RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El debate electoral que finalizó con la elección de Antanas Mockus como Alcalde Mayor de Bogotá, tuvo como tema decisivo la estrategia financiera de la Administración para responder a las expectativas de gasto de la ciudadanía. El Alcalde fue claro en que hacia adelante la inversión pública requerida dependería de mayores ingresos tributarios. Su argumento consistía en que el ritmo de crecimiento de la inversión pública de Bogotá en los últimos años había dependido en forma importante de recursos extraordinarios, con los que la ciudad no podía contar hacia el futuro. El Alcalde ha sido uno de los pocos candidatos en el país que le manifestó explícitamente a la ciudadanía que la ciudad requería más impuestos; y partiendo de esa base fue elegido. La presente propuesta responde, entonces, al mandato otorgado por los electores en materia de impuestos.

La ciudad ha manejado en forma responsable los recursos públicos en la última década. Las políticas tributarias y de gasto han permitido mantener unas finanzas sanas y ejecutar un nivel de inversiones que la han colocado en una senda de mejora continua de la calidad de vida. Hacia el futuro, el sostenimiento de los aumentos en la cobertura y las mejoras en calidad de los servicios públicos y sociales y en la infraestructura de la ciudad, demanda de la Administración Distrital la generación de fuentes permanentes de financiamiento, que permitan mantener el ritmo de inversión que Bogotá necesita. La capacidad financiera actual es insuficiente para sostener las cuantiosas inversiones requeridas. Los ingresos corrientes que actualmente percibe el Distrito Capital son limitados y las transferencias de la Nación han decrecido en términos reales en los últimos años, mientras que las necesidades de recursos en sectores como educación, salud y bienestar social han venido creciendo progresivamente con las mayores exigencias de cobertura.

Gracias a los niveles logrados en materia de ahorro corriente, los recursos del Presupuesto que se liberen con la aprobación del cobro a los usuarios de la Tasa de Alumbrado Público -al igual que aquellos provenientes de las modificaciones a algunos de los tributos existentes y de la introducción de varios tributos nuevos, los cuales serán presentados nuevamente por la Administración a consideración del Honorable Concejo de Bogotá en la presente legislatura- se destinarán a inversiones que continúen mejorando el nivel de vida de los bogotanos y bogotanas e incrementen los niveles de competitividad de la ciudad.

Los ingresos generados por esta propuesta financiarán importantes inversiones sociales, que permitirán avanzar hacia una ciudad construida colectivamente, incluyente y justa, amable con los niños y los ancianos, donde aprendamos a vivir en paz con nuestra conciencia y con la Ley; una ciudad económicamente competitiva y donde lo público sea sagrado. De esta forma se avanzará hacia la consolidación de un capital social construido entre todos.

La construcción de una ciudad más incluyente y equitativa es resultado necesariamente de un compromiso de ciudadanos, Concejo y Administración. No basta con que el Gobierno aumente su capacidad financiera, es necesario también el control de los ciudadanos y sus representantes para que la Administración mantenga su norte y vuelque esa capacidad hacia la satisfacción de las necesidades más sentidas de la población. Esta propuesta es una invitación a que entre todos construyamos ciudad.

Con la expedición de la Ley 97 de 1913 se autorizó un tributo "sobre el servicio de alumbrado público (lit. d. del art. 1º). La primera vez que se adoptó este gravamen fue mediante el Acuerdo 22 de 1929. Posteriormente, la Ley 94 de 1931 permitió el cobro del alumbrado como parte del impuesto Predial, fusión que se verificó en el año 1957, con la expedición del Decreto 1007, y que fue ratificada mediante el Acuerdo 32 de 1958.

De esta manera, el servicio de alumbrado se venía cobrando a los usuarios de manera conjunta con el impuesto predial. Sin embargo, en el año 1981, con la expedición del Acuerdo 1º, se derogó expresamente los acuerdos 22 de 1929 y 32 de 1958 y el alumbrado dejó de cobrarse con el impuesto Predial. A partir de ese momento el impuesto predial sólo tendría un componente adicional constituido por la "sobretasa catastral".

Así, de acuerdo con lo previsto en el artículo 12 del Decreto 400 de 1999, y de acuerdo con las disposiciones específicas de la Ley 44 de 1990, el impuesto predial comprende únicamente el impuesto de parques y arborización, el impuesto de estratificación socio-económica y la sobretasa de levantamiento catastral.

