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Fallo 6378 de 2001 Consejo de Estado

Fecha de Expedición:
21/06/2001
Fecha de Entrada en Vigencia:
21/06/2001
Medio de Publicación:
Publicada en la Gaceta del Consejo de Estado


 
 

FCE063782001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente:

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, junio veintiuno (21) de dos mil uno.

Radicación: 6378

Actor: PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda incoada con el fin de que se declare la nulidad parcial del Decreto 895 de 2000 "Por el cual se reglamenta la parte operativa de la ley 134 de 1994"

I. DEMANDA

La parte demandante solicita la nulidad parcial de las siguientes disposiciones del Decreto 895 de 2000: Literal c) del artículo 2º: "Certificación. De conformidad con el artículo 27 de la Ley 134 de 1994, se entiende por certificación el acto mediante el cual el Registrador del Estado Civil declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realización de los mecanismos de participación ciudadana desde la inscripción de iniciativas o solicitudes de referendo hasta la presentación de la iniciativa legislativa y normativa ante la corporación pública correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador del Estado Civil"

Incisos 2 y 3 del artículo 7: "Vencido alguno de los plazos establecidos en la ley para que la Registraduría expida la certificación a que hubiere lugar, el Registrador del Estado Civil correspondiente dictará el acto en el cual se declare el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos señalados en la ley. Si el certificado no fuere expedido oportunamente se entenderá que los requisitos fueron satisfactoriamente llenados y, vencido el término, los promotores continuarán desempeñando sus actividades normalmente"

"Lo mismo se aplicará a todos los demás plazos establecidos en la Ley 134 de 1994, incluidos aquellos que deba fijar la Organización Electoral".

Inciso 1 del artículo 9: "ANULACION DE FIRMAS. Serán anulados por la Registraduría de la circunscripción electoral correspondiente los respaldos y apoyos que no cumplan los requisitos establecidos en el último inciso del artículo 19 de la Ley 134 de 1994. Tales requisitos son de interpretación restrictiva. El que la fecha corresponda a una misma mano no anulará la firmas si los demás datos son auténticos"

Se considera que son violatorios de los artículos 120, 152, 153, 265 y 266 de la Constitución Política; 18, 19 y 27 de la Ley Estatutaria 134 de 1994; 41 del Código Contencioso Administrativo, y 8 del Decreto 2241 de 1986.

El concepto de violación de las normas citadas como infringidas lo presenta bajo la forma de los siguientes cargos:

Primer cargo : El artículo 120 de la Constitución Política establece que la Organización Electoral está integrada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, integración que se reitera en los artículos 265 y 266 de la Carta. La Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad del artículo 27 del proyecto de ley sobre mecanismos de participación ciudadana, precisó que mediante este precepto la Organización Electoral certificará el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana.

Entre tanto, el literal c) del artículo 2 del Decreto 895 de 2000, otorga competencia exclusivamente al Registrador Nacional del Estado Civil para expedir tal certificación.

Segundo cargo: Los incisos 2 y 3 del artículo 7 del Decreto Reglamentario 895 de 2000 consagran un silencio positivo para todos los casos de vencimiento de los términos en los plazos de los mecanismos de participación ciudadana, desconociendo con ello la Ley 134 de 1994.

Si se observan los artículos 152 y 153 de la Constitución Política se encuentra que la regulación de los mecanismos de participación ciudadana se reserva a la ley, en sentido formal la expedida por el Congreso, y a este respecto el Congreso de la República expidió la 134 de 1994 que, como cualquier otra ley, no puede ser excedida so pretexto de reglamentarla.

Los incisos 2 y 3 del artículo 7 del Decreto 895 de 2000, violan, además, el artículo 18 de la Ley 134 de 1994 al derogar la competencia del Consejo Nacional Electoral para prorrogar, en caso de fuerza mayor, el plazo de seis meses para la recolección de las firmas de quienes apoyan las iniciativas legislativas y las solicitudes de referendo.

