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PROYECTO DE ACUERDO 093 DE 2015 Ver Acuerdo Distrital 587 de 2015 Concejo de Bogotá, D.C. "POR EL CUAL SE ADOPTAN LOS INDICADORES DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS COMO INSTRUMENTO DE SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA PÚBLICA DISTRITAL PARA LA ATENCIÓN, ASISTENCIA Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO" EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. OBJETIVO GENERAL La presente iniciativa tiene como propósito mejorar la calidad de vida y la seguridad de las personas, mediante la adopción de un conjunto de Indicadores de Goce Efectivo de Derechos como instrumento de seguimiento a la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado que residen en Bogotá, Distrito Capital. En este sentido, el Proyecto de Acuerdo complementaría la política pública adoptada por el Distrito Capital para que las víctimas del conflicto armado puedan restablecer sus derechos y gozar de una vida digna, como lo establecen la Constitución Política de 1991, la jurisprudencia y la normatividad vigente. 2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS Los objetivos específicos del Proyecto de Acuerdo son, entre otros, los siguientes: * Establecer un mecanismo de seguimiento al Plan de Acción Distrital para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en Bogotá, D.C. * Complementar el Plan de Acción Distrital para la Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas del Conflicto Armado adoptado mediante el Decreto 377 de 2013. * Promover el control ciudadano frente a las acciones adelantadas por la Administración para reparar a las víctimas del conflicto armado.
La presente iniciativa, de ser aprobada, sería el mecanismo por medio del cual las Entidades Distritales mejorarían el dispositivo de medición del goce efectivo de derechos de las víctimas en favor de una vida digna de todas las personas que han sufrido graves violaciones de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario en el marco del conflicto armado, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.
La competencia del Concejo de Bogotá, D.C., para aprobar la iniciativa en estudio está prevista en el numeral 1 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual señala que es atribución de la Corporación "dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito".
La presente iniciativa encuentra respaldo jurídico en las siguientes disposiciones: En primer lugar, la Constitución Política de 1991 en su artículo 2º establece que "son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo" En ese sentido, la Ley 1448 de 2011 adoptó un conjunto de "medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones a los derechos humanos y a las infracciones al derecho internacional humanitario, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales" (Artículo 1, Ley 1448 de 2011). Así mismo, mediante el Decreto 4800 de 2011 se reglamentó dicha Ley, en especial se establecieron "los Planes de Acción Territorial con el objetivo de complementar las medidas de asistencia, atención y reparación integral de las víctimas. Estos planes serán elaborados por los departamentos, municipios y distritos con la participación de las víctimas y deben ser coherentes con el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Contendrán como mínimo, la caracterización de las víctimas de la respectiva jurisdicción que considerará los distintos hechos victimizantes, la asignación presupuestal correspondiente, así como el mecanismo de seguimiento y de evaluación con metas e indicadores" (Artículo 254, Decreto 4800 de 2011, subrayado fuera del original).
La presente iniciativa ha sido radicada anteriormente en dos (2) oportunidades, se archivó debido a que no fue programada para primer debate y fue objeto de las siguientes ponencias:
Elaboración propia a partir de la información de la Secretaria General de la Corporación (2015). 7. JUSTIFICACIÓN DE LA INICIATIVA El Distrito Capital es la entidad territorial con mayor número de víctimas del conflicto armado. De acuerdo con datos de la Red Nacional de Información1 en Colombia se han registrado 7.028.776 personas víctimas del conflicto armado en más de 50 años; lo que significa que cerca del 15% de la población colombiana (para 20142) ha sido víctima3 de algún delito asociado con el conflicto armado. De este total de víctimas, el 8.5 % residen en el Distrito Capital, es decir, cerca de 597.375 personas. En la Gráfica No.1 se muestra la tendencia anual del número de víctimas que se registran en Bogotá D.C. desde 1997, año en el cual se crea la Red para Solidaridad Social y se expide la Ley 387 de 1997. Esto indica que del total de ciudadanos que residen en la Capital, el 5.7% es víctima del conflicto armado interno. GRÁFICA 1. POBLACIÓN VÍCTIMA DEL CONFLICTO ARMADO EN EL DISTRITO CAPITAL 1997-2013 Fuente: Elaboración propia Unidad de Apoyo Normativo – Miguel Uribe Turbay con datos tomados de la Red Nacional de Información. Información con corte 30 de septiembre de 2013. 7.1 Caracterización de la población víctima Del total de víctimas registradas, el 90,21% corresponde al delito de desplazamiento forzado, el 4,43% a homicidio, el 2,13% a amenazas y el 0,91% a desaparición forzada como se puede apreciar en la siguiente tabla. Tabla 1. PERSONAS VÍCTIMAS POR HECHO VICTIMIZANTE BOGOTÁ D.C.
