RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Agotado el trámite procesal correspondiente al proceso ordinario contencioso administrativo, sin que se aprecie motivo que lo invalide, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, procede a proferir el fallo pertinente, de conformidad con el numeral 7 del artículo 97 del C.C.A., como quedó modificado y adicionado por el artículo 33 de la ley 446 de 1.998.

El Presidente de la República, en uso de las atribuciones que le fueron conferidas por el artículo transitorio 41 de la Constitución Política, con la firma de los señores Ministros de Gobierno y de Hacienda y Crédito Público y del Director del Departamento Nacional de Planeación, dictó el decreto 1421 de 21 de julio de 1.993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá".

El Título VI de este decreto contiene las disposiciones acusadas, relacionadas todas con la Personería Distrital, en lo atinente a elección y calidades del Personero (art. 96), inhabilidades del Personero (art. 97), faltas absolutas y temporales del Personero (art. 98), atribuciones del Personero como Agente del Ministerio Público (art. 99), atribuciones del Personero como Veedor Ciudadano (art. 100), atribuciones del Personero como Defensor de los Derechos Humanos (art. 101), atribuciones especiales del Personero (art. 102), prohibiciones en relación con nombramientos (art. 103) y autonomía de la Personería y ejercicio del control posterior.

El decreto en mención corre publicado en el Diario Oficial del día jueves 22 de julio de 1.993, edición 40.958.

Se demanda la nulidad de los artículos 96 a 104 del decreto 1421 de 21 de julio de 1.993, en concepto de ser violatorio de los artículos 117, 118, 322, 323, 324 y 41 transitorio de la Constitución Política.

Al efecto se sostiene que el artículo transitorio 41 de la Constitución autorizó al Gobierno para expedir, por una sola vez, las normas a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, en relación con el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, si durante los dos años siguientes a la promulgación de la Constitución de 1.991 el Congreso no dictaba la ley correspondiente.

Como el Congreso no expidió, dentro de tal término la ley correspondiente, el Gobierno dictó el decreto 1421 de 1.993, que contiene un título donde se establece el régimen de la Personería, respecto del cual el Gobierno se excedió en las facultades que le otorgaba el artículo transitorio 41, pues éste hace referencia a los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución, de ninguno de los cuales se desprende la posibilidad de que el Gobierno pudiera establecer, a través de los artículos acusados, el régimen de la Personería Distrital, toda vez que dichos cánones constitucionales no se refieren a dicho organismo de control .

De otra parte, las Personerías Distritales o Municipales no pertenecen a las Administraciones de dichos entidades territoriales y ejercen, dentro de la organización estatal, como Ministerio Público, que es un órgano de control al cual le está atribuida la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de quienes desempeñan funciones públicas.

Así las cosas, los artículos 96 a 104 del decreto 1421 de 1.993 nada tienen que ver con la organización y funcionamiento del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, ni con su régimen político, ni fiscal, porque la Personería tiene, por mandato constitucional, funciones o atribuciones de control y ejerce como Ministerio Público.

Hubo, pues, exceso del Gobierno, dado que éste sólo podía desarrollar los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución, como lo consagra el artículo 41 transitorio de la misma.

1. En defensa del acto acusado acudió, por conducto de apoderado debidamente constituido, el Ministerio del Interior, quien se opuso a las pretensiones del actor, a cuyo efecto adujo razones del siguiente orden.

La Constitución, en su artículo 313, establece que corresponde a los concejos municipales elegir al Personero para el período que señale la ley y los demás funcionarios que ésta determine. En desarrollo de este precepto se promulgó la ley 136 de 1.994 que establece en su artículo 168 que las Personerías municipales y distritales son las entidades encargadas de ejercer el control administrativo en el Municipio y cuentan con autonomía presupuestal y administrativa.

Del mismo modo, en el artículo 170 de dicha ley se prevé que los personeros serán elegidos por el concejo municipal o distrital, en los primeros diez (10) días del mes de enero del año respectivo, para períodos de tres años, que se iniciarán el primero de marzo y terminarán el último día de febrero. Es decir, que el período está determinado por la ley en desarrollo de lo dispuesto por la Constitución; siendo asunto diferente las circunstancias de carácter administrativo y de personal, que se presenten en el transcurso del período y en relación con la persona que ocupa dicho cargo.

En apoyo de su defensa, invoca apartes de la sentencia C- 223 de 1.995, de la Corte Constitucional, de la cual fue ponente el Magistrado Antonio Barrera Carbonell.

2. Dentro del traslado concedido para alegar de conclusión se hizo presente, como impugnante, el Personero de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital.