Reitera que el régimen de la participación ciudadana está consagrado en la Constitución como reserva de ley estatutaria, regulado exclusivamente por el legislador, lo cual hace que las materias propias de su núcleo de derechos y de contenido estructural no puedan ser tocadas por actos de cualquier otra autoridad y, mucho menos, por el Presidente de la República so pretexto de ejercer la facultad reglamentaria.

Tercer cargo: El artículo 19 de la Ley 134 de 1994 consagra que " Para consignar un apoyo en una iniciativa legislativa y normativa o en una solicitud de referendo, el ciudadano deberá escribir en el formulario de su puño y letra, la fecha en que se firma, su nombre, el número de su documento de identificación, el lugar, la dirección de su residencia, todo esto en forma completa y legible, y su firma..", mientras que el último aparte del primer inciso del artículo 9 del Decreto 895 de 2000 dispone que el que la fecha corresponda a una misma mano no anulará la firma si los demás datos son auténticos. Con ello se viola la ley, al modificar los términos y alcances del mandato legal, por la innovación reglamentaria de no anular los apoyos cuando la fecha no corresponda al puño y letra del suscriptor, según el cual, uno de los requisitos de validez del apoyo suscrito es que la fecha corresponda a la letra del ciudadano que suscribe el apoyo.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La Nación, por medio de apoderado, contestó en tiempo la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones con la siguiente argumentación: ( folios 62 a74)

Con respecto al primer cargo considera que la interpretación que suministra el demandante no es la adecuada por cuanto, si se analiza en su integridad la Ley 134 de 1994, se puede colegir de muchos de sus apartes que la función de certificar sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación radica en el Registrador del Estado Civil, como se desprende de los artículos 7, 24 y 34 de la Ley en mención.

De manera que cuando se radica en los Registradores del Estado Civil la función de certificar, éstos lo hacen a nombre de la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad que hace parte de la Organización Electoral y que cuenta con representantes, no solo a nivel nacional. El Registrador Nacional del Estado Civil actúa como Secretario del Consejo Nacional Electoral, y los respectivos Registradores, dentro de su circunscripción, acorde con el ámbito de la función y el tipo de participación ciudadana, hacen operativo y práctico el cumplimiento de la certificación.

Respecto del segundo cargo aduce que se equivoca el demandante puesto que no es cierto que el silencio positivo presuponga que su establecimiento deba hacerse mediante una norma de carácter superior. Lo que indica el C.C.A. es la exigencia de una disposición especial , y como el Decreto 895 de 2000, al reglamentar la Ley 134 de 1994, lo es, resulta procedente que allí se consagrase silencio positivo.

De otra parte, tal consagración no modifica la esencia de la Ley, pues lo que se busca es evitar que los derechos de los administrados que concurran a la aplicación de los mecanismos de participación ciudadana sean objeto de burla; prevenir arbitrariedades por omisión en el cumplimiento de términos en la decisión de asuntos de su competencia, y dar aplicación a los principios de la función administrativa.

Además, cuando el demandante manifiesta que mediante el Decreto 895 de 2000 se derogó la competencia del Consejo Nacional Electoral para prorrogar, en caso de fuerza mayor, por el término de seis meses el plazo para la recolección de firmas que apoyan las iniciativas legislativas y las solicitudes de referendo, se equivoca, pues de la lectura del Decreto no se deriva tal conclusión, ya que al consagrar el silencio positivo no se modifica lo relativo a la prórroga del plazo de que trata el artículo 18 del mismo.

Tampoco acepta que mediante el Decreto parcialmente acusado el Presidente de la República haya desconocido que, acorde con lo que establecen los artículos 152 y 153 de la Constitución Política, las regulaciones relativas a los mecanismos de participación son del resorte de la Ley Estatutaria ya que, y como no se afecta la estructura fundamental de la norma reglamentada, considera que los cargos no están llamados a prosperar, pues sólo se reglamentan detalles necesarios para la ejecución de la ley.

Finalmente, en cuanto al cargo consistente en que al preceptuar que no es causal de nulidad el hecho de que la fecha anotada en el respectivo apoyo no venga de la misma mano de quien lo suscribe, mutilando las causales de nulidad, sostiene que mediante el acto demandado no se está modificando el contenido de una ley estatutaria, pues es el artículo 19 de la misma el que contiene las causales de nulidad de tales apoyos.

