RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El tema del impuesto predial es sensible por esta época, los Bogotanos han manifestado quejas frecuentes con respecto a los valores que deben pagar por este concepto. La primera gráfica es del presente año y la segunda gráfica es una nota del año 2011, lo cual evidencia una constante a la hora de emitir las liquidaciones del impuesto, recordemos que este problema es efecto de las constantes actualizaciones catastrales y no obedecen a cambios tarifarios en el impuesto.

Adicionalmente, es importante señalar que el pasado 4 de noviembre, la administración realizó el Primer Cabildo Distrital Para Personas Con Discapacidad en el Portal 20 de Julio, un espacio que sirvió para escuchar a ciudadanos y ciudadanas frente a lo que falta por hacer para garantizar sus derechos. La cabeza del gobierno distrital manifestó ese día que:

Esta intervención realizada ante más de 2.000 personas ese día coincide plenamente con el análisis que sustenta este proyecto. Partamos del hecho que en Colombia, el 61% de las personas con discapacidad no recibe ningún tipo de ingreso económico para su manutención, según los cálculos del Dane a 2012 indican que de 2.943.971 personas con discapacidad en el país, el 52,3% está en edad productiva, pero solo el 15,5% de ellas se encuentra realizando algún tipo de trabajo. Solo el 2,5% de este grupo de la población obtiene remuneración de un salario mínimo legal vigente. En Bogotá tan solo 28.093 personas registradas manifestaron en el censo que trabajaban, un 16% de la población en edad de trabajar.

Pero incluso más que por la misma condición, el tema refleja una situación de discriminación, es que el Registro para la Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad – RLCPD muestra que hasta octubre de este año se han registrado en el país 882.232 personas con alguna discapacidad. De ellas, el 81% asegura que su condición ha sido motivo para no ser recibida laboralmente.

El informe ‘Discapacidad en Colombia: Retos para la Inclusión en Capital Humano’, señala que:

Dicha situación plantea la necesidad de estudiar diversas opciones que alivien el impacto económico que pueda generar en la población con discapacidad el pago de ciertos tributos, uno de ellos es el pago del impuesto predial, especialmente cuando vía actualización catastral se aumentan paulatinamente lo cobrado por dicho impuesto. Adicionalmente la administración ha venido presentando en varias oportunidades un proyecto de modernización tributaria que busca cambiar el sistema de liquidación pasando de estratos a un método de avalúos.

Hoy mediante el Acuerdo 77 de 2002, los contribuyentes que declaren y paguen en debida forma la totalidad del impuesto Predial Unificado, dentro de los plazos que establezca la Secretaría de Hacienda, tienen un descuento del diez por ciento (10%) del valor del impuesto a cargo.

El presente proyecto, busca generar un descuento de hasta el treinta (30%) por pronto pago del valor del impuesto predial unificado para los predios cuyo avalúo sea inferior a 135 SMMLV donde el propietario sea una persona con discapacidad o sea de su cuidador o cuidadora permanente, dentro del plazo convencional que establece cada año la Secretaría de Hacienda.

Se entiende como cuidador o cuidadora permanente aquella persona que se hace cargo de las personas con un alto nivel de dependencia originada por una condición discapacitante (discapacidad grave o severa). Normalmente las cuidadoras tienen un parentesco civil o consanguíneo con las personas con discapacidad.

En promedio, uno de cada 10 hogares en la ciudad tiene una persona con discapacidad y en el 14% de los predios residenciales puede vivir una persona con discapacidad. Lo anterior teniendo en cuenta que en Bogotá se calculan 7.225.817 habitantes distribuidos en 2.174.294 hogares, lo que arroja un promedio de 3,3 personas por hogar. También hay 1.490.750 predios residenciales lo que arroja un promedio de 1,5 hogares por predio. Distribuidos por estratos tenemos lo siguiente:

El Censo de 2005 identificó 325.626 habitantes con discapacidad permanente, censadas en hogares particulares, para una prevalencia del 4,8%; según los resultados obtenidos con la aplicación del Registro para la localización y caracterización de las personas con discapacidad, se han registrado 201.608 personas.

Si examinamos las diferentes formas de tenencia de la vivienda, de todas las personas con discapacidad registradas en Bogotá, según cifras del DANE, el 62% vive en casa, el 21% vive en apartamento, 9% en cuarto, 7% en una institución.

