RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

La presente iniciativa, de ser aprobada, impactará positivamente en la calidad de la educación que se ofrece en las Instituciones Educativas Distritales y se constituiría en una acción complementaria de los procedimientos establecidos por la Secretaría de Educación del Distrito para suplir el ausentismo docente.

En este contexto es evidente que si la Administración Distrital logra reducir el ausentismo docente, optimizará el tiempo de los estudiantes y contribuirá al mejoramiento de la gestión pública y de la calidad de la educación pública de la ciudad.

Las vacantes temporales que se propone suplir a través de este Proyecto de Acuerdo únicamente serán aquellas menores a quince (15) días, toda vez que la Administración Distrital ya tiene establecido un procedimiento para suplir vacantes temporales que superan este periodo de tiempo.

La competencia del Concejo de Bogotá, D.C. para aprobar la iniciativa propuesta está prevista en el numeral 1 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual señala que es atribución de la Corporación "Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito".

La presente iniciativa encuentra respaldo jurídico en las siguientes disposiciones:

* Artículo 67 de la Constitución Política

* Numeral 1 del artículo 313 de la Constitución Política

* Artículo 4 de la Ley 115 de 1994

* Artículo 14 del Decreto Nacional 1850 de 2002

* Artículos 2 y 4 del Decreto 55 de 2015

Los textos de las normas enunciados son los siguientes:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991

Según el artículo 67 de la Constitución Política de 1991:

"La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura".

"La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente".

"El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica".

"La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos".

"Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo".

"La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señale la constitución y la ley."

Por su parte, el numeral 1 del artículo 313 establece que corresponde a los Concejos:

"[…] Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio."

De acuerdo con el artículo 4 de la Ley 115 de 1994:

"Corresponde al Estado, a la sociedad y a la familia velar por la calidad de la educación y promover el acceso al servicio público educativo, y es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, garantizar su cubrimiento".

"El Estado deberá atender en forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la educación; especialmente velará por la cualificación y formación de los educadores, la promoción docente, los recursos y métodos educativos, la innovación e investigación educativa, la orientación educativa y profesional, la inspección y evaluación del proceso educativo".

El artículo 14 del Decreto 1850 de 2002 establece que:

"Atendiendo las condiciones económicas regionales, las tradiciones de las instituciones educativas y de acuerdo con los criterios establecidos en el presente Decreto, las entidades territoriales certificadas expedirán cada año y por una sola vez, el calendario académico para todos los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción, que determine las fechas precisas de iniciación y finalización de las siguientes actividades:

1. Para docentes y directivos docentes:

a) Cuarenta (40) semanas de trabajo académico con estudiantes, distribuido en

dos períodos semestrales;

b) Cinco (5) semanas de actividades de desarrollo institucional; y

c) Siete (7) semanas de vacaciones.

2. Para estudiantes:

a) Cuarenta (40) semanas de trabajo académico, distribuido en dos períodos

semestrales;

b) Doce (12) semanas de receso estudiantil."

DECRETO 55 DE 2015

"Artículo 1. Objeto. El presente decreto tiene por objeto establecer las reglas para la afiliación y el pago de aportes al Sistema General de Riesgos Laborales de los estudiantes que cumplen con las condiciones expresamente señaladas en el literal a) numeral 4 del artículo 13 del Decreto-ley 1295 de 1994, modificado por el artículo 2 de la Ley 1562 de 2012."

"Artículo 2. Ámbito de aplicación. El presente decreto aplica a los estudiantes de instituciones de educación pública o privada que se encuentren en cualquiera de las siguientes situaciones:

1. Que deban ejecutar trabajos que signifiquen una fuente de ingreso para la institución donde realizan sus estudios e involucren un riesgo ocupacional.

2. Que deban realizar prácticas o actividades como requisito para culminar sus estudios u obtener un título o certificado de técnico laboral por competencias que los acreditará para el desempeño laboral en uno de los sectores de la producción y de los servicios, que involucren un riesgo ocupacional.