III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado rindió su concepto solicitando se acceda parcialmente a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:

Luego de hacer un análisis sobre los mecanismos de participación popular, encuentra que la parte actora considera que los apartes acusados del Decreto 895 de 2000 desbordan la facultad reglamentaria del Presidente de la República, argumentación que no comparte en su integridad, porque el acto demandado define los conceptos de inscripción, registro y certificación; establece el contenido de los formularios para inscripción y trámite de iniciativas o solicitudes de referendo y los utilizados para la recolección de apoyos y respaldos; establece plazos y regula el evento de repetición de firmas; costo de los formularios; delegación operativa; participación de personas naturales y jurídicas, etc., es decir hace posible la aplicación de la ley.

Sobre el ejercicio de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, cita pronunciamientos de esta Corporación para concluir que la misma se puede ejercer, igualmente, respecto de leyes estatutarias, competencia que, en este caso, deberá ejercerse de manera cuidadosa para no invadir las reservas de la leyes orgánicas o estatutarias, concentrando el poder reglamentario, únicamente, para regular aspectos no sustanciales, operativos, de trámite o instrumentales que, por no haber sido dispuestos por el legislador, necesitan reglamento ejecutivo.

Es plausible que la norma parcialmente impugnada designe que la facultad de certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de las iniciativas legislativas y normativas y la solicitud de referendos, corresponda al Registrador del Estado Civil respectivo, funcionario que en sus distintos niveles pertenece a la Organización Electoral, pues si la expidiera la Organización Electoral en su conjunto, se tornaría inejecutable el mandato legal reglamentado.

En cuanto a los incisos segundo y tercero del artículo 7 del Decreto 895 de 2000, respecto de los cuales el reproche consiste en que consagran una modalidad de silencio positivo que no fue establecida en la referida legislación estatutaria, esta disposición necesariamente entraña un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Ejecutivo, ya que le está vedado al reglamento prever disposiciones como la figura del acto ficto positivo, creadora en este caso de efectos jurídicos relevantes frente al ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos, pues tal regulación sólo puede ser fijada, exclusivamente y excepcionalmente, por el legislador, al tenor de lo dispuesto en el artículo 41 del C.C.A.

El reproche en relación al inciso tercero no es de recibo, pues interpretada sistemáticamente la disposición, se colige claramente que el mismo se refiere a la forma como deben contarse los demás plazos establecidos en la Ley 134 de 1994, es decir que los plazos en días se contarán teniendo en cuenta los hábiles y los términos de meses o semanas serán calendarios.

Finalmente, en lo que respecta al inciso primero del artículo 9 del mencionado decreto reglamentario, se aprecia que este aparte del reglamento modifica lo dispuesto en el citado artículo de la Ley 134 de 1994, pues uno de los requisitos de validez de los apoyos o respaldos lo constituye precisamente que la fecha de los mismos corresponda al puño y letra del ciudadano que firma. El reglamento en el aparte acusado dispone lo contrario, es decir, que no constituye causal de anulación de los apoyos el hecho de que la caligrafía de la fecha no coincida con la misma del suscriptor.

La anterior es una modalidad de exceso de poder reglamentario. El reglamento ejecutivo no puede consagrar disposiciones que vayan en desmedro de los preceptos legales reglamentados porque, en tales casos, el Presidente de la República no ejerce su facultad reglamentaria sino que invade la órbita reguladora del legislador.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSION

La parte actora presentó sus alegatos de conclusión anotando esencialmente lo mencionado en la demanda.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde a la Sala examinar la legalidad de los apartes antes transcritos del Decreto 895 de 2000, proferido por el Presidente de la República en virtud de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

Mediante el Decreto parcialmente demandado se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 1994 " Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación"; en esta Ley se establecen las pautas o directrices por las que se regirá la participación democrática de las organizaciones civiles y se regulan las formas de participación ciudadana, la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; el referendo derogatorio; el referendo aprobatorio; la revocatoria del mandato; el plebiscito; la consulta popular y el cabildo abierto.

