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  Sentencia C-428 de 2002 Corte Constitucional
 
  Fecha de Expedición: 29/05/2002  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 29/05/2002  
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SCC04282002

SENTENCIA C-428 de 2002

(Mayo 29)

Referencia: expediente D-3829

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 60 (parcial) de la Ley 446 de 1998.

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil dos (2002).

LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL,

en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

Ver art. 60 Ley 446 de 1998 , Ver Sentencia Corte Constitucional 043 de 2002

Actor: Horacio Perdomo Parada.

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Horacio Parada Perdomo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, que adicionó el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

La Corte, mediante Auto de diciembre siete (7) de 2000, proferido por el Despacho del magistrado Sustanciador, admitió la demanda, ordenó las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría Genera de la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corporación a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a la publicación en el Diario Oficial N° 43.335 de julio 8 de 1998, advirtiendo que se resalta y se subraya la parte demandada.

LEY 446 de 1998

"Por la cual se adopta como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia"

"..."

"Art. 60. Pago de sentencias. Adicionase el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo con los siguientes incisos:

Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma.

En asuntos de carácter laboral, cuando se condene a un reintegro y dentro del término de seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, éste no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo."

III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas

Estima el actor que la disposición parcialmente acusada es violatoria de los artículos 13, 29, 34, 83, 95-7, 116-1, 121 y 228 de la Constitución Política.

2. Fundamentos de la demanda

Según lo expone el demandante, el aparte acusado del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, en cuanto ordena cesar la causación de todo tipo de intereses a favor de los beneficiarios de una condena judicial o acuerdo conciliatorio, cuando éstos no presentan la reclamación ante la entidad estatal responsable dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, resulta contrario a las garantías constitucionales citadas, por las siguientes razones:

Vulnera el principio de igualdad (C.P. art. 13), toda vez que resulta aplicable únicamente a los particulares y no a las entidades públicas, ya que no fija para éstas un plazo legal dentro del cual han de hacer efectivo el cobro de las sentencias judiciales que se hayan dictado a su favor.

- Desconoce el debido proceso (C.P: art. 29), en cuanto consagra una sanción económica al particular por no ejercer oportunamente un derecho, sin concederle a éste oportunidad para que, a través de un juicio ajustado al principio de legalidad, pueda ejercer su derecho a la defensa

- Quebranta la garantía constitucional que prohíbe la confiscación (C.P. art. 34), al arrebatarle al beneficiario de una condena parte del dinero a que se tiene derecho por orden de autoridad competente.

- Viola el principio de la buena fe de las actuaciones ante la Administración pública (C.P. art. 83), al sancionar al particular sin justificación alguna, presumiendo que ha actuado de mala fe al no presentar la sentencia para su pago dentro del término señalado.

- Infringe el mandato constitucional que le impone a toda persona el deber de colaborar con la buena marcha de la administración de justicia (C.P. art. 95-7), en la medida en que impide que la condena judicial dineraria impuesta al Estado se cumpla íntegramente.

- Transgrede los principios de autonomía e independencia judicial en cuanto a los órganos llamados a ejercer dicha función (C.P: arts. 116 y 228), pues prevé una intromisión del legislador en la actividad judicial al desconocer los efectos plasmados en la sentencia -pago de intereses desde el día siguiente al de su ejecutoria-. Por la misma razón, la norma acusada desconoce la exigencia Superior que le prohíbe a las entidades del Estado ejercer funciones distintas a las previstas por el ordenamiento jurídico.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho.

El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho y dentro de la oportunidad legal prevista, presentó escrito de intervención, solicitando la declaratoria de exequibilidad del artículo 60 de la Ley 446 de 1998.

Inicia su intervención manifestando que el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, se limitó a complementar el artículo 177 del C.C.A. respecto a la efectividad de condenas contra las entidades públicas, al disponer la cesación de intereses cuando no se acude hacer efectiva la citada condena después de seis meses de ejecutoria la providencia, y hasta cuando se presente la solicitud en legal forma.

Bajo ese entendido, el interviniente considera que la finalidad del artículo demandado es legítima, en cuanto busca salvaguardar el patrimonio estatal e impedir que la parte vencedora en el proceso "no haga ningún esfuerzo para obtener un pago oportuno con miras a sacar un mayor provecho por concepto de intereses moratorios y que la que obtuvo el reintegro al servicio público no lo demore indefinidamente con miras a lograr ciertas ventajas de carácter económico y prestacional".

Igualmente, señala que la norma procura también que los funcionarios a quienes compete cumplir los fallos adopten oportunamente las medidas conducentes para el pago, liberando a la administración de tener que reconocer intereses comerciales y moratorios.

Sostiene que la norma demandada no vulnera el principio de igualdad, en la medida en que el término contemplado en ésta resulta razonable para que el favorecido con la condena, proceda a adelante ante la Administración los trámites que se requieren para hacerla efectiva y esta no resulte más gravosa para el Estado. Así las cosas, a su entender, el trato desigual se encuentra justificado.

Señala que en cuanto la medida impuesta no tiene carácter sancionatorio ni confiscatorio, no tiene por qué ser aplicada después de agotado un procedimiento.