Mas como quiera que el numeral 5 del artículo 207 del C.C.A., modificado por el artículo 58 de la ley 446 de 1.998 determina que al admitir la demanda se dispondrá fijar en lista el proceso, por el término de diez días, "para que los demandados puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas y para que los terceros intervinientes la impugnen o coadyuven", lo cual significa que con posterioridad al vencimiento de la fijación en lista la intervención de terceros es extemporánea, no se admitirá la impugnación ni se tendrán en cuenta los argumentos que, por conducto de apoderado, hace el Personero del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

1. Durante el traslado concedido a las partes para alegar de conclusión, ninguna de ellas hizo uso de dicha oportunidad.

2. El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, toma en cuenta que son dos las razones que invoca el demandante para argumentar la inconstitucionalidad deprecada: que los artículos 322 a 324 de la Carta no hacen referencia a la Personería del Distrito Capital, y que la Personería no pertenece a la Administración territorial sino al órgano de control del Estado, según el artículo 118 ibídem, y que por ello hubo exceso en el ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 41 transitorio.

En oposición a las pretensiones del actor examina, en primer lugar, cómo de la sola referencia que hace el artículo 118 de la Carta a los Personeros como funcionarios encargados de ejercer el Ministerio Público, no se puede deducir que forman parte del órgano de control a cuya cabeza se encuentra el Procurador General de la Nación y que, en consecuencia, no pertenecen a la Administración territorial de los municipios o distritos.

La Constitución Política previó que las funciones del Ministerio Público se ejercen por el Procurador General de la Nación, como director supremo (art. 275), función que ejerce por sí mismo o a través de los Procuradores Delegados (art. 277), funcionarios que se encuentran vinculados a la Procuraduría, conforme a la ley 201 de 1.995.

El Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales también cumplen , entre otras funciones, las del Ministerio Público pero no por ello hacen parte de la Procuraduría General de la Nación, ni se encuentran integrados orgánica ni jerárquicamente a ese organismo de control. Es decir, la sola circunstancia de que la Constitución les haya asignado a los Personeros funciones de Ministerio Público no permite establecer que formen parte de la Procuraduría General de la Nación. Ellos forman parte de la organización municipal y distrital y dentro de ese ámbito territorial ejercen sus funciones, y por ello son funcionarios cuya elección corresponde al concejo.

Por lo tanto, las leyes o disposiciones especiales mediante las cuales se establezca el régimen del Distrito Capital pueden regular lo relativo a la Personería, pues ésta hace parte de la estructura y administración distrital, sin que sea menester que los artículos 322 a 324 hagan mención expresa a ella, pues la alusión al "régimen político, fiscal y administrativo es ampliamente comprensivo".

En consecuencia, los actos acusados no infringen las disposiciones constitucionales invocadas como violadas, conclusión que, asimismo, apoya en la sentencia C-223 de 18 de mayo de 1.995, de la Corte Constitucional, donde se precisó, entre otras cosas, que si bien el Personero es un funcionario del nivel municipal, que forma parte del Ministerio del Ministerio, no se puede asimilar a la condición de delegado o agente del Ministerio Público dependiente del Procurador General de la Nación en los términos de los artículos 118, 227 y 280 de la Constitución.

1. Competencia.

El decreto 1421 de 21 de julio de 1.993, del cual hacen parte los artículos 96 a 104 acusados, fue expedido por el Gobierno Nacional en uso de las facultades que le confirió el artículo transitorio 41 de la Constitución Política, según el cual, si durante los dos años siguientes a la promulgación de la misma el Congreso no hubiese dictado la ley sobre régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez, expediría las normas correspondientes.

La competencia para conocer de la presente acción, de nulidad por inconstitucionalidad, corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 237, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, numeral 7, de la ley 270 de 1.996 y 7 del artículo 97 del C.C.A., tal como quedó modificado y adicionado por el artículo 33 de la ley 446 de 1.998, toda vez que se trata de un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional, cuyo conocimiento no corresponde a la Corte Constitucional; la supuesta inconformidad del mismo con el ordenamiento jurídico se habrá de establecer sólo mediante confrontación directa con la Constitución; y su expedición no obedeció al ejercicio de la función administrativa.

Tramitado el proceso por la Sección Primera, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptar el fallo correspondiente, conforme al artículo 97, numeral 7, inciso quinto del C.C.A, modificado y adicionado por el artículo 33 de la ley 446 de 1.998.

