RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Santa Fe de Bogotá, D. C. Marzo 31 de 1999

Doctora

Directora Técnica Apoyo Corporativo

Instituto de Desarrollo Urbano IDU

Calle 22 No. 6 ¿ 27 Piso 9

De acuerdo con los numerales 2 y 3 del artículo 13 del Decreto Distrital 678 del 3 de agosto de 1998, compete a este Despacho interpretar de manera general y abstracta la aplicación de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección Distrital de Impuestos.

Respecto del Acuerdo 26 de diciembre 28 de 1998 proferido por el Consejo de Bogotá solicita usted se precise el alcance del artículo 3º. Literal d) que determina las exclusiones dentro del Impuesto Predial Unificado, en razón a que en el referido literal se encuentran excluídos los bienes de uso público de que trata el artículo 674 del Código Civil, en consideración a su especial destinación y pregunta usted, a partir de que momento se considera un bien como de uso público.

El artículo 674 del Código Civil establece que los Bienes de la Unión son aquellos cuyo dominio pertenece a la República.

"Si su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio como el de calles, plazas, puentes, y caminos se llaman bienes de la Unión, de uso público o bienes públicos del territorio."

Conforme al artículo 63 del la C.N. Los bienes de uso público, los parques naturales las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

El artículo 166 del Decreto 2324/84 establece que las playas y terrenos de bajamar y aguas marítimas, son bienes de uso público y por tanto intransferibles.

De tal suerte que para efectos de poder determinar si un bien es o no de uso público es necesario precisar las características que los enmarcan dentro de esta calidad a saber:

1. Los bienes de uso público son de propiedad de la Nación pero pueden pertenecer a las entidades territoriales diferentes de ella.

Afirma la Corte Suprema de Justicia que cuando el Código Contencioso Administrativo se refiere al Estado incluye dentro de este concepto a la Nación, el departamento y el municipio, de tal manera que encontramos bienes de uso público del orden nacional, departamental y municipal.

Establece que "Para el desarrollo urbanístico, es frecuente que las entidades respectivas adquieran superficies territoriales que en forma de zonas parciales para las calles o de área total para estas o para las plazas públicas, obtiene el municipio de conformidad con los reglamentos que rigen la materia; por compra directa o por expropiación , por compensación, cuando se aplican ciertas normas del estatuto de valorización de la propiedad particular en razón de las obras que realiza la entidad municipal." ( C.S.J. Casación Civil junio 19 de 1968)

Concluye la Corte que en este evento es el municipio y no el departamento ni la nación el que en tales casos actúa para comprar terrenos ó expropiarlos, o adquirirlos por cesión compensatoria que los propietarios particulares le hacen a la entidad pública local, concluyendo para el caso que nos ocupa que tanto el Municipio como las entidades que se encuentran en este orden pueden ser propietarias de bienes considerados como bienes de la unión y dar la destinación a cada uno según corresponda.

2- Los bienes de uso público no pueden ser suceptibles de reivindicación

Sostiene la Corte Suprema de Justicia que la posesión común sobre un predio tal y como la define y reglamenta nuestra legislación establece que una vez adscritos los predios a la determinación especial, ya no pueden ser objeto de acción reivindicatoria por parte de los propietarios desposeídos ni contra el Estado ni contra los municipios en los que se encuentren ubicados.

Así mismo manifestó que la reivindicación incorporeo se hace imposible, jurídicamente desde que estos se encuentren fuera del comercio jurídico.(C.S.J. Sala Civil junio 19/68)

3.- En tercer lugar tenemos que ni los terceros ni los particulares pueden contrariar la afectación de los bienes de uso público.

" Los bienes de uso público lo son por naturaleza o por destinación jurídica y continúan con esa calidad especial mientras sigan vinculados a la finalidad pública o de uso público tal bien queda adscrito como de uso público." ( Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil Sentencia de julio 28 /87)

Conforme a estos ni los terceros ni los particulares pueden interferir ni contrariar la destinación para lo cual fueron afectados los predios por parte de las entidades facultadas para ello.

4- Los bienes de uso público son de libre utilización

Quiere decir esto, que cuando nos encontramos frente a un bien destinado como de uso público, sobre este pesa la libre utilización por parte del conglomerado toda vez que son para el uso y el goce de la comunidad en general.

