RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

DIRECTIVA 003 DE 2014

(Marzo 17)

Ver Resolución Sec. Movilidad 026 de 2013

El artículo 98 del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002) prohibió la circulación de los vehículos de tracción animal en el (sic) las zonas urbanas de los municipios de categoría especial y de primera categoría. En la sentencia 355 de 2003, la Corte Constitucional declaró inexequible la entrada en vigencia inmediata de la restricción. También adujo que el resto de la norma era exequible condicionalmente, bajo el entendido que esa prohibición debe ser concretada por las autoridades territoriales competentes y que la misma entrara a regir siempre que las administraciones municipales o Distritales hubiesen adoptado las medidas alternativas además de sustitutivas previstas en el parágrafo 2^o del artículo 98 de la citada ley.

Mediante el Acuerdo 402 de 2009, el Concejo de Bogotá ordenó que se realizara un censo social integral de los propietarios y familias que utilizaban vehículos de tracción animal (en adelante VTA) como herramienta de trabajo y de subsistencia dentro de la ciudad. Lo antepuesto con el fin de identificar el insumo base sobre el cual se realizaría la formulación de un Plan Integral Alternativo y Sustitutivo para los conductores de VTA.

En desarrollo de ese acto administrativo de carácter general, la Secretaría Distrital de Movilidad mediante el convenio 1252 de 2009 celebrado entre la referida entidad y la Universidad Distrital contrató la realización del censo. Para desempeñar tal labor, la institución de educación superior subcontrató a la Asociación Protectora de Animales el Refugio Animal, debido a que ésta tenía gran experiencia, conocimiento y cercanía con la población de carreteros. Ese proceso tuvo la finalidad de identificar los posibles beneficiarios del futuro programa de sustitución de VTA. En la consecución de esa meta, la administración desplegó una serie de actividades entre ellas invitó a los líderes de la comunidad de carreteros al proceso, a quienes se comunicó de voz a voz sobre el proceso de recopilación de datos. Además diseñó volantes y afiches informativos que contenían los datos de la jornada del censo así como la fecha en que ésta se realizaría. Tales documentos de publicidad se pegaron y distribuyeron en los diferentes puntos de acopio de las localidades en las que se concentraba la población carretera. Igualmente, la Fundación Refugio Animal efectuó visitas previas a la comunidad, realizó conferencias y charlas de sensibilización, actividad de la que algunos líderes carreteros fueron veedores.

En el año 2012, la Secretaría de Movilidad adelantó una jornada de actualización de la base de datos de la población carretera elaborada en la anualidad de 2010, la cual surgió del dialogo entre la administración y los lideres de los conductores de VTA. En la mesa de trabajo se evidenció la necesidad de confrontar el censo frente a la realidad de la comunidad, dado que había transcurrido dos años y los beneficiarios de la política de sustitución VTA cambiaron. Entre los meses de mayo y noviembre de 2012, la Secretaría de Movilidad adelantó las jornadas de actualización acudiendo a las zonas de residencia de la comunidad, en compañía de los líderes carreteros. El referido proceso se llevó acabo con una amplia publicidad y se socializó las alternativas de sustitución del vehículo de VTA en cada una de las localidades de la ciudad, así como en los sitios en los que se ubica la comunidad carretera. Toda la jornada de actualización contó con la participación activa de los líderes carreteros en 22 mesas de trabajo. Durante 6 meses, la administración adelantó dicho procedimiento en aras identificar de forma adecuada e idónea a la población carretera, por ende, la que sería beneficiaría del programa de sustitución de VTA.

El Decreto 040 de 2013, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, estableció el programa de sustitución de VTA y advirtió que los beneficiarios del mismo sería la población carretera registrada en el censo realizado en el año 2010 y su actualización en 2012. La Secretaría Distrital de Movilidad emitió la resolución 026 de 2013 por medio de la cual adoptó la base de datos de beneficiarios del programa VTA que incluyó a 2980 personas, además definió el procedimiento para la alternativa de sustitución por vehículo automotor y se dictaron otras disposiciones.

Sin embargo, la Secretaría Distrital de Movilidad recibió un total de 301 reclamaciones de personas que fueron excluidas del referido acto administrativo, porque a pesar de que acudieron al censo efectuado en el año 2010 no asistieron a las jornadas de actualización y validación ejecutadas en la anualidad 2012. El artículo 26 de la resolución 026 de 2013 previo que "las solicitudes de revisión o inclusión de quienes no figuren en el listado se adelantarán excepcionalmente con base en la información fruto del censo oficial mencionado en el inciso precedente y de su actualización". La administración Distrital se encuentra obligada a responder las solicitudes presentadas por los ciudadanos, puesto que esa actuación es una concreción de los derechos al debido proceso y de petición.