2. Ausencia de cosa juzgada constitucional.

Mediante sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de 31 de marzo de 1.998, proferida dentro de la acción de nulidad por inconstitucionalidad promovida por el ciudadano Víctor William Rodríguez Buitrón (AI - 027, M.P. Dra. Miren De La Lombana de Magyaroff), se denegó la pretensión anulatoria de la expresión "No podrá ser reelegido para el periodo siguiente", referida al Personero del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, contenida en el artículo 96 del decreto 1421 de 21 julio de 1.994, acto que también aparece acusado en esta causa.

Sin embargo, tal decisión carece del carácter de cosa juzgada constitucional respecto de los artículos 322 a 324 y transitorio 41 de la Carta, que son las normas invocadas en la presente acción, por cuanto al no ser señaladas como infringidas en aquella causa, no fueron analizadas en dicha providencia, lo cual no impide el pertinente análisis en relación con dichos cánones constitucionales.

3. Análisis del cargo.

El artículo transitorio 41 de la Constitución, con base en el cual se expidió el decreto 1421 de 1.993 para dictar el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, es del siguiente tenor:

La lectura de los artículos 322 a 324 de la Constitución Política a que se refiere el anterior canon constitucional, permite establecer que ciertamente en ellos no se hace referencia o mención expresa a la Personería del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, ni a órgano alguno de control. Sin embargo, evidencia que ellos guardan directa e inmediata relación con el "régimen especial" que la ley debe determinar para el Distrito Capital y que comprende el régimen político, fiscal y administrativo.

Dicho régimen especial está previsto, de manera concreta, en el inciso segundo del artículo 322, según el cual, "Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios", y correspondía al Congreso dictarlo dentro del término de dos años contados a partir de la fecha de promulgación de la Constitución de 1.991; de no hacerlo, la competencia para su expedición se trasladaba al Gobierno.

Ese régimen especial comprende, pues, el régimen administrativo, régimen que evoca la idea de "administración", entendida como planear, organizar, manejar personal, coordinar y controlar (Diccionario de Uso del Español, de María Moliner), aunque referida no a cualquier tipo de administración, sino a una muy especial, la Administración Pública.

El concepto de Administración Pública se desenvuelve en un doble aspecto, subjetivo u orgánico, como organización apta para el desarrollo de la actividad administrativa del Estado, y objetivo o material, como actividad o función; y se constituye como el objeto del derecho administrativo.

Es así como a partir de la noción de Administración Pública, se ha podido dar, entre otras definiciones del Derecho Administrativo, que éste es "...la rama del derecho público interno, constituida por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las normas que regulan las actividades de la administración pública: su organización, funcionamiento y control de la cosa pública; sus relaciones con los particulares, los servicios públicos y demás actividades estatales" ¹ (destaca la Sala)

Tómese, sea como principio científico de la administración (privada o pública), sea en los indicados sentidos orgánico o material (referidos exclusivamente a la Administración Pública), el "control" es técnicamente administrativo. En Administración privada, por "control administrativo" se entiende "el proceso que permite garantizar que las actividades reales se ajusten a las actividades proyectadas", constituyendo parte esencial del mismo el "tomar las medidas correctivas que se requieran"². En Administración Pública, la llamada función administrativa de control es "la parte de la actividad estatal que tiene por objeto verificar la legalidad administrativa; se controla la conformidad de los actos de la Administración activa, de los actos de los administrados vinculados a ella y la actividad de los órganos administrativos, con determinadas normas (legitimidad) o su correspondencia y proporción con determinados fines (oportunidad o conveniencia)" ³.

Con un criterio similar la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 28 de febrero de 1985, dijo que la Administración Pública envuelve un fenómeno de organización y que de ese haz orgánico, aunque no pertenezcan al órgano ejecutivo, forman parte la Contraloría General de la República y el Ministerio Público.

De todo lo anterior se desprende que el régimen de las Personerías, que comprende, de una parte, su organización; y, de otra, su actividad o función, pertenece, por una u otra, al régimen administrativo de los Municipios o Distritos colombianos.

Como organización, las Personerías integran la Administración Municipal, en tanto que corresponde al Concejo Municipal o Distrital determinar, conforme a la ley, su estructura y funciones, y elegir al Personero, de conformidad con lo previsto en el artículo 313, numerales 6 y 8 de la Constitución; del mismo modo, corresponde a los alcaldes y al concejo, elaborar y aprobar los presupuestos de las Personerías (ley 166 de 1.994) .

