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  Sentencia C-374 de 2002 Corte Constitucional
 
  Fecha de Expedición: 14/05/2002  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 14/05/2002  
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SCC03742002

SENTENCIA C-374 de 2002

(Mayo 14)

Referencia: expedientes acumulados D-3756, D-3757 y D-3763

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 "Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición"

Magistrada Ponente:

Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil dos (2002)

LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL,

en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241-4 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente

SENTENCIA

Actores: Jorge Luis Pabon Apicella y Luz Beatriz Pedraza Bernal

Ver arts. 5 y 6 Ley 678 de 2001

I . ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, mediante escritos separados los ciudadanos Jorge Luis Pabón Apicella y Luz Beatriz Pedraza Bernal demandan los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001.

La Sala Plena de la Corte, en sesión del 3 de Octubre de 2001, decidió acumular los procesos D-3756, D-3757 y D- 3763, los cuales se tramitaron conjuntamente y serán decididos en esta sentencia.

Mediante auto del 22 de octubre de 2001, se admitieron las demandas, se ordenó su fijación en lista, se dispuso correr traslado de las mismas al Jefe del Ministerio Público y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los departamentos de Derecho Público de las Universidades Externado de Colombia, Rosario y Javeriana.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y oído el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS

Se transcribe el texto de las normas acusadas, conforme a su publicación en el diario oficial número 44.509:

Ley 678 de 2001

Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición

Artículo 5. DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.

Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas:

1. Obrar con desviación de poder

2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento.

3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración.

4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado

5. Haber expedido la Resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial.

Artículo 6. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:

1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho

2. Carencia o abuso de competencia para proferir de (sic) decisión anulada, determinada por error inexcusable.

3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable.

4. Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física corporal."

III. LAS DEMANDAS

1. Expedientes D- 3756 y D-3763

Jorge Luis Pabón Apicella en un primer escrito de demanda considera que el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 viola el preámbulo y los artículos 2, 13, 83, 84, 90, 209 228 y 230 de la Constitución Política y en bloque de constitucionalidad el preámbulo y los artículos 1, 9 y 71 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia.

Afirma que la norma citada al establecer que la conducta se presume gravemente culposa "por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho", vulnera la Constitución Política, debido a que a la presunción de culpa se le imponen mayores exigencias que a la presunción de dolo cuando debe ser éste el que suponga mayor atribución de antijuridicidad en la conducta del agente infractor, lo cual no resulta aceptable en el ámbito constitucional. Lo anterior en razón de que el artículo 5 acusado al consagrar la presunción de dolo en caso de que se expida resolución auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial, no exige la concurrencia de los factores "manifiesta e inexcusable" como sí lo hace el numeral impugnado respecto de la presunción de culpa grave.

Señala que la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, al regular la responsabilidad de los funcionarios y empleados judiciales establece en el numeral 1 del artículo 71 que se presume culpa grave o dolo la violación de normas de derecho sustancial o procesal determinada por error inexcusable, sin exigir que también sea manifiesto. En consecuencia, el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, que es una ley ordinaria, en este aspecto, al incorporar el ingrediente "manifiesta" está modificando una ley estatutaria que es de rango superior, vulnerando además el artículo 84 de la Carta Política que prohíbe exigir requisitos adicionales sobre el ejercicio de un derecho ya reglamentado.

Considera además que si el legislador al expedir la Ley 270 de 1996, estableció como fundamento de la responsabilidad de los servidores judiciales que exista un error inexcusable y contrario a las normas de derecho, cuando la conducta de estos funcionarios debe ser más estricta, al expedir la Ley 678 de 2001 no debió exigir que la violación de las normas de derecho como causal de presunción de culpa grave además de inexcusable fuera manifiesta, pues crea una desigualdad frente a los demás agentes del Estado.

En escrito posterior el demandante considera que el artículo 6 de la ley 678 de 2001 viola los artículos 1, 2, 16, 228 y 229 de la Carta Política con fundamento en los siguientes razonamientos:

El artículo 6 de la Ley 678 de 2001, no distingue entre jueces y demás agentes del Estado eludiendo regular su situación en forma acorde con la naturaleza e importancia atribuida por la Constitución a la función jurisdiccional. Por tanto, debió consagrar también para los servidores judiciales una responsabilidad directa igual a la que exige para los demás agentes del Estado.

Expresa que el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia al regular la culpa grave y el dolo dispone como primera causal la violación de normas de derecho sustancial o procesal determinada por error inexcusable, es decir una responsabilidad indirecta, sin exigir para la configuración de la culpa grave la infracción directa de la Constitución o de la ley, como si lo hace el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, norma de rango inferior a la citada ley estatutaria.

Aduce además que si bien es aceptable limitar a los agentes de la rama administrativa la culpa grave a los eventos de infracción directa de la Constitución o de la ley, puesto que a estos no le es dable interpretarlas, no sucede lo mismo en tratándose de los jueces de la República, ya que estos sólo llegan a la violación de la Constitución o de la ley por vía indirecta a través de la potestad interpretativa.