De esta forma, la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG-, con base en la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, estableció, mediante la resolución 043 de 1995, que es competencia del municipio prestar el servicio de alumbrado público dentro del perímetro urbano y el área rural comprendidos en su jurisdicción. Para la CREG el servicio de alumbrado público consiste en la iluminación de las vías públicas, los parques públicos y demás espacios de libre circulación que no estén a cargo de personas naturales o jurídicas.

Así mismo, la CREG autorizó a los municipios a celebrar convenios o contratos para el suministro de energía, la operación, el mantenimiento y la expansión del servicio de alumbrado público con la misma empresa que les suministra la energía eléctrica o cualquiera otra persona natural o jurídica que acredite idoneidad y experiencia en la realización de dichas labores.

Por último, es importante aclarar que las normas que autorizan el cobro del tributo están vigentes, en especial la Ley 97 de 1913, la cual ha servido de sustento al Consejo de Estado para diversos fallos.

Actualmente el servicio de alumbrado público, que incluye el suministro de energía eléctrica hasta el punto de conexión del sistema de alumbrado público, la remuneración de su infraestructura utilizada y los costos de administración, operación, mantenimiento, modernización y expansión del servicio, es un gasto de funcionamiento directo de la Administración Central Distrital. Este gasto se ha venido cancelando con los recursos provenientes de los ingresos corrientes del Distrito, mediante un convenio celebrado con la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá -EEB- en abril de 1997 y luego cedido a Codensa en octubre de 1997 como parte del proceso de reestructuración y capitalización. Ello a diferencia de lo que acontece en las principales capitales del país como Medellín, Cali, Ibagué, Santa Marta, Barranquilla, Bucaramanga, Cúcuta, Villavicencio, Neiva, Pereira y Florencia, y en varios municipios como Melgar, Líbano, Tocancipá, Funza, Pitalito y Espinal, donde son los usuarios y directos beneficiarios del servicio los que sufragan este gasto.

El monto facturado por este concepto, en pesos de 2001 en el Distrito ascendió a $50 mil millones en 1997, $80.2 mil millones en 1998, $78.1 mil millones en 1999 y $80 mil millones en el 2000 (Cuadro 1).

Cuadro 1

Valor Facturado por concepto de Alumbrado Público a Bogotá

(Millones de pesos, 2001=100)

Fuente: SHD-DDP.

El cobro del alumbrado público a los usuarios será benéfico para los ciudadanos y para la Administración por varias razones. En primer lugar, el Distrito liberará cuantiosos recursos para desarrollar inversión social en áreas prioritarias de escasos recursos. En segundo lugar, se mejorará la equidad y progresividad en la tributación mediante el establecimiento de tarifas diferenciales por estrato que atiendan a la capacidad de pago de los contribuyentes -los estratos 1, 2 y 3 pagarían aproximadamente el 33% del costo del servicio y los usuarios con mayor capacidad de pago asumirían el 67% restante-, y a través de la focalización de los recursos públicos liberados hacia los sectores más necesitados.

Las tarifas propuestas para el cobro al usuario del alumbrado público tienen un grado de progresividad mucho mayor que el de la totalidad de la estructura tributaria Distrital, con base en la cual se financia en la actualidad el pago del alumbrado. Asimismo, al cobrar este servicio se elimina el subsidio indirecto a los estratos 5 y 6 residenciales, al sector productivo y al sector oficial que se benefician del servicio pero que hoy no pagan el costo real. En tercer lugar, se generarán externalidades positivas al trasladar a los usuarios el costo de este servicio, tales como incentivos para el cuidado de la infraestructura del alumbrado por parte de los ciudadanos, al disminuir su pago por el servicio no prestado, los cuales redundarán en una reducción en los actos de vandalismo y piratería que se cometen diariamente y que inciden en la calidad y costo del servicio.

En cuanto a los procesos productivos - industria y comercio- , la tasa no será lesiva puesto que su magnitud no depende del consumo de energía y por tanto no castiga los costos de producción, como si ocurre en buena parte de otras ciudades donde se aplica. Además, el cobro de este servicio no coloca en desventaja a la ciudad, porque esta tasa ya está establecida en gran parte de las ciudades más importantes del país y en municipios cercanos a Bogotá.

La propuesta de cobro de una Tasa de Alumbrado Público busca recuperar el costo de prestación de este servicio en la ciudad, atendiendo a los principios de justicia y a criterios de orden económico y técnico, los cuales se explican a continuación.