Elaboración Unidad de Apoyo Normativa – Miguel Uribe Turbay a partir de los datos suministrados por la Red Nacional de Información. Fecha de Corte 30 de septiembre de 2013. Las consecuencias del desplazamiento forzado se resumen en la violación sistemática de los derechos humanos de las personas. La Corte Constitucional en su jurisprudencia ha reiterado, al respecto, que las "personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado"4 y señala que la violación de sus derechos es múltiple y generalizada. Esta Corporación ha identificado y reiterado en cerca de 250 Autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, la necesidad de proteger los derechos de ésta población en lo que tiene que ver con los derechos a la vida en condiciones de dignidad, de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad, y de los derechos de otros grupos especialmente protegidos5. Para cada una de las poblaciones afectadas6, desde el año 2004 el Alto Tribunal Constitucional ha proferido senda jurisprudencia con órdenes específicas a las entidades del Gobierno Nacional. No obstante, la respuesta por parte del Estado, se ha centrado en el diseño de mecanismos de política pública sin que ello implique su real implementación. Este es el caso de la Ley 387 de 1997 mediante la cual se adoptaron acciones para la atención integral y la estabilización socioeconómica de la población desplazada, la aprobación del Conpes 2804 de 1995 y los Decretos 173 de 1998, 2569 de 2000, 951 de 2001 y 2007 de 2001; todos ellos con medidas, competencias y responsabilidades puntuales para todas las entidades involucradas en sus diferentes niveles; sin embargo en la práctica, han carecido de una verdadera ejecución. Lo anterior, significa que Colombia ha establecido una política pública de atención integral a la población desplazada desde el año 1997; sin embargo, a pesar de contar con la política sus resultados no han logrado mejorar la situación de vulneración de los derechos constitucionales de la mayoría de la población desplazada. Muestra de ello, se evidencia en: (i) los datos acerca de la cobertura de cada uno de los componentes de la atención y Asistencia, y (ii) el grado de satisfacción de la población desplazada". Ante ésta inacción del Estado Colombiano, la Corte Constitucional declaró el Estado de Cosas Inconstitucional -ECI, entendido éste como la situación de violación sistemática de los derechos fundamentales de las de las personas en condición de desplazamiento y por ende su vulneración. Después de más de una década de la declaratoria del ECI, por un lado la Corte sigue constatando la baja ejecución del Gobierno frente a las órdenes proferidas; y por otro, el gobierno ha ampliado sus instrumentos de política pública con la nueva expedición de la Ley 1448 y sus tres (3) Decretos Ley7 y sus cuatro (4) decretos reglamentarios8. Adicionalmente, transformó el Sistema Nacional de Atención a Población Desplazada -SNAID en el Sistema Nacional de Atención Integral a Víctimas (SNARIV) integrado por 48 entidades del orden nacional, los 32 departamentos y los 1102 municipios y distritos. En el caso del Distrito, se cuenta con el "Sistema Distrital de Atención y reparación integral a las Víctimas de graves violaciones a los derechos humanos, delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra en Bogotá, D.C." adoptado mediante Acuerdo No.370 de 2009 y modificado por el Acuerdo No. 491 de 2012, el cual está encargado de formular, ejecutar los planes, programas y proyectos y acciones específicas que complementan las medidas y líneas de acción definidas en el orden nacional para la garantía de los derechos de las víctimas. No obstante, como se mostrará en el siguiente acápite hay problemas institucionales y de implementación que impiden la materialización de los derechos de la población víctima del conflicto armado, y puntualmente del desplazamiento forzado. Estas se relacionan con la falta de un proceso de caracterización sobre cada uno de los derechos de las víctimas y la inexistencia de un sistema de información que dé cuenta de la efectividad e impacto de las acciones que ha adelantado la Administración Distrital. Al respecto la Corte Constitucional en el Auto 116 de 2008 estableció la "ausencia