En este sentido encuentra que el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, quebranta el principio de igualdad, puesto que el artículo 71 de la Ley 270 de 1996, en relación con los jueces y magistrados presume la culpa en el agente jurisdiccional sin exigir que la infracción sea directa, ya que debe recaer únicamente sobre la Constitución y la ley y sin distinguir que se trate de una omisión o una extralimitación.

2. Expediente D-3757

Luz Beatriz Pedraza Bernal, señala que los artículos 5 y 6 de la ley 678 de 2001 violan el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 29, 83, 84 de la Constitución Política de Colombia por las siguientes razones:

La Constitución Política ha consagrado la prevalencia de los derechos fundamentales. Por ende, toda disposición que permita un trato discriminatorio creando una presunción de culpa o dolo, como acontece con las normas demandadas, no puede ser aplicable porque se vulnera el principio de igualdad.

Al respecto la demandante considera que las normas acusadas crean una discriminación que supera los límites constitucionales ya que establecen una presunción contraria a la de inocencia contra del funcionario o exfuncionario, por el solo hecho de serlo, contrariando el principio de igualdad.

En su parecer no existe razón alguna para que de tajo se viole la presunción de inocencia creando una totalmente opuesta como es la de dolo o culpa grave, lo que implica presumir directamente una responsabilidad para quien sea o haya sido funcionario público, dándose un tratamiento desigual en donde el funcionario juzgado se encuentra frente a una decisión presunta de responsabilidad desde el momento mismo que se inicia el proceso.

Explica que la presunción de culpa o dolo que consagra la norma demandada es una forma de juicio anticipado de la conducta del servidor público partiendo de unos hechos descritos en la norma, aunque no hayan sido probados, lo que implica una presunción de responsabilidad contrariando el principio de inocencia estipulado en el artículo 29 de la Carta.

Sobre el particular sostiene que la inocencia tiene carácter juris tamtum y admite prueba en contrario, impidiendo entender la presunción contraria, esto es la de dolo y culpa en la actuación del servidor público, siendo aplicable tanto a la actuación administrativa como a la judicial.

Considera que las presunciones de dolo y culpa implican que la carga de la prueba se traslade al servidor público, quien asume la obligación de probar la inexistencia del dolo o la culpa lo que significa que debe demostrar su inocencia, situación que contraría el principio constitucional de la presunción de inocencia cuando se trata de definir o derivar la responsabilidad de las personas que pueden ser sujetos de una sanción. Por ello deben respetarse los principios y garantías de rango constitucional que enmarcan en términos generales el ius puniendi del Estado.

Así mismo argumenta que se viola el artículo 83 de la Constitución que consagra la presunción de buena fe, porque cuando se presume la culpa grave o el dolo, se exigen requisitos adicionales para que opere la presunción de la buena fe.

IV.- INTERVENCIONES

1. Academia Colombiana de Jurisprudencia

El académico Germán Giraldo Zuluaga intervino en la presente causa par defender la constitucionalidad de las normas demandadas, con fundamento en las siguientes apreciaciones:

En su opinión, no puede interpretarse el numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 como lo hace el demandante Pabón Apicella, quien toma como términos diferentes la violación manifiesta de la ley y la violación inexcusable de la misma, por cuanto dichos términos son semejantes.

Aduce que los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 no son contrarios a la Carta ni constituyen aniquilamiento de los principios de igualdad, presunción de inocencia, carga de la prueba y buena fe, como erradamente lo sostiene la demandante Pedraza Bernal, por cuanto según los textos acusados para que pueda tenerse como existente la presunción de dolo o de culpa grave es menester acreditar plenamente los hechos indicadores en que se sustenta cada una de las causales de presunción.

Indica que la carga de la prueba no le corresponde al juez sino a quien afirma la responsabilidad patrimonial del servidor o ex servidor público. Por consiguiente, sobre el demandante y no sobre el funcionario demandado pesa el onus probandi. Entonces, sino se demuestra plenamente la existencia de los distintos sucesos que la ley taxativamente ha descrito como circunstancias indicadoras de la presunción del dolo y de la presunción de la culpa grave, la demanda estaría llamada al fracaso. Por ello, los principios de inocencia, igualdad y buena fe, mientras el demandante no pruebe que el servidor público está incurso en alguna de las causales en que se presume el dolo o la culpa grave, permanecen incólumes y en nada sufren menoscabo.

Finalmente concluye que la garantía del debido proceso no se ve menoscabada porque el legislador haya determinado los casos en que se presume que se ha obrado con error o culpa grave, pues estudiadas cada una de las causales estipuladas en los artículos 5 y 6, las circunstancias allí plasmadas son indicadoras de un proceder reprobable, nacido del obrar con dolo o culpa grave.