Las prácticas o actividades que en el sistema educativo colombiano cumplen con las características señaladas en el numeral 2 del presente artículo, son aquellas realizadas en el marco de la educación media técnica, los programas de formación complementaria ofrecidos por las escuelas normales superiores, la educación superior y los programas de formación laboral de la educación para el trabajo y el desarrollo humano.

Asimismo, aplica a las Administradoras de Riesgos Laborales, a los operadores de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, a las entidades territoriales certificadas en educación, a las instituciones de educación, a las escuelas normales superiores, y a las entidades, empresas o instituciones públicas o privadas donde se realicen prácticas por parte de los estudiantes.

Parágrafo 1°. El presente decreto aplicará a todas aquellas personas que se encuentren realizando prácticas Ad-Honorem que involucren un riesgo ocupacional, como requisito para obtener un título y que por disposición de los reglamentos internos de la institución de educación donde cursa sus estudios, no cuentan con matrícula vigente."

[…]

"Artículo 4. Afiliación y pago de aportes al Sistema General de Riesgos Laborales. La afiliación y pago de aportes al Sistema General de Riesgos Laborales de los estudiantes de que trata el artículo 2° del presente decreto, procederá de la siguiente manera:

[…]

2. Cuando se trate de estudiantes que deban realizar prácticas o actividades como requisito para culminar sus estudios u obtener un título o certificado de técnico laboral por competencias que los acredite para el desempeño laboral en uno de los sectores de la producción y de los servicios, la afiliación y el pago de aportes estará a cargo de:

[…]

d) La entidad, empresa o institución pública o privada donde se realice la práctica,para el caso de la educación superior y de los programas de formación laboral en la educación para el trabajo y el desarrollo humano, sin perjuicio de los acuerdos entre la institución de educación y la entidad, empresa o institución pública o privada donde se realice la práctica, sobre quién asumirá la afiliación y el pago de los aportes al Sistema General de Riesgos Laborales y la coordinación de las actividades de promoción y prevención en seguridad y salud en el trabajo.

La afiliación de los estudiantes de que trata el presente decreto, deberá efectuarse como mínimo un (1) día antes del inicio de la práctica o actividad correspondiente, y deberá realizarse ante la Administradora de Riesgos Laborales en la cual la entidad, empresa o institución obligada a afiliar a los estudiantes, tenga afiliados a sus trabajadores.

En ningún caso, las obligaciones de afiliación y pago al Sistema General de Riesgos Laborales podrán trasladarse al estudiante. […]"

La presente iniciativa ha sido radicada anteriormente en tres (3) oportunidades y se archivó debido a que no fue programada para primer debate. Las ponencias de que fueron objeto los Proyectos de Acuerdo se resumen a continuación:

Las causas del ausentismo docente son múltiples y algunas de ellas son recurrentes. Por lo general, el docente no supera quince (15) días hábiles de inasistencia. Entre las principales causas que ocasionan su inasistencia se encuentran las incapacidades médicas y las licencias; periodo en el cual, los alumnos dejan de recibir clases en determinadas asignaturas hasta tanto las directivas docentes asignan un reemplazo. Así lo demuestran varios estudios de carácter académico.

En términos de Miranda, Patrinos y López (2007)1 "los estudiantes que asisten a planteles con altos niveles de ausentismo docente y carecen de estímulo para desarrollar todo su potencial rinden menos, especialmente en matemáticas y lectura". Igualmente, un estudio realizado por la Fundación Compartir (2014)2 describió lo siguiente: "[…] En estos países3, el ausentismo docente es elevado y como consecuencia de ello, los estudiantes no aprenden. Por lo tanto, simplemente lograr que los maestros vayan a clase y enseñen cualquier cosa, en lugar de perder el tiempo, claramente va a mejorar el desempeño de los estudiantes4" (Fundación Compartir, 2014).