Principios de justicia. Para que se genere una voluntad razonable de pagar impuestos, es indispensable que los contribuyentes perciban que se les está dando un trato justo en materia impositiva. Esto reduce las resistencias tributarias de los contribuyentes y fortalece los criterios éticos y sociales del sistema en su integralidad.

El primero de este conjunto de principios de justicia es el de la generalidad, según el cual todas las personas naturales y jurídicas con capacidad de pago deben someterse al impuesto, sin que ninguna pueda excluirse de un impuesto general o personal sino por motivos basados en los fines del Estado.

El segundo principio de justicia que enfatiza la Tasa de Alumbrado Público es el de la equidad, tanto horizontal - igualdad de obligaciones tributarias entre contribuyentes con la misma capacidad de pago -, como vertical - diferenciación de las cargas tributarias en los distintos niveles de ingreso -. Esto se evidencia en el establecimiento de tarifas muy progresivas en relación con los estratos o con el nivel de conexión a la red eléctrica, como se detallará en la siguiente sección.

Principios económicos. El contexto macroeconómico debe considerarse como uno de los factores que definen el diseño de una reforma tributaria según el principio de flexibilidad de la imposición. La Administración, consciente de la crisis por la que atraviesa el país, ha decidido adoptar dicho principio, diseñando un esquema gradual en el aumento de tarifas. De esta forma, tan sólo en el 2005 regirá la estructura plena propuesta.

La presente propuesta atiende adicionalmente a los principios de comodidad y beneficio. El principio de comodidad tiene que ver con la introducción de esquemas que faciliten el pago de los impuestos a los ciudadanos. Para el cobro de la Tasa de Alumbrado se analizará la conveniencia de hacer convenios con las empresas distribuidoras y comercializadoras de Energía, a fin de que sean estas las encargadas de recaudar el tributo. De otro lado, según el principio del beneficio, el Estado tiene el derecho de recuperar el costo en el que incurre por la prestación de un servicio a un grupo de ciudadanos fácilmente identificables en relación con la recepción del servicio.

Para definir una propuesta de tarifas por alumbrado público por estrato y sector es necesario inicialmente estimar el costo total de prestación del servicio en el primer año, es decir, en el 2002. El costo que se estimó es resultado de multiplicar la tarifa por el consumo correspondiente. La tarifa se estimó al sumar los elementos básicos que la componen, a saber: (i) el cargo por la generación de energía, G; (ii) el cargo por el transporte desde el punto de generación hasta la red de distribución, T; (iii) el cargo por el uso de la red de distribución hasta el punto de conexión a la red de alumbrado público, D; (iv) el cargo por los costos de comercialización de la energía, C; (v) otros cargos por el manejo y la regulación del sistema, O; (vi) el cargo por la administración, operación y mantenimiento de la infraestructura de alumbrado público, AOM(AP); y (vii) el cargo por remuneración de la inversión en la red de alumbrado público, INV(AP). Es decir,

Costo total del servicio de alumbrado público = f (G + T + D + C + O + AOM(AP) + INV(AP), consumo)

La Administración Distrital propone distribuir los costos de la prestación del servicio de alumbrado público entre los suscriptores del servicio de energía eléctrica o usuarios del servicio, mediante el cobro de un valor fijo mensual con gradualidad en su aplicación, el cual se ajustará anualmente según las variaciones que determine la CREG en cada uno de los componentes de la tarifa o en los puntos de consumo. Para lograr un sistema equitativo, el cobro al sector residencial aumenta con el estrato, como indicador de la capacidad de pago. En el sector no residencial, el cobro está relacionado con el nivel de conexión (tensión de la red eléctrica), lo que se traduce en una mayor tarifa a mayor nivel de conexión, el cual en últimas está relacionado con la capacidad de pago.

Para determinar los cargos respectivos por estrato y por sector se plantearon y desarrollaron los siguientes criterios: (i) pago del alumbrado público diferencial por estrato para el sector residencial y por nivel de conexión al sistema para los sectores industrial, comercial y oficial; siendo la tarifa progresiva en ambos casos; (ii) el recaudo debe compensar únicamente los requerimientos para la prestación del servicio con calidad y eficiencia; (iii) puesto que el sujeto pasivo de la Tasa de Alumbrado Público es el usuario o suscriptor del servicio de energía eléctrica, se utilizó el número de suscriptores dentro de cada sector y su participación en el número total como base para distribuir el porcentaje del costo total a ser sufragado por cada uno de estos; y (iv) se utilizó un valor de la factura para el año 2002 de $77.8 mil millones, con base en la información suministrada por Codensa. Adicionalmente, se consideraron como referencia para la definición de las tarifas las metodologías y cargos establecidos en otros municipios del país.