Como quiera que el primer cargo que se plantea en la demanda es el desconocimiento de lo estipulado en la ley reglamentada, pues en el literal c) del artículo 2º del Decreto demandado se atribuye al Registrador Nacional del Estado Civil la facultad de certificar sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en cada una de las etapas de la realización de los mecanismos de participación ciudadana, desde la inscripción de las solicitudes de referendo hasta la presentación de la iniciativa legislativa, mientras que el artículo 27 de la norma reglamentada atribuye dicha capacidad de certificación a la Organización Electoral, encuentra la Sala que el artículo 24 de la Ley 134 de 1994 establece :

" Certificación de la Registraduría. En el término de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de respaldos consignados, el número de respaldos válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo".

Por otra parte, cuando el artículo 27 de la ley reglamentada establece que : "La organización electoral certificará, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana" no desconoce la facultad de certificación que corresponde al Registrador del Estado Civil contenida en el ya transcrito artículo 24, que determina que dicha certificación comprende, no solamente lo relacionado con el número total de respaldos consignados, de respaldos válidos y de respaldos nulos, sino el ámbito amplio sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas constitucionales y legales para la realización de los mecanismos de participación ciudadana; es decir, que cuando el artículo 27 señala que para todos los efectos legales se debe certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, ya la norma legal había precisado en el artículo 24, a cual funcionario, dentro de la Organización Electoral, corresponde tal función.

Además, debe tenerse en cuenta que es al Registrador de la circunscripción electoral correspondiente a quien corresponde anular los respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos del artículo 16 o que incurran en alguna de las causales de nulidad que allí se consagran, atribución que se encuentra en íntima relación con la que se comenta.

Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado Civil amplia facultad de certificación sobre el ajuste a la legalidad de todo el proceso de la participación ciudadana, la facultad contenida en el literal c) del acto administrativo objeto de examen se acomoda a la norma reglamentada.

En efecto, como el Decreto parcialmente demandado, al definir la noción de certificación, atribuye al Registrador del Estado Civil la expedición del acto mediante el cual declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de realización de los mecanismos de participación, desde la inscripción de las iniciativas solicitudes de referendo hasta la presentación de la iniciativa legistativa y normativa ante la corporación correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador del Estado Civil correspondiente, encuentra la Sala que no aparece exceso del ejercicio de la facultad de reglamentar las leyes que corresponde al Presidente de la República.

De otro lado, como la Organización Electoral comprende a los Registradores del Estado Civil, mal se haría en entender que la facultad de certificar sobre los aspectos definidos en la Ley 134 de 1994 corresponda a la Organización, en su conjunto, hecho que haría inoperante el ejercicio de la atribución, dada la complejidad de la Organización Electoral; de por otra parte, dado que la Registraduría posee la infraestructura necesaria para, previos los exámenes técnicos a que haya lugar, decidir sobre la validez o nulidad de los respaldos consignados y que, además, el Registrador Nacional del Estado Civil actúa como Secretario del Consejo Nacional Electoral, por ende, le es inherente la facultad de certificar.

Vale la pena anotar que otras funciones diferentes a la de certificación son atribuidas a la Organización Electoral, teniendo a la misma en su conjunto, como es el caso contemplado en el inciso 4 del artículo 10 de la Ley 130 de 1994, según el cual la Organización Electoral colaborará en la realización de consultas internas de los partidos y movimientos políticos y que los gastos que generen las actividades previstas para tales consultas internas serán de cargo de la mencionada Organización, atribuciones y cargas que pueden ser cumplidas por todo el organismo, sin que se afecte la debida operatividad en el ejercicio de las mismas.

En estas condiciones no se encuentra vocación de prosperidad al cargo analizado.

En cuanto al cargo relativo a la configuración del silencio positivo, que se deriva del hecho de que, vencido alguno de los plazos a que se refiere la Ley 134 de 1994 para que la Registraduría expida la correspondiente certificación, se entenderá que los requisitos fueron satisfactoriamente llenados y los promotores continuarán desempeñando sus actividades normalmente, para la Sala el aparte demandado sí consagra un silencio positivo, pues hace conllevar efectos favorables a la falta de respuesta oportuna del Registrador, efectos que implican entender que los requisitos se encuentran debidamente acreditados.

