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  Concepto 46 de 2002 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 15/08/2002  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 15/08/2002  
  Medio de Publicación: No se publicó  


 
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1-2001-10025/27266/30230/30516/33792/33380/34217

MEMORANDO

Dependencia

3010- 383

Para

Dra. LILIANA CABALLERO DURAN

Secretaria General

De

Subsecretario de Asuntos Legales

Directora de Estudios y Conceptos

Asunto

Análisis solicitud de restitución del Coliseo el Campín.

Nos. Radicación:

1-2001-10025/27266/30230/30516/33792/33380/34217

Trámite:

Concepto

 

Ver art. 5 Ley 9 de 1989,Ver art. 376 Acuerdo Distrital 18 de 1989,

Ver Sentencia de la Corte Constitucional 375 de 2002, Ver el Concepto de la Secretaría General 73 de 2004

Nos referimos a la solicitud que se plantea a través de los documentos remitidos a este Despacho por diferentes entidades, relacionados con la restitución del inmueble conocido como Coliseo el Campín.

Sobre el particular, para determinar con claridad cual es la situación que gira en torno al asunto debatido y cuales las posiciones jurídicas asumidas por quienes han intervenido en el mismo, relacionamos a continuación los antecedentes que se conocen, de conformidad con la documentación aportada.

1. El 7 de enero de 1994, la Junta Administradora Seccional de Deportes de Santa Fe de Bogotá, D. C., Unidad Administrativa Especial del Orden Nacional suscribió, con la sociedad Compañía de Inversiones y Proyectos COINVERPRO LTDA el Contrato de Arrendamiento No. 2 de 1994, mediante el cual la Junta entregó a la sociedad a título de arrendamiento en forma exclusiva, el bien inmueble de su propiedad denominado Coliseo Cubierto Luis Camacho Matiz "El Campín."

2. El 23 de febrero de 1994, mediante Resolución número 0089, proferida por el Director Ejecutivo (E) de la Junta Administradora Seccional de Deportes de Santa Fe de Bogotá, D. C., se resolvió dar por terminado el contrato mencionado, así como proceder a su liquidación y adicionalmente, se ordenó la restitución del inmueble entregado.

3. Por su parte, La Sociedad COINVERPRO LTDA, interpuso recurso de reposición contra la Resolución 0089 de 1994, que se resolvió a través de la Resolución 183 de 1994, la cual confirmó en todas sus partes el acto administrativo debatido.

4. Con fundamento en lo anterior, en firme la actuación administrativa, la Junta remitió la documentación a la Alcaldía Local de Teusaquillo para que procediera a realizar la restitución del inmueble.

5. De acuerdo con los interesados, la Alcaldía Local de Teusaquillo dando curso al expediente R-002/94, fijo fecha y hora para la diligencia de restitución, sin embargo, la sociedad COINVERPRO LTDA manifestó su oposición a la misma y finalmente, el Alcalde Local decidió suspenderla, contra lo cual, la Junta interpuso recurso de reposición, el mismo que fue desestimado con el argumento de que se había presentado extemporáneamente.

6. Adicionalmente, la sociedad demandó ante el Tribunal Contencioso Administrativo la nulidad de las Resoluciones 0089 y 183 de 1994, a lo cual, la corporación judicial denegó las pretensiones mediante fallo proferido el 11 de septiembre de 1997.

7. La Alcaldía Local de Teusaquillo ordenó el archivo del expediente de restitución mediante la Resolución número 308 del 26 de abril de 2001, la cual, de acuerdo con un documento suscrito por la Directora Jurídica de la Secretaría de Gobierno manifestaba que "la Ley que investía a los Alcaldes Locales como competentes para proceder a restituir los bienes inmuebles dados en arrendamiento por la administración, fue derogada".

8. Así las cosas, desde esa época, la Junta a través de apoderado ha acudido a todas las instancias administrativas requiriendo la ejecución de la diligencia de restitución del Coliseo el Campín, mientras que, por su parte, la Alcaldía Local de Teusaquillo ha mantenido su posición de no estar facultado para proceder en ese sentido.

