RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
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INCUMPLIMIENTO
DE DEBERES-Omitir las reglas procesales contenidas en el Código
Disciplinario Único. FALLO
SANCIONATORIO-Caso en que procede/CERTEZA-Definición. El
artículo 142 de INDAGACIÓN PRELIMINAR-Se
resolvió inhibiéndose y a su vez archivando las diligencias. El
Observa
la Sala Disciplinaria, que en la parte resolutiva de la citada providencia, la
doctora xx, en las calidades personales ya anotadas, además dispuso que por la
secretaría de la dependencia, se comunicara a «los sujetos procesales y al
quejoso, sin embargo sin que al mismo tiempo haya ordenado advertir la
procedencia de recurso alguno, para el caso concreto, al quejoso. En
orden a los anteriores presupuestos probatorios, en un primer análisis, todo
pareciera que efectivamente el juzgador tuvo razón al concluir que se dio un
trámite diferente al establecido en el inciso 4º del artículo 150 de la Ley 734
de 2002, pues de una simple lectura, ciertamente es posible detectar varias
situaciones en esencia particulares de la actuación de la Procuraduría Primera
Distrital en el caso concreto; la primera, una aparente confusión en los
conceptos procesales de auto inhibitorio y decisión de archivo, y una segunda,
algo similar frente a los efectos legales de los dos (2) instrumentos
jurídicos, sobre lo cual, el legislador de manera clara hace alusión en la Ley
734 de 2002. INDAGACIÓN PRELIMINAR-Fines/INDAGACIÓN PRELIMINAR-Duración y formas
de culminación/INDAGACIÓN PRELIMINAR-No
se puede extender a hechos diferentes de los que fueron objeto de denuncia/ARCHIVO DE LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA-Presupuestos
según los arts. 73 y 164 de la ley 734 de 2002/ARCHIVO DE LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA-Se debe notificarle a
los sujetos procesales y comunicarle al quejoso. La indagación preliminar tendrá
como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es
constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal
de exclusión de la responsabilidad. En caso de duda sobre la
identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se
adelantará indagación preliminar. En los demás casos la indagación
preliminar tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo
definitivo o auto de apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación
a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de
indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses. Para el cumplimiento de éste, el
funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos
y podrá oír en exposición libre al disciplinado para determinar la
individualización o identificación de los intervinientes en los hechos
investigados. La indagación preliminar no podrá
extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o
iniciación oficiosa y los que le sean conexos… Bajo
los anteriores postulados legales, desde luego superando los aspectos puramente
gramaticales de la norma, también los fines de esta etapa procesal dentro de la
acción disciplinaria, amén del término para ejercerla, [lo que debe
registrarse, no es materia de debate], lo claro es que, la indagación
preliminar, una vez abierta formalmente mediante la providencia que
corresponda, al agotarse el término establecido para la misma, debe culminar,
bien con archivo definitivo o con auto de apertura de investigación
disciplinaria. Ahora bien, dejando también de lado las condiciones para
llegarse a la apertura de investigación, se debe indicar de otra parte, que los
presupuestos para el archivo de la actuación disciplinaria, son los
establecidos por el legislador en los artículos 73 y 164 de la Ley 734 de 2002,
esto es, cuando en cualquier etapa de la actuación disciplinaria aparezca
plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no
está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la
cometió, que existe causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación
no puede iniciarse o proseguirse, o simplemente cuando al término de la
evaluación de la investigación, no se reúnen los requisitos para la formulación
de cargos. De
acuerdo a lo anterior, la decisión de archivo, tomada al amparo de los
referidos presupuestos normativos, hace tránsito a cosa juzgada. En esas
condiciones, el legislador, atendiendo que se trata de una actuación que pone
fin al proceso, interlocutoria para el efecto, en orden al respeto por el