Para la definición de las tasas se empleó la misma clasificación que se utiliza para los cobros del consumo de energía, que distingue entre clientes regulados y no regulados. En el Cuadro 2 se señala la estructura tarifaria que se aplicará a los distintos usuarios a partir de la vigencia 2002.

Cuadro 2

Propuesta de Tarifas año 2002 para Bogotá

Las tarifas del Servicio de Alumbrado Público señaladas serán ajustadas anualmente teniendo en cuenta las variaciones que determine la CREG para el costo del suministro de la energía en el punto de conexión a la red de alumbrado público, la remuneración de la infraestructura utilizada, los costos de administración, operación, modernización y mantenimiento del sistema de alumbrado público y, en general, en cada uno de los componentes de la tarifa y en los puntos de consumo. El pago de la tarifa se hará exigible gradualmente en los próximos cuatro años, con el fin de aplicar la tarifa plena en el año 2005 de acuerdo con los porcentajes que se muestran en el cuadro 3. En caso de presentarse un déficit en el cobro, la diferencia será cubierta con recursos del presupuesto distrital; si por el contrario se genera un superávit, el saldo a favor será abonado como pago por compensación a la factura del servicio de la siguiente vigencia.

Cuadro 3

Gradualidad en el cobro de las tarifas de Alumbrado Público

De esta forma, al aplicar el criterio de gradualidad en el 2002, según el cual los usuarios pagarán el 50% de las tarifas propuestas en el Cuadro 2, se obtendría para dicho año la estructura tarifaria presentada en el Cuadro 4.

Cuadro 4

Propuesta de Tarifas con Porcentaje del 50% para el año 2002

Con estas tarifas los efectos sobre la canasta familiar del 2002 son mínimos, puesto que, por ejemplo, para el estrato 1 el costo mensual del servicio de alumbrado público, $50, es muy inferior a lo que cuesta un pasaje en bus urbano ($900). De igual manera sucede con los estratos 2 y 3, cuyo cobro mensual, $500 y $1.750 respectivamente, equivale al costo de 0.1 y 1.9 pasajes de bus.

Cuadro 5

Impacto de la Tasa por Alumbrado Público en la Tarifa Pública de Energía

Fuente: Codensa; estimaciones Secretaría de Hacienda del Distrito - DDI.

Asimismo, el impacto del incremento en la factura típica de energía es paulatino. Por ejemplo, como se observa en el Cuadro 5, la factura típica actual de un usuario estrato 1 se incrementará en apenas 0.2% en el 2002, 0.3% en el 2003, 0.4% en el 2004 y 0.5% en el 2005 y la de un usuario residencial típico estrato 2 será de 0.4%, 0.6%. 0.7% y 0.8% en este período de tiempo. Un usuario estrato 3, por su parte, vería incrementada su factura típica actual en 5.5% en el 2002, 7.7% en el 2003, 9.9% en el 2004 y 10.9% en el 2005. Los mayores incrementos tendrán lugar para los usuarios residenciales estratos 4, 5 y 6 y para los comerciales no regulados del nivel 1.

De otra parte, esta gradualidad en la exigibilidad del tributo permitirá que el pago por alumbrado público para los residentes de los estratos 1, 2 y 3 de Bogotá, que participan con el 80% del consumo de energía del sector residencial y con el 69.8% del consumo total de la ciudad, sea significativamente inferior al estimado para los residentes de estos mismos estratos de la ciudad de Medellín. En Bogotá en el año 2002 un residente de estrato 1 pagaría $612 pesos menos que en Medellín, mientras que uno de estrato 2 pagaría $854 menos, aunque para los estratos restantes la tarifa propuesta es superior en Bogotá. Igualmente, comparadas con las tarifas vigentes hasta el próximo 31 de mayo en el municipio de Villavicencio, los cargos por concepto de este servicio propuestos para el 2002 son inferiores para todos los estratos del sector residencial de Bogotá (Cuadro 6).

Cuadro 6

Tarifas por Alumbrado Público para el Sector Residencial año 2002

Fuentes: 1/ Estimaciones de la SHD-DDI, con base en información suministrada por la Secretaría de Hacienda de Medellín.