de indicadores y mecanismos de seguimiento y evaluación como uno de los problemas más protuberantes de la política de atención a la población desplazada, que impedía dar cumplimiento y continuidad a la Esta, así como ´detectar los errores y obstáculos de su diseño e implementación, y (…) una corrección adecuada y oportuna de dichas fallas del cumplimiento de los objetivos fijados para cada componente de la atención, asistencia y reparación a la población desplazada lo cual afectaba el goce efectivo de los derechos de la población desplazada en cada una de las fases del desplazamiento y en relación con todos los componentes y etapas de atención de la política pública". En ese sentido, para ésa Corte "la ausencia de indicadores y mecanismos de seguimiento y evaluación de la política era una de las causas que impedía avanzar adecuadamente en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno y en la garantía del goce efectivo de los derechos de la población desplazada y, en consecuencia, le solicitó al gobierno la adopción de tales indicadores de resultado" (Auto 116 de 2008). Un avance importante frente a la política pública de víctimas en ese momento fue la adopción de los Indicadores de Goce Efectivo de Derecho, los cuales se han ampliado desde entonces a una batería que involucra 21 derechos, como se resume en la TABLA 2. TABLA 2. INDICADORES DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS ADOPTADOS EN EL MARCO DEL AUTO 116 DE 2008
Fuente:Matriz con los indicadores entregados a la Corte Constitucional el 26 de febrero de 2013. Consultado en Sitio web: https://www.dnp.gov.co/Pol%C3%ADticasdeEstado/Pol%C3%ADticadeAtenci%C3%B3naPoblaci%C3%B3nV%C3%ADctima/IndicadoresdeGoceEfectivodeDerechos.aspx Así pues, la presente iniciativa busca adoptar este conjunto de indicadores con el propósito de establecer el avance progresivo en la materialización de los derechos de las víctimas del conflicto armado.Como se puede apreciar en los indicadores que ha adoptado el Gobierno Nacional en el marco del Auto 116 de 2008, se han definido los derechos y la fórmula de cálculo que se debe seguir para los cálculos del avance de la política pública, las cuales como se evidencia en la siguiente sección el Distrito Capital está en mora de adoptar. 7.2 Dificultades en la materialización de los derechos de la población víctima del conflicto armado en el Distrito Capital De acuerdo con la información entregada por la Alta Consejería para los Derechos de las Víctimas la Paz y la Reconciliación, a continuación se presentan los principales obstáculos para la materialización de los derechos de las víctimas. a. Ausencia de un proceso de caracterización que facilite el diseño de las acciones orientadas a la protección de derechos: La Ley 1448 de 2011 y sus Decretos reglamentarios, el 4800 de 2011 y el 1725 de 2012, especialmente, establecieron que las Entidades Territoriales formularían el Plan de Acción Territorial (PAT) con el objetivo de definir las acciones conducentes a la materialización de derechos que tienen las víctimas. Dicho Plan debía adoptarse antes del 17 de diciembre de 2012. Los PAT deben contener como mínimo: "la caracterización de las víctimas de la respectiva jurisdicción que considerará los distintos hechos victimizantes, la asignación presupuestal correspondiente, así como el mecanismo de seguimiento y de evaluación con metas e indicadores" (Artículo 254, Decreto 4800 de 2011, énfasis fuera del original). En el caso de la población desplazada, el proceso de caracterización ha sido una de las variables ordenadas de manera recurrente por el Alto Tribunal Constitucional. Específicamente, se encuentran dos antecedentes que han facilitado esta tarea: * Mediante el Auto 116 de 2008 se inició un trabajo conjunto con el Ejecutivo, la Corte Constitucional y la Comisión de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 para definir los indicadores de Goce Efectivo de Derechos. El resultado fue la adopción de una batería de derechos que permitieran determinar la vulnerabilidad en vivienda, salud, educación, alimentación, generación de ingresos, identidad, estabilización socioeconómica, vida, integridad y libertad. * Mediante el Auto 383 de 2010, la Corte Constitucional