Por estrato tenemos que la población registrada con discapacidad se concentra en el estrato socioeconómico bajo: un 12% (22.206) vive en estrato uno y el 46% se encuentran en estrato dos (87.808).

Según la última encuesta Multipropósito, estudio realizado en el año 2011, en estrato uno hay 15.371 hogares con vivienda totalmente pagada o la están pagando con al menos un miembro con discapacidad y en estrato 2 hay 59.299 hogares con similares características. Se puede observar en el siguiente cuadro:

Según cifras de Catastro Distrital, en Bogotá hay 76.470 propietarios de predios residenciales con algún tipo de discapacidad, de los cuales en estratos 1 y 2 suman alrededor de 32.000 personas.

Ahora bien, muchos tipos de discapacidad necesitan una ayuda permanente, es decir disponer de un cuidador o cuidadora que significa que esta persona no puede realizar otra actividad diferente, especialmente laboral de tiempo completo, según las cifras tenemos que 53.285 personas con discapacidad necesitan un cuidador permanente. De los cuales 42.705 es algún miembro del hogar. 5.832 deben pagar para que otra persona externa realice esta labor. Eso implica que dentro de ese hogar, existe una reducción de ingresos familiares que permitan atender otras necesidades del mismo³.

Las cifras de la Secretaria de Salud son consistentes con cifras señaladas por un estudio de la Universidad Javeriana, en Bogotá la mayoría de los cuidadores son mujeres (75%) y sólo una cuarta parte son hombres. El rango de edad de los cuidadores se encontró entre los 38 y los 60 años⁴.

Según la encuesta de calidad de vida 2012, en Bogotá el 63% de los jefes de hogar manifestaron que apenas sus ingresos cubren los gastos mínimos y el 16% manifiestan que sus ingresos no alcanzan para cubrir los gastos mínimos. Eso significa que tanto las personas con discapacidad como sus cuidadores son personas dependientes económicamente.

Según un estudio realizado por la Secretaria de Planeación, con información de la EMP 2011, se estimó en 414.167, el número de hogares sin capacidad de pago, de los cuales el 16,6% tiene por lo menos un miembro del hogar con al menos una condición que genera discapacidad⁵.

Ahora bien, existen las condiciones económicas dadas para pensar en un descuento por pronto pago en el predial mayor al descuento que recibe la población en general, pero, ¿Por qué una tasa de descuento del 30%? en ese sentido, por ejemplo si suponemos que algunos hogares pagan sus impuestos utilizando el sistema de tarjeta de crédito, estos deben pagar un sobrecosto que llega hasta ese valor de referencia. Lo cual significa un oneroso sobrecosto especialmente para este tipo de hogares comparados con un hogar promedio de estos estratos. Si miramos las tasas que cobran los bancos al año por el uso de sus tarjetas tenemos las siguientes:

Es decir que un jefe de hogar en estrato 2 cuyo predio tenga un avalúo catastral de $80.000.000 y que pague por concepto de impuesto predial alrededor de $400.000, con el 10% por pronto pago, pagaría $360.000, pero si lo difirió a un crédito a 12 meses pagaría entre $45 mil y $50 mil pesos de más por el impuesto. En ese sentido una tasa de descuento del 30% permitiría que estos hogares puedan proteger sus ingresos.

Es necesario revisar dos puntos en el marco legal, por un lado el referente al punto de la discapacidad y por otro lado el tema del impuesto predial. Frente al primero tenemos lo siguiente:

La Organización Mundial de la Salud en el año 1980, creó la Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías (CIDDM), que sirvió para determinar condiciones en relación con las situaciones que generan discapacidad.

Luego en el año 2001, se actualizó la CIDMM la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF) que proporciona una descripción de situaciones relacionadas con el funcionamiento humano y sus restricciones y actualmente es la herramienta más importante para la identificación y clasificación de la discapacidad.

La CIF tiene dos partes, cada una con dos componentes: Parte 1. Funcionamiento y Discapacidad (a) Funciones y Estructuras Corporales (b) Actividades y Participación Parte 2. Factores Contextuales (c) Factores Ambientales (d) Factores Personales. Cada componente contiene varios dominios y en cada dominio hay categorías que son las unidades de clasificación. Algunas definiciones contenidas en el CIF son:

* Funciones corporales: Son las funciones fisiológicas de los sistemas corporales (incluyendo funciones psicológicas).

