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  Concepto 1833 de 2007 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil
 
  Fecha de Expedición: 26/07/2007  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
  Medio de Publicación:  


 
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CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

 

Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos

 

 

Bogotá, D.C,  veintiséis (26) de  julio de dos mil siete (2007)

 

Radicación No. 1.833

 

Número  Único: 11001-03-06-000-2007-00050-00

 

Referencia: Título de postgrado. Prohibición de doble utilización para ascenso en el escalafón nacional docente. Interpretación de los artículo (Sic) 10 y 39 del Decreto Ley 2277 de 1979

 

1. CONSULTA.

 

La señora Ministra de Educación Nacional doctora Cecilia María Vélez White, solicita el concepto de la Sala con el fin de hacer claridad jurídica sobre las posibilidades de utilización del título de postgrado para ascensos u obtención de mejoramiento académico previstos en el  Estatuto Docente, en razón de las varias interpretaciones que se presentan.

 

Al efecto, por una parte hace referencia a la exigencia de título de postgrado como requisito para el ascenso al Grado 14 del Escalafón Docente contemplado en el artículo 10 del decreto ley 2277 de 1979, y por otra, al ascenso por obtención de título de postgrado para validar el reconocimiento de tres ( 3 ) años de experiencia por mejoramiento académico regulado por el artículo 39 del mismo Estatuto, así como a las normas reglamentarias que se han ocupado de esta materia, entre ellas los decretos 1059 de 1989, modificado por el decreto 259 de 1981 que atribuyen al ICFES la función de establecer criterios para su procedencia - en virtud de la cual se expidieron por su Junta Directiva los Acuerdos No 14 de 1999 y No 05 de 2000 - y, el decreto 1095 de 2005 sobre utilización del título.

 

Sobre las diversas opiniones que suscitan estas disposiciones, manifiesta:

 

Siendo que el mejoramiento académico es una figura que trae como consecuencia el ascenso en el escalafón a través del reconocimiento de tiempo  de servicio por la obtención de títulos de postgrado y el artículo 10 del Estatuto Nacional Docente establece como requisito para ascender al grado 14 del escalafón el título de postgrado, se presenta una doble interpretación. Por una parte se puede considerar que el título de postgrado puede ser utilizado únicamente para uno de los dos ascensos (por tiempo o por título), o por el contrario que sea factible utilizarlo como tiempo y posteriormente como requisito para ascender al grado 14 (título)”.

 

Expresa como sustento de la formulación de la consulta que “… es necesario precisar si los ascensos en el escalafón que reconozcan las entidades territoriales por efectos de la utilización del título de postgrado a través del mejoramiento académico solo podrán tener efectos una vez y no ser utilizado para ascender nuevamente como reconocimiento de tiempo, ni como el cumplimiento del requisito del título exigido para ascender al grado 14 del escalafón”, razón por la cual finalmente plantea los siguientes interrogantes:

 

1.¿El título de postgrado que da lugar al reconocimiento del tiempo equivalente a tres años para el ascenso por efectos del mejoramiento académico puede ser posteriormente usado como el título de postgrado requerido por el Decreto Ley 2277 de 1979 para ascender al grado 14 del Escalafón Nacional Docente?

 

2. ¿El docente o directivo docente que haya utilizado el título de postgrado para ascender en el escalafón a través de la figura del mejoramiento académico, al llegar al grado 13 y querer ascender al grado 14 sólo podrá hacerlo mediante presentación de un título de postgrado diferente al que ya utilizó para un ascenso anterior o mediante la autoría de una obra de carácter científico, pedagógico o técnico?

 

3. ¿Cuándo se menciona que el título de postgrado que da lugar al ascenso en razón de mejoramiento académico no puede ser utilizado como un doble reconocimiento, esto significa que no puede ser usado dos veces ni para efectos de valer dos veces el tiempo, ni como tiempo y título?”  