9. Además de lo anterior, funcionarios de la Secretaría de Gobierno se han pronunciado al respecto, pero entre ellos mismos existen posiciones diversas frente a la situación planteada.

10. De otro lado, el Director General de Coldeportes y el apoderado de la Junta Seccional presentaron sendos derechos de petición dirigidos al Alcalde Mayor de Bogotá, D. C., solicitándole que en su calidad de primera autoridad de policía diera cumplimiento a las solicitudes de restitución interpuestas durante estos años.

Una vez resaltados los hechos que han constituido este asunto, consideramos importante realizar una relación sobre los pronunciamientos que se han dado por parte de las diversas autoridades y funcionarios que han intervenido de una u otra forma sobre el particular.

1. El Director General de COLDEPORTES, mediante petición radicada 1-2000-594074, hace una relación de los hechos objeto de debate y argumenta que las Resoluciones 0089 y 183 de 1994 proferidas por la Junta Seccional de Deportes se encuentran en firme y, que el Estado debe proceder a su cumplimiento, razón por la cual, toda vez, que el Alcalde Local de Teusaquillo se ha declarado incompetente, el Alcalde Mayor de Bogotá, D. C., es quien debe darle cumplimiento a las mencionadas actuaciones administrativas o, en subsidio, debe correr traslado a la autoridad competente. Lo anterior, de conformidad con los artículos 315 de la Constitución Política y 33 del Código Contencioso Administrativo.

2. La asesora y el Jefe de la Oficina Jurídica de la Secretaría de Gobierno remiten documento a la Secretaria de Gobierno, del 5 de julio de 2001, radicado bajo el número 3-2001-20409, en el cual consideran que de acuerdo con los artículos 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo, las Resoluciones 0089 y 183 de 1994 se encuentran en firme, razón por la cual debe dárseles cumplimiento inmediato a las mismas.

Además de lo anterior, hacen mención al fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo, argumentando que el pronunciamiento declaró ajustado a derecho el proceder de la Junta.

Lo anterior, exponen, es suficiente para que la Alcaldía Local adelante sin mas dilaciones la restitución del inmueble en mención.

Por otra parte, respecto al tema de la perdida de ejecutoria del acto administrativo contenido en el Código Contencioso Administrativo, se argumenta que en este caso "en aras de la aplicación justa de la norma" no cabe su aplicación, toda vez, que la dificultad en darle cumplimiento al acto administrativo ha sido culpa de la firma contratista y que la Junta ha hecho todo lo posible por recuperar el inmueble.

Finalmente, acerca de la competencia del Alcalde Local para realizar la restitución, los autores del concepto consideran que independientemente que se trate de un bien de uso público o de un bien fiscal, corresponde a los alcaldes locales cumplir y hacer cumplir las normas, entre ellas la recuperación del espacio público, el cual, de conformidad con la Ley 9 de 1989 está compuesto entre otros por las áreas para la recreación pública y que además de lo anterior, el artículo 376 del Acuerdo 18 de 1989 establece que los alcaldes locales son los competentes para conocer en primera instancia de los procesos de restitución de bienes de uso público o de propiedad de las entidades de derecho público.

Así las cosas, el Alcalde Local de Teusaquillo es la autoridad competente para adelantar la restitución del Coliseo el Campín.

3. Por su parte, el apoderado de la sociedad COINVERPRO LTDA objetó el documento anterior, argumentando que la fundamentación del mismo no corresponde a la verdad y que deben tenerse en cuenta otros argumentos al momento de tomar alguna decisión, para lo cual presenta su debate en los siguientes términos:

En primer lugar, manifiesta que la Junta actuó de manera arbitraria, al declarar la nulidad del contrato suscrito entre las partes, toda vez, que las causales que otorga el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 para proceder en ese sentido son taxativas y de interpretación restrictiva y por lo tanto, no son aplicables para el caso en mención, lo que a su vez implica que el juez era el único competente para pronunciarse al respecto.