5- El dominio sobre estos bienes es un dominio especial

El derecho de propiedad y dominio consagrado en el artículo 58 de la Constitución Nacional establece que a los habitantes del territorio nacional se les garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no podrán ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

De otra parte, dentro de las formas de adquisición del dominio se encuentra la ocupación contenida en el artículo 685 del Código Civil y a su turno, dentro de las limitaciones a la propiedad y garantías reales se encuentran la de prenda, hipoteca, embargo y secuestro de los bienes limitaciones y garantías que el Legislador plasmó en los artículos 793, 2409, 2432 y demás concordantes del mismo Código.

Sin embargo para este derecho de propiedad sobre los bienes de uso público que consagra un marco jurídico diferente del contenido en el artículo 58 de la C.N. y demás normas concordantes y referidas, se establece que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

• Son inalienables: Es decir, no pueden ser objeto de venta de ni de compra, como tampoco de permuta, donación, ni de ninguna otra transacción civil o comercial.

• Son imprescriptibles: Tampoco podrá ser adquirido su derecho de dominio por prescripción, figura ésta que se encuentra contenida en el artículo 673 del C.C.

• Son inembargables: No serán objeto de prenda o hipoteca o algún otro tipo de garantía; de la misma manera no será objeto de embargos ni ninguna otra limitación al derecho de dominio que el Estado ejerza sobre él.

Ahora bien, en Sentencia de Abril 21 de 1953 la Corte Suprema determinó que no sólo por la destinación que se le de al inmueble afectado puede determinarse la calidad de bien de uso público sino que era necesario establecer en cabeza de quien se ejerce el pleno derecho de dominio y propiedad razón por la cual es inevitable que el título de propiedad se encuentre a favor de la Nación.

"Por tanto la sola destinación o afectación de un inmueble de propiedad particular a un servicio público, no es ni puede ser título suficiente a favor de la Nación y menos aún de los particulares, que al usar y gozar de tal servicio no ejercitan acto alguno de posesión material.

Dicho en otros términos, lo que da a un bien el carácter de bien de la unión de uso publico o de bien público del territorio- para emplear cualquiera de las expresiones de que se vale el artículo 674 del C.C. ¿ no es solamente su afectación a un servicio público. Es necesario, además, que esa afectación o destinación decretada, por la autoridad, esté respaldada por un titulo de dominio sobre tal bien y a favor de la Nación misma. Lo contrario constituiría un franco y absoluto desconocimiento del derecho de propiedad" (C.S.J. Sala de Casación civil Sentencia del 21 de abril de 1953).

Jurisprudencialmente se establece la necesidad de determinar la propiedad del bien que se establece como de uso público, afirmando que éste debe ser de propiedad del Estado, cualquiera que sea el orden político, es decir, bien sea del orden nacional, departamental o municipal. Sin embargo y toda vez que la afectación a un predio para determinar una destinación de uso público, sólo puede estar establecida por el Estado a través de sus organismos de los cuales se reitera ya sea a nivel nacional o departamental y municipal, no se requiere de la demostración de la titularidad del derecho de dominio, pues se presume de derecho que la afectación de un bien con destinación especial de uso público sólo puede hacerse por parte del propietario, que este a su vez debe tener la facultad para ello, y que por expreso mandato legal, sólo el Estado puede disponer la afectación de este tipo de bienes.

Ahora bien, el artículo 43 del Decreto 3130 de 1968 en concordancia con el artículo 80 de la Ley 489 de 1998, determinó frente a los privilegios y prerrogativas en materia tributaria, que los establecimientos públicos como organismos administrativos que son, gozan de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación, a diferencia de las empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta, las cuales sólo tienen las prerrogativas y beneficios que se les reconozcan por las leyes y los generales aplicables a estos organismos.

De otra parte, y con relación a las Entidades Descentralizadas autorizadas para adquirir bienes inmuebles por enajenación voluntaria ó por expropiación, el numeral 3º. del artículo 368 del Acuerdo 6 de 1990 facultó al Instituto de Desarrollo Urbano IDU para los efectos indicados en los literales, c) d) e) f) g) i) j) K) y o) del artículo 10 de la Ley 9 de 1989 que a su turno establecen: " ¿ c) Preservación del patrimonio cultural, incluídos el histórico y el arquitectónico en zonas urbanas y rurales, d) Constitución de zonas de reserva para el desarrollo y crecimiento futuro de las ciudades, e) constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y de los recursos hídricos, f) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura g) Ejecución de proyectos de ampliación, abastecimiento, distribución, almacenamiento y regulación de servicios públicos, ¿ i) funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades a las cuales se refiere el artículo 11 de la presente ley, con excepción de las empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta, j) Ejecución de obras públicas, k) provisión de espacios públicos urbanos, ¿ o) Ejecución de proyectos de integración o readaptación de tierras.