 

2. CONSIDERACIONES

 

Procede la Sala a determinar el alcance de las normas jurídicas que regulan las posibilidades de utilización del título de postgrado con el fin de lograr ascensos en el escalafón docente, según las disposiciones del Estatuto Docente contenido en el decreto ley 2277 de 1979 y, particularmente, si un mismo título puede ser tenido en cuenta tanto para ascenso por mejoramiento académico, como para ascender del grado 13 al 14 del escalafón, para lo cual se analizarán, en forma sistemática e integral, las respectivas disposiciones que gobiernan estos distintos mecanismos de ascenso.

 

1. Precisión preliminar sobre aplicación de las normas del  Estatuto Docente contenido en el decreto ley 2277 de 1979.

 

Dado que la consulta se orienta a determinar la interpretación que debe darse a varias disposiciones del llamado Estatuto Docente contenido en el decreto ley 2277 de 1979 y que posteriormente fue expedido el Estatuto de Profesionalización Docente mediante el decreto ley 1278 de 2002, es menester precisar la vigencia y campo de aplicación de estas disposiciones, previamente al análisis de las normas por las cuales se inquiere.

 

El decreto ley 2277 de 1979 fue expedido por el Gobierno Nacional con base en las facultades extraordinarias conferidas por la ley 8ª de 1979 para adoptar las normas sobre el ejercicio de la profesión docente1. Posteriormente, ya en vigencia de la Constitución  de 1991 que establece el principio de determinación legal de las condiciones y requisitos de ingreso a los cargos de carrera y de ascenso en los mismos, teniendo en cuenta los méritos y calidades de los aspirantes ( art.  125),  se han expedido varias disposiciones que se ocupan de la carrera docente, de las que se destacan la ley 60 de 1993, en cuanto reiteró el principio de que  ningún departamento, distrito o municipio podría vincular docentes sin el lleno de los requisitos del estatuto docente ( art. 6°), la ley 115 de 1995 en la que se precisa que el ejercicio de la profesión docente se rige por dicha ley y el Estatuto Docente (art.1152) y la ley 715 de 2001 mediante la cual se dictaron normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, reformados por el Acto legislativo 1 de 2001.

 

Esta ley 715 atribuye a la Nación diversas competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, entre ellas la de reglamentar los concursos que rigen para la carrera docente (art. 5.7), y otorga las siguientes facultades extraordinarias para regular la carrera docente:

 

ARTÍCULO 111. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Concédase <sic> precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para:

 

(. . .)

 

111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.

 

El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios:

 

(. . .)

 

5. Mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la carrera.

 

6. Oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los docentes.

 

7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979.(. . .)". (Resalta la Sala)

 

El otorgamiento de estas facultades extraordinarias fue declarado exequible por el juez constitucional mediante sentencia C - 617 de 2002, en la que se afirma la constitucionalidad de la coexistencia de dos estatutos docentes, en los siguientes términos:

 

Ahora, la sujeción de la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación al Sistema General de Participaciones configurado por el constituyente, tiene una incidencia directa en la financiación de los servicios que legalmente están a cargo de tales entidades.  Y como un aspecto importante de esa financiación tiene que ver con costos laborales, existe fundamento para la expedición de un nuevo estatuto de carrera aplicable al personal vinculado a uno de esos servicios.

 

En consecuencia, resulta razonable la decisión de facultar al Gobierno para que se reformule el régimen de carrera de los docentes, directivos docentes y administrativos con el propósito de atemperarlo a los nuevos parámetros fijados por el constituyente en aquella materia. ...

 

(. . . )

 

Así, ante una nueva regulación constitucional y legal de la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación para la prestación de los servicios que les corresponda de acuerdo con la ley, y entre ellos los de salud y educación, es legítimo que se conciba un nuevo régimen de carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos.  En el mismo sentido, es legítimo que ese régimen no se aplique a quienes se vincularon antes de la promulgación de esa ley pues la expedición de un nuevo régimen de carrera docente no habilita ni al legislador ordinario ni al legislador extraordinario para desconocer los derechos adquiridos por el personal cobijado por el actual Estatuto Docente.  De allí que, con buen sentido, la norma acusada disponga que el nuevo régimen se aplicará únicamente a los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen a partir de la promulgación de la ley.(Destaca la Sala)