Aunque la Secretaría de Educación del Distrito cuenta con un procedimiento establecido para proveer vacantes temporales a través de nombramientos provisionales, la aplicación de este procedimiento no resulta pertinente para aquellos casos en los que los docentes se ausentan menos de quince (15) días, en el entendido que hacer un nombramiento provisional requiere un trámite administrativo bastante riguroso. En términos de la Secretaría de Educación del Distrito:

En principio las vacantes menores a 15 días pueden ser cubiertas mediante la modalidad de horas extras las cuales son autorizadas de manera coordinada entre el Rector o Rectora de cada colegio y las Direcciones Locales de Educación, también se puede realizar su cubrimiento a través del aplicativo dispuesto en la página Web de la entidad, sin embargo en la práctica no se efectúa teniendo en cuenta que el proceso de nombramiento genera para el docente un desgaste en la consecución de la documentación requerida para la posesión que genera una corta vinculación, al igual que una inconveniencia económica por los descuentos realizados por concepto de salud y prestaciones sociales (Gutiérrez, 2014)5.

Dada la problemática planteada, mediante la presente iniciativa se pretende que los estudiantes no vean afectado su aprendizaje como consecuencia del ausentismo docente, para lo cual se recurriría a los servicios de estudiantes de licenciaturas de último semestre, de forma que se pueda garantizar la continuidad de las horas de aprendizaje a que tienen derechos todos estudiantes de los colegios distritales.

Esta estrategia garantizará a las directivas docentes tener la posibilidad de acudir a la Dirección Local de Educación para que se envíe de forma inmediata un estudiante pasante de un área relacionada con la asignatura que se debe suplir; lo cual brindaría a la Administración una herramienta adicional para reducir al máximo una problemática que impacta negativamente la calidad de la educación que reciben los estudiantes de las Instituciones Educativas Distritales, como se mencionó anteriormente.

Ausentismo Docente en el Distrito Capital

A continuación se describe la situación actual del ausentismo docente en la ciudad de Bogotá. Los datos presentados tienen sustento en una respuesta enviada por parte de la Secretaría de Educación del Distrito6.

Hay que decir que en el año 2012 el número total de ausencias docentes fue de 17.613, en el año 2013 fueron de 20.111 y en el año 2014 se registraron 25.340. Como se observa en el Gráfico No.1 el ausentismo docente desde el año 2012 presenta una tendencia al alza; de hecho; del 2012 al 2013 el incremento fue del 14% y, del año 2013 al 2014 el incremento fue del 26%.

Gráfico No.1 Tendencia del ausentismo docente en la ciudad de Bogotá, D.C.

Ausentismo docente por Localidades.

De acuerdo con los datos suministrados, las Localidades con mayor número de ausencias docentes desde el año 2012 son: Kennedy, Engativá, Ciudad Bolívar, Suba y Bosa. En cada una de las mencionadas Localidades el número de ausencias en 2012 fue de más 1.700 y se ha incrementado sustancialmente en los siguientes periodos. Por ejemplo, la localidad de Kennedy es la que presenta mayor número de ausencias en el Distrito Capital ya que en el 2012 presentó 2.204, en el 2013 registró 2.485 y en el 2014 fue de 3.423.

Estas ausencias se explican, entre otras razones, por el número de colegios que tiene cada localidad, ya que localidades como Kennedy, Engativá, Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Engativá y Bosa cuentan con más de 25 Instituciones Educativas Distritales (IED) mientras que Localidades como Sumapaz, Chapinero, Teusaquillo y La Candelaria, no cuentan con más de 5.

Docentes ausentes por Localidad.

En el periodo comprendido entre enero de 2012 y diciembre de 2014 se presentaron 8.112 ausencias en la Localidad de Kennedy; 6.618 en la localidad de Suba; 6.615 en la localidad de Bosa y, 6.531 en la localidad de Engativá.