Así mismo, considera que no aducirse que la norma demandada vulnere el principio de buena fe del particular, ni que obstruye la administración de justicia ni los efectos directos de las sentencias, porque la colaboración exigida al particular para la buena marcha de la Administración implica que este actúe acorde con el postulado de buena fe y lealtad.

Finalmente, concluye que el cumplimiento oportuno de las sentencias judiciales es un medio que contribuye a la realización del derecho, luego tampoco puede aducirse que la norma en cuestión vulnere el principio de prevalecía del derecho sustancial.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

Dentro de la oportunidad legal prevista, el Procurador General de la Nación emitió el concepto de su competencia y le solicitó a la Corte Constitucional que proceda a declarar la exequibilidad de la norma parcialmente acusada.

Inicia el señor procurador su intervención advirtiendo que, a través del artículo 60 de la Ley 446 de 1988 cuya constitucionalidad se cuestiona, se adicionó el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, "referido al procedimiento que ha de seguirse para hacer efectivas las sentencias proferidas por la jurisdicción especializada de lo Contencioso Administrativo contra las entidades públicas; razón por la cual su alcance debe interpretarse dentro del contexto normativo del cual hace parte.

1. En ese entendido, sostiene el Ministerio público que con la norma acusada el legislador pretendió regular de manera más amplia el tema relacionado con las sentencias proferidas contra las entidades públicas, señalando un plazo para que el beneficiario de ésta la haga efectiva. A su juicio, la norma en cuestión consulta los principios de protección a los intereses de los ciudadanos y el principio de la defensa del patrimonio público, entre otros.

2. Aclara el interviniente que el cargo que formula el actor frente a la violación del artículo 83 de la Constitución Política, no cumple con los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, ya que no contiene un análisis racional que sustente dicha vulneración. Por esta razón, agrega, la Corte Constitucional, cuando examine la constitucionalidad del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, no podrá hacerlo en relación con la acusación por violación del artículo Superior mencionado por ausencia absoluta del cargo.

3. Según la vista fiscal, el principio de igualdad de los ciudadanos ante la ley, "no admite confrontación de igual naturaleza entre las personas naturales y personas jurídicas de derecho público porque existe una finalidad que justifica la diferenciación de trato", la cual, en el artículo demandado, es la adecuada racionalización del ejercicio de la función administrativa y la de hacer menos gravosa la situación de las entidades públicas evitando los intereses moratorios de que son objeto las condenas contra las mismas. Aclara, además, "que las entidades públicas gozan del ejercicio de la jurisdicción coactiva para hacer efectivas sus sentencias, siendo fundamento de tal institución, entre otros, el logro efectivo y oportuno de los dineros provenientes de las conductas a su favor."

Bajo este contexto, considera que "el trato desigual que pueda contener la norma encuentra su justificación en la finalidad que persigue.", luego no se vulnera el principio de igualdad contenido en el artículo 13 Superior.

4. En punto a la presunta violación del debido proceso, agrega que para afectar el presupuesto de las entidades públicas y su natural efecto en las decisiones gubernamentales de las autoridades encargadas del manejo del tesoro público, se requieren complejos y múltiples actos que implican la intervención diligente de los ciudadanos los cuales como titulares del derecho tienen una carga pública que revierte en su propio beneficio.

Bajo esta perspectiva, considera "no resulta razonable que el legislador se vea precisado a crear mecanismos y procedimientos adicionales a los ya existentes, mediante los cuales haya lugar a un debate probatorio tendiente a establecer la causa que llevó al beneficiario de una sentencia proferida contra una entidad pública a incumplir la carga a que está obligado, porque ello, antes de contribuir al ejercicio efectivo de los derechos atentaría contra los intereses del ciudadano y en contra de los principios que orientan las actuaciones administrativas".

Para el Procurador General, carecen de solidez los argumentos que esboza el actor para fundamentar el cargo de inconstitucionalidad por violación del debido proceso, cuando hace alusión a las circunstancias especiales de enfermedad de los apoderados, demora en los despachos públicos y traslado de los tribunales, por cuanto todas ellas pueden ser neutralizadas con las acciones y recursos previstos en las leyes.

Aduce que la norma cuya constitucionalidad se cuestiona, sanciona precisamente la inactividad del particular que se ha beneficiado de una sentencia condenatoria por no poner en marcha el aparato gubernamental para hacerla efectiva, pues la demora en que este incurre no puede generar unos intereses moratorios. Por estas razones, concluye el Jefe del Ministerio Público, no vulnera el debido proceso, "una norma según la cual el ejercicio extemporáneo de un derecho por parte del titular del mismo genera una consecuencia de contenido patrimonial relacionada directamente con los intereses derivados del incumplimiento de la obligación a cargo de una entidad pública porque la negligencia del primero es oponible a la segunda."

5. Acogiéndose al significado que en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua tiene el término -interés- entendido como "lucro producido por el capital", afirma el señor Procurador que en cuanto la suspensión del pago de intereses no es atribuible a un acto del Estado, no puede hablarse de que éste se está apropiando de los bienes del particular.

6. Sobre la potencial violación de los artículos 95-7 y 116 del Estatuto Superior, la agencia fiscal sostiene que "la carga impositiva que hace la ley al beneficiario de una sentencia para su efectividad, no implica actuación judicial alguna y, en ese sentido mal puede endilgarse al legislador la obstrucción del buen funcionamiento de la administración de justicia; menos aún que el legislador haya usurpado funciones propias de los jueces de la República."

