionario cuestionado”33.

(ii). Realización de versión propia de los hechos y de solicitar y aportar pruebas:

“Al inicio de la audiencia, a la que el investigado puede asistir solo o asistido de abogado, podrá dar su propia versión de los hechos y aportar y solicitar pruebas, las cuales serán practicadas en la misma diligencia, dentro del término improrrogable de tres (3) días. Si no fuere posible hacerlo se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días y se señalará fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes”34.

(iii). Presentación de alegatos de conclusión y posibilidad de solicitar un receso para elaborar los mismos35.

(iv). Posibilidad de interposición de recursos contra las decisiones que niegan la práctica de pruebas, las nulidades y la recusación36, así como también contra el fallo.

 

3.6.1.2. En segundo lugar, la constitucionalidad de los procesos verbales ha sido plenamente admitida en el ordenamiento jurídico, tal como se señaló anteriormente en esta sentencia, considerándose que el mismo desarrolla los principios de celeridad, economía procesal y publicidad.

 

En este sentido, cabe señalar que existen otros ordenamientos en los cuales es posible aplicar un procedimiento más abreviado si se presentan una serie de circunstancias consagradas objetivamente en la ley, tal como sucede en el proceso penal, en el cual el procedimiento se abreviará considerablemente si una persona es sorprendida en flagrancia, si se acoge a un preacuerdo o si se allana a cargos.

 

3.6.1.3. En tercer lugar, la Corte Constitucional admitió la posibilidad de que se modifique el procedimiento aplicable al disciplinado en el transcurso del proceso en la sentencia C-242 de 2010 en la cual señaló la constitucionalidad de otro inciso de la propia norma demandada en el cual se expresaba que en todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia”.

 

Según el accionante en esta sentencia esta Corporación expresó que el disciplinado tiene el derecho de conocer ab initio el proceso por el cual va a ser investigado, por lo cual, el cambio del procedimiento vulneraría el derecho al respeto de la plenitud de las formas de cada juicio.

 

Sin embargo, una lectura correcta de este fallo permite concluir que lo que se señaló es la posibilidad de variar el procedimiento porque el disciplinado desde un comienzo sabría que de acuerdo a las pruebas aportadas en la queja o en el desarrollo del proceso podría aplicarse el procedimiento abreviado:

 

“Como puede constatarse en este último evento, el inciso tercero permite la aplicación del procedimiento verbal en el proceso ordinario por mandato expreso de la ley, cuando se cumplen unas exigencias específicas. Así las cosas, cualquier funcionario público eventual sujeto de acción disciplinaria sabrá por adelantado que si con las pruebas que acompañan la queja o si en desarrollo del proceso ordinario durante la indagación preliminar la autoridad disciplinaria encuentra que se llenan las exigencias sustanciales para proferir pliego de cargos, entonces se podrá citar a audiencia. Desde el comienzo es claro para el funcionario encartado que, de existir prueba fehaciente de la configuración de la falta, podrá aplicarse el procedimiento verbal; en modo alguno se le sume en la incertidumbre jurídica-procesal, pues de antemano –inciso tercero del artículo 175 citado– sabe que ante la existencia de mérito en los elementos de prueba sobre la configuración de la falta y su eventual responsabilidad, el trámite a seguir es el procedimiento verbal. Así, el virtual disciplinado cuenta con tal factor de predictibilidad, sin que pueda alegar que se ha desconocido el derecho al debido proceso administrativo, pues ello no sobreviene de manera repentina ni arbitraria”37.

 

De esta manera, la predictibilidad a la cual hace referencia el demandante no hace referencia a que el procedimiento no pueda variarse en el curso de la actuación, sino por el contrario a que puede modificarse y que el disciplinado sabe que se puede modificar si se dan las hipótesis contempladas en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002.

 

3.6.1.4. Finalmente esta norma tampoco vulnera el principio de igualdad, pues la existencia de procedimientos especiales se funda en la existencia de situaciones diferentes completamente justificadas en el procedimiento disciplinario y que ya han sido señaladas por esta Corporación, tales como la necesidad de aplicar el principio de economía procesal a determinados procedimientos en los cuales se requiere mayor celeridad.

3.5. Aplicación en el tiempo de las leyes procesales.

3.5.1. A partir de lo previsto en los artículos 29 y 58 de la Constitución este tribunal afirmó38 que, en relación con los efectos de la ley en el tiempo, la regla es la de la irretroactividad, “entendida como el fenómeno según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia”, y la excepción es la aplicación retroactiva de la ley penal, cuando la nueva ley es más favorable al reo. No obstante, cuando existen situaciones jurídicas en curso, “que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ésta entra a regular dicha situación en el estado en que esté, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua”39, al punto de que:

5. En lo que tiene que ver concretamente con las leyes procesales, ellas igualmente se siguen por los anteriores criterios. Dado que el proceso es una situación jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación general inmediata. En efecto, todo proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige como una situación consolidada sino como una situación en curso. Por lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden en firme. En este sentido, a manera de norma general aplicable al tránsito de las leyes rituales, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, antes mencionado, prescribe lo siguiente:

“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”40.

Cuando se trata de normas procesales la regla es la de su aplicación inmediata, salvo que los términos hubiesen empezado a correr y las actuaciones y diligencias estuviesen iniciadas, caso en el cual la ley aplicable es la antigua. Esta regla tiene una excepción, cuando dentro de la ley procesal hay normas de las cuales surgen obligaciones o derechos substanciales, pues la naturaleza de una norma jurídica no depende del texto en el cual se encuentre sino de su objeto.

3.5.2.