Las autoridades tienen el deber de salvaguardar los derechos fundamentales de las personas, así como velar por la eficacia de los mismos, según establece el artículo 2 de la Constitución Política de Colombia."La asignación al Estado de la función de 'garantizar la eficacia de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución', implica, desde el plano normativo, que el Estado está en la obligación de respetar, proteger y desarrollar o promover los derechos constitucionales. En este sentido, el Estado asume la posición de garante de los derechos constitucionales de los residentes en el territorio colombiano. El cumplimiento de los deberes derivados de la posición de garante que ostenta el Estado colombiano, está sujeto, a su vez, a las condiciones normativas fijadas por la misma Constitución y las normas que integran el bloque de constitucionalidad, en punto a cada uno de los derechos constitucionales"¹.

Sobre el particular, el derecho a la igualdad adquiere especial relevancia, toda vez que²: i) obliga al Estado a promover medidas y programas que generen la igualdad real además de efectiva, al disminuir la pobreza; e ii) impide que la administración adopte decisiones que sean regresivas a los derechos sociales económicos y culturales, salvo que sean proporcionales además de razonables. De forma paralela, el Estado debe adoptar medidas que minimicen los efectos negativos de esa clase de acciones. La aplicación de las obligaciones referidas se extiende a la creación y ejecución de políticas públicas. Con la implementación del programa de sustitución de VTA, la administración distrital desarrolla el principio de igualdad, al sustituir a los equinos como herramientas de trabajo por los vehículos motorizados y otro de los planes de vivienda, o de emprendimiento. Estas medidas minimizan los efectos negativos de la prohibición de la circulación de los VTA y se convierten en una materialización de los derechos económicos, sociales y culturales.

La Corte Constitucional ha recalcado³ que la administración debe consultar la realidad de las personas destinatarias de política pública, obligación que se cualifica en la ejecución de la misma.

Ello es una restricción que tienen las autoridades al implementar una acción Estatal, que remite a la dimensión social de la población que se impacta. "Las políticas públicas, programas o medidas diseñadas y ejecutadas por las autoridades de un Estado Social de Derecho, han de partir de una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas autoridades efectuarán su intervención, y formularse de manera tal que atiendan a los resultados fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a un estado de cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas"⁴. La política de sustitución de VTA ha seguido la realidad de la comunidad carretera en la identificación de sus beneficiarios, al acudir a las localidades en que dicha población se encuentra para informar sobre la medida.

Ante el contexto de las múltiples reclamaciones derivadas de la resolución 026 de 2013, las autoridades deben continuar ejecutando la política pública de sustitución de VTA conforme a la realidad de la población carretera, situación que obliga a evaluar la condición de las personas que pudieron quedar excluidas del programa, de modo que revisará las peticiones de esa comunidad.

Dicha actuación no es otra cosa que la administración siga desarrollando el derecho a la igualdad, además de la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Este estudio se realizará de forma integral y atendiendo la realidad de la comunidad carretera, actuación que observa las reglas jurisprudenciales descritas por la Corte Constitucional y todo el ordenamiento jurídico.

La Secretaria de Movilidad ha remitido a la autoridad competente varias denuncias sobre falsedades en que presuntamente incurrieron las personas que intentan demostrar que son conductor de VTA sin poseer esa calidad. En efecto, la administración Distrital se halla frente al estudio de verificar el oficio de carretero y de descartar los casos que no corresponden con esa realidad. Dicha situación implica una tensión entre los derechos de las persona que son carreteros y aquellos que pretenden ingresar el programa sin ejecutar ese labor. Por eso, es indispensable plantear un protocolo que permita a las autoridades identificar que un peticionario ejerce el oficio de carretero sin que esa actividad conlleve a que se restrinja de forma desproporcionada sus derechos, al convertir dicha constatación en una carga probatoria demasiado exigente que torne imposible de demostrar el ejercicio de conducir un VTA.

La complejidad del proceso de verificación evidencia que es necesario que varias entidades del Distrito Capital participen en el trasegar del trámite, porque el análisis adecuado de las peticiones y la constatación de que el solicitante ejerce el oficio de carretero implica estudios de materiales probatorios que exceden la especialidad de cada una de las Secretarías. Incluso para tomar la decisión, la administración debe mirar realidades sociales de una comunidad y las condiciones de los animales que eran las herramientas de trabajo, circunstancias que obligan a que varias entidades colaboren en el procedimiento. En tal virtud, debe existir coordinación entre las instituciones que apoyen el proceso de verificación con el fin de tomar una determinación que respete los derechos de una población vulnerable y minimice los efectos de la prohibición de la circulación de los vehículos de tracción animal.

Para atender las peticiones presentadas se plantea el siguiente protocolo que expone algunas disposiciones de procedimiento.