Añade que si bien el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo contempla en pago de intereses sobre las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia, es la norma demandada la que al adicionar el artículo en cita, dispone su improcedencia castigando la inactividad del particular. Recuerda que el legislador es competente, tanto para fijar los términos dentro de los cuales han de ejercitarse los derechos, como para señalar las consecuencias que se deriven de la inobservancia de los primeros, máxime cuando, como ocurre en el presente caso, la norma cuestionada se refiere a los intereses, aspecto que es accesorio al de la condena y cuya causación es posterior a la misma.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia.

Por dirigirse la demanda contra un precepto legal que forman parte de una ley de la República, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.

2. Una aclaración previa.

3.1. Como se infiere de su propio texto, a través de la norma parcialmente acusada, esto es, el inciso 1° del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, el legislador adicionó el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), el cual se ocupa de regular el procedimiento que debe seguirse para hacer efectivas las condenas que se profieren en contra de las entidades de derecho público. Al respecto, en el encabezado del artículo demandado se lee:

"Art. 60. Pago de sentencias. Adicionase el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo con los siguientes incisos:"

El que la preceptiva impugnada haya sido expresamente incorporada al artículo 177 del C.C.A., buscando con ello ampliar el espectro normativo de las reglas jurídicas que son aplicables al pago de las condenas que se profieren en contra las entidades públicas, lleva al órgano de control constitucional a concluir que su interpretación y juzgamiento debe cumplirse de acuerdo a lo dispuesto en el precitado artículo 177 del C.C.A, del cual forma parte integral.

Del mismo modo, si bien la demanda dice formularse contra el inciso 1° del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, su incorporación al texto del artículo 177 del C.C.A. lleva a la conclusión de que, en realidad, la acusación está dirigida contra el inciso 6° de esta última norma a la cual se integró.

Hechas las anteriores aclaraciones, procede la Corte a estudiar el asunto materia del presente debate.

3. El problema jurídico.

De acuerdo con los cargos de la demanda, y lo expuesto en las distintas intervenciones, el problema jurídico que en esta oportunidad le corresponde resolver a la Corte se concreta en establecer si el legislador, al ordenar la suspensión del pago de todo tipo de intereses a favor de los beneficiarios de una condena judicial o acuerdo conciliatorio, cuando éstos no presentan la reclamación ante la entidad estatal responsable dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, viola las siguientes garantías constitucionales:

- La igualdad, en cuanto no regula la misma situación jurídica para el cobro de sentencias a favor de las entidades públicas.

- El debido proceso, en cuanto impone una medida sancionatoria sin garantizar el derecho a la defensa del afectado.

- La propiedad, al imponer una pena de confiscación, en la medida en que ordena retener dineros que por orden judicial han sido reconocidos a favor de particulares.

- La buena fe, en cuanto presupone la intención dolosa del particular que no se acerca a reclamar el pago en el término estipulado ¿seis meses-.

- La autonomía e independencia judicial y la exigencia de no ejercer funciones públicas por fuera de las previstas en el ordenamiento jurídico, por imponer una medida que se entromete en la actividad judicial.

Para efectos de resolver los anteriores cuestionamientos, la Corte se referirá previamente al tema de la ejecución de las sentencias judiciales que se profieren contra la administración pública, analizándolo a la luz de la responsabilidad estatal, el principio de legalidad del gasto público y su concreta regulación jurídica, para luego establecer, conforme al punto anterior y a la potestad de configuración legislativa, si la medida adoptada por el Congreso en la norma acusada atenta contra las garantías superiores que fueron invocadas en la demanda de inconstitucionalidad.

4. La ejecución y el cumplimiento de las condenas impuestas a las entidades públicas.

4.1. Fundamento constitucional de la responsabilidad estatal.

4.1.1. Tal y como lo dijo esta Corporación, [e]l Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado." (1). Ello es así, si se tiene en cuenta que la preservación de los derechos, garantías y libertades públicas, no se logra únicamente sometiendo la actuación de las autoridades estatales al imperio de la ley, sino además, obligándolas a responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que éstas puedan causar a los particulares en ejercicio de sus poderes de gestión e intervención. En realidad -sostiene la jurisprudencia- "[a]l ciudadano cuando acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en demanda de justicia, no le interesa tanto obtener una declaración de nulidad de un acto administrativo como si la imposición de una condena al Estado para que se le indemnice integralmente una lesión o daño antijurídico" (2)

4.1.2. En este sentido, el cumplimiento de las obligaciones patrimoniales impuestas a la Nación y demás entidades públicas, comporta un deber supremo del Estado que se ampara en el principio de la garantía integral del patrimonio de los particulares, expresamente consagrado en el artículo 90 de la Carta Política al disponer éste que: "El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas"; el cual, a su vez, encuentra fundamento en los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo ordenamiento Superior que le imponen a las autoridades de la República, tanto el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra y bienes (art. 2°), como la obligación de promover la igualdad de los particulares ante las cargas públicas (art. 13), garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).