principio universal del debido proceso, consagró la necesidad de notificarla a
los sujetos procesales y de comunicarla al quejoso con miras a garantizarles
sus derechos, frente al último, consagrados en el parágrafo del artículo 90 de
la Ley 734 de 2002. AUTO
INHIBITORIO-Resulta de la esencia de la misma queja, según parágrafo 1 del
art. 150 del CUD/AUTO INHIBITORIO-El
legislador no consagró la posibilidad de recurrir esta decisión. Situación
bien diferente es la figurara del AUTO INHIBITORIO, a la cual hace referencia
el parágrafo 1 del artículo 150 del mismo Estatuto Disciplinario, sencillamente
porque para el efecto, dicha facultad deviene de la esencia de la misma queja,
en todo caso, cuando se adviertan hechos manifiestamente temerarios,
disciplinariamente irrelevantes o de imposible ocurrencia o sean presentados de
manera absolutamente inconcreta o difusa. Ante tales fenómenos, el funcionario
está facultado para tomar una decisión inhibitoria según el texto legal, lo que
traducido a un escenario jurídico, significa abstenerse de conocer de un
determinado asunto; conllevando con lo mismo, que no se defina la situación y
por ende que no haga tránsito a cosa juzgada, lo que indica que en el momento
de surgir nuevos elementos fácticos, bien se puede acudir nuevamente ante la
autoridad competente. Obsérvese entonces, que bajo estos criterios, conforme a
los artículos 113 y 115, el legislador no consagró la posibilidad de recurrir
esta decisión, lo que en criterio de la Sala Disciplinaria, no obsta para que
la misma tenga que comunicarse, advirtiéndose la no procedencia de recurso
alguno. ERROR-En el caso sub
lite se configuró/DISCIPLINADO-Queda
liberado de toda responsabilidad. En
el sub lite, en la providencia de Es
decir, que la disciplinada, en la providencia controvertida, contrario a haber
concebido en algún momento terminar la actuación disciplinaria con auto
inhibitorio, la realidad fáctica es diáfana en indicar que su intención siempre
estuvo dirigida a materializar una decisión de archivo conforme al artículo 73
de la Ley 734 de 2002; de ahí que sobre la base de un error, como fue la
inserción de la expresión «INHIBIRSE» en la parte resolutiva, no pueda
aceptarse que se desconoció el procedimiento reglado en el ordinal 4º del
artículo 150 de la Ley 734 de 2002. Es cierto, que en un primer momento la
inculpada dio explicaciones, aceptando que se trató de un auto inhibitorio
(fol.19 a 21), pero hay que también aceptar, que en oportunidades posteriores,
para el efecto, en los descargos y alegatos de conclusión, extensivo en el
recurso de apelación, precisó que se trató un error y que por el contrario, lo
resuelto por ella fue una decisión de archivo; lo cual, para la Sala
Disciplinaria, conforme a lo antes analizado, merece plena credibilidad, más
aún, cuando no se entendería que una funcionaria con su trayectoria, en un caso
como el estudiado, diáfano para el efecto, cuando de hecho existía indagación
preliminar, confundiese la esencia del significado del auto inhibitorio y la
decisión de archivo. Así
las cosas, frente al caso en concreto la Sala Disciplinaria liberará de toda
responsabilidad a la disciplinada y este sentido, la decisión que aquí se tome
estará dirigida a revocar la providencia recurrida en lo que tiene que ver con
el tema de marras, y por supuesto a disponer el archivo de las diligencias. DERECHOS DEL QUEJOSO-Ejercer
la facultad de contradicción recurriendo la decisión de archivo y fallo
absolutorio. Para
los efectos legales que correspondan, demostrado está en el proceso, que la
disciplinada en ningún momento con la providencia del Observado
el texto de la providencia, concretamente su parte resolutiva, si bien la
doctora implicada, en su condición de Procuradora Primera Distrital de Bogotá, por
secretaría ordenó comunicar al quejoso la decisión de archivo, también lo es
que, inexplicablemente olvidó disponer al mismo tiempo que por el mismo
conducto se advirtiera sobre la procedencia del recurso de alzada en virtud del
parágrafo del artículo 90 de la Ley 734 de 2002; lo que debe ser registrado,
trajo como consecuencia, que la funcionaria encargada, esto es, la secretaria
ejecutiva, librara la comunicación 69116 del Así
las cosas, estando además plenamente acreditada la condición de servidora
pública de la disciplinada en el proceso, la Sala Disciplinaria debe concluir