2 / Acuerdo 28 de 2001, Concejo Municipal-Villavicencio.

En el Cuadro 7 se puede observar el valor a recaudar en cada año, de acuerdo con las tarifas definidas para el año base y según los estratos o niveles de usuarios o suscriptores clasificados por sectores.

Cuadro 7

Recaudo estimado de Tasa de Alumbrado Público

Fuente: S.H.D. Cálculos: SHD - DDP - DDI.

La Administración Distrital presenta a consideración este Proyecto de Acuerdo convencida de los beneficios que representa para las finanzas de la ciudad y para la garantía de la sostenibilidad de la provisión de los bienes y servicios básicos a los ciudadanos.

Con base en las anteriores consideraciones, la Administración Distrital respetuosamente solicita al Concejo Distrital aprobar esta iniciativa.

De los Honorables Concejales,

Artículo 1. Establecimiento de la Tasa de Alumbrado Público. Establézcase la Tasa de Alumbrado Público en el Distrito Capital de Bogotá.

Artículo 2. Definición. La Tasa de Alumbrado Público es un tributo que se cobra con destinación a la recuperación del costo por la prestación del Servicio de Alumbrado Público en vías de uso público, parques y demás espacios de libre circulación, costo que incluye el suministro de energía eléctrica, la operación, administración, mantenimiento, modernización y la expansión del servicio.

Artículo 3. Sujeto Activo. El Distrito Capital de Bogotá es el sujeto activo de la Tasa de Alumbrado Público que se cause en su jurisdicción, y en él radican las potestades tributarias de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro.

Artículo 4. Sujeto Pasivo. Es sujeto pasivo de la Tasa de Alumbrado Público el usuario o suscriptor del servicio de energía eléctrica, en zonas dotadas de servicio de alumbrado público.

Parágrafo: El Gobierno Distrital establecerá el procedimiento para el cobro de la Tasa de Alumbrado Público a aquellos predios no incorporados como suscriptores del servicio de energía eléctrica, en zonas que cuentan con servicio de alumbrado público.

Artículo 5. El costo del servicio de alumbrado público para el Distrito Capital. El monto a recuperar de los usuarios del servicio se calculará teniendo en cuenta, además del consumo, el costo del suministro de la energía en el punto de conexión a la red de alumbrado público, la remuneración de la infraestructura de alumbrado público utilizada y los costos de administración, operación, modernización, mantenimiento y expansión del sistema de alumbrado público, incluyendo los costos del alumbrado navideño y de los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el Distrito Capital. Para éstos efectos se tendrán en cuenta las resoluciones emitidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG .

Artículo 6. Tarifa. La tarifa de la tasa de Alumbrado Público consistirá en un valor mensual uniforme que se cobrará a cada sujeto pasivo durante cada vigencia anual. Para el cálculo de la tarifa se tendrán en cuenta el número de suscriptores del servicio de energía eléctrica del Distrito Capital y su capacidad de pago. Para determinar las tarifas se aplicará la siguiente tabla(valores base año 2002):

Parágrafo. Los valores señalados en el presente artículo se ajustarán anualmente, con antelación al primero de enero de cada año, por el Gobierno Distrital, teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo 5º.

Artículo 7. Gradualidad en el pago de la tarifa por el Servicio de Alumbrado Público. El pago de las tarifas previstas en el artículo anterior para el Servicio de Alumbrado Público por parte de los usuarios o suscriptores del servicio de energía eléctrica, se hará exigible gradualmente en los próximos cuatro años, con el fin de aplicar la tarifa plena a partir del año 2005, de acuerdo con la siguiente tabla:

Artículo 8. En el evento que el valor recaudado por la Tasa de Alumbrado Público durante la vigencia respectiva no cubra el costo de la prestación del servicio, la diferencia será cubierta con recursos del presupuesto distrital.

En caso que el valor recaudado por la Tasa de Alumbrado Público exceda el valor del costo de la prestación del servicio, este saldo a favor será abonado como pago por compensación a la factura del servicio de la siguiente vigencia.

Artículo 9. Recaudo. El Alcalde Mayor de Bogotá podrá suscribir convenios para que las empresas de servicios públicos efectúen el recaudo mensual de la Tasa de Alumbrado Público.

Cuando la empresa prestadora del Servicio de Alumbrado Público efectúe recaudos, facturará el costo atribuible a la prestación del servicio de recaudo según lo previsto en el convenio correspondiente.