4.1.3. Valga recordar, al respecto, que la responsabilidad patrimonial del Estado como institución jurídica, tuvo en nuestro país un origen eminentemente jurisprudencial, alcanzando cierto valor normativo sólo a partir de la expedición de la Ley 167 de 1941, en la que se le otorgó competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones reparatorias por daños antijurídicos atribuibles a las entidades públicas. Es, entonces, por vía de jurisprudencia, que se ha venido estructurando el principio de la responsabilidad estatal, mediante la aplicación de "un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posición jurídica de la víctima, quien ve lesionado su interés jurídico como consecuencia de las actuaciones de las autoridades públicas, independientemente que éstas fueran legítimas o ilegítimas, normales o anormales, regulares o irregulares" (3)

4.1.4. Como ya se anotó, bajo el actual esquema constitucional, la protección al patrimonio de los particulares tiene un claro fundamento de principio en el artículo 90 de la Carta Política que, recogiendo el criterio doctrinal desarrollado in extenso por el máximo organismo de la jurisdicción contenciosa administrativa, permite su configuración a partir de la concurrencia de tres presupuestos fácticos: (i) un daño antijurídico o lesión, (ii) una acción u omisión imputable al Estado y (iii) la existencia de una relación de causalidad entre el daño y la acción u omisión de la autoridad pública.

4.2. La responsabilidad patrimonial del Estado y el principio de legalidad del gasto público.

4.2.1. En torno al tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, cabe precisar que los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, relativos al presupuesto, consagran lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado el principio de legalidad del gasto público, en virtud del cual, el recaudo y aplicación de los dineros estatales deben manejarse de conformidad con reglas y procedimientos predeterminados y contables, de manera que, para que una erogación pueda ser efectivamente realizada, tiene que haber sido previamente decretada por ley, ordenanza o acuerdo, e incluida dentro del respectivo presupuesto (4).

Ciertamente, conforme lo determinan en su orden las disposiciones superiores antes citadas, no se podrán hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se encuentren previstas en el presupuesto de gastos y no hayan sido aprobadas por el Congreso, las asambleas departamentales y los consejos municipales, ni incluir partida alguna en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a una la ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo. Sobre la importancia de este principio en el manejo del gasto público, ha dicho la jurisprudencia constitucional que:

"El proceso presupuestal que rige para el conjunto de las entidades públicas se inspira en el principio de legalidad, de profunda raigambre democrática, en cuya virtud se reserva a un órgano de representación popular la decisión final sobre el universo de los egresos e ingresos estatales. (Sentencia C-553/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

4.2.2. En relación con el alcance del principio de legalidad, también la Corte ha venido señalando que el mismo "constituye uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales" (5), ya que se erige en un mecanismo de control político de los órganos de representación popular sobre el ejecutivo en materia presupuestal; de manera que, "si bien al ejecutivo [en sus distintos niveles] corresponde presentar anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la aprobación por parte del Congreso [y demás organismos de representación popular] de las rentas y gastos que habrán de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las facultades gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la correspondencia de su ejercicio con los objetivos de planificación concertados en el Congreso, que por su conformación pluralista permite la expresión de las diferentes corrientes de pensamiento e intereses nacionales. (6)

4.2.3. En los términos precedentes, no sobra advertir, para lo que interesa resolver en este asunto, que la responsabilidad patrimonial del Estado, derivada del reconocimiento de créditos judiciales en su contra, está entonces sometida al principio de legalidad del gasto público, por lo que la ejecución y cumplimiento de tales créditos debe cumplirse siempre en el marco del proceso presupuestal diseñado para el efecto, y en los términos definidos por la ley.

4.3. Regulación legal de la responsabilidad estatal en lo que tiene que ver con el reconocimiento de los créditos judicialmente reconocidos.

4.3.1. El tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, en lo que tiene que ver con el cumplimiento y ejecución de las condenas proferidas en su contra, aparece regulado a nivel legal en el Título XXII del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), artículos 170 a 179, complementado en algunos aspectos por disposiciones de la Ley 80 de 1993, el Código de Procedimiento Civil y normas concordantes y reglamentarias.

4.3.2. Conforme a dicha normatividad, la ejecución de los créditos judicialmente reconocidos deben producirse, en principio, de forma voluntaria por parte de la Administración, para lo cual se establece el siguiente procedimiento: Una vez se haya dictado la providencia y ésta se encuentre en firme, la autoridad judicial competente debe proceder a comunicar la decisión a la entidad vencida, remitiéndole copia íntegra de la misma (C.C.A. art. 173), para que ésta o cualquiera otra que tenga a su cargo la ejecución y el cumplimiento del fallo, proceda a dictar la respectiva resolución de cumplimiento dentro de los 30 días siguientes al recibo de la mencionada comunicación (C.C.A. art. 176). Igualmente, se debe enviar copia de la sentencia a la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la realización del pago, indicándole el nombre, identificación y tarjeta profesional de los representantes de la parte demandada, así como la constancia de notificación (Decreto 768/93).

4.3.3. En esa dirección, buscando afianzar la efectividad en el pago de las condenas, la norma parcialmente acusada, el artículo 177 del C.C.A., consagra una serie de medidas a adoptar por algunos órganos de control y por las autoridades que intervienen en el proceso de formación y ejecución del gasto público. Así, dispone el precepto que cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, debe enviarse copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del Ministerio Público frente a la entidad que ha sido condenada, con el fin de que éste exija a los funcionarios que tiene a su cargo la preparación de los proyectos de presupuestos básicos o adicionales, que incluyan en sus presupuestos partidas dirigidas a cumplir en forma completa las condenas.