2 . Ministerio de Justicia y del Derecho

El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, Delegado del Ministerio de Justicia y del Derecho justificó la constitucionalidad de las normas acusadas de la siguiente forma:

Al cargo formulado por el demandante Pabón Apicella (D- 3756) contra el artículo 6 numeral 1 de la Ley 678 de 2001, primera causal de presunción de la culpa grave que es la "violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho", se anteponen los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en sentencia C-037 de 1996, que avalaron la primera causal de presunción señalada en el artículo 71 de la Ley 270 de 1996 y justifican la razonabilidad de la causal enjuiciada, toda vez que como se manifestó en dicho pronunciamiento, el yerro que exige la norma ha de ser cualificado e intenso y no una simple equivocación humana en el ejercicio de la interpretación jurídica de las reglas de derecho.

Respecto a lo argumentado por la demandante Pedraza Bernal, sostiene que una lectura correcta de los artículos 5 y 6 que se acusan permite concluir que el legislador no estableció un sistema de presunción de culpabilidad en el que el funcionario demandado en repetición o llamado en garantía deba asumir la carga probatoria de su inocencia, pues el legislador recurrió a una técnica legislativa muy común en materia probatoria al diseñar un sistema de presunciones legales con finalidades probatorias, más no un sistema de presunción de responsabilidad. Se trata de dos órdenes legales muy distintos, el primero facilita, por seguridad jurídica y motivos de orden público, el esclarecimiento de las situaciones jurídicas imprecisas y el segundo por el contrario, presume directamente una situación jurídica para derivar consecuencias jurídicas.

Así mismo sostiene que los artículos acusados señalan los hechos jurídicos indicadores del dolo o culpa grave que responden a una equivalencia natural de una interpretación dañina o gravemente negligente o imprudente del agente del Estado, hechos que de acuerdo con la lógica y la experiencia permiten deducir fácilmente que el agente actuó con una intención ajena a las finalidades del servicio o con grave negligencia o imprudencia, configuración ésta que además de obedecer a la libertad normativa del legislador, resulta razonable toda vez que constituyen verdaderos y fuertes síntomas del hecho indicado.

Expresa que las normas acusadas no presumen la culpabilidad, ni invierten la carga de la prueba. Por el contrario, el Estado deberá demostrar el hecho indicador señalado en la norma y de esta manera deducir que la actuación de su agente fue dolosa o gravemente culposa.

De otra parte, para el interviniente no es dable asumir que las presunciones establecidas en los artículos demandados de la Ley 678 de 2001 son aplicables también a los funcionarios y empleados judiciales cuando estos actúan en cumplimiento o en ejercicio de la función jurisdiccional, puesto que fue la intención del legislador complementar lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 270 de 1996, ya que se trata de regímenes autónomos y diferenciados que se aplican dependiendo de la naturaleza de la función pública ejercida por el agente del Estado.

3. Auditoría General de la República

La Auditoría General de la República actuando a través de apoderada judicial pide a la Corte que se declare ajustado a la Constitución el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, esgrimiendo los siguientes planteamientos de orden fáctico y jurídico:

Después de efectuar un análisis jurisprudencial y doctrinal de los institutos de la presunción de culpa, dolo y de responsabilidad de los servidores públicos, encuentra que la ley sometida a consideración de la Corte regula la determinación de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado distintos de los agentes judiciales, de los cuales ya se ha ocupado la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, en su capítulo VI, artículos 65 a 74, normas que no han sido derogadas ni podían serlo por la Ley 678 de 2.001.

Estima que en la norma acusada el legislador ha entendido que se actúa con culpa grave cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la Ley, o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, agregando a las expresiones utilizadas por el artículo 6 de la Carta los calificativos de "directa" e " inexcusable" para dar a entender que no se trata de cualquier violación de la ley ni de cualquier omisión o extralimitación.

Calificar como directa la infracción no significa nada distinto que desconocer lo establecido en la norma frente a un caso concreto que se ubica dentro de los supuestos en ella contemplados o aplicar sus consecuencias a un caso no regulado por ella; y calificar como inexcusable una conducta es aceptar que el comportamiento asumido es de tal naturaleza que nada puede justificarlo, lo cual encuentra pleno respaldo en la Constitución.

Sostiene que el texto de la norma acusada para nada condiciona la responsabilidad atribuible al Estado por la ocurrencia de un daño antijurídico, tan sólo delimita la noción de culpa grave como presupuesto para deducir la responsabilidad patrimonial del agente que ha realizado la conducta, responsabilidad que se condiciona a que el proceder generador de daño comporte violación directa de las normas de derecho u omisión o extralimitación de funciones inexcusables, calificativos que encuentran justificación en la concepción misma de la culpa grave que sujeta el juicio de reproche y la consecuente deducción de responsabilidad al carácter grosero, burdo, carente de toda previsión y cuidado del individuo.

4. Universidad Externado de Colombia

El Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia intervino a través del Profesor Sergio González Rey para defender la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 apoyado en las siguientes razones:

El ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella al atacar inicialmente el artículo 6 numeral 1 de la Ley 678 de 2001 incurre en una errónea interpretación, toda vez que cuando la norma exige violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho para presumir culpa grave, no hace otra cosa que recoger en forma congruente la legislación existente para establecer que no toda violación normativa manifiesta debe hacer presumir la culpa grave.