que, en lo pertinente, desde el punto de vista objetivo, esto es, con relación
al presunto desconocimiento de los derechos del quejoso, las imputaciones
fácticas y jurídicas efectuadas en los cargos, respetan el Principio Universal
de Legalidad consagrado en el artículo 29 de la Carta Superior, esto es, porque
las mismas encuentran descripción típica en norma legal preexistente para el
momento de la comisión de los hechos, para el efecto, en el numeral 1º del
artículo 34 ibídem, pues ciertamente, al haber ordenado comunicar la decisión
de archivo sin advertir la procedencia del recurso de apelación
independientemente del factor subjetivo de la actuación [lo cual examinado en
el momento oportuno], no existe ninguna duda, que en el caso concreto conllevó
al desconocimiento de los derechos del quejoso a los cuales hace referencia el
parágrafo del artículo 90 de la Ley 734 de 2002, pues como quedó establecido,
producto de la falencia no presentó recurso de apelación, siendo que era de su
interés oponerse a lo decidido. Siendo preciso consignar entonces, que en
términos procesales, el actuar de la disciplinada constituye objetivamente una
manifiesta violación del régimen de deberes a los cuales están sometidos los
servidores públicos, por ende, bajo el mismo rigor de análisis, una falta
disciplinaria a la luz del artículo 23 de la norma en cita, como claramente lo
consignó el a quo. RECURSO DE APELACIÓN-No
se le brindaron las garantías al quejoso para interponerlo. Se trató pues, de comportamientos notoriamente opuestos a la
filosofía que debe reinar en la función pública [se reitera, independientemente
del elemento subjetivo para su comisión] pues contrario a existir el respeto
debido por los fines esenciales a cargo del Estado, a los cuales hace
referencia el artículo 2º Superior, la realidad procesal es diáfana al indicar
que principios como el de la eficiencia y la eficacia fueron dejados en un
segundo plano; lo cual se vio reflejado, cuando por el descuido en la función
pública a cargo de la disciplinada, como en su momento se analizará,
precisamente, una de las funciones de la Procuraduría General de la Nación,
cual es, la salvaguarda del orden jurídico, resultó nugatoria, en concreto,
cuando a espaldas de la ley, no se brindaron las garantías necesarias para que
el quejoso, hubiera hecho uso de los derechos a los cuales hace referencia el
parágrafo del artículo 90 de la Ley 734 de 2002, en particular, el recurso de
apelación contra el auto de archivo del CONDUCTA ANTIJURÍDICA-Afectó el deber funcional sin justificación
alguna. Todo lo anterior, sin que de las explicaciones defensivas sea posible
predicar la existencia de una causal de justificación determinante, pues si
bien es cierto, la funcionaria implicada, en su calidad de Procuradora Primera
Distrital, para la época de los hechos, como a continuación se analizará, tuvo
que soportar una considerable carga laboral y algunas situaciones de carácter
personal, como lo evidencian las pruebas, tales circunstancias no fueron
definitivas para concluir que se está frente a una causal de exclusión de
responsabilidad disciplinaria, de cara a los deberes que le eran inherentes a
su labor pública; siendo preciso de esta manera concluir y al mismo tiempo
resaltar, en consuno con lo antes analizado, que para los efectos del artículo
5º de la Ley 734 de 2002, se cumple con los presupuestos para que la conducta
materia de censura sea considerada antijurídica, sencillamente, porque la misma
no consistió en el desconocimiento del deber funcional de manera formal, por el
contrario, conllevó el quebrantamiento de los principios de eficiencia y
eficacia, cuando sin justificación alguna se dejó en tela de juicio la función
pública a cargo de la Procuraduría General de la Nación, en este caso, dirigida
a garantizar los derechos del quejoso. FUNCIÓN PÚBLICA-Implica la observancia de cada uno de los principios que la
gobiernan. La función pública implica la observancia plena de cada uno de
los principios que la gobiernan, es así que quienes la ejercen, están en la
obligación de actuar bajo el presupuesto inexorable del deber objetivo de
cuidado. Sin embargo, hay que tener en cuenta, que quien la hace posible es una
persona de la especie humana, lo que implica necesariamente que en un escenario
de responsabilidad cualquiera que sea, se tenga que analizar detenidamente y en
forma individual los pormenores de su materialización, pues no de otra manera