4.3.4. Dentro de este contexto, la norma le prohibe al Congreso, a las asambleas departamentales, a los concejos, al Contralor General de la República, a los contralores departamentales, municipales y distritales, al Consejo de Estado, tribunales contenciosos administrativos y demás autoridades, aprobar presupuestos en los que no se hayan incluido las partidas o apropiaciones que se requieran para atender el pago de las condenas relacionadas por el Ministerio Público; considerando como causal de mala conducta, el que los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, paguen las apropiaciones para el cumplimiento de condenas en forma más lenta al del resto de partidas.

4.3.5. La disposición citada también sanciona la actividad omisiva de la administración para el cumplimiento voluntario de las providencias judiciales, contemplado la posibilidad de que las condenas sean ejecutadas ante la justicia ordinaria luego de transcurridos 18 meses de su ejecutoria, al tiempo que dispone el reconocimiento de intereses moratorios. En lo que toca con el reconocimiento de este tipo de intereses, la Corte, al pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de algunos apartes normativos del precitado artículo 177 del C.C.A., precisó que: "[a] menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria"(7)

4.3.6. En punto a los incisos que fueron adicionados al artículo 177 del C.C.A. por parte del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, se tiene que, por su intermedio, el legislador se ocupó de fijar un plazo para que el beneficiario de una condena, un acuerdo conciliatorio o un reintegro laboral, busque su pronta efectividad mediante el uso de los mecanismos legales antes descritos y establecidos para dicha finalidad, previendo a su vez una consecuencia jurídica imputable al ejercicio tardío del derecho a obtener el pago oportuno del crédito.

En ese sentido, a través del inciso 6° acusado se le impone a los beneficiarios de las condenas judiciales o acuerdos conciliatorios, el deber de acudir ante la entidad estatal responsable dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, en procura de presentar la documentación y solicitar la efectividad de la condena, ordenando a su vez cesar la causación de todo topo de intereses, cuando aquél no se acerque a efectuar la reclamación dentro del plazo señalado, y hasta cuando se presente la solicitud en legal forma.

Por su parte, en el inciso 7° se dispone cesar todos los emolumentos derivados de condenas a reintegros de carácter laboral, cuando éstos no se han llevado a cabo dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que lo disponga, por causas imputables al interesado.

5. Constitucionalidad de la norma impugnada.

5.1. Finalidad legitima de la medida impuesta por el inciso 6° del artículo 177 del C.C.A.

5.1.1. Sostiene el demandante que el inciso 6° del artículo 177 del C.C.A. viola los siguientes derechos y principios constitucionales: (i) la igualdad, porque resulta aplicable sólo a los particulares y no a las entidades públicas; (ii) el debido proceso, en cuanto prevé una sanción y no garantiza el derecho a la defensa; (iii) la propiedad, pues impone la confiscación de parte del dinero; (iv) la buena fe, ya que sanciona al particular sin justificación alguna y (V) la autonomía e independencia de la Rama Judicial, en la medida en que conlleva una intromisión del legislador en la judicatura.

5.1.2. Como lo ha venido señalando la jurisprudencia constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus derechos antes las autoridades públicas. Autonomía que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales. Sobre el particular, expresó la Corte:

"¿debe la Corte, además, puntualizar que el Legislador goza de amplia libertad para definir el régimen procedimental de los juicios, actuaciones y acciones a que da lugar el derecho sustancial, de acuerdo a razones de política legislativa, comoquiera que el Constituyente, al tenor de lo preceptuado en los numerales 1º. y 2º. del artículo 150 de la Carta, le ha conferido en esa materia, un amplio margen de apreciación discrecional.

Como lo ha señalado esta Corporación en numerosas decisiones(8), en las materias en las que compete al Congreso de la República ´expedir códigos en todos los ramos de la legislación,´ este goza de una importante ´libertad de configuración legislativa´, a la que son inherentes mayores prerrogativas de valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería posible que, mediante el desarrollo de la función de ´expedir las leyes,¿ pudiese atender los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes exigencias de la realidad nacional.

Esto no significa obviamente que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera caprichosa los procesos, pues -ciertamente- la Constitución reconoce a todo ciudadano el derecho a la igualdad (CP art. 13), por lo cual las regulaciones legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta Corporación ya lo ha señalado en numerosas sentencias" (9)

5.1.3. Así las cosas, no cabe duda que, en desarrollo del amplio margen de autonomía normativa, el legislador puede legítimamente imponer restricciones a los derechos y establecer tratos diferenciales, siempre y cuando recurra a criterios de razonabilidad y proporcionalidad que permitan garantizar el ejercicio eficaz y útil de aquellos. En este contexto, ha dicho la jurisprudencia que "una medida legislativa en la que se confiere un trato diferencial o se restringe el ejercicio de un derecho es razonable cuando dicho trato es legítimo a la luz de las disposiciones constitucionales, cuando persigue un fin auspiciado por la Carta y, además, cuando es proporcionado a la consecución de dicho fin, lo cual significa que dicho trato debe garantizar un beneficio mayor al perjuicio irrogado" (10)

5.1.4. Aplicando estos criterios hermenéuticos al caso concreto, se tiene que el legislador, procurando una mayor efectividad y eficiencia en el cumplimiento y ejecución de los créditos judiciales, le fijó en la norma impugnada a los beneficiarios de condenas judiciales o acuerdos conciliatorios, un plazo de seis meses para presentar la respectiva reclamación, previendo como consecuencia de su inobservancia la cesación de todo tipo de intereses, los cuales entrarían a causarse nuevamente sólo a partir de la presentación de la respectiva solicitud. Sobre el particular, dice la disposición en referencia:

Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma.