En segundo lugar, expone que no le era dado a la entidad pública interpretar el contrato unilateralmente, en la medida que esta facultad debe ajustarse sólo dentro de los límites otorgados por el artículo 15 de la Ley 80 de 1993 y como la situación que se planteaba no se encontraba bajo esos parámetros, la competencia para referirse en ese sentido también correspondía con exclusividad al juez del contrato.

Por otra parte, respecto de la conducta asumida por el Alcalde Local de Teusaquillo al abstenerse de adelantar la diligencia de restitución, la sociedad expone que el funcionario público actuó en debida forma, tomando en cuenta que la ley solamente lo faculta para adelantar estos procedimientos sobre bienes fiscales cuando se haya decretado la caducidad del contrato, lo que no sucedió en este caso y además, en cumplimiento del artículo 6 de la Constitución Política, que establece que los funcionarios públicos "sólo pueden hacer aquello para lo cual están autorizados".

Adicionalmente, acerca del recurso interpuesto por parte de la Junta, que no fue tenido en cuenta por la Alcaldía Local al considerarlo extemporáneo, se argumenta que en todo caso, no había lugar a conocerlo, toda vez, que el artículo 348 del Código de Procedimiento Civil dispone que cuando un auto se hubiere proferido en audiencia o diligencia se deberá interponer el recurso en ese momento en forma verbal.

Frente al tema de la perdida de ejecutoria del acto administrativo, se critican los argumentos expuestos por la asesora del Despacho de la Secretaría de Gobierno y se manifiesta que al no habérsele dado cumplimiento a la Resolución dentro del período establecido por el artículo 67 del Código Contencioso Administrativo se produce el efecto mencionado, sin mas consideraciones.

Finalmente, menciona que el Alcalde Local de Teusaquillo ordenó el archivo del expediente mediante la Resolución 308 de 2001, acto administrativo que se encuentra en firme y "que sólo podría ser revocado con el consentimiento expreso y escrito de la sociedad arrendataria".

4. Por su parte, en respuesta a una petición realizada por parte de la asesora de la Secretaria de Gobierno Distrital, el Alcalde Local de Teusaquillo, mediante oficio AJ474 explica que no considera que sea la autoridad competente para adelantar la diligencia de restitución del Coliseo el Campín, en la medida en que este no es un bien de uso público sino un bien fiscal y adicionalmente, porque la norma que lo facultaba para adelantar los procesos de restitución de bienes en los cuales la administración haya sido arrendadora, esto es, el Decreto 222 de 1983, fue derogado por la Ley 80 de 1993.

En ese orden de ideas, no era posible darle cumplimiento ni aplicación a los actos administrativos expedidos por la Junta, toda vez, que se trataba de decisiones de carácter particular.

5. Al interior de la documentación, se allega una comunicación suscrita por la doctora Diana Margarita Reinemer, Directora de Apoyo a Localidades de la Secretaría de Gobierno, de fecha 13 de junio de 2001, radicado bajo el número 3-2001-17918, dirigido al Subsecretario de Asuntos Locales y Desarrollo Ciudadano, en la cual se considera que el Alcalde Local no es competente para adelantar la diligencia de restitución, debido a que se trata de un bien fiscal y, a que la norma que lo facultaba se encuentra derogada.

Para terminar, expone que el Director de Coldeportes remitió un derecho de petición argumentando que la competencia para ordenar la ejecución del acto corresponde al primer mandatario del Distrito Capital, razón por la cual, sugiere remitir la documentación a la Subsecretaría de Asuntos Legales de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C.

Una vez realizada la descripción anterior, consideramos procedente efectuar un análisis general sobre el debate jurídico que se suscita, el cual pretendemos resumir en los siguientes términos:

De acuerdo con la Constitución Política existen dos clases de bienes, los públicos y los privados.

Los bienes privados, se encuentran amparados por el artículo 58 de la Constitución Política y su definición, clasificación y demás temas relacionados con ellos están regulados especialmente, por las normas de derecho civil.

De otro lado, se encuentran los bienes públicos a los cuales se refieren los artículos 63, 82 y 102 de la misma disposición superior y cuya clasificación se encuentra dispuesta en el artículo 674 del Código Civil, dividiéndolos en fiscales o patrimoniales y de uso público de la siguiente manera:

"Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República.

Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.

Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales".

La norma transcrita, ha sido el fundamento para que jurisprudentes y tratadistas expongan los diversos planteamientos que logren diferenciar unos de otros bienes.

El doctor Jaime Vidal Perdomo expone sobre el particular:

"La diferencia entre estas dos clases de bienes, conforme al texto citado, radica en la forma de utilización de ellos, como lo dice el artículo y aparece lógicamente del término, los bienes de uso público son aquellos que están destinados al uso general de los habitantes de un territorio, pertenecen al Estado como potestad económica y jurídica pero él no los utiliza en su provecho, sino que están a la disposición de los gobernados.

Los bienes fiscales, por oposición, son aquellos que pertenecen al Estado, pero no están al servicio libre de la comunidad, sino destinados al uso privativo del Estado, para sus fines propios, que en ocasiones pueden parecer incompatibles con la utilización innominada. De estos bienes se dice que están puestos al servicio del Estado para su uso directo o para la producción de ventajas económicas suyas, en la misma forma que lo están los bienes de apropiación particular en beneficio de su dueño. De aquí resulta la identidad de regímenes jurídicos que se predica de los bienes fiscales y la propiedad privada de los particulares...". (Derecho Administrativo. Séptima Edición actualizada. Pg. 394).

Por su parte, el doctor Libardo Rodríguez argumenta lo siguiente:

"...Según podemos comprobarlo en la norma transcrita, los bienes fiscales se definen por exclusión de bienes de uso público. Es decir, que si, como hemos visto, los bienes de uso público son aquellos cuyo uso pertenece en general a los habitantes de un territorio, los bienes fiscales son los de las personas públicas y cuyo uso no es general para los habitantes. De manera que en definitiva son bienes fiscales aquellos bienes de las personas públicas, que no tienen el carácter de bienes de uso público.

Pero, como podemos deducir de las normas citadas, la relatividad de la distinción entre bienes de uso público y bienes fiscales en Colombia, no solo radica en que cada una de esas categorías tenga pluralidad de regímenes jurídicos, sino que, además, encontramos en nuestro ordenamiento una clara tendencia a someter también los bienes fiscales a normas especiales diferentes de las que regulan la propiedad privada, es decir, a normas de derecho público...

Lo anterior quiere decir que en Colombia la distinción entre bienes de uso público y bienes fiscales tiene una importancia más que todo conceptual y no en relación con el régimen jurídico que se aplica a cada una de esas categorías....".

Hasta este momento, de los argumentos expuestos por los tratadistas, podemos destacar, en primer lugar, que tanto los bienes de uso público, como los bienes fiscales, se encuentran sometidos al régimen del derecho público y por lo tanto, los debates que se susciten en torno a ellos deben surtirse a través de las autoridades encomendadas por la ley para tratar y definir los asuntos relacionados con la cosa pública.

En segundo lugar, consideramos que la diferencia esencial entre unos y otros bienes radica en su destinación, tomando en cuenta que el concepto de bienes fiscales es de carácter residual, es decir, son bienes fiscales aquellos otros que no sean de uso público y, serán bienes de uso público los que se encuentren dispuestos para toda la comunidad y a través de los cuales se presten servicios públicos que satisfagan las diferentes necesidades sociales.

Ahora bien, consideramos oportuno aunar a estos conceptos el de espacio público definido en algunas disposiciones así:

El inciso primero del artículo 82 de la Constitución Política expone:

"Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular".

Por otra parte, el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, define espacio público de la siguiente manera:

"Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo".

En ese orden de ideas, podemos concluir que los bienes de uso público hacen parte del espacio público, razón por la cual, gozan de especial protección por parte del Estado.

Consideramos que estos dos conceptos, bienes de uso público y espacio público, deben entenderse desde un punto de vista social, adecuado y adaptado a los requerimientos exigidos por la Constitución Política, en atención al desarrollo cultural, económico y urbanístico que se vive.