Expone que si solamente se exige la manifiesta violación de normas de derecho, se presumiría culpa grave en todos los eventos de revocatoria directa y de suspensión provisional de los actos administrativos, pues estas dos figuras contempladas en el Código Contencioso Administrativo tienen como requisitos para su procedencia la manifiesta oposición a la Constitución y a la ley y la manifiesta infracción de una de las causales invocadas como fundamento de la demanda, lo cual sería excesivo.

En relación con la demanda de la ciudadana Luz Beatriz Pedraza Bernal quien solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de los artículos 5 y 6 de la ley 678 de 2001 por crear una presunción contraria a la de inocencia, considera que las presunciones objeto de la crítica no desconocen ni el principio de la buena fe ni mucho menos el principio de presunción de inocencia, ejes sobre los que giran los argumentos de la demanda.

Estima además el interviniente que las presunciones establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 constituyen un mecanismo que le imprime agilidad al manejo probatorio de los casos, restringen la posibilidad de impunidad y se muestran como mecanismos proporcionados -al estar fundados en la corroboración de un hecho objetivo: sentencia judicial en firme-, entre la idea de la defensa de los intereses generales y los derechos al debido proceso de los agentes del Estado. Igualmente constituyen garantía para los sujetos pasivos de este tipo de acciones al limitar las posibilidades interpretativas del juez del caso y servir como herramientas de interpretación de las nociones de conducta dolosa o gravemente culposa. Aún más en el evento de esta última, al introducirse en los numerales del artículo 6 la expresión "inexcusable".

Por consiguiente, concluye que dichas presunciones se compadecen con los objetivos perseguidos por el legislador del 2001, en términos de garantizar eficiencia y eficacia de la acción de repetición objeto de la regulación, e incluso con los más altos del constituyente, empezando por el principio democrático, el Estado de Derecho, la protección de los intereses generales, los principios rectores de la función administrativa, y el respeto de los derechos fundamentales.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El señor Procurador General de la Nación, Doctor Edgardo José Maya Villazón solicita a la Corte constitucional, en concepto No. 2760, declarar la exequibilidad de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001. Los argumentos que expone en su concepto son los que se resumen a continuación:

Considera que al tenor del artículo 2 de la Ley 678 de 2001 la acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o exservidor público como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa. Es este el verdadero sentido y alcance que se le debe dar a la norma y no otro, por cuanto es claro que si la acción a la que se refiere el artículo 90 constitucional, fuese de naturaleza penal, cuyo eje gira alrededor de la presunción de inocencia, la acción de repetición tendría otra proyección.

Por tanto no son de recibo para el Jefe del Ministerio Público los argumentos de uno de los demandantes, de que al presumirse la conducta gravemente culposa o dolosa, se desconocen los principios de igualdad, presunción de inocencia, debido proceso y buena fe.

Señala que si la responsabilidad en términos generales es el deber de asumir las consecuencias de un acto o hecho, no significa que en las distintas disciplinas del derecho ésta tenga las mismas implicaciones sustanciales y procesales, pues la responsabilidad penal tiene unas características que la distinguen de la civil, es personalísima, por que la persona que comete la conducta punible es la que debe recibir la sanción establecida en la ley y no otro sujeto. Por su parte, la responsabilidad civil es exclusivamente patrimonial y como tal no importa quien asuma ésta, pues no se persigue otra cosa que la indemnización por el daño causado.

Agrega que la responsabilidad penal nunca se presume, es decir, que la presunción de inocencia es la constante durante todo el proceso penal, y le garantiza al imputado que no puede ser condenado si no se ha desvirtuado esa presunción por parte del organismo judicial encargado de administrar justicia.

Por el contrario, la responsabilidad civil, se presume en los eventos que disponga la ley conforme a lo establecido en el artículo 66 del Código Civil, el cual consagra dos tipos de presunciones: las de derecho o juris et de jure y las simplemente legales o juris tantum, clasificación que obedece estrictamente al aspecto probatorio. Esto es, que las primeras por fundarse en situaciones científicas incuestionables no admiten prueba en contrario, mientras que las segundas sí la admiten.

Hechas estas observaciones, aduce que la presunción a la que aluden los artículos 5 y 6 de la Ley 678 es de carácter legal -juris tantum-, que admite prueba en contrario, y como tal ésta no puede ser entendida contraria al debido proceso, siendo constitucionalmente admisible que el legislador presuma la existencia de dolo o culpa grave en los artículos demandados, pues la acción de repetición se inicia con ocasión de un daño consolidado y que la entidad estatal tuvo que asumir, daño que es entendido como el detrimento patrimonial que el Estado no está en la obligación de soportar, lo cual no significa que el servidor público demandado no pueda desvirtuar la presunción en ejercicio de su derecho de defensa.