Por consiguiente, la circunstancia de que la Constitución, en el artículo 118, señale que el Ministerio Público será ejercido, entre otros, por los personeros municipales, no priva a las Personerías de su carácter de organismos municipales o distritales, dado que, como lo anota el señor Procurador Primero Delegado ante la Corporación, no están integradas dentro de la organización de la Procuraduría General de la Nación, cabeza del Ministerio Público.

Como actividad o función, las Personerías municipales y distritales tienen a su cargo el "control administrativo" en el municipio (art. 168, ley 136 de 1.994), que comprende, entre otras atribuciones, las de "Vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas municipales", "Ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas municipales...", "Vigilar la distribución de recursos provenientes de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación al municipio o distrito y la puntual y exacta recaudación e inversión de las rentas municipales.." (art. 178, núms. 3, 4, 21, de la ley 136 de 1.994), funciones éstas que no son exclusivas del Ministerio Público.

4. Decisión.

En las circunstancias antedichas, cabe concluir que el régimen atinente a la organización y funcionamiento de la Personería Distrital, a la cual se refiere concretamente este proveído, forma parte del régimen administrativo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá; y que, en modo alguno, es ella una dependencia orgánica de la Procuraduría General de la Nación, así le estén atribuidas funciones propias del Ministerio Público a nivel local.

Por ende, la inclusión de dicho régimen dentro del decreto 1421 de 21 de julio de 1.993, no puede ser violatorio de los artículos 117, 118, 322, 323, 324 y 41 transitorio de la Constitución, puesto que la Carta autorizó al Gobierno Nacional para que, en caso de que no lo hiciera el Congreso dentro del plazo que le señaló, pudiera expedir el régimen especial del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, comprendidos en él los aspectos político, fiscal y administrativo. Por consiguiente, no existiendo la violación de dichos preceptos superiores, alegada en la demanda que origina la presente decisión, ésta será adversa a las pretensiones del demandante.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

NIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en sesión celebrada en la fecha.

Con todo respeto no comparto la decisión mayoritaria de la Sala, tal como lo he sostenido en otras oportunidades en las que se ha examinado la constitucionalidad del decreto 1421 de 1993, más conocido como el Estatuto del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. El artículo 41 transitorio sólo le otorgó atribuciones al gobierno por una sola vez, para expedir en defecto del Congreso si este no lo hacía durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de la Constitución, las normas a las que se refieren los artículos 322, 323 y 324 sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. Por su parte el artículo 322 señala que el régimen especial de Santa Fe de Bogotá alude sólo a los tres aspectos que la norma enuncia, esto es, en cuanto a lo político, fiscal y administrativo y agrega la norma que en lo demás se regirá por las disposiciones vigentes para los municipios. La pregunta obligada que cabe formular aquí es si el título VI del decreto acusado en cuanto regula las calidades, inhabilidades, faltas absolutas y temporales, atribuciones como agente del Ministerio Público, etc., del personero del distrito capital dicen relación a uno cualquiera de los tres aspectos que se dejan enunciados y la respuesta tiene que ser negativa. Si los temas a los que se refiere el título VI del decreto 1421 de 1993 no dicen relación a su régimen político, fiscal o administrativo, en los términos del art. 322 de la Carta deben aplicarse las normas vigentes para los municipios. En estas condiciones, resulta también violado el derecho a la igualdad toda vez que no existe un fundamento constitucional válido para darle un tratamiento diferente a los personeros del Distrito Capital en relación con los personeros de los demás municipios (art. 13 Constitución Política).

En los términos del artículo 118 de la Constitución las personerías municipales hacen parte del Ministerio Público y por ende de un órgano de control distinto a la rama ejecutiva, en contra de lo que se afirma en la sentencia de la cual disiento. Es cierto que materialmente la función de control es función administrativa en cuanto no es ni función legislativa ni función jurisdiccional, de acuerdo con el criterio residual propuesto por el profesor Merkl, pero deducir de allí que las personerías hacen parte de la administración municipal o distrital, es desconocer no sólo la letra sino el espíritu de la Constitución de 1991, que quiso fortalecer los organismos de control al dotarlos de autonomía e independencia a nivel constitucional, a efecto de que pudiesen cumplir a cabalidad su función. En tales condiciones, lo atinente a la personería distrital no hace parte de ningún modo del régimen administrativo del distrito capital de Santafé de Bogotá y por consiguiente, no podía ser reglamentado por el Presidente de la República con fundamento en el artículo 41 transitorio de la Carta.