Al respecto, nuestras corporaciones judiciales se han referido al tema, en los siguientes términos:

"Como lo ha expresado la Corte Constitucional, "El concepto de espacio público, conceptualmente ya no es el mismo de antaño, limitado a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes y caminos), según la legislación civil, sino que es mucho mas comprensivo, en el sentido de que comprende en general la destinación de todo inmueble bien sea público o privado al uso o a la utilización colectiva, convirtiéndose de este modo en un bien social."

Es decir, que la caracterización inicial como espacio público presente en el Código Civil (arts. 674 y 678) se amplió a todos aquellos bienes públicos destinados al uso y goce directo por parte de la comunidad (afectación al dominio público)." (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicación No. 16596 del 16 de febrero de 2001)

Lo anterior, implica un desarrollo en el concepto de bienes de uso público, más adecuado a los preceptos actuales y necesario, en la medida que la norma fundamental para clasificar los bienes fiscales y los de uso público tiene más de cien años, por lo tanto, manteniendo su integridad como disposición debe dársele la posibilidad de seguir siendo vigente, en atención a lo dispuesto por los parámetros fundamentales de la Constitución Política actual.

Así lo han entendido las diferentes autoridades públicas y judiciales, en el sentido de considerar que el elemento esencial que define a un bien como de uso público es su afectación social, el objeto que cumple, la finalidad que tiene.

En ese orden de ideas, los bienes de uso público están compuestos por todos aquellos bienes cuyo uso pertenece en general a los habitantes de un territorio, los cuales tienen una afectación social, colectiva, para la satisfacción de necesidades esenciales que mejoran la calidad de vida de los coasociados.

Así las cosas, no podemos considerar que únicamente son bienes de uso público aquellos a los que de manera libre tienen acceso la población en general, tales como plazas, calles, caminos, puentes, sino que además de lo anterior, son aquellos que prestan o cumplen un objetivo social que logran satisfacer necesidades esenciales para mejorar la calidad de vida de las comunidades y desde ese enfoque a manera de ejemplo, serán bienes de uso público entre otros, centros de salud, aeropuertos, escuelas, centros culturales y deportivos, etc.

Con base en lo anterior y bajo los mismos parámetros el Consejo de Estado ha determinado cuales son las características propias de los bienes de uso público así:

"1. Son bienes de dominio público que se caracterizan por su afectación a una finalidad pública, porque su uso y goce pertenecen a la comunidad, por motivos de interés general (art. 1 superior)

2. El titular del derecho de dominio es la Nación y, en general, las entidades estatales correspondientes ejercen facultades especiales de administración, protección, control y de policía.

3. Se encuentran determinados por la Constitución o por la Ley (art. 63 superior)

4. Están sujetos a un régimen jurídico por virtud del cual gozan de privilegios tales como la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, que los colocan por fuera del comercio".

Por su parte, los bienes fiscales son, en estricto sentido, aquellos que hacen parte del patrimonio del Estado, utilizados por sus funcionarios para el cumplimiento de sus actividades administrativas, y esto, entre otras cosas, porque se trata de un concepto de carácter residual.

Frente a este último aspecto la Sala de Justicia se ha referido de la siguiente manera:

"...En este mismo sentido, es de resaltar que el espíritu del literal e) del artículo 376 del Acuerdo 18 de 1989, no fue otro que el de recoger los bienes de propiedad de entidades de derecho público que tengan una afectación o destinación de uso público o colectivo, como por ejemplo las pistas de un aeropuerto, un centro de salud, una estación de policía, una terminal de transporte, una escuela, etc.