1. Autoridades Administrativas involucradas: En el trámite del procedimiento derivado de las peticiones presentadas con ocasión de la resolución 026 de 2013, la Secretaría de Movilidad recibirá la ayuda y el acompañamiento de las Secretarías General, de Ambiente y de Integración Social, al igual que la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP-.

2. Ámbito: Las autoridades Distritales estudiarán toda reclamación que presentaron las personas que fueron censadas en el año 2010, empero no acudieron a la actualización de datos efectuada en la anualidad de 2012, parámetro que se fundamenta en que el Decreto 040 de 2013 y la resolución 026 del mismo año restringieron los beneficiarios del programa VTA a los individuos censados en las fechas señaladas. El proceso de verificación se iniciará solo a petición de parte con los derechos petición presentados por la comunidad carretera.

No obstante, la administración Distrital revisará la situación de personas que no aparecen en el censo del año 2010, ni en su actualización adelantada en la anualidad de 2012, lo cual sucederá siempre que exista alguna prueba que demuestre que el solicitante ejerce en la actualidad el oficio de carretero. Lo expuesto, en razón de la aplicación de los principios de igualdad así como de eficacia de los derechos fundamentales.

3. Normatívidad aplicable. En la respuesta de las peticiones, la administración seguirá el procedimiento señalado en la parte primera de los Títulos II y III de la Ley 1437 de 2011, disposiciones que responden al trámite del derecho de petición y el procedimiento administrativo general respectivamente.

4. Pruebas. En el procedimiento administrativo se puede practicar todas aquellas pruebas que la ley permite, esto es, las que existen en el código general del proceso, según establece el artículo 40 del CPACA⁵. Secretaría de Movilidad con la colaboración de las entidades involucradas en la presente directiva identificará los medios de convicción necesarios para demostrar la condición de carretero del peticionario, pruebas que no se circunscribirán a una forma exclusiva de constatación de ese oficio. Siendo así, en el trámite se tendrá en cuenta la realidad de los solicitantes, condición que permite que los beneficiarios de programa VTA sean individualizados de forma clara, adecuada y eficaz. Por ende, la verificación de la condición de carreteros se adelantará por diversos medios de convición (sic).

5. Grupo interinstitucional de verificación: El grupo interinstitucional de verificación será el encargado de conceptuar sobre la viabilidad de la inclusión del solicitante dentro de la base de datos del programa de VTA⁶. Con fundamento en las pruebas recaudadas, el referido grupo emitirá una recomendación a la Secretaría de Movilidad para que ésta decida si accede a la petición.

El grupo estará conformado por 5 servidores públicos, los cuales serán delegados: i) uno por la Secretaria General; ii) uno por el Secretario de Movilidad; iii) uno por el Secretario de Integración Social; iv) un veterinario por el Secretario de Ambiente; y v) uno por la Directora de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP-.

6. Decisión. mediante acto administrativo definitivo⁷ y motivado, la Secretaría de Movilidad resolverá si modifica la resolución 026 de 2013 incluyendo al solicitante en la base de datos del programa de sustitución de VTA y reconociéndolo como beneficiario de esa política pública. La autoridad enunciada tomará en cuenta las pruebas recaudadas en el procedimiento y el concepto emitido por el grupo interinstitucional de verificación para sustentar su determinación.

La administración Distrital no podrá conceder las solicitudes en las que el peticionario hubiese perdido una acción de tutela con base en los hechos que originaron la postulación, en los eventos en que el juez negó de fondo la demanda, porque como fundamento principal de la sentencia consideró que el tutelante no era carretero. Ello en razón de la obligatoriedad que produce la institución de la cosa juzgada que torna inmodificable la situación jurídica discutida.

Cordialmente,

GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO

Alcalde Mayor

¹ Corte Constitucional Sentencia T-980 de 2003

² Sentencia T-386 de 2013.

³ Sentencias1-112de2003; T-291 de2009; y T-703 de2012.

⁴ Sentencias T-772de 2003 y 1-386de 2013.

⁵ Ley 1437de 2011,Artículo40. Pruebas. Durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales. Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos. El interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo. Los gastos que ocasione la práctica de pruebas correrán por cuenta de quien las pidió. Si son varios los interesados, los gastos se distribuirán en cuotas iguales. Serán admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil.

⁶ El Consejo de Estado ha precisado que "los actos preparatorios se definen como aquellos que adopta la administración para tomar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un asunto". Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subseccion"A", Bogotá D. C, Cuatro (4) De Septiembre De Dos Mil Ocho (2008). Radicación Número: 41001-23-31-000-1995-08452-02(1528-07) -

⁷ Ley 1437 de 2011, Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación

Proyectó: Camilo Augusto Delgado Rodríguez.

Revisó: Femando Pardo Flórez.

Aprobó: Susana Muhamad González.