* Estructuras corporales: Son las partes anatómicas del cuerpo tales como los órganos, las extremidades y sus componentes. Deficiencias son problemas en las funciones o estructuras corporales tales como una desviación significativa o una "pérdida".

* Actividad: Es la realización de una tarea o acción por una persona.

* Participación es el acto de involucrarse en una situación vital.

* Limitaciones en la Actividad son dificultades que una persona puede tener en el desempeño/realización de las actividades.

* Restricciones en la Participación: son problemas que una persona puede experimentar al involucrarse en situaciones vitales.

El calificador de capacidad describe la aptitud de un individuo para realizar una tarea o acción. Este "constructo" tiene por objeto indicar el máximo nivel probable de funcionamiento que una persona puede alcanzar en un dominio y en un momento dado.⁶

El artículo 54 consagra que "El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud."

Diferentes sentencias han señalado que:

La Corte también ha reconocido igualmente, que en algunos casos, la disminución física puede ser de tal envergadura que "conduzca a la terminación del contrato de trabajo "en virtud de la ineptitud del trabajador para realizar la labor encomendada" y según "el nivel y grado de la disminución física que presente el trabajador". A este respecto, ha reconocido que "hay distintas formas de discapacidad y diversos niveles y, en algunos casos el grado de discapacidad le impide a la persona continuar su desempeño laboral o concurrir al mercado abierto de trabajo para obtener una ocupación. En este último supuesto las medidas más habituales de protección a los discapacitados encuentran un límite, ya que están concebidas para facilitar la incorporación laboral de personas con una afectación menos severa y quedan descartadas cuando se comprueba que la invalidez le impide a la persona cumplir cometidos de índole laboral y que, por lo tanto, es indispensable pensar en otras formas de protección del ingreso económico y de la integridad física y síquica del discapacitado⁸.

La Ley 361 de 1997, "Por la cual se establecen mecanismos de integración social de la personas con limitación y se dictan otras disposiciones" estableció una serie de medidas para facilitar el acceso de personas con discapacidad, a la educación, a integración laboral, al bienestar social, a la infraestructura física, a los bienes de uso público, y de acceder a programas de prevención, de cuidados médicos y psicológicos, de formación e integración laboral, para hacer efectiva la garantía de los derechos de estas personas, contribuir a su rehabilitación y asistirlas y protegerlas.

En su artículo 70 señala que: "Las distintas administraciones tanto del orden nacional como territorial incluirá en sus planes de desarrollo económico y social, programas y proyectos que permitan la financiación y el desarrollo adecuado a las distintas disposiciones contenidas en la presente ley"

La Ley 1346 de 2009, que adoptó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, considera de especial protección las mujeres, los niños, las niñas con discapacidad.

En caso de los tributos, el artículo 287 de la Constitución Política de Colombia, señala expresamente que "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrá los siguientes derechos: (...) -3) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones...";

Frente al tema específico del impuesto predial, tenemos:

La Ley 1430 de 2010 en su artículo 60 señala el carácter real del impuesto predial unificado. "El impuesto predial unificado es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces, podrá hacerse efectivo con el respectivo predio independientemente de quien sea su propietario, de tal suerte que el respectivo municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea, y a cualquier título que lo haya adquirido".

Para el impuesto predial existen tres clases de beneficios:

* Las exclusiones: las determina la ley e implican que no se causa el impuesto.

* Las exenciones: las crea cada municipio e implican que el impuesto si se causa, pero que el contribuyente no está obligado a pagarlo.

* Los tratamientos especiales: también los otorga cada municipio y en este caso el contribuyente está obligado al pago del impuesto, pero con una tarifa especial.

Otro aspecto a tener en cuenta es el sujeto pasivo del impuesto, es decir el propietario o poseedor de predios ubicados en la jurisdicción de Bogotá Distrito Capital.

El impuesto predial ha venido sufriendo modificaciones normativas, que valen la penan señalar:

Acuerdo 185 de 2005: Ampliación beneficio tributario Estrato 1 y 2 con usos mixtos (Residencial- Comercial), cuya área comercial no supere los 30 M2, podrán tributar en el Sistema Simplificado de Pago.

Acuerdo 196 de 2005: Se ordena el beneficio tributario (Tarifa 2 x mil), para Entidades sin ánimo de lucro de derecho público o privado que realicen actividades de atención educativa, alimentaria, socio afectiva y de protección de acuerdo a los establecido en el acuerdo.