Más claro no puede ser, cuando el mismo Código de Policía Distrital nos da la razón al guardar silencio frente al procedimiento para restituir los Bienes Fiscales o de propiedad de entidades de derecho público, ocupados o invadidos por vías de hecho, pronunciándose única y exclusivamente sobre el procedimiento para restituir los de Uso Público y la excepción de los Bienes Fiscales, en los que se haya declarado la caducidad del contrato de arrendamiento; pues el sentir del legislador al plasmar en el literal e) del artículo 376 del Acuerdo 18 de 1989, " restituir los bienes de uso publico o de propiedad de entidades de derecho público" no fue otro, que el de cobijar aquellos bienes de uso colectivo o común que no están incluidos dentro del Espacio Público, que se encuentran bajo el dominio de determinadas entidades de derecho público, como por ejemplo, un aeropuerto, una escuela, un centro de salud, del orden público, lo cual no se puede confundir con los Bienes Inmuebles - Fiscales - de propiedad de un ente público, que hacen parte del patrimonio de los mismos, para sus propios fines, distintos al uso público general".

Un argumento adicional, la Constitución en el artículo 63 le concede algunos privilegios a los bienes de uso público, entre ellos el de inalienables, lo que significa que no pueden ser vendidos, enajenados o comercializados, pero este concepto no se debe confundir con el hecho de que pueden ser administrados en beneficio de su mejoramiento y protección.

El Consejo de Estado incorpora en el fallo citado anteriormente, (Radicado 16596 del 16/02/2001), un concepto doctrinal que compartimos plenamente y que asume una posición al respecto:

"El dominio público es inalienable y en consecuencia imprescriptible.

"Para algunos, esta regla exorbitante es la que hace inadmisible la idea de propiedad, pero se ha alegado que la inalienabilidad confirma, por el contrario, la propiedad puesto que constituye una interdicción de vender, que sería inútil promulgar frente a un no propietario (BONNARD, Précis de droit administratif, 4ª ed., pág. 549)

"La finalidad de la inalienabilidad del dominio público consiste en proteger la afectación del bien y en garantizar que se utilizará conforme a su destino; no existe entonces sino en la medida en que ella es necesaria para garantizar la afectación" (Se subraya)

Ahora bien, dada la importancia de estos bienes, debido a la afectación que tienen y al objeto social que cumplen, vital para la comunidad en general, su protección es especial, otorgada directamente por la Constitución Política en su artículo 82, el cual dispone:

"Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular".

Por su parte, el Artículo 132 del Decreto Ley 1355 de 1970 establece:

"Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicasurbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición".

Adicionalmente, toda vez, que de conformidad con la Constitución Política, el Distrito Capital de Bogota goza de un régimen especial, el Acuerdo 18 de 1989, Código de Policía Distrital, en su artículo 376 le otorga como competencia de los alcaldes locales la siguiente:

"Compete a los Alcaldes Menores:

e. Conocer en primera instancia de los procesos por restitución de bienes de uso público o de propiedad de entidades de derecho público".

Así mismo, el artículo 442 de la misma disposición estipula:

"Restitución de bienes de uso público. Establecida por las pruebas legales pertinentes, la calidad de uso público del bien, el Alcalde Menor procederá a ordenar mediante resolución motivada su restitución, la que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta (30) días".

Frente a los bienes fiscales, consideramos que el tenor del artículo 376 del Acuerdo 18 de 1989, conduce a pensar que el alcalde local también estaría facultado para adelantar en primera instancia los procesos de restitución de bienes fiscales, pero dada la naturaleza de los mismos y en la medida que exista intereses en debate que puedan ser vulnerados, será necesaria la existencia de un pronunciamiento previo por parte de la corporación judicial competente que legitime el desarrollo de la actuación policiva.

El Consejo de Estado trató el tema de la protección de los bienes fiscales, mediante consulta radicada con el número 745, del 29 de noviembre de 1995, manifestando que:

"El procedimiento que se debe seguir para la recuperación de los bienes fiscales que se encuentren en poder de terceras personas es inicialmente el que corresponde a las acciones policivas de perturbación o despojo, según el caso.

Vencido el término de prescripción para el ejercicio de las acciones policivas, el procedimiento es el correspondiente al proceso abreviado que dispone el Código de Procedimiento Civil para tramitar y decidir los asuntos de tenencia..."

Cabe recordar, para efectos de la interpretación de los pronunciamientos de las corporaciones judiciales, que el Distrito Capital se rige por el Acuerdo 18 de 1989 y no por el Código Nacional de Policía, lo que implica un tratamiento especial, tomando en cuenta que son disposiciones que reglamentan sus temas de manera distinta, razón por la cual, las facultades y la valoración de las mismas en cada caso deberá sujetarse al régimen aplicable.