ordenó a "los gobernadores y alcaldes de las entidades territoriales priorizadas que finalizan su período de funciones en el año 2011, que en el informe final sobre su gestión, se incluya un capítulo sobre la situación del desplazamiento forzado en el cual: (i) se presente el censo con la caracterización de la población desplazada que habita la jurisdicción territorial correspondiente, (ii) se diagnostique la situación en el territorio de su jurisdicción, (iii) se especifiquen las acciones adelantadas en materia de prevención y protección durante su administración, (iv) se muestre un balance de las mismas en el que se identifiquen logros, metas y dificultades, y (v) la etapa de implementación del Plan Integral Único – PIU, con el acto administrativo por el cual se adopta y armoniza con el Plan de Desarrollo". Así las cosas, para 2014 con el propósito de identificar el grado de vulneración de las personas víctimas del conflicto armado (específicamente del desplazamiento) se debería tener identificado el grado de avance de cada uno de los derechos mencionados en el Auto 116 de 2008 y un balance sobre detallado de la implementación del Plan Integral Único, el cual según el Decreto 4800 de 2011 debía ser parte del PAT. Sin embargo, en las respuestas sobre la Proposición 407 de 2013 que envía la Administración, señala que no se ha realizado una medición de goce efectivo de derechos; explícitamente se dice que "para la formulación del Plan de Acción Distrital de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAD) no se realizó medición de goce efectivo de derechos de la población víctima"9, sólo se contó información secundaria la cual no permite establecer para cada una de las víctimas cuál es su grado de vulneración frente a sus derechos. Esto implica, que la Administración no cuenta con información sobre el estado de avance de los diferentes derechos que se deben restituir y restablecer de las víctimas que residen en el Distrito Capital. b. Metas insuficientes ante la magnitud del problema: La formulación del PAD se caracteriza porque no tiene metas asociadas con la garantía de derechos de la población víctimas: y aquellas que se definen en términos de cobertura sólo una parte del total de población objetivo. Tomando tres derechos, a modo de ejemplo, en la siguiente tabla se hacen unos comentarios sobre las acciones formuladas por el Distrito Capital. TABLA 3. METAS DEL PAD ASOCIADAS CON LOS DERECHOS DE GENERACIÓN DE INGRESOS, VIVIENDA Y ATENCIÓN
Elaboración Unidad de Apoyo Normativa – Miguel Uribe Turbay a partir de los datos suministrados en la respuesta a la Proposición 407 de 2013. a. Debilidad en los Sistemas de información: La ausencia de un proceso de caracterización de toda la población víctima se debe en gran medida a la falta de un sistema de información robusto que permita tener información en línea sobre los procesos de atención y reparación integral. Si bien la Ley 1448 fortaleció la Red Nacional de Información, todavía no se cuenta con los dispositivos tecnológicos que permitan el intercambio de información entre las entidades que componente el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas del Conflicto. 8. IMPACTO FISCALSegún el artículo 7o. de la Ley 819 de 2003, "en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo". En cumplimiento de la norma señalada, conviene indicar que la presente iniciativa no tendría impacto fiscal, ni incidirá sobre el marco fiscal de mediano plazo, por cuanto la adopción del conjunto de indicadores como herramienta de seguimiento de la política pública de víctimas del Distrito no conlleva la realización de nuevas funciones o responsabilidades adicionales por parte de las entidades del Distrito, y por ende, no hace necesario efectuar gastos adicionales con cargo al presupuesto del Distrito. Con fundamento en las anteriores consideraciones, presento a consideración del Concejo de Bogotá, D.C., el Proyecto de Acuerdo "Por el cual se adoptan los indicadores de goce efectivo de derechos como instrumento de seguimiento a la política pública distrital para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno". Cordialmente, MIGUEL URIBE TURBAY Concejal de Bogotá, D.C. PROYECTO DE ACUERDO DE 2015 "POR EL CUAL SE ADOPTAN