Por su parte el artículo 379 del Acuerdo 6 de 1985 numeral 2 ordenó que una vez acordado el precio y las condiciones del negocio de compraventa, se celebrará una promesa de compraventa, si las partes así lo consideran necesario, que incluya las especificaciones y detalles del convenio, así como el plazo o condición para elevarlo a escritura pública y se someterá al trámite previsto en este Acuerdo para los demás contratos administrativos.

Ordenó igualmente que a la promesa de compraventa, deberá acompañarse certificado de libertad del inmueble objeto de la compraventa, actualizado y en copia auténtica.

Ahora bien, para efectos del tratamiento preferencial de afectación de un inmueble y determinar desde que fecha se entiende afectado, debe tenerse en cuenta el decreto 1039 de 1988 que al reglamentar el artículo 12 del Acuerdo 11 de 1988 en concordancia con el literal k) del artículo 21 del Decreto 423 de 1996 determinó el alcance de la expresión "a partir de la fecha de su afectación" de la siguiente manera:

Se concluye que aplicados los dos eventos mencionados en el Acuerdo 6 de 1985, nos encontramos frente a dos situaciones en las cuales:

1) Si la afectación del bien se produjo antes del Acuerdo en referencia, se entenderá surtida a partir de la fecha de iniciación de la obra, debidamente certificada por la entidad que la realiza ó a partir del acta de entrega del inmueble, tomándose siempre la primera fecha.

2) Si se produjo después de entrar en vigencia el Acuerdo 6 de 1985 se entenderá afectado el predio desde el momento de la firma de la promesa de compraventa respectiva entre el propietario del predio y quien determina la afectación del mismo.

1) Entre tanto, se perfeccionan los elementos para efectos del tratamiento preferencial de afectación en la forma como lo regula el Decreto 1039 de 1988, el predio deberá cumplir con todas y cada una de las obligaciones tributarias impuestas a él, debiendo declarar y pagar el impuesto correspondiente quien esté obligado a hacerlo, teniendo en cuenta las tarifas y base gravable establecidas en el ordenamiento tributario sustancial.

Para hacer uso de la exención a la que hubo lugar y mientras no se haya perfeccionado el contrato de compraventa y se transfiera el dominio del predio, el propietario debió presentar la declaración del impuesto predial por el predio afectado autoavaluando la totalidad del predio y liquidando a la tarifa del cero por mil (0%o), so pena de hacerse acreedor a una sanción por no declarar.

2) Si la afectación no recoge la totalidad del predio, deberá autoavaluar el 100% del mismo incluyendo las zonas afectadas, y disminuyendo la base gravable en el porcentaje afectado, es decir, que para efectos de la liquidación del impuesto sólo tomará el valor correspondiente a aquella parte no afectada.

Finalmente, en materia de impuestos las exenciones por regla general se predican sólo del pago del impuesto y en este sentido es indiscutible que el contribuyente propietario o poseedor de un predio que por expreso mandato legal se encuentre exento tiene la obligación de presentar anualmente la declaración de Impuesto Predial Unificado en los formularios diseñados para tal efecto por la Secretaría de Hacienda Distrital y dentro de los plazos señalados para ello.

No obstante, por expreso mandato contenido en el artículo 3º. del Acuerdo 26 de 1998, a partir del 1º. De enero de 1999 los propietarios o poseedores de estos bienes quedan excluídos de este impuesto.

Por exclusión debe entenderse, la exoneración no sólo del pago del impuesto sino también de la obligación formal de presentar la declaración tributaria en los lugares y dentro de los plazos señalados para ello.

Quiere decir lo anterior, que a partir del 1º. de enero del año en curso, los bienes de uso público de que trata el artículo 674 del Código Civil, no serán objeto ni de declaración tributaria ni de pago alguno por este concepto.

En los anteriores términos esperamos haber absuelto su consulta.

Cordialmente,

Subdirectora Jurídico Tributaria

PROYECTO: LUZ STELLA MOYANO OSPINA