Paralelo a ello, en Localidades como Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Rafael Uribe Uribe, Usme, Tunjuelito, Fontibón, Puente Aranda, Usaquén y Barrios Unidos, el número de ausencias por localidad en el periodo en mención superó las 1.800. Las Localidades que registran un menor número de ausencias en el periodo objeto de análisis son Los Mártires, Santa Fé, Antonio Nariño, Teusaquillo, Chapinero, La Candelaria y Sumapaz.

Tales cifras indican que en el periodo comprendido entre enero de 2012 y diciembre de 2014, se han presentado 63.064 ausencias docentes de las Instituciones Educativas Distritales -IED.

Relación alumno/docente.

Por otra parte y de acuerdo con el documento presentado por la Secretaría de Educación del Distrito denominado "Caracterización sector educativo año 2013"7, el número de docentes de colegios distritales para el año 2013 fue 30.087 y el número de estudiantes matriculados en colegios distritales para ese mismo año fue de 760.845. Por esa razón, a partir de esta información se calculó una relación alumno/docente de 25 alumnos por cada docente.

Aunque esta relación alumno/docente varía ampliamente según el nivel escolar que se esté analizando, lo que se pretende a continuación es analizar los datos de manera general con el fin de calcular el número de niños que han sido afectados por el ausentismo docente.

Niños afectados por causa del ausentismo docente

Las Localidades que presentan un mayor número de niños afectados por el ausentismo docente son Kennedy, Suba, Bosa, Engativá, Ciudad Bolívar, San Cristóbal y Rafael Uribe Uribe. En estas siete (7) localidades se concentra el 69% de estudiantes afectados. En cifras absolutas, en el periodo comprendido entre enero de 2012 y diciembre de 2014, en las mencionadas Localidades 1.089.600 niños fueron afectados por el ausentismo docente.

Si bien el número de docentes ausentes en el periodo comprendido entre enero de 2012 y diciembre de 2014 fue de 63.064; en contraste, el número de niños afectados por causa de las ausencias de los docentes fue de 1.576.6009.

En cumplimiento de la norma señalada, conviene indicar que la presente iniciativa tendría impacto fiscal en lo correspondiente al pago de aportes al Sistema General de Riesgos Laborales de que trata el Decreto No.055 de 2015 "Por el cual se reglamenta la afiliación de estudiantes al Sistema General de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones".

En este caso, el impacto fiscal se estima entre un mínimo de $2.690.856 y un máximo de $5.381.616 pesos anuales para un total de 5 pasantes por Localidad, el cual lo asumiría la Secretaría de Educación del Distrito sobre la base de un salario mínimo legal mensual vigente aplicando un porcentaje que variaría entre el 0,522% y el 0,696%, valores éstos que se determinan así:

Esto sin desconocer que la puesta en marcha de la "estrategia para enfrentar el ausentismo docente en Bogotá, D.C." no conlleva la realización de actividades o el cumplimiento de funciones o responsabilidades adicionales por parte de los organismos y entidades distritales y que, actualmente, algunas vacantes temporales menores a 15 días se suplen mediante el pago de horas extras a los docentes, el cual está condicionado a la aprobación del Rector del colegio, la respectiva Dirección Local de Educación y la disponibilidad de los docentes.

El ausentismo docente en las Instituciones Educativas Distritales es una problemática que merece ser enfrentada a través de múltiples estrategias porque en la práctica los únicos que se ven afectados por la inasistencia de los docentes al aula de clase son los estudiantes.

Con la estrategia propuesta en la presente iniciativa se pretende, entre otros aspectos, garantizar que los estudiantes de los colegios distritales no se vean afectados por más de 24 horas por el ausentismo docente y simultáneamente a ello, brindar la posibilidad a los estudiantes de último semestre de licenciaturas de adquirir determinada experiencia docente.

Como quiera que sea, con esta iniciativa se logrará un mejor aprovechamiento del tiempo, lo que redundará en una oferta de mejor calidad en la educación pública distrital.