 

Por su parte el decreto ley 1278 de 2002 denominado Estatuto de Profesionalización Docente, mediante el cual se ejercieron las facultades extraordinarias conferidas, determina en forma expresa e inequívoca la aplicación de sus normas a quienes se vinculen a partir de la expedición del decreto a cargos de docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles preescolar, básico (primaria y secundaria) o medio ( art. 2° 3), lo cual tiene como consecuencia que quienes estaban vinculados con anterioridad a su expedición, continuaron regidos por el estatuto anterior contenido en el decreto ley 2277 de 1979 que no fue derogado integralmente4, y por tanto, sobre la base de este campo de aplicación ha de pronunciarse la Sala.  

 

2. Regulación de ascenso al Grado 14 del Escalafón Nacional Docente y por mejoramiento académico en el decreto ley 2277 de 1979.

 

El decreto ley 2277 de 1979 estableció el régimen especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional, con excepción del nivel superior regido por normas especiales ( art. 1°)5.

 

Así mismo, definió la carrera docente como el régimen legal que ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, garantiza la estabilidad de dichos educadores en el empleo, otorga el derecho a la profesionalización, actualización y capacitación permanente, y establece el número de grados del Escalafón Docente y regula las condiciones de inscripción, ascenso y permanencia dentro del mismo, así como la promoción a los cargos directivos de carácter docente  (art. 26).

 

El  régimen especial define el Escalafón Docente como un sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, cuya inscripción habilita al educador para ejercer la profesión docente en el correspondiente cargo de la carrera docente (art. 8°), para cuyo efecto se establece “el Escalafón Nacional Docente para la clasificación de los educadores, el cual estará constituido por catorce grados en orden ascendente, del 1 al 14” ( art. 9°).

 

2.1. Exigencia de título de postgrado para el ascenso del grado 13  al 14.

 

Dentro del sistema de clasificación docente descrito, el artículo 10 del Estatuto determina los requisitos exigidos para el ingreso y ascenso en el escalafón, así:

 

Artículo 10. Estructura del Escalafón. Establécense los siguientes requisitos para ingreso y ascenso de los educadores titulados a los distintos grados del Escalafón Nacional Docente:

 

GRADOS TITULOS EXIGIDOS CAPACITACION EXPERIENCIA

 

(….)

 

Al Grado 13 - Licenciado en Ciencias de la Educación Curso

 

3 años en el grado 12

 

 

Al grado 14 - Licenciado en Ciencias de la Educación no haya sido sancionado con exclusión del Escalafón Docente y que cumpla uno de los siguientes requisitos:

 

Título de postgrado en Educación  reconocido por el Ministerio de Educación Nacional o autoría de una obra de carácter científico, pedagógico o técnico. Curso

 

3 años en el grado 13”. (Negrillas de la Sala)

 

Los apartes subrayados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C - 507 de 1997, por considerar que al establecer un trato diferenciado al permitir que sólo los licenciados en educación puedan llegar hasta los grados 13 y 14,  tal requerimiento carece de una justificación razonable por no ser consistente ni proporcionada, dado que el mérito y la capacidad pueden ser valorados de diversas formas6.

 

En relación con la exigencia del título de postgrado en educación para acceder al grado 14, adicionalmente estima la Corte:

 

El pronunciamiento ha de extenderse dentro de las mismas consideraciones de este fallo a la expresión "Título de postgrado en educación" perteneciente también a la norma que se revisa –art. 10. D.2277/79-.  Para tomar la decisión, asisten al juez constitucional motivos de peso, pues tanto en las expresiones acusadas como en aquélla a la que la sentencia se extiende, se aprecia la violación de los principios de diversidad y pluralidad al desconocerse la existencia de actores del proceso de educación que se han capacitado de distintas formas y que asumen su compromiso con la formación de personas desde distintos puntos de vista; y del derecho de igualdad - e igualdad de oportunidad para los trabajadores-, pues se discrimina a los profesionales universitarios no licenciados en educación frente a los que sí lo son y a los profesionales con postgrado en materia diferente a la educación frente a los que han escogido subespecializarse en pedagogía.7 ( Negrillas  de la Sala)