LOS INDICADORES DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS COMO INSTRUMENTO DE SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA PÚBLICA DISTRITAL PARA LA ATENCIÓN, ASISTENCIA Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO" EL CONCEJO DE BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL, En uso de sus facultades constitucionales y legales, especialmente de las conferidas por el numeral 1 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993 ACUERDA: ARTÍCULO 1. La Administración Distrital deberá incluir dentro del Plan Acción Distrital de Prevención, Protección, Asistencia, Atención y Reparación Integral a las Víctimas los indicadores de goce efectivo de derechos, tomando como referencia los que adopte la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, con el propósito de medir los avances que ha tenido el Distrito Capital en la atención y reparación de las víctimas. ARTÍCULO 2. La Administración Distrital deberá realizar seguimiento semestral a la Política Pública Distrital de Víctimas, tomando como referencia los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos (IGED) que adopte la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, entre los cuales se encuentran los siguientes indicadores: * Subsistencia mínima * Salud * Educación * Vivienda * Trabajo y generación de ingresos * Retorno y reubicaciones * Vida * Integridad * Libertad * Seguridad * Identificación * Reunificación familiar * Reparación integral * Rehabilitación * Satisfacción * Participación Parágrafo 1. La medición de los indicadores deberá incluir un enfoque diferencial, especificando las particularidades y resultados para mujeres, niños, niñas y adolescentes, población con discapacidad, adulto mayor y grupos étnicos. Parágrafo 2. Para el diseño de los indicadores de goce efectivo de derechos se tomará la fórmula de cálculo adoptada por la Corte Constitucional en el Auto 116 de 2008. ARTÍCULO 3. La Alta Consejería para los Derechos de las Victimas la Paz y la Reconciliación será la encargada de aplicar y analizar el goce efectivo de derechos, realizar las mediciones correspondientes y publicar y socializar los resultados, considerando para ello entre otros medios, su página Web. ARTÍCULO 4. En las sesiones del Comité de Justicia Transicional se publicarán los resultados de la aplicación, con el propósito de que se definan los ajustes a introducir en el Plan de Acción Distrital de Prevención, Protección, Asistencia, Atención y Reparación Integral a las Víctimas. ARTÍCULO 5. Durante el primer trimestre de cada año y al final de la gestión del gobierno deberán publicarse los resultados de la medición de los indicadores de goce efectivo de derechos, junto con los indicadores señalados en el Acuerdo 67 de 2002. ARTÍCULO 6. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación. COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 Con corte a 30 de diciembre de 2014. 2 El total de población proyectada por el DANE para 2013 es de 47.121.089. 3 La Ley 1448 define víctima a todas "aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno" 4 Sentencia T-025 de 2004. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda. 5 La Corte menciona los derechos a escoger su lugar de domicilio, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación, a la el acceso a la educación, la salud, el trabajo; el derecho a la integridad y seguridad personal; a la libertad de circulación por el territorio nacional, a una alimentación mínima y vivienda dignas, entre otros relacionados con los derechos económicos, sociales y culturales. 6 Mujeres, niñas, niñas y adolescentes, comunidades indígenas, población afrocolombiana y en condición de discapacidad. 7 Decretos para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas de comunidades indígenas (Decretos 4833), población afrocolombiana (Decreto 4834) y comunidades Rom (Decreto 4835). 8 Decretos 4800 y 4829 de 2011 y 790 y 1725 de 2012. Esta nueva normatividad no deroga la Ley 387. De hecho el 24 de mayo de 2012 la Corte Constitucional emitió un Auto para que el gobierno informara los avances y retrocesos de la nueva normatividad. 9 Respuesta a la Proposición 407 de 2013.
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