En relación con numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, que establece como conducta gravemente culposa la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, en sentir de la Agencia Fiscal la culpa del agente estatal debe tener la connotación de grave de acuerdo con lo establecido en el artículo 90 de la Constitución, para que ésta pueda promoverse. Es así, que la culpa grave tiene unas características esenciales que difieren de las otras clases de culpa, por lo que los calificativos "manifiesto" e "inexcusable" son los elementos que consideró el legislador adecuados para que el error de conducta del servidor o ex-servidor público se erija en culpa grave, con base en la cual, la entidad estatal puede acudir al organismo judicial a impetrar la mencionada acción.

Afirma que lo dispuesto por el legislador en el citado numeral es razonable y constitucionalmente admisible pues lo manifiesto es lo evidente e indudable, que para los efectos de la culpa grave es la correspondencia de la absoluta negligencia o la imprudencia excesiva del funcionario que permitió la ocurrencia del daño no siendo solamente esta circunstancia requisito para que el servidor o exservidor público esté llamado a responder con su patrimonio, lo que sí ocurre cuando la preceptiva legal se complementa con la eventualidad de lo inexcusable, esto es, que a pesar de la evidencia de la violación de la norma, el funcionario no logra probar motivos que le permitan demostrar la ausencia de culpa en su actuar.

Prosigue el Procurador en su concepto argumentando que la remisión que hace el demandante Pabón Apicella a los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, que se ocupa del dolo no es de recibo, porque si dicha norma no exige la concurrencia de los factores de manifiesta e inexcusable se debe a que la presunción del dolo como lo indica la norma, opera cuando el agente quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado, aspecto que difiere sustancialmente de la concepción de la culpa grave, y eso fue lo que efectivamente el legislador desarrolló al consagrar las causales a que aluden los artículos 5 y 6 de la citada disposición.

Lo inexcusable, aduce el Ministerio Público, no indica otra cosa, que de las consecuencias de la acción de repetición no se exonera ningún servidor o ex servidor público que haya cometido el hecho dañoso que afectó el patrimonio público, a menos que demuestre ausencia de culpabilidad o una debida justificación que lo exima de la misma, sin que ello constituya un requisito adicional que desconozca el contenido de los artículos 83 y 84 de la Constitución Política.

Respecto a los argumentos que expuso Pabón Apicella en su demanda, expresa el Procurador que el artículo 90 de la Constitución Política no hace distinción alguna sobre el tratamiento que deben recibir los distintos servidores públicos a quienes se les puede iniciar la acción de repetición, razón por la que el legislador en un solo cuerpo normativo podía regular todo lo concerniente a la reparación del daño a través de la acción de repetición contra los servidores o ex servidores públicos, sin necesidad de elaborar un régimen especial para los agentes judiciales, teniendo en cuenta que el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 678 de 2001, dispone que la acción de repetición también se ejercerá contra los funcionarios de la Rama Judicial, de conformidad con lo dispuesto en esa ley y en las normas que sobre la materia se contemplan en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Es decir, que lo no regulado en la ley estatutaria sería resuelto con lo establecido en la ley que consagra la acción de repetición.

Resalta igualmente que las disposiciones de la Ley 678 de 2001, no son excluyentes de las establecidas en la Ley 270 de 1996 o Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, pues la regulación que esta última hace de la responsabilidad del Estado está referida estrictamente a las actuaciones de los agentes judiciales que en ejercicio de la actividad que produzcan un daño, tales como el error judicial o la vía de hecho, conductas que para este evento se presumen y fueron consignadas en el artículo 71 de dicho ordenamiento, lo cual no obsta para que el legislador las amplíe a los agentes judiciales por vía de una ley ordinaria sobre situaciones distintas o que comúnmente se cometen por ostentar la calidad de servidor público.

En relación con la diferencia que plantea el actor Pabón Apicella, respecto a que el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia presume la culpa en el agente jurisdiccional, sin exigir que la infracción sea directa y recaiga únicamente sobre la Constitución y la ley como sucede en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, reitera el Jefe del Ministerio Público que el parágrafo 3 del artículo 2 de la citada ley, dispone que en relación con los agentes judiciales, se seguirá aplicando tanto las disposiciones contenidas en la ley que consagra la acción de repetición como en la Ley de Administración de Justicia.

VI. CONSIDERACIONES

1. Competencia

De conformidad con lo estipulado en el artículo 241-4 de la Carta Política, desarrollado por el artículo 43 de la Ley 270 de 1996, y el Decreto Reglamentario 2067 de 1991, esta Corporación es competente para decidir sobre los artículos impugnados de la Ley 678 de 2001.

2. Inhibición de la Corte respecto de las demandas D-3756 y D-3763

La jurisprudencia ha sido constante en afirmar que la acción pública de inconstitucionalidad comporta, para quien la ejerce, el deber de cumplir materialmente con los requisitos mínimos consagrados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, pues solo de esta forma la Corte Constitucional podrá desarrollar debidamente su función de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política.