5.1.5. Pues bien, una lectura cuidadosa de la regla materia del presente debate, interpretada en concordancia con el conjunto de previsiones normativas a las que se ha hecho referencia expresa en acápites anteriores, permite concluir que la razón de su incorporación en el texto normativo del artículo 177 del C.C.A, no es otra que la de propender por la defensa del patrimonio público y por la garantía del interés general, en cuanto busca que los beneficiarios de condenas contra entidades estatales actúen de buena fe y con diligencia frente a la reclamación que deben presentarles, procurando con ello que los funcionarios llamados a cumplir los fallos adopten en forma pronta y oportuna las medidas que sean necesarias para su ejecución y cumplimiento, e impidiendo que la Administración se vea abocada a reconocer y pagar una mayor cantidad de intereses moratorios; en este caso específico, derivados de la actitud negligente del acreedor.

5.1.6. Ciertamente, la circunstancia específica de que la ley y la jurisprudencia constitucional, con base en los principios de igualdad, buena fe y garantía integral del patrimonio de los particulares, hayan reconocido la causación de intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la condena, lleva a suponer, fundadamente, que, en algunos casos, no existe por parte de los beneficiarios de los créditos judiciales, el interés suficiente para adoptar en el corto plazo las medidas que le competen y que lo habilitan para formular la respectiva reclamación ante la entidad pública responsable, generando un evidente e injusto perjuicio económico para la Administración y, por ende, para el patrimonio público de todos los colombianos.

5.1.7. Tal hecho, justifica, entonces, la viabilidad de la medida adoptada en la norma acusada -fijar un plazo de seis meses para formular la reclamación y suspender el reconocimiento de intereses frente a su inobservancia-, con la seguridad de que la misma resulta razonable y se encuentra en armonía: por un lado, con las obligaciones que la Constitución le impone a toda persona de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios (C.P. art. 95) y de actuar de buena fe en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones (C.P. art. 83), y por la otra, con la finalidad prevista en el artículo 209 de la Carta, cual es la de poner la función administrativa al servicio de los intereses generales y desarrollarla "con fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad..."

5.2. La norma acusada no viola la igualdad.

5.2.1. A partir de las justificaciones antes expuestas, resulta evidente que el inciso 6° del artículo 177 del C.C.A., tal como fue adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, no viola el derecho a la igualdad en cuanto el mismo encuentra un principio de razón suficiente en un fin legítimo auspiciado por la Carta, cual es la defensa del patrimonio público y del interés general. De igual forma, la medida resulta proporcionada pues si bien le fija un término al ejercicio del derecho ciudadano a reclamar el pago de una condena a cargo del Estado -seis meses-, aplicable tan sólo para los efectos del reconocimiento de intereses moratorios, éste se traduce en una obligación ciudadana a todas luces razonable que permite la ejecución material de los derecho involucrados sin afectar su núcleo esencial.

5.2.2. Respecto al cargo invocado por el demandante, en el sentido afirmar que la regla normativa acusada es discriminatoria en cuanto está prevista sólo para los particulares y no para las entidades públicas, cabe señalar que el mismo no tiene un fundamento válido ya que el demandante parte de un supuesto equivocado: considerar que para la efectividad del cumplimiento y ejecución de los créditos judiciales, los particulares y el Estado se encuentran en un mismo plano de igualdad.

En efecto, conforme lo ha definido la jurisprudencia de esta Corte, para poder establecer si una norma está regulando una situación jurídica diferente y discriminatoria, es imprescindible que los supuestos previstos en su texto y respecto de los cuales se endilga el reproche, puedan confrontarse materialmente. Dicho en otras palabras, es necesario determinar si existe entre ellos un término de comparación que permita adelantar el test de igualdad.

5.2.3. De acuerdo a los criterios descritos en el punto 4.2. de las consideraciones de esta Sentencia, tal exigencia no está llamada a cumplirse en la hipótesis prevista por la norma acusada, pues para efectos del reconocimiento y ejecución de los créditos judiciales, las entidades del Estado se encuentran sometidas al principio de legalidad del gasto público (C.P. art. 345 y346), lo que significa que todas sus erogaciones deben ajustarse al proceso presupuestal que las rige. Esta circunstancia, por supuesto, en ningún caso se advierte para el caso de los particulares en cuanto éstos, según la jurisprudencia constitucional, "por fuera de los eventos extraordinarios de los procedimientos concursales o de la quiebra, no están sujetos a un sistema forzoso de programación y ejecución ordenada de sus ingresos y gastos." En efecto, "[c]omo quiera que sus fondos no provienen del erario y que su destinación libre no está vinculada con el servicio público, es apenas lógico que ni siquiera sus procedimientos internos de orden contable, financiero y presupuestal, pueden limitar y, en modo alguno, impedir la ejecutabilidad -en este caso inmediata- de los títulos que incorporen créditos dinerarios de los que sean deudores. " (11)