Con todo respeto no comparto la decisión mayoritaria de la Sala, tal como lo he sostenido en otras oportunidades en las que se ha examinado la constitucionalidad del decreto 1421 de 1993, más conocido como el Estatuto del Distrito Capital de Santa Fe de Bogota (entre otros Expediente No. AI-040, Demandante: SANTANDER DE JESUS PEREZ GARCIA; Expediente No. AI-038, Demandante: JAIME IGUARAN).

1º.- El artículo 41 transitorio sólo le otorgó atribuciones al gobierno por una sola vez, para expedir en defecto del Congreso si este no lo hacía durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de la Constitución, las normas a las que se refieren los artículos 322, 323 y 324 sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

Por su parte el artículo 322 señala que el régimen especial de Santa Fe de Bogotá alude sólo a los tres aspectos que la norma enuncia, esto es, en cuanto a lo político, fiscal y administrativo y agrega la norma que en lo demás se regirá por las disposiciones vigentes para los municipios.

La pregunta obligada que cabe formular aquí es si el título VI del decreto acusado en cuanto regula las calidades, inhabilidades, faltas absolutas y temporales, atribuciones como agente del Ministerio Público, etc., del personero del distrito capital dicen relación a uno cualquiera de los tres aspectos que se dejan enunciados y la respuesta tiene que ser negativa.

Lo político de acuerdo con el artículo 1º del Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4 de 1913) dice relación a

"La legislación relativa al ejercicio de las facultades constitucionales de los poderes legislativo y ejecutivo; a la organización general de los departamentos, provincias y municipios; a las atribuciones de los empleados o corporaciones de estas tres últimas entidades; a las atribuciones administrativas del ministerio público, y a las reglas generales de administración"

Lo fiscal tiene que ver con las rentas y recursos y lo administrativo alude al gobierno o ejercicio de la autoridad o mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan.

2. Adicionalmente, el artículo 293 de la Carta Política defiere a la ley la determinación de las calidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, lo cual nos conduce a afirmar que si el decreto que se demanda fue expedido al amparo del artículo 41 transitorio, mal podía ocuparse de las materias que señala el artículo 293 constitucional cuando las atribuciones del gobierno estaban limitadas a la regulación de los aspectos previstos en los artículos 322, 323 y 324.

3. Es cierto que el acto acusado podría tener el alcance material de la ley en cuanto fue expedido en sustitución de la competencia legislativa del Congreso, como se desprende del artículo 41 transitorio. Sin embargo, en materia tan sensible como la definición de las calidades de los ciudadanos que sean elegidos por el voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, la delegación de las competencias legislativas del congreso en el presidente de la República antes que con criterio amplio deben interpretarse en forma restrictiva.

4. Si los temas a los que se refiere el título VI del decreto 1421 de 1993 no dicen relación a su régimen político, fiscal o administrativo, en los términos del art. 322 de la Carta deben aplicarse las normas vigentes para los municipios. En estas condiciones, resulta también violado el derecho a la igualdad toda vez que no existe un fundamento constitucional válido para darle un tratamiento diferente a los personeros del Distrito Capital en relación con los personeros de los demás municipios (art. 13 Constitución Política).

5. Adicionalmente, en el presente caso existen otras razones de índole constitucional que han debido llevar a la Sala a declarar la nulidad de las disposiciones acusadas.

En efecto, se afirma en la sentencia de la cual me separo

"el régimen de las Personerías, que comprende, de una pare, su organización; y, de otra, su actividad o función, pertenece, por una u otra, al régimen administrativo de los Municipios o Distritos colombianos.

Como organización, las Personerías integran la Administración Municipal, en tanto que corresponde al Concejo Municipal o Distrital determinar, conforme a la ley, su estructura y funciones, y elegir al Personero, de conformidad con lo previsto en el artículo 313, numerales 6 y 8 de la Constitución; del mismo modo, corresponde a los alcaldes y al concejo, elaborar y aprobar los presupuestos de las Personerías (ley 166 de 1994).

Por consiguiente, la circunstancia de que la Constitución, en el artículo 118, señale que el Ministerio Público será ejercido, entre otros, por los personeros municipales, no priva a las Personerías de su carácter de organismos municipales o distritales, dado que, como lo anota el Señor Procurador Primero Delegado ante la Corporación, no están integradas dentro de la organización de la Procuraduría General de la Nación, cabeza del Ministerio Público."

Esta afirmación va en contra de lo previsto en los artículos 113, 117 y 118 de la Carta, en cuanto señalan que además de las ramas legislativa, ejecutiva y judicial del poder público existen otros órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.

El Ministerio Público junto con la Contraloría General de la República constituyen órganos de control, lo cual supone a su vez la existencia de una nueva función del Estado que sería la función de control, por fuera de los tres clásicas funciones del Estado.