Uno de tales requerimientos es la existencia de un cargo concreto de constitucionalidad que, según la jurisprudencia, constituye presupuesto material para que pueda proferirse un fallo de mérito. Por consiguiente, "el actor no cumple ese requisito si se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición, pues su omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad".(1)

Sobre este particular se ha precisado que la sustentación específica del concepto de la violación, como carga mínima que en cabeza del ciudadano que ejercita la acción de inconstitucionalidad, racionaliza el trabajo de esta Corporación en la medida en que permite situar la controversia en el plano constitucional. De ahí que antes de pronunciarse sobre el fondo de una demanda sea necesario entrar a verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, "pues de no ser así, la decisión debe ser, en principio, inhibitoria, ya que la demanda sería sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de inexequibilidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control de constitucionalidad". (2)

La Corte es particularmente celosa de la observancia de este requisito, pues si se admiten demandas que no satisfacen esta mínima exigencia la acción de inconstitucionalidad se convertiría en una suerte de control oficioso de constitucionalidad que no está previsto en la Carta. Por ello, para evitar tal situación "se necesita saber en concreto las razones por las que el demandante encuentra que la norma acusada viola las normas constitucionales invocadas", puesto que la informalidad de la acción de inconstitucionalidad "no se traduce en la inexistencia absoluta de parámetros para su ejercicio ya que a la Corte Constitucional no le corresponde construir el escenario de la confrontación jurídica pues, en tales circunstancias, estaría ejerciendo una revisión oficiosa de inconstitucionalidad, la cual no le está permitida por la Carta Política".(3)

Para que la argumentación expuesta en el concepto de violación sea admisible constitucionalmente se requiere además que exista una correspondencia lógica entre las normas acusadas como inconstitucionales, las normas constitucionales que se consideran infringidas y las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, por lo cual es menester que los cargos del demandante giren en torno a las normas demandadas y no a otras distintas. En consecuencia, si las razones que esgrime el actor en su libelo no se predican de las normas demandadas sino de normas diferentes, la Corte no puede emitir pronunciamiento de fondo alguno, por cuanto "tampoco le está permitido considerar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley con base en los cargos planteados en relación con una disposición diferente". (4)

Cabe precisar que el hecho de haberse admitido una demanda que adolece de alguno de los requisitos sustanciales -entre ellos el concepto de violación-, no implica que sobre la misma la Corte necesariamente esté obligada a pronunciarse de fondo pues el análisis que se hace al momento de la admisión es flexible, dada la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad, lo cual no obsta para que al momento de fallar la causa el pleno de esta Corporación pondere nuevamente el contenido del libelo y decida sobre la procedencia o no de dictar una decisión de fondo.

Si la Corte opta por inhibirse de emitir un pronunciamiento de mérito, al actor no se le conculca su derecho de acceder a la administración de justicia ya que tratándose de una determinación que no hace tránsito a cosa juzgada, queda incólume su posibilidad de intentar nuevamente el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad con argumentos que hagan posible la realización de una controversia de índole constitucional.

Hechas estas observaciones, advierte la Corte que las demandas formuladas por el ciudadano Pabón Apicella contra el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, no contienen un cargo concreto de inconstitucionalidad que obligue a un pronunciamiento de fondo, toda vez que los argumentos con los que se intenta plantear una contradicción entre el precepto impugnado y los mandatos superiores que se citan como infringidos, no son claros ni precisos y están soportados en múltiples citas jurisprudenciales que carecen de contexto. Adicionalmente, el actor dirige sus reproches contra disposiciones no demandadas de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia referentes a la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales, impidiendo de esta forma que la Corte pueda ejercer el control constitucional.

Por estas razones, en la parte resolutiva de esta providencia la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre las citadas demandas y en consecuencia, centrará su atención en resolver los interrogantes que plantea la demanda D-3757 formulada por la ciudadana Luz Beatriz Pedraza Bernal contra los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001.

6. El caso bajo revisión

En criterio de la ciudadana Luz Beatriz Pedraza Bernal los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, al establecer las presunciones de dolo y de culpa grave de la conducta de los agentes del Estado, para los efectos de la acción de repetición, vulneran el principio constitucional de igualdad (CP art. 13), porque discriminan al servidor o ex servidor público por el solo hecho de serlo, en la medida en que estas personas no pueden alegar en su favor la presunción de inocencia ya que se encuentran en una situación de presunta responsabilidad.

Además, considera que las presunciones de dolo y culpa grave que consagran las normas impugnadas contravienen el principio de inocencia consagrado en el artículo 29 de la Carta, por cuanto constituyen una especie de juicio anticipado que parte de los hechos descritos en las normas acusadas aunque no hayan sido probados.

Estima, igualmente, que las normas acusadas violan el artículo 83 de la Constitución, porque al presumir el dolo y la culpa grave de los agentes estatales están exigiendo requisitos adicionales para que opere la presunción constitucional de la buena fe.