De las reflexiones anteriores, consideramos que la competencia de los alcaldes locales para adelantar procesos de restitución, está definida por la naturaleza de los bienes, pero ha quedado comprobado que el tema acepta varias interpretaciones, todas con fundamentos respetables, razón por la cual, volviendo al tenor de la ley, las dos normas policivas, la Nacional y la Distrital, exigen que previamente a ordenar la restitución, debe establecerse mediante las pruebas legales pertinentes, la calidad de uso público del bien.

Así las cosas, lo anterior significa que más allá de las concepciones existentes sobre el tema, debe existir prueba de carácter legal, idónea y pertinente que determine la naturaleza o calidad de un bien público, para que, con base en ella, se legitime la competencia de la alcaldía local para proceder a la restitución.

Desde ese punto de vista, será necesario determinar cuales podrían ser las pruebas legales y pertinentes que acrediten la naturaleza de un determinado bien público para que el alcalde local, independientemente de la concepción que tenga al respecto, se encuentre facultado para adelantar la acción policiva correspondiente.

Como ejemplo de lo anterior, al interior de la normatividad Distrital encontramos el artículo 6 del Decreto 937 de 1999, que otorga funciones al Subdirector Regional Inmobiliario del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, de las cuales, su literal e), consagra la siguiente:

"Expedir certificaciones sobre el dominio, destino y uso de la propiedad inmobiliaria distrital."

A nivel Nacional, suponemos que existe alguna autoridad que expida un documento similar, sin embargo, es un tema que debería ser consultado con los entes competentes para tener certeza sobre la procedibilidad del requerimiento que se haga al respecto.

Frente a lo anterior, toda vez, que lo que se exige es una prueba pertinente, consideramos que de acuerdo con los parámetros del derecho civil, se puede acudir a cualquiera de los medios probatorios consagrados en la ley para determinar la naturaleza del bien que se pretende restituir, en la medida que esa prueba sea idónea, legal y acredite consistentemente el hecho demostrado.

Para terminar, consideramos que no es del resorte del Alcalde Mayor impartir instrucciones a los alcaldes locales frente al curso de este tipo de diligencias policivas, toda vez, que se trata de funciones propias de su cargo, el cual es autónomo y se ejerce al interior de cada jurisdicción local de acuerdo con la división contenida y consagrada constitucionalmente en el artículo 322 así:

"Modificado por Acto Legislativo 01 de 2000.- Bogotá, Capital de la República y el (sic) departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.

A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio".

En ese orden de ideas, al interior de cada jurisdicción y respecto de algunos temas como los asuntos de carácter policivo que fueron otorgados directamente por el Concejo de la ciudad, en atención a lo dispuesto por la Constitución, los Alcaldes Locales son autónomos en sus decisiones.

CONCLUSIONES.-

En primer lugar, consideramos que los alcaldes locales son competentes para adelantar los procesos de restitución de los bienes de uso público o de propiedad de entidades de derecho público que se encuentren dentro de su correspondiente localidad.

En segundo lugar, la naturaleza de un bien público se acredita a través de una prueba legal, idónea y pertinente que certifique este hecho, lo que legitima al alcalde local para dar curso a las acciones policivas correspondientes.

Finalmente, consideramos que el desarrollo de las acciones de carácter policivo son competencia exclusiva de los alcaldes locales al interior de su correspondiente jurisdicción. Lo anterior, en atención al régimen especial que la Constitución Política otorga al Distrito Capital de Bogotá, a las funciones que por virtud de la misma norma superior el Concejo de la ciudad ha entregado a estas autoridades y a la autonomía que en general tienen los funcionarios en la toma de sus decisiones.

Cordialmente,

BLANCA ELISA ACOSTA S.

Directora de Estudios y Conceptos

FERNANDO AUGUSTO MEDINA

Subsecretario de Asuntos Legales

 
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