A su vez, en los términos del artículo 118 de la Constitución las personerías municipales hacen parte del Ministerio Público y por ende de un órgano de control distinto a la rama ejecutiva, en contra de lo que se afirma en la sentencia de la cual disiento.

Es cierto que materialmente la función de control es función administrativa en cuanto no es ni función legislativa ni función jurisdiccional, de acuerdo con el criterio residual propuesto por el profesor Merkl, pero deducir de allí que las personerías hacen parte de la administración municipal o distrital, es desconocer no sólo la letra sino el espíritu de la Constitución de 1991, que quiso fortalecer los organismos de control al dotarlos de autonomía e independencia a nivel constitucional, a efecto de que pudiesen cumplir a cabalidad su función.

En tales condiciones, lo atinente a la personería distrital no hace parte de ningún modo del régimen administrativo del distrito capital de Santafé de Bogotá y por consiguiente, no podía ser reglamentado por el Presidente de la República con fundamento en el artículo 41 transitorio de la Carta.

Aunque comparto de decisión adoptada, me separo de la consideración que se hace en la sentencia en el sentido de que las Personerías integran la administración municipal. Para llegar a esta conclusión considero que las personerías, en cuanto, según los artículos 116 y 118 de la carta Política, ejercen el Ministerio Público y constituyen un órgano de control, autónomo e independiente, no hacen parte de la rama ejecutiva o administrativa y, por tanto, no se les puede señalar como integrantes de la administración municipal. Los personeros ejercen funciones administrativas en un municipio o distrito determinado, mas ello no implica que los personeros hagan parte de la rama administrativa.

Con toda consideración para la mayoría de la Sala, atentamente me permito expresar la razón de mi aclaración de voto.

Aunque comparto de decisión adoptada, me separo de la consideración que se hace en la sentencia en el sentido de que las Personerías integran la administración municipal. Para llegar a esta conclusión considero que las personerías, en cuanto, según los artículos 116 y 118 de la carta Política, ejercen el Ministerio Público y constituyen un órgano de control, autónomo e independiente, no hacen parte de la rama ejecutiva o administrativa y, por tanto, no se les puede señalar como integrantes de la administración municipal.

Los personeros ejercen funciones administrativas en un municipio o distrito determinado, mas ello no implica que los personeros hagan parte de la rama administrativa.

Ahora, la regulación contenida en el decreto 1421 de 1993 respecto de la Personería del Distrito Capital - artículos 96 a 104 - no vulnera las normas constitucionales señaladas como infringidas, pues aquella tiene cabida en el denominado régimen político, fiscal y administrativo especial que contempla el artículo 322 de la Constitución para el Distrito Capital y que el Presidente de la República estableció mediante dicho decreto, en virtud de lo dispuesto en el artículo transitorio 41 de la Constitución y en razón a que el congreso no dictó la ley correspondiente dentro de los años siguientes a la fecha de promulgación de la Carta.

Cordialmente,

Las razones que me separan de la providencia de 18 de enero de 2000, son las mismas expresadas en su aclaración por el señor Consejero doctor Dario Quiñones Pinilla.

Con el mayor respeto y con su venia, me permito adherir a las razones expuestas en la aclaración de voto suscrita por el H. Consejero de Estado Dr. Dario Quiñones Pinilla, por cuanto son las mismas que me llevan a compartir la decisión adoptada en la providencia que antecede y a discrepar de algunas de las consideraciones en que se funda, precisamente aquellas objeto de la aclaración.

Con toda consideración.

A pesar de compartir el criterio y la decisión de la mayoría, me aparto de ella en consideración a que las personerías, forman parte de la administración municipal. El artículo 113 de la Carta agrega a las tres clásicas ramas del poder público, otros órganos autónomos e independientes para atender las demás funciones del estado; entre ellos está el de "control", que reúne a la Contraloría y al Ministerio Público. A su vez el artículo 118 de la misma Carta indica las entidades que desarrollan la función de Ministerio Público, que incluye a las personerías municipales, por lo que se deduce que la institución no está incorporada a la rama ejecutiva, y, en consecuencia no hace parte de la administración municipal.

A pesar de compartir el criterio y la decisión de la mayoría, me aparto de ella en consideración a que las personerías, forman parte de la administración municipal.

El artículo 113 de la Carta agrega a las tres clásicas ramas del poder público, otros órganos autónomos e independientes para atender las demás funciones del estado; entre ellos está el de "control", que reúne a la Contraloría y al Ministerio Público.