Para la Corte las acusaciones no están llamadas a prosperar por las siguientes razones:

En términos generales las presunciones no son un juicio anticipado con el cual se desconoce la presunción de inocencia, toda vez que se trata de un típico procedimiento de técnica jurídica adoptado por el legislador, en ejercicio de su facultad de configuración de las instituciones procesales, con el fin de convertir en derecho lo que simplemente es una suposición fundada en hechos o circunstancias que generalmente ocurren, ante el riesgo de que la dificultad de la prueba pueda significar la pérdida de ese derecho afectando bienes jurídicos de importancia para la sociedad.

La presunción resulta de lo que regular y ordinariamente sucede -praesumptio simitur ex eo quod plerumque fit-. Es decir, que en la presunción siempre hay una consecuencia que establece la ley, o en su caso, el juez, a partir de la observación de lo que comúnmente sucede y que permite prever unas mismas consecuencias de unos mismos hechos o actitudes semejantes de iguales situaciones. De ahí que se afirme -con razón- que la fuerza de la presunción dependa de la certeza del hecho conocido y de su relación con el desconocido.

Por ello, la presunción constituye un medio indirecto y crítico para alcanzar la verdad, ya que se trata de un criterio que la ley o el juez se forma sobre la certeza de un hecho por su lógica conexión con otro hecho diferente y conocido como cierto.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 66 del Código Civil, las presunciones pueden ser simplemente legales -iuris tantum-, o de derecho - iuris et de iure-, según que admitan o no prueba en contrario:

"Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas.

Si estos antecedentes o circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se llama legal.

Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la misma ley rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias.

Si una cosa, según la expresión de la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias".

Según la citada disposición legal, los hechos antecedentes en que se apoya una presunción legal se deben demostrar y sólo probándolos la presunción opera a favor del que la tiene, a menos que la otra parte demuestre lo contrario. Es decir, que quien se halla favorecido con una presunción legal tiene la carga de probar únicamente los supuestos de la misma, o sea aquellos hechos que siendo ciertos hacen creíble el otro hecho del cual se deduce. Es claro, entonces, que la dispensa de la carga de la prueba para el favorecido con una presunción es apenas parcial ya que solamente opera respecto del hecho deducido.

El que la ley permita probar en contrario lo que se deduce de una presunción o, lo que es lo mismo, la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los hechos o circunstancias de que lo infiere la ley, obedece a que las presunciones se fundamentan en probabilidades que en su condición de tales no excluyen la posibilidad de error. Luego, dada esa posibilidad de equivocación, es apenas natural que la deducción sea siempre desvirtuable por prueba en contrario. De esta forma se garantiza el derecho de defensa de la persona contra quien opera la presunción.

Las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material que pueda llegar a existir entre las partes respecto del acceso a la prueba, y a proteger a la parte que se encuentre en situación de indefensión o de debilidad manifiesta, para lo cual el legislador releva a quien las alega en su favor de demostrar el hecho deducido, promoviendo, de esta forma, relaciones procesales más equitativas y garantizando bienes jurídicos particularmente importantes.

Para la Corte la existencia de presunciones es un asunto que concierne con el aspecto probatorio de determinado supuesto de hecho, pues "al probarse los antecedentes o circunstancias conocidos, resulta probado el hecho al cual se refiere la presunción. Así pues, a quien favorece una presunción sólo corresponde demostrar estos antecedentes o circunstancias y la ley infiere de ellos la existencia del hecho presumido y del derecho subsiguiente, correspondiéndole a la parte que se opone demostrar la inexistencia del hecho que se presume o de los antecedentes o circunstancias de donde se infirió, si la presunción es simplemente legal, o solamente la inexistencia de estos últimos, si la presunción es de derecho". (5)

Igualmente, según la jurisprudencia constitucional las presunciones de carácter legal no comprometen, en principio, el debido proceso pues "nada obsta para que el legislador, con el fin de dar seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos jurídicamente relevantes y de proteger bienes jurídicos particularmente valiosos, respetando las reglas de la lógica y de la experiencia, establezca presunciones legales. En estos casos, la ley reconoce la existencia empírica de situaciones reiteradas y recurrentes, comúnmente aceptadas, para elevarlas, por razones de equidad, al nivel de presunciones". (6)

Hechas estas observaciones resulta claro que el establecimiento de las presunciones legales de dolo y de culpa grave en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 no implican la atribución de culpabilidad alguna en cabeza del demandado en acción de repetición que, de contera, acarree desconocimiento del principio superior de la igualdad, puesto que constituyen un mecanismo procesal que ha sido diseñado por el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional para configurar las instituciones procesales y definir el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (arts.124 y 150 Superiores), con el fin de realizar el mandato del inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política que le ordena al Estado repetir contra sus agentes cuando éstos en razón de su conducta dolosa o gravemente culposa han dado lugar a una condena de reparación patrimonial en su contra.

En efecto, con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso.