5.2.4. Entonces, es claro que la diferencia de trato a la que se ha hecho referencia, desnuda sin tapujos la evidente, objetiva e incontrovertible "disparidad de hipótesis y regímenes aplicables respectivamente a la entidad pública deudora y a la persona privada deudora"(12), hecho que descarta la posible existencia de un término de comparación entre ambos sujetos y, al mismo tiempo, legitima el tratamiento diferencial previsto en el régimen legal objeto de estudio.

5.3. La norma acusada no vulnera el debido proceso ni el derecho a la propiedad, ni los principios de buena fe y autonomía judicial.

5.3.1. En cuanto hace a la afectación del debido proceso, por consignar la norma impugnada una sanción y precaver la garantía de la defensa, también se observa que el demandante estructuró el cargo a partir de una concepción errada de la norma, cual es la de considerar que la misma tiene un carácter eminentemente sancionatorio.

5.3.2. Al tenor de las consideraciones que ya han sido expuestas, las consecuencias jurídicas previstas en la precitada disposición -fijar un plazo de seis meses para hacer la reclamación y cesar el pago de intereses ante su inobservancia- no advierten en manera alguna la naturaleza estrictamente sancionatoria que se le atribuye. Siguiendo lo ya dicho, por su intermedio a pretendido el legislador, en desarrollo de la libertad de configuración normativa, regular el ejercicio de un derecho imponiéndole a los particulares titulares de créditos judiciales, una carga pública que se revierte en beneficio del interés general y que, en todo caso, garantiza el ejercicio razonado y diligente del derecho por parte de su titular; resultando totalmente improcedente, para estos propósitos, la creación de procedimientos adicionales a los existentes que, antes que garantizar el debido proceso, llevarían a dilatar y afectar los intereses del propio beneficiario -en lo que toca con el pronto pago de la condena-, e igualmente, a causar una erogación injustificada del tesoro público.

En relación con esto último, es necesario manifestar que el carácter estrictamente obligacional y preventivo de la norma se observa, sin discusión, en el hecho de que si bien fija un plazo de seis meses para formular la reclamación y ordena cesar la causación de intereses luego de transcurrido ese lapso, del mismo modo contempla su inmediata reanudación tan pronto "se presente la solicitud en legal forma". En este sentido, se observa que la norma no pretende causar un daño antijurídico sino, por el contrario, evitar que haya un lucro indebido con respecto del capital adeudado por el Estado, ajustándose al propósito que identifica la función administrativa: el servicio del interés general, y a los principios que la gobiernan, en especial, a los de moralidad, eficacia, economía y celeridad (C.P. art. 209).

5.3.3. Ahora bien, si frente a una situación particular y concreta, se presentan hechos aislados no atribuible a la actividad del beneficiario que afecta sus intereses patrimoniales, los mismos pueden ser contrarrestados a través de los mecanismos jurídicos de que disponen los ciudadanos para la defensa de sus derechos -acciones y recursos de orden administrativo y judicial-, pues lo que interesa atacar a la norma acusada es la inactividad de aquél y no lo que pueda derivarse del trámite de la reclamación en un caso específico.

5.3.4. Siguiendo igual razonamiento, tampoco puede afirmarse que la regla en referencia desconoce el derecho a la propiedad e impone una medida de confiscación, toda vez que la mora a la que habría lugar una vez cumplido el plazo señalado en la ley, no es imputable al Estado deudor sino al propio beneficiario acreedor, derivada de la actitud negligente de éste en la reclamación oportuna de la condena. Se trata, entonces, de un fenómeno de "mora creditoris", entendido éste como aquella circunstancia jurídica específica que resulta directamente imputable al acreedor o titular del crédito judicial en este caso, y que termina por purgar la mora del deudor o desvirtuarla en cuanto el retardo injustificado en el cumplimiento de la obligación no deriva de este último quien, por el contrario, ha ofrecido al acreedor su debida satisfacción o ha prestado toda la cooperación y colaboración para la ejecución de la prestación.

En lo que tiene que ver con el cumplimiento y ejecución de los créditos judiciales, puede observarse, a partir de una interpretación sistemática de las disposiciones que regulan la materia, que el beneficiario de la condena cuenta con los mecanismos jurídicos necesarios para proceder a su pronta reclamación, en aras de obtener su pago en un término razonable, siendo de su entera responsabilidad las consecuencias patrimoniales que pudiesen proyectarse por el uso inadecuado de tales mecanismos.

5.3.5. En consecuencia, sobre los intereses que podría generar la hipotética abolición de la medida cuestionada en este juicio, no se configura ninguna obligación patrimonial a cargo del Estado y, por lo tanto, antes que constituir un derecho de propiedad en cabeza del acreedor, lo que comporta es un enriquecimiento sin causa o un lucro indebido en perjuicio del patrimonio público, originado en una conducta omisiva y negligente del titular del crédito judicial consistente en no proceder a su reclamo a tiempo. Desde este punto de vista, no le asiste razón al demandante con relación al cargo esbozado pues nadie puede alegar su propia culpa en su propio beneficio.