A su vez el artículo 118 de la misma Carta indica las entidades que desarrollan la función de Ministerio Público, que incluye a las personerías municipales, por lo que se deduce que la institución no está incorporada a la rama ejecutiva, y, en consecuencia no hace parte de la administración municipal.

Cordialmente,

Fecha ut supra.

Considero que la Personería, a la luz de los mandatos contenidos en la Constitución Política, es un órgano de control autónomo e independiente, razón por la cual no es acertada la afirmación que contiene la ponencia aprobada, en el sentido de que es parte de la administración del distrito. Por ello aclaro mi voto.

Considero que la Personería, a la luz de los mandatos contenidos en la Constitución Política, es un órgano de control autónomo e independiente, razón por la cual no es acertada la afirmación que contiene la ponencia aprobada, en el sentido de que es parte de la administración del distrito. Por ello aclaro mi voto.

Cordialmente,

Debo aclarar mi voto, toda vez que la decisión de la Sala considera que las personerías forman parte de la administración municipal, siendo que expresamente los artículos 117 y 118 de la Carta, consideran a dichas personerías como parte integrante de los órganos de control. La amplitud que la decisión le da al concepto de administración, contradice los textos citados.

Debo aclarar mi voto, toda vez que la decisión de la Sala considera que las personerías forman parte de la administración municipal, siendo que expresamente los artículos 117 y 118 de la Carta, consideran a dichas personerías como parte integrante de los órganos de control. La amplitud que la decisión le da al concepto de administración, contradice los textos citados.

El suscrito Magistrado aclara su voto en relación con la sentencia de 18 de enero del año en curso, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad que el ciudadano HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO instauró contra los artículos 96 a 104 del Decreto 1421 de 1993, expedido por el Gobierno Nacional, por considerar que la sentencia ha debido precisar que las personerías, a pesar de ser organismos de naturaleza administrativa, no integran la estructura de la administración municipal, pues su naturaleza de órganos de control la colocan por fuera de ella, garantizándole de esa manera su autonomía en el ejercicio de sus funciones.

El suscrito Magistrado aclara su voto en relación con la sentencia de 18 de enero del año en curso, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad que el ciudadano HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO instauró contra los artículos 96 a 104 del Decreto 1421 de 1993, expedido por el Gobierno Nacional, por considerar que la sentencia ha debido precisar que las personerías, a pesar de ser organismos de naturaleza administrativa, no integran la estructura de la administración municipal, pues su naturaleza de órganos de control la colocan por fuera de ella, garantizándole de esa manera su autonomía en el ejercicio de sus funciones.

Cordialmente,

Fecha ut et supra

Aunque compartí lo resulto en este asunto, considero pertinente aclarar que en mi opinión no es atinada la afirmación de que la personería forma parte de la administración distrital, dado su carácter de organismo de control, que por su propia naturaleza exige independencia y autonomía enfrente de ésta. Otra cosa es que se diga que forma parte de la organización administrativa distrital, que de suyo, implica un concepto diferente.

Santafé de Bogotá, D.C., marzo catorce (14) de dos mil (2000).

Aunque compartí lo resulto en este asunto, considero pertinente aclarar que en mi opinión no es atinada la afirmación de que la personería forma parte de la administración distrital, dado su carácter de organismo de control, que por su propia naturaleza exige independencia y autonomía enfrente de ésta.

Otra cosa es que se diga que forma parte de la organización administrativa distrital, que de suyo, implica un concepto diferente.

Con todo comedimento,

La competencia para conocer de la presente acción, de nulidad por inconstitucionalidad, corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 237, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, numeral 7, de la ley 270 de 1.996 y 7 del artículo 97 del C.C.A., tal como quedó modificado y adicionado por el artículo 33 de la ley 446 de 1.998, toda vez que se trata de un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional, cuyo conocimiento no corresponde a la Corte Constitucional; la supuesta inconformidad del mismo con el ordenamiento jurídico se habrá de establecer sólo mediante confrontación directa con la Constitución; y su expedición no obedeció al ejercicio de la función administrativa.

Mediante sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de 31 de marzo de 1.998, proferida dentro de la acción de nulidad por inconstitucionalidad promovida por el ciudadano Víctor William Rodríguez Buitrón (AI - 027, M.P. Dra. Miren De La Lombana de Magyaroff), se denegó la pretensión anulatoria de la expresión "No podrá ser reelegido para el periodo siguiente", referida al Personero del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, contenida en el artículo 96 del decreto 1421 de 21 julio de 1.994, acto que también aparece acusado en esta causa. Sin embargo, tal decisión carece del carácter de cosa juzgada constitucional respecto de los artículos 322 a 324 y transitorio 41 de la Carta, que son las normas invocadas en la presente acción, por cuanto al no ser señaladas como infringidas en aquella causa, no fueron analizadas en dicha providencia, lo cual no impide el pertinente análisis en relación con dichos cánones constitucionales.