Estos propósitos quedaron consignados en la exposición de motivos al proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 678 de 2001, donde se justificó el régimen de presunciones contemplado en las normas impugnadas al reconocer que "el legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible. Señalar causales de presunción de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz. En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por consiguiente, a la parte demandad demostrar que el supuesto de hecho que se alega no se configuró". (8)

Conviene recordar que la existencia de presunciones legales no comprometen el derecho al debido proceso ni el derecho de defensa, pues si bien es cierto que por regla general los sujetos procesales están obligados a demostrar los hechos que alegan como fundamento de su pretensión -onus probandi incumbi actori-, también lo es que con el fin de promover la equidad en las relaciones procesales que surgen a raíz de la acción de repetición, así como de propender por la protección y efectividad de bienes jurídicos relevantes como la moralidad y la defensa del patrimonio público, el legislador bien podía relevar al Estado de la carga de la prueba cuando al ejercer dicha acción alega en su favor presunción de dolo o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba en contrario.

Por lo anterior, cree la Corte que de no haber apelado el legislador a la figura de las presunciones de dolo y culpa grave que consagran las normas acusadas, realmente muy difícil sería la tarea de adelantar con éxito un proceso de repetición contra el agente estatal que con su conducta dolosa o gravemente culposa ha dado lugar a una condena de reparación patrimonial en contra del Estado, y también se harían nugatorios los propósitos trazados por el legislador con la expedición de la Ley 678 de 2001, de promover la efectividad de los principios constitucionales de la moralidad, eficiencia y economía en el ejercicio de la función pública.

En consecuencia, carecen de todo fundamento las afirmaciones de la demandante sobre la supuesta violación al principio de igualdad pues, según se analizó, con el establecimiento de las presunciones de dolo y de culpa grave en las normas impugnadas no se instituye un tratamiento discriminatorio respecto de los agentes estatales contra quienes se ejerce la acción de repetición, sino que se establece un mecanismo procesal con el cual se pretende efectivizar el mandato consagrado en el artículo 90 del Ordenamiento Superior.

Coincide la Corte con el Procurador en que la responsabilidad entendida como el deber de asumir las consecuencias de un acto o hecho no tiene las mismas implicaciones en las distintas áreas del derecho, pues en materia penal es de carácter personal al paso que en materia civil es de naturaleza patrimonial. De ahí que la culpa en materia penal nunca se presume, al paso que en el campo del derecho civil puede presumirse como sucede en las hipótesis a que se refieren los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 bajo revisión. Estas observaciones resultan válidas para desvirtuar el reparo del actor por presunta violación a la presunción de inocencia, máxime si se tiene presente que el artículo 2 del mencionado ordenamiento legal define la acción de repetición como una acción civil de carácter patrimonial.

Y en cuanto hace a la violación del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta, para la Corte es evidente que el cargo es improcedente, pues la norma Superior no puede ser quebrantada por los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, ya que como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional la presunción de buena fe está orientada a proteger al particular de los obstáculos y trabas que las autoridades públicas, y los particulares que ejercen funciones públicas, ponen frente a él en todas sus gestiones, como si se presumiera su mala fe, y no su buena fe. (9) Al efecto, valga recordar que según del artículo 83 Superior"Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas"

Es incuestionable que el ejercicio de la acción de repetición no constituye propiamente una gestión de los particulares ante el Estado, sino ante todo un mecanismo procesal previsto en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política con el fin de proteger la integridad del patrimonio público y la moralidad y eficiencia en el desempeño de funciones públicas, en los eventos en que existe una condena de reparación patrimonial por un daño antijurídico generado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente estatal.

Finalmente, observa la Corte que, en términos generales, los hechos en los que se fundamentan las presunciones de dolo y de culpa grave consagradas en las normas que se impugnan, se refieren a probabilidades fundadas en la experiencia que por ser razonables o verosímiles permiten deducir la existencia del hecho presumido. Así mismo, aprecia que dichas presunciones persiguen finalidades constitucionalmente valiosas pues al facilitar el ejercicio de la acción de repetición en los casos en que el Estado ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos originados en las conductas dolosas o gravemente culposas de sus agentes, permiten alcanzar los objetivos de garantizar la integridad del patrimonio público y la moralidad y eficacia de la función pública (arts. 123 y 209 de la C.P.)

Por las razones anteriores, la Corte declarará la exequibilidad de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, pero sólo en relación con los cargos analizados en el curso de la presente providencia.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE :

Primero. INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo respecto de las demandas D-3756 y D-3763, por ineptitud sustantiva de las demandas.

Segundo. Declarar EXEQUIBLES los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, por los cargos específicos analizados en esta providencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERIA

Magistrado

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General

NOTAS:

1. Sentencia C-447 de 1997, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero

2. Sentencia C-1256 de 2001. M.P. (E) Rodrigo Uprimny Yepes.

3. Sentencia C-087 de 2002

4. Sentencia C-652 de 2001

5. Sentencia C-238 de 1997

6. Sentencia C-388 de 2000

7. Ponencia para primer debate en el Senado de la República. Gaceta del Congreso No. 14 del 10 de febrero de 2000. Página 16.

8. Ponencia para primer debate en el Senado de la República. Gaceta del Congreso No. 14 del 10 de febrero de 2000. Página 16.

9. Sentencias C-544 de 1994 y C-540 de 1995

 
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