Al respecto, como el legislador al expedir la Ley 134 de 1994 no atribuyó efectos positivos a la no oportuna respuesta de la administración, no podía el Presidente de la República, so pretexto de ejercer la facultad de reglamentar la ley, introducir aspectos no contenidos en la ley que reglamenta, pues es necesario recordar que el ámbito del reglamento se circunscribe a la regulación de la forma de hacer operativas las regulaciones de la ley que reglamenta, en la medida en que el ejercicio de la función reglamentaria es la expresión, por excelencia, de la función administrativa que ejerce el Presidente de la República. Debe entenderse, por lo tanto, como la facultad para expedir normas generales, impersonales y abstractas para lograr la cumplida ejecución de las leyes. De tal manera, el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede desconocer el marco general de la ley , pues su ejercicio sólo se justifica en la medida en que, para proveer a la adecuada ejecución de ésta, se requiera precisar circunstancias o pormenores no contenidos en ella, por no haber sido regulados. En efecto, como resulta imposible que la ley contenga todas las previsiones indispensables para su cabal cumplimiento, corresponde al reglamento precisar los pormenores necesarios para la ejecución de la ley, es decir "hacer explícito lo implícito".

En el caso en estudio, el acto parcialmente demandado no hace operativa la ley que reglamenta sino que entra a establecer normas no contenidas en la misma. De otra parte, si bien es cierto que el artículo 41 del C.C.A. preceptúa que sólamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales el silencio de la administración equivale a decisión positiva, por ser el silencio positivo algo excepcional frente a actuaciones no discrecionales de la administración, no resulta de recibo la defensa de la administración en el sentido de que el Decreto 895 de 2000, al ser una disposición especial, puede otorgar efectos favorables para el administrado a la falta de resolución oportuna de una petición, pues, como ya se advirtió, la facultad reglamentaria del Presidente de la República tiene como ámbito el hacer operativa la ley reglamentada y, como dentro del marco de la Ley 134 de 1994, que debe respetar el reglamento, no se contiene disposición sobre el silencio positivo, el acto demandado lo que hace es crear la figura, no hacerla operativa, pues no existe en la ley.

Como conclusión de lo anterior, encuentra la Sala que en el artículo 24 de la Ley 134 de 1994 se señala el término de un mes, contado a partir de la fecha de entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, para que el respectivo Registrador del Estado Civil expida la certificación allí aludida, pero como el legislador omitió calificar el incumplimiento de dicho plazo otorgando efectos positivos a dicho incumplimiento, no podía el reglamento otorgar tales efectos.

En este punto considera la Sala necesario precisar que, para efectos del artículo 22 de la Ley 134 de 1994, cuando se dén los presupuestos del inciso 2º de dicho artículo, el plazo del que se dispone para recolectar las firmas adicionales se contabilizará a partir de la expedición de la decisión del Registrador. Dicho en otras palabras, entretanto el asunto se encuentre a consideración del respectivo Registrador, no corre el plazo por el período que falte y un mes más a que se refiere el inciso 2º del artículo 22 de la Ley 134 de 1994.

Bajo la anterior perspectiva se accederá a decretar la nulidad de los apartes del artículo 7 del Decreto 895 de 2000 que consagran silencio positivo.

El último cargo se refiere a la variación de las causas por las cuales se consideran nulos los apoyos y respaldos, al consagrar el inciso 1 del artículo 9 del Decreto demandado que el hecho de que no provenga de la misma mano la anotación de la fecha anotada en los mismos no es causal de anulación del respectivo apoyo.

Al respecto, la Sala encuentra que el artículo 19 de la Ley 134 de 1994 indica la forma como el ciudadano debe inscribir los datos en el formulario destinado a conseguir un apoyo en una iniciativa o en una solicitud de referendo, así: "Suscripción de apoyos. Para consignar un apoyo en una iniciativa legislativa y normativa o en una solicitud de referendo, el ciudadano deberá escribir en el formulario, de su puño y letra, la fecha en que firma, su nombre, el número de su documento de identificación, lugar y dirección de su residencia, todo esto en forma completa y legible...."