NOTA DE RELATORIA: Expediente AI-027 de 31 de marzo de 1998

La lectura de los artículos 322 a 324 de la Constitución Política a que se refiere el artículo transitorio 41, permite establecer que ciertamente en ellos no se hace referencia o mención expresa a la Personería del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, ni a órgano alguno de control. Sin embargo, evidencia que ellos guardan directa e inmediata relación con el "régimen especial" que la ley debe determinar para el Distrito Capital y que comprende el régimen político, fiscal y administrativo. Dicho régimen especial está previsto, de manera concreta, en el inciso segundo del artículo 322, según el cual, "Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios", y correspondía al Congreso dictarlo dentro del término de dos años contados a partir de la fecha de promulgación de la Constitución de 1.991; de no hacerlo, la competencia para su expedición se trasladaba al Gobierno.

El concepto de Administración Pública se desenvuelve en un doble aspecto, subjetivo u orgánico, como organización apta para el desarrollo de la actividad administrativa del Estado, y objetivo o material, como actividad o función; y se constituye como el objeto del derecho administrativo. Es así como a partir de la noción de Administración Pública, se ha podido dar, entre otras definiciones del Derecho Administrativo, que éste es "...la rama del derecho público interno, constituida por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las normas que regulan las actividades de la administración pública: su organización, funcionamiento y control de la cosa pública; sus relaciones con los particulares, los servicios públicos y demás actividades estatales". Tómese, sea como principio científico de la administración (privada o pública), sea en los indicados sentidos orgánico o material (referidos exclusivamente a la Administración Pública), el "control" es técnicamente administrativo. En Administración privada, por "control administrativo" se entiende "el proceso que permite garantizar que las actividades reales se ajusten a las actividades proyectadas", constituyendo parte esencial del mismo el "tomar las medidas correctivas que se requieran". En Administración Pública, la llamada función administrativa de control es "la parte de la actividad estatal que tiene por objeto verificar la legalidad administrativa; se controla la conformidad de los actos de la Administración activa, de los actos de los administrados vinculados a ella y la actividad de los órganos administrativos, con determinadas normas (legitimidad) o su correspondencia y proporción con determinados fines (oportunidad o conveniencia)"

De todo lo anterior se desprende que el régimen de las Personerías, que comprende, de una parte, su organización; y, de otra, su actividad o función, pertenece, por una u otra, al régimen administrativo de los Municipios o Distritos colombianos. Como organización, las Personerías integran la Administración Municipal, en tanto que corresponde al Concejo Municipal o Distrital determinar, conforme a la ley, su estructura y funciones, y elegir al Personero, de conformidad con lo previsto en el artículo 313, numerales 6 y 8 de la Constitución; del mismo modo, corresponde a los alcaldes y al concejo, elaborar y aprobar los presupuestos de las Personerías (ley 166 de 1.994). Por consiguiente, la circunstancia de que la Constitución, en el artículo 118, señale que el Ministerio Público será ejercido, entre otros, por los personeros municipales, no priva a las Personerías de su carácter de organismos municipales o distritales, dado que, como lo anota el señor Procurador Primero Delegado ante la Corporación, no están integradas dentro de la organización de la Procuraduría General de la Nación, cabeza del Ministerio Público.

En las circunstancias antedichas, cabe concluir que el régimen atinente a la organización y funcionamiento de la Personería Distrital, a la cual se refiere concretamente este proveído, forma parte del régimen administrativo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá; y que, en modo alguno, es ella una dependencia orgánica de la Procuraduría General de la Nación, así le estén atribuidas funciones propias del Ministerio Público a nivel local. Por ende, la inclusión de dicho régimen dentro del decreto 1421 de 21 de julio de 1.993, no puede ser violatorio de los artículos 117, 118, 322, 323, 324 y 41 transitorio de la Constitución, puesto que la Carta autorizó al Gobierno Nacional para que, en caso de que no lo hiciera el Congreso dentro del plazo que le señaló, pudiera expedir el régimen especial del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, comprendidos en él los aspectos político, fiscal y administrativo. Por consiguiente, no existiendo la violación de dichos preceptos superiores, alegada en la demanda que origina la presente decisión, ésta será adversa a las pretensiones del demandante.