Acuerdo 352 de 2008: Ajuste por Equidad Tributaria que garantiza la progresividad del Impuesto predial y fortalece la herramienta de actualización catastral.

Acuerdo 469 de 2011: Define nuevos sujetos pasivos, define el carácter real del impuesto predial y obliga a solicitar estado de cuenta para transferencia de predios.

Acuerdo 124 de 2004: "Por el cual se otorgan unas Exenciones Tributarias a las Personas Víctimas de Secuestro y Desaparición Forzada, se reconoce el Tratamiento que opera en el Distrito Capital para el cumplimiento de las Obligaciones Tributarias a su cargo y se regula el acceso al Sistema de Seguridad Social en Salud y Educación para sus Familias". Allí se señaló el siguiente beneficio:

Este Acuerdo es importante resaltarlo porque el beneficio no solo recayó sobre el sujeto pasivo sino sobre quienes tenían relación directa con el propietario del predio.

Aunque para este caso, los mandatos legales permiten darle un tratamiento especial a la población con discapacidad, como una exención; la iniciativa busca es generar un incentivo con una acción inclusiva que le permita a los hogares dos aspectos: primero, proteger los recursos económicos del hogar y dos, cumplir con las obligaciones tributarias. De acuerdo a lo anterior y con el fin de dinamizar el recaudo del tributo predial se pueden establecer mecanismos que garanticen el cumplimiento voluntario del pago de los impuestos tales como los descuentos por pronto pago.

Desde mediados de los años setenta, la ciudad de Bogotá a adoptado una política de estímulo al pago oportuno de obligaciones tributarias, para el predial con el Acuerdo 28 de 1975, fijó un descuento del 10% para los contribuyentes que cancelaran en el primer trimestre del año y del 5% para la cancelación oportuna del pago de las dos cuotas semestrales. Después el Acuerdo 26 de 1988 cambió los porcentajes de descuentos, fijándolos en el 15% y 10% del impuesto a cargo. Estos incentivos se retomaron con el Acuerdo 26 de 1991, institucionalizándose la figura del descuento por pronto pago en el impuesto que fue vigente hasta la aprobación del Acuerdo 77 de 2002, "Por el cual se modifica el Sistema de Beneficios Tributarios del Impuesto Predial Unificado y del Impuesto Sobre Vehículos Automotores" señaló que:

La experiencia de generar descuentos en impuesto predial a nivel internacional ha venido teniendo una acogida creciente en países como México y Ecuador. En Colombia se encuentran ejemplos muy puntuales como en la ciudad de Duitama donde mediante Acuerdo 30 de 20013, "Por el cual se establece el plan de descuentos de impuestos para la Vigencia Fiscal 2013", se establece "Otorgar descuento del 2% del impuesto predial sobre unos predios de los cuales la titularidad sea de madres y/o padres cabeza de familia y/o personas en condición de discapacidad"⁹.

El Decreto Ley 1421 da las competencias a este Concejo para "dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito".

La Sentencia C 765 de 2012 analiza la Autonomía Territorial y su incidencia en relación con la asignación de competencias a favor de la población en situación de discapacidad, recordando que la Constitución Política en su artículo 287 determina los derechos mínimos de las entidades territoriales: i) gobernarse por autoridades propias; ii) ejercer las competencias que les correspondan; iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y iv) participar de las rentas nacionales. Frente a esto la Corte Constitucional es clara:

Cabe señalar que la administración en sus comentarios señaló que este proyecto "implica una modificación del tributo territorial de competencia del Alcalde Mayor". Al respecto de las competencias del señor Alcalde Mayor vs Concejales, se subraya el compromiso del gobierno distrital cuando se trata de proyectos de gran importancia para la ciudad; existen antecedentes de proyectos de acuerdo que han sido avalados por la administración después de haber sido radicados por los Honorables Concejales y en otros casos han sido acumulados con proyectos presentados por los mismos.

El caso más reciente es el proyecto de Acuerdo 170 de 2014, presentada por el H.C Celio Nieves y firmada por la mayoría de los Concejales de la ciudad (Estampilla Universidad Pedagógica Nacional). Dicho proyecto en oportunidades anteriores recibió concepto negativo, sin embargo fue avalada por el Secretario de Hacienda con modificaciones al articulado. Una vez surtido los trámites en la Corporación se convirtió en el Acuerdo 568 de 2014.