5.3.6. Por lo demás, en punto a la presunta violación de los principios de la buena fe y la autonomía e independencia judicial, no resultan válidos los cuestionamientos que se aducen en la demanda. En relación con lo primero, por cuanto se ha sostenido hasta la saciedad que el contenido normativo del inciso acusado persigue un fin legitimo amparado por la Constitución, como es la defensa del patrimonio público y del interés de la comunidad, y que frente al particular la colaboración exigida además de propender también por su propio beneficio, lo que exige de éste es una actitud diligente, honesta y leal a la cual está obligado, incluso, por el mismo principio de la buena fe.

La buena fe, lo ha dicho esta Corporación, constituye un principio general de derecho a través del cual se integra el ordenamiento jurídico con el valor ético de la mutua confianza, de manera que sea ésta la regla de conducta a la que deben acogerse en forma recíproca los sujetos de una relación jurídica, no solo en el ejercicio de sus derechos sino también en el cumplimiento de sus obligaciones. En este sentido, la buena fe, como fuente de derechos y obligaciones, le impone tanto a las autoridades públicas como a los particulares, "el deber moral y jurídico de ceñir sus actuaciones a los postulados que la orientan -lealtad y honestidad-" (13). siendo precisamente este objetivo el que se persigue con la previsión dispuesta en la norma impugnada: despertar en el particular beneficiario de una condena judicial, el sentido de colaboración frente a la administración pública.

5.3.7. Respecto a lo segundo, comparte la Corte la apreciación contenida en el concepto rendido por el Ministerio Público, en el sentido de afirmar que la exigencia legal de acreditar todos los documentos para el pago de la condena dentro de los seis meses siguientes a su ejecutoria y la consecuente suspensión de intereses, es en realidad una medida de carácter administrativo y no judicial, que por tener aplicación con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia, descarta cualquier nexo causal con la actividad que le corresponde cumplir al juez contencioso. Así, si bien es cierto que la autoridad judicial es la llamada a imponer la condena y ordenar el pago de intereses, la mismo carece de competencia para intervenir en su proceso de ejecución y cumplimiento ya que éste corresponde a las autoridades administrativas de acuerdo con los términos fijados en la ley. Al respecto, también hay que señalar que si el legislador es competente para establecer los términos que regulan los procedimientos y el ejercicio de los derechos, no cabe imputarle al mismo intromisiones indebidas cuando ejerce tal atribución en forma legitima, como es lo que ocurre en el caso de la norma impugnada.

Con base en las consideraciones expuestas, esta Corporación procederá a declarar la exequibilidad del inciso 6° del artículo 177 del C.C.A., tal y como fue adicionado por el inciso 1° del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, por encontrar que su texto no contraviene la Constitución Política.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E

Declarar EXEQUIBLE el inciso 6° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), tal y como fue adicionado por el inciso primero del artículo 60 de la Ley 446 de 1998.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Presidente

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

JAIME ARAUJO RENTERIA

Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado

CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

HACE CONSTAR:

Que el H. Magistrado doctor Alfredo Beltrán Sierra, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión oficial en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

NOTAS:

1. Sentencia C-832/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

2. Sentencia Ibídem.

3. Sentencia Ibídem.

4. Cfr.,entre otras, las Sentencias C-553/93, C-685/96 y C-197/2001.

5. Sentencia C-685/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

6. Sentencia C-442/2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

7. En relación con el alcance de estas dos últimas consecuencias jurídicas, la Corte se pronunció en las Sentencias C- 555 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-188 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). En lo que tiene que ver con el término de 18 meses en que se difiere la ejecutabilidad de las condenas, consideró la Corte -en la Sentencia C- 555/93- que el mismo se ajusta a la Constitución Política por cuanto "es indispensable para adelantar las operaciones de elaboración, presentación, aprobación y ejecución del presupuesto dentro de cuya vigencia fiscal ha de producirse el pago del crédito judicial", y por su intermedio, no se pretende desconocer los créditos judiciales a cargo de las entidades públicas sino hacerlos plenamente efectivos. Respecto al reconocimiento de intereses sobre los créditos judiciales, comerciales durante los 6 meses siguientes a su ejecución y moratorios después de cumplido dicho lapso, dijo la Corte -en la Sentencia C-188/99- que el no reconocimiento de intereses moratorios desde el mismo momento en que la condena queda en firme comporta un trato discriminatorio, violatorio del principio de igualdad, ya que no se justifica "en modo alguno que mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de la obligación de cancelar dichos réditos durante seis meses, con notorio perjuicio para los particulares que han debido recibir oportunamente los recursos pactados." De esta manera, la Corte declaró inexequible las expresiones normativas: "durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria" y "después de ese término", para dar a entender que los intereses moratorios se causan desde el mismo momento en que la condena se hace exigible.

8. Véase las Sentencias C-38 DE 1995; C-032 y C-081 de 1996; C-327, C-429 y C-470 de 1997;y, C-198 de 1998.

9. Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995.

10.Sentencia C-316/2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra

11. Sentencia C-553/93.

12. Sentencia Ibídem.

13. Sentencia C-892/2001.