Así mismo, el artículo 19 de la norma legal en cita, estableció que la Registraduría anulará los respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos del artículo 16, al igual que aquellos que incurran en alguna de las siguientes razones, las cuales deberán ser certificadas por escrito:

  1. fecha, nombre o número de cédula de ciudadanía ilegible o no identificable.
  2. firma con datos incompletos, falsos o erróneos.
  3. firmas de la misma mano.
  4. firma no manuscrita.
  5. no inscrito en el censo electoral correspondiente.

Además, tratándose de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo en el ámbito de las entidades territoriales, será causal de nulidad del respaldo no ser residente en la respectiva entidad territorial

Para la Sala, el acto parcialmente acusado pretende desconocer la claridad del mandato legal contenido en el artículo 19 de la ley que reglamenta, so pretexto de hacerlo operativo, introduciendo modificaciones a la forma como deben anotarse elementos del contenido de la suscripción de apoyos que el legislador, excediéndose con ello la facultad de reglamentación.

En efecto, en el artículo 19 de la Ley 134 de 1994 se contienen los elementos y la forma que deben cumplirse al suscribir los apoyos de una iniciativa legislativa o normativa o una solicitud de referendo; por ello, no resulta de recibo la defensa de la administración al contestar la demanda en el sentido de que, como dentro de las causales de nulidad de los apoyos no se encuentra lo relativo a que la fecha no sea escrita del puño y letra de quien firma, podía el reglamento excluir tal hecho como causal de nulidad, pues, como ya se advirtió, es forzoso el anotar de puño y letra todos los elementos que contiene el formulario y, al contemplarlo de esta forma el legislador, y no como acto discrecional de quien firma, su no acatamiento desconoce el texto legal.

En conclusión, siendo que las causales por las cuales el Registrador del Estado Civil debe anular los apoyos están expresamente descritas en la Ley 134 de 1994, no correspondía al Presidente de la República entrar a reglamentar tales causales.

Así las cosas se decretará la nulidad del aparte a que alude el cargo.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de las siguientes expresiones: "Si el certificado no fuera expedido oportunamente se entenderá que los requisitos fueron satisfactoriamente llenados y, vencido el término, los promotores continuarán desempeñando sus funciones normalmente. Lo mismo se aplicará a todos los demás plazos establecidos en la Ley 134 de 1994, incluidos aquellos que deba fijar la Organización Electoral" contenidas en los incisos segundo y tercero del artículo 7º del Decreto 895 de 2000.

SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad de las siguientes expresiones: "El que la fecha corresponda a una misma mano no anulará la firma si los demás datos son auténticos" contenidas en el artículo 9º del Decreto 895 de 2000.

TERCERO: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda

En firme esta providencia archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada en Sala del veintiuno de junio del año dos mil uno (2.001)

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Presidenta

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Salvamento Parcial de Voto

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

MANUEL S. URUETA AYOLA

S A L V A M E N T O D E V O T O

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Su anulación no es congruente con los principios del estado social de derecho ante el incumplimiento de la Organización Electoral de expedir certificaciones en iniciativas populares legislativas, normativas o de referéndum

Discrepo de la decisión de la mayoría que declaró la nulidad de los apartes demandados del artículo 7º del Decreto 895 de 2000 porque, a su juicio, el silencio positivo que instituyó para facilitar la participación ciudadana cuando la Organización Electoral no se pronuncia oportunamente sobre los requisitos, no reglamenta la Ley 134 de 1994 sino crea una nueva institución, que excedería la potestad reglamentaria, pues como el Legislador omitió calificar el incumplimiento de dicho plazo, no podía el reglamento otorgar efectos positivos a dicho incumplimiento. En mi concepto, la naturaleza reglamentaria de los apartes acusados del artículo 7º del Decreto 895 de 2000 se infiere de la razón de ser del silencio positivo que instituyen para hacer viables los mecanismos de participación democrática previstos en la Ley 134 de 1994, al asegurar que la voluntad que los ciudadanos han plasmado al emplearlos, no pierda validez por circunstancias relacionadas con el ejercicio tardío de la función de verificación de requisitos por parte de la Organización Electoral, por lo que es incontrovertible que se trata de un mecanismo operativo que en cuanto facilita la participación ciudadana, evidentemente apunta a la cumplida ejecución de a Ley reglamentada. En mi sentir, no resulta congruente con la filosofía del Estado Social de Derecho, participativo, democrático y pluralista que proclama la Constitución de 1991, que la voluntad ciudadana expresada a través de un mecanismo de participación, resulte frustrada por incumplir la Organización Electoral el plazo que le señala el artículo 24 de la Ley 134 de 1994, para expedir la certificación allí aludida.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