Tal y como lo señaló la ponencia del H.C Darío Fernando Cepeda al Proyecto 249 de 2014: "contamos con las herramientas necesarias para apoyar y sacar adelante una propuesta en beneficio de los bogotanos. Solo se requiere voluntad política de hacerlo."

Destacar de la ponencia de la Honorable Concejal María Victoria Vargas lo siguiente:

Por lo tanto el tema de la competencia o iniciativa por parte de los Honorables Concejales de este tipo de proyectos puede ser resuelto en el transcurso del debate si se cuenta con el aval del Secretario de Hacienda conforme a la potestad expresada por el Alcalde Mayor, como ha ocurrido en anteriores oportunidades con otros proyectos.

Para predecir el impacto fiscal de la medida, debemos primero conocer la tarifa del predial en la ciudad para el año 2015.

El Salario Mínimo para el presente año es de $644.350, en ese sentido este proyecto beneficiaria a predios residenciales cuyo avalúo sea menor o igual a $86.987.250.

Conforme a los datos de la encuesta multipropósito y de las cifras estimadas de cuidadores estaríamos hablando de un universo que no sobrepasarían los 75.000 predios en estratos 1 y 2. La mayoría de estos predios actualmente pagan una tarifa que no supera el 6 x mil.

Según las últimas cifras de la Secretaría de Hacienda, el recaudo por impuesto predial unificado para estratos 1 y 2 es de $4.476 millones y $48.496 millones respectivamente vigencia 2013¹¹. En predios cuyo valor es inferior a los 135 SMMLV el recaudo de predial asciende a $35.000 millones de pesos.

Para el año 2014 según la base catastral hay 794.217 predios con clasificación 61 (Residencial), con avalúo inferior a $86.987.250, el 60% corresponden a estratos 1 y 2. Otro dato a tener en cuenta es que estrato 2, el 80% de los predios tienen un avalúo inferior a ese valor.

La mediana en estrato 1, son predios de: $35.452.000 y en estrato 2: $54.673.000. Conforme a esta información y a promedios prediales de $41.000 para estrato 1 y $78.000.

Cabe aclarar que este proyecto no tiene impacto fiscal en el estricto sentido, dado que no se está generando una exención tributaria, sino un mayor descuento al que normalmente pagan los contribuyentes. Con una proyección máxima de 75.000 predios que hipotéticamente se beneficiarían con la medida, haciendo cálculos, el ahorro para los hogares con discapacidad llegaría a los mil millones de pesos.

Reitero que este proyecto no genera explícitamente impacto fiscal, porque no todos los beneficiarios pagan en las fechas de descuento, incluso este ingreso que deja de percibir el distrito, puede ser compensado de dos formas:

3. Una posible disminución de la evasión que actualmente se encuentra en un 11,98%.

b. Fortaleciendo estrategias por programas antievasión que logra recuperar más de 200 mil millones de pesos por año, tal y como se observan en los dos siguientes cuadros tomados de respuesta de la proposición 136 de 2014.

La ponencia de la Honorable Concejala Sandra Jaramillo expresa lo siguiente:

Dicha posición coincide plenamente con lo expresado por la Ponente H.C. María Victoria Vargas quien señala que:

En ese sentido, si se aprobara esta iniciativa, entraría en vigencia en la siguiente vigencia fiscal, dándole un margen de acción importante a la administración para ajustar los criterios de beneficio y reglamentar el Acuerdo.

Finalmente, sobre el impacto fiscal el mismo Alcalde Mayor ha reconocido que cuando se trata de población con discapacidad debe realizarse acciones que subsanen su vulneración económica y fragilidad social.

Invito a la Corporación a respaldar la presente iniciativa que impactará positivamente sobre la población con discapacidad y sus cuidadoras o cuidadores e incentivará el pago oportuno de obligaciones tributarias e incluso la adquisición de vivienda para aquellas personas con discapacidad que no posean un techo propio.

Cordialmente, Concejales Partido De La U,

Artículo 1. Adicionase al Artículo 1 del Acuerdo 77 de 2002, el cual será del siguiente tenor literal:

"Artículo 1. Incentivos para el pago. Los contribuyentes que declaren y paguen en debida forma la totalidad del impuesto Predial Unificado o del Impuesto Sobre Vehículos Automotores, dentro de los plazos que establezca la Secretaría de Hacienda, tendrá un descuento del diez por ciento (10%) del valor del impuesto a cargo.

Artículo 2. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.