Con fundamento en los argumentos expuestos, presento a consideración del Concejo de Bogotá, D.C. el Proyecto de Acuerdo "Por el cual se adopta una estrategia para enfrentar el ausentismo docente en Bogotá, D.C y se dictan otras disposiciones".

Cordialmente,

Artículo 2. Procedimiento. Cuando se presenten vacantes temporales menores a quince (15) días como consecuencia de alguna situación administrativa por parte del docente titular de alguna asignatura, los rectores o coordinadores seguirán el siguiente procedimiento:

1. Informarán a la respectiva Dirección Local de Educación la ocurrencia de la vacante temporal.

2. Una vez conocida la ausencia temporal del docente titular, las respectivas Direcciones Locales de Educación enviarán a la Institución Educativa Distrital un estudiante pasante con el fin de suplir la vacante temporal.

3. Las Direcciones Locales de Educación garantizarán que las vacantes temporales menores a quince (15) días sean suplidas en un término no mayor a 24 horas a partir del conocimiento de la situación administrativa.

Parágrafo. La Secretaría de Educación del Distrito procurará que los estudiantes pasantes enviados a las Instituciones Educativas Distritales tengan una formación relacionada con la asignatura a cargo el profesor titular; razón por la cual, distribuirá todos los pasantes a su cargo en las Direcciones Locales de Educación teniendo en cuenta las diferentes áreas del conocimiento en las cuales están siendo formados.

Artículo 3. Distribución por Localidades. En cada Dirección Local de Educación deberán estar disponibles como mínimo cinco (5) pasantes de licenciaturas de diferentes áreas del conocimiento con el fin de suplir las vacantes temporales menores a quince (15) días.

Los pasantes se localizarán en las respectivas sedes de las Direcciones Locales de Educación dispuestos a atender las solicitudes de las Instituciones Educativas Distritales.

Parágrafo. La Secretaría de Educación del Distrito distribuirá el número de pasantes disponibles en las Direcciones Locales de Educación teniendo en cuenta las tasas de ausentismo docente que se presenten en cada una de las Localidades.

Artículo 4. Vinculación de Pasantes. La Secretaría de Educación del Distrito se encargará de vincular a los estudiantes de licenciaturas interesados en realizar sus prácticas docentes en las Instituciones Educativas Distritales.

El término de vinculación de los pasantes universitarios por parte de la Secretaría de Educación del Distrito se ajustará a los requisitos exigidos por las respectivas instituciones de educación superior, para lo cual dicha entidad podrá celebrar convenios interadministrativos con tales instituciones.

Artículo 5. El presente Acuerdo rige a partir de su publicación.

2.Fundación Compartir. (2014). Tras la excelencia docente. Cómo mejorar la calidad de la educación para todos los Colombianos. Bogotá: Fundación Compartir.

3 Brasil, India y Kenia.

4 Subrayado fuera del texto.

5 SED (2014). Respuesta al derecho de petición con número de radicado SED E – 2014-99150 enviado por el H.C. Miguel Uribe Turbay. Subsecretaría de Gestión Institucional de la Secretaría de Educación del Distrito.

6 Respuesta al derecho de petición con número de radicado SED E – 2015-29843 enviado por el H.C. Miguel Uribe Turbay.

7.Secretaría de Educación del Distrito. (2014). Caracterización sector educativo año 2013. Bogotá. Oficina Asesora de Planeación.

8 Método de cálculo: Con el fin de calcular el número de niños afectados, se multiplicó el número de docentes ausentes para el periodo objeto de análisis por la relación alumno docente (conservadora) de 25 alumnos por cada docente

9 Método de cálculo. La cifra de 1.576.600 alumnos afectados por el ausentismo docente, se obtuvo al multiplicar 63.064 docentes por una la relación alumno/docente (cifra conservadora) de 25 alumnos por cada docente.