SALVAMENTO DE VOTO DEL DR. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Radicación número: 6378

Actor: PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO

AUTORIDADES NACIONALES

Discrepo de la decisión de la mayoría que declaró la nulidad de los apartes demandados del artículo 7º del Decreto 895 de 2000 porque, a su juicio, el silencio positivo que instituyó para facilitar la participación ciudadana cuando la Organización Electoral no se pronuncia oportunamente sobre los requisitos, no reglamenta la Ley 134 de 1994 sino crea una nueva institución, que excedería la potestad reglamentaria, pues como el Legislador omitió calificar el incumplimiento de dicho plazo, no podía el reglamento otorgar efectos positivos a dicho incumplimiento.

En mi concepto, la naturaleza reglamentaria de los apartes acusados del artículo 7º del Decreto 895 de 2000 se infiere de la razón de ser del silencio positivo que instituyen para hacer viables los mecanismos de participación democrática previstos en la Ley 134 de 1994, al asegurar que la voluntad que los ciudadanos han plasmado al emplearlos, no pierda validez por circunstancias relacionadas con el ejercicio tardío de la función de verificación de requisitos por parte de la Organización Electoral, por lo que es incontrovertible que se trata de un mecanismo operativo que en cuanto facilita la participación ciudadana, evidentemente apunta a la cumplida ejecución de a Ley reglamentada.

Considero que las normas declaradas nulas han debido interpretarse en forma que se hiciera efectiva la finalidad constitucional que inspira la participación democrática. Ha debido pues, facilitarla. No obstaculizarla, limitarla o impedirla, como lo hace la decisión que no comparto, al posibilitar que el proceso de participación ciudadana se vea truncado por el incumplimiento de la Organización Electoral, que, dicho sea de paso, podría menoscabarlo con su incumplimiento.

En mi sentir, no resulta congruente con la filosofía del Estado Social de Derecho, participativo, democrático y pluralista que proclama la Constitución de 1991, que la voluntad ciudadana expresada a través de un mecanismo de participación, resulte frustrada por incumplir la Organización Electoral el plazo que le señala el artículo 24 de la Ley 134 de 1994, para expedir la certificación allí aludida.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Fecha ut supra

ORGANIZACIÓN ELECTORAL - Comprende a los Registradores del Estado Civil / REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Certificaciones en iniciativas legislativa, normativa y referendo

De otro lado, como la Organización Electoral comprende a los Registradores del Estado Civil, mal se haría en entender que la facultad de certificar sobre los aspectos definidos en la Ley 134 de 1994 corresponda a la Organización, en su conjunto, hecho que haría inoperante el ejercicio de la atribución, dada la complejidad de la Organización Electoral; de por otra parte, dado que la Registraduría posee la infraestructura necesaria para, previos los exámenes técnicos a que haya lugar, decidir sobre la validez o nulidad de los respaldos consignados y que, además, el Registrador Nacional del Estado Civil actúa como Secretario del Consejo Nacional Electoral, por ende, le es inherente la facultad de certificar. Vale la pena anotar que otras funciones diferentes a la de certificación son atribuidas a la Organización Electoral, teniendo a la misma en su conjunto, como es el caso contemplado en el inciso 4 del artículo 10 de la Ley 130 de 1994, según el cual la Organización Electoral colaborará en la realización de consultas internas de los partidos y movimientos políticos y que los gastos que generen las actividades previstas para tales consultas internas serán de cargo de la mencionada Organización, atribuciones y cargas que pueden ser cumplidas por todo el organismo, sin que se afecte la debida operatividad en el ejercicio de las mismas. En estas condiciones no se encuentra vocación de prosperidad al cargo analizado.

REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Silencio administrativo positivo / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA ELECTORAL - Ilegalidad por exceso de la potestad reglamentaria / POTESTAD REGLAMENTARIA - Puede precisar circunstancias o pormenores no contempladas en la ley haciendo explícito lo implícito / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - No puede crearlo el reglamento

En cuanto al cargo relativo a la configuración del silencio positivo, que se deriva del hecho de que, vencido alguno de los plazos a que se refiere la Ley 134 de 1994 para que la Registraduría expida la correspondiente certificación, se entenderá que los requisitos fueron satisfactoriamente llenados y los promotores continuarán desempeñando sus actividades normalmente, para la Sala el aparte demandado sí consagra un silencio positivo, pues hace conllevar efectos favorables a la falta de respuesta oportuna del Registrador, efectos que implican entender que los requisitos se encuentran debidamente acreditados. Al respecto, como el legislador al expedir la Ley 134 de 1994 no atribuyó efectos positivos a la no oportuna respuesta de la administración, no podía el Presidente de la República, so pretexto de ejercer la facultad de reglamentar la ley, introducir aspectos no contenidos en la ley que reglamenta,. Debe entenderse esta potestad, como la facultad para expedir normas generales, impersonales y abstractas para lograr la cumplida ejecución de las leyes. De tal manera, el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede desconocer el marco general de la ley , pues su ejercicio sólo se justifica en la medida en que, para proveer a la adecuada ejecución de ésta, se requiera precisar circunstancias o pormenores no contenidos en ella, por no haber sido regulados. En efecto, como resulta imposible que la ley contenga todas las previsiones indispensables para su cabal cumplimiento, corresponde al reglamento precisar los pormenores necesarios para la ejecución de la ley, es decir "hacer explícito lo implícito". Dentro del marco de la Ley 134 de 1994, que debe respetar el reglamento, no se contiene disposición sobre el silencio positivo, el acto demandado lo que hace es crear la figura, no hacerla operativa, pues no existe en la ley. Bajo la anterior perspectiva se accederá a decretar la nulidad de los apartes del artículo 7 del Decreto 895 de 2000 que consagran silencio positivo.

RECOLECCION DE FIRMAS EN INICIATIVA LEGISLATIVA, NORMATIVA O REFERENDO - Término para su recolección se contabiliza a partir de la expedición de certificación por el Registrador / ANULACIÓN DE FIRMA O APOYOS - Ilegalidad de la exclusión de una causal de nulidad / POTESTAD REGLAMENTARIA - Exceso

Para efectos del artículo 22 de la Ley 134 de 1994, cuando se dén los presupuestos del inciso 2º de dicho artículo, el plazo del que se dispone para recolectar las firmas adicionales se contabilizará a partir de la expedición de la decisión del Registrador. Dicho en otras palabras, entretanto el asunto se encuentre a consideración del respectivo Registrador, no corre el plazo por el período que falte y un mes más a que se refiere el inciso 2º del artículo 22 de la Ley 134 de 1994. En efecto, en el artículo 19 de la Ley 134 de 1994 se contienen los elementos y la forma que deben cumplirse al suscribir los apoyos de una iniciativa legislativa o normativa o una solicitud de referendo; por ello, no resulta de recibo la defensa de la administración al contestar la demanda en el sentido de que, como dentro de las causales de nulidad de los apoyos no se encuentra lo relativo a que la fecha no sea escrita del puño y letra de quien firma, podía el reglamento excluir tal hecho como causal de nulidad, pues, como ya se advirtió, es forzoso el anotar de puño y letra todos los elementos que contiene el formulario y, al contemplarlo de esta forma el legislador, y no como acto discrecional de quien firma, su no acatamiento desconoce el texto legal. En conclusión, siendo que las causales por las cuales el Registrador del Estado Civil debe anular los apoyos están expresamente descritas en la Ley 134 de 1994, no correspondía al Presidente de la República entrar a reglamentar tales causales. Así las cosas se decretará la nulidad del aparte a que alude el cargo.