 

Si bien la decisión de inexequibilidad extensiva a la exigencia de título de postgrado en educación se deriva del contenido de la providencia, un pronunciamiento posterior de la misma Corte precisa su alcance, refiriéndolo solamente al requerimiento de dicho nivel de especialización en educación, sin entender retirado del ordenamiento el título de postgrado, como se desprende del tenor literal de la sentencia C - 300 de 1998:

 

Téngase en cuenta que, en virtud del ya mencionado fallo de esta Corte, las palabras "de post-grado en educación", relativas al título exigido, son inexequibles, por declaración que en él se hizo al configurar la unidad de materia con lo entonces demandado.

 

No se pierda de vista que lo hallado inexequible por la Corte en esa oportunidad no fue el requerimiento legal del "título" en sí mismo, sino el condicionamiento de que tuviera tal carácter sólo en Ciencias de la Educación, luego no se opone a la Carta la exigencia de "título" en cualquier campo -no necesariamente en educación-, la cual está consagrada, en el encabezamiento de la norma acusada, bajo las expresiones "TITULOS EXIGIDOS".

 

De lo dicho resulta que, cuando esta Corte declaró inexequibles las palabras "Título de post-grado en Ciencias de la Educación", no censuró el requisito del título como inconstitucional sino su exclusiva unión a la preparación específica en el área educativa, lo que representaba ruptura de la igualdad en contra de profesionales titulados en otras materias.

 

A la luz de esos criterios, lo que se tiene en definitiva es que se ajusta a la Constitución la regla legal que, para el grado 14 en la estructura del Escalafón Docente, exige al aspirante, además de no haber sido sancionado con exclusión del mismo, cumplir uno de dos requisitos: título universitario en cualquier especialidad, siempre que haya sido reconocido por el Ministerio de Educación Nacional, o la autoría de una obra de carácter científico, pedagógico o técnico, entendida en los términos a que esta providencia se refiere.” (Negrillas de la Sala)

 

Puede entonces concluirse en acatamiento de los pronunciamientos referidos8, que para ascender al grado 14 del escalafón docente se requiere, por disposición de jerarquía legal, el título de postgrado reconocido por el Ministerio de Educación Nacional o autoría de una obra de carácter científico, pedagógico o técnico, con lo cual se establecen respecto del título, las condiciones y requisitos de formación o preparación, esto es, de profesionalización que el propio constituyente exige para el ejercicio de la docencia, de tal modo que se garantice, como es el deber del Estado, que la enseñanza esté en manos de personas de reconocida idoneidad ética y  pedagógica (art. 68 ).

 

En el presente caso, es comprensible además la razonabilidad de la norma, pues se trata finalmente de un requerimiento de preparación o capacitación profesional  exigido para ocupar el grado más alto del escalafón docente.

 

Por su parte, el desarrollo reglamentario aplicable a los docentes y directivos  docentes regidos por el decreto ley 2277 de  1979, contenido en el decreto 1095 de 2005 “Por el cual se reglamenta los artículos 6o, numeral 6.2.15, 7o numeral 7.15 y 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con el ascenso en el Escalafón Nacional Docente, de los docentes y directivos docentes en Carrera que se rigen por el Decreto-ley 2277 de 1979, y se dictan otras disposiciones”, lo expresa en los siguientes términos:

 

Artículo 3o. Requisitos para ascender en el Escalafón. De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2277 de 1979, la Ley 115 de 1994, el Decreto 70910 de 1996, la Sentencia de la Corte Constitucional 507 de 1997 y la Ley 715 de 2001, para ascender en el Escalafón Nacional Docente los docentes y directivos docentes en carrera deben acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos:

 

(…..)

 

 

Al grado 13

a)Licenciado en Ciencias de la Educación

b)Profesional con título Universitario diferente al de licenciado en Ciencias de la Educación

7 Créditos 

8 Créditos

4años en el grado12 

 

4años en el grado12