se haría posible la erradicación de una vez por todas la responsabilidad
objetiva y de paso la observancia del debido proceso como lo demanda el
Constitucional contendido en el artículo 29 de la Carta Superior. DERECHO DISCIPLINARIO-Las
faltas sólo pueden ser sancionadas a título de dolo y culpa. A propósito de la temática, el legislador ha sido expreso en
establecer que en materia disciplinaria las faltas, para el efecto gravísimas,
graves y leves, solo puede ser sancionadas a título de dolo o culpa, ésta
última, la culpa, bajo la denominación de gravísima o grave, empero la que en
criterio de esta Sala Disciplinaria, también puede ser leve de acuerdo a las
circunstancias, como en el momento se analizará, con fundamento en la doctrina
existente al respecto y desde luego siendo consecuente con la misma concepción
de lo humano, en donde por la misma esencia, mal podría demandarse el concepto
de perfección, en la medida que sería un imposible la convivencia en el
contexto de un escenario social cualquiera que sea. Obsérvese entonces, bajo el
mismo contenido, que también la ley es explícita, para el efecto la
disciplinaria [Ley 734 de 2002], en exigir en la actuación procesal, el
reconocimiento de la dignidad humana, traducido precisamente, en que quien
intervenga en la actuación debe ser tratado con el respeto debido a la dignidad
inherente a ser humano. CULPA LEVE-No está consagrada en la ley
disciplinaria/CULPA LEVE-No genera
responsabilidad disciplinaria. …,
siendo evidente que el descuido en que incurrió la disciplinada, se contrae a
aquellos comportamientos tolerables de los seres humanos, que hacen posible la
convivencia en cualquier escenario social; no hay duda que se está frente al
típico caso donde surge la culpa leve,
la que sin estar consagrada expresamente en la ley disciplinaria, la doctrina,
ha encontrado su razón de ser en el artículo 26 de la Carta Superior, el que
precisamente permite ciertos riesgos sociales, sujetos desde luego, a que solo
la ley de intervención pueda entrar a limitarlos. Sobre
el tema, el Procurador General de la Nación, en la Directiva n. 6 del SALA DISCIPLINARIA Bogotá D. C.,
veintiuno (21) de febrero de dos mil trece (2013) Aprobado en Acta
de Sala No. 10
P.D.
Ponente: Dra. MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ.
Con fundamento en las atribuciones conferidas por el
numeral 1 del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, por vía de alzada, l. ANTECEDENTES
PROCESALES El Para los efectos procesales que correspondan, el
expediente referido fue adelantado por queja formulada por el señor Calderón
Loaiza contra «ACCIÓN SOCIAL», particularmente contra la señora Ligia Borrero,
de quien se dice, actuó como funcionaria sin tener la condición de servidora
pública. De otra parte, la denuncia efectuada por el mismo ciudadano en contra
de la doctora Martha Lucía Amaya, se concreta a que el aludido auto, le fue
comunicado dos (2) meses después de proferido, además, sin haber hecho
referencia al derecho de recurrir; asimismo, que no existió ningún tipo de
actividad probatoria; tampoco fue citado a ampliar y ratificar su denuncia,
empero que se admitió el «testimonio» de la implicada; para decidir, no se tuvo
en cuenta las normas que regulan la prestación del servicio público en
Colombia, a saber, artículo 7º del Decreto 1950 de 1973, entre otros; no se
compulsaron copias para investigar al director de ACCIÓN SOCIAL, de quien se
dijo, permitió que particulares ejercieran funciones públicas; y, finalmente no
se consultó el manual de funciones de la misma entidad, para establecer la
relación laboral de la inculpada. El Enterada la doctora Amaya Rocha de la decisión tomada en
su contra, el El ll. PROVIDENCIA
RECURRIDA Como quedó establecido en precedencia, la Veeduría de la
Procuraduría General de la Nación, el Consideró la Veeduría en su decisión, previa referencia a
los antecedentes de la actuación hasta ahora surtida, léase, la apertura de
investigación disciplinaria, el auto de cargos y las explicaciones ofrecidas
por la inculpada, los alegatos de conclusión, entre otros, que conforme a las
pruebas allegadas al proceso no era posible atender la argumentación defensiva
de la inculpada, menos aún, cuando la misma resultaba contradictoria; así,
trajo a colación la comunicación del Analizó, refiriéndose a la decisión controvertida, en los
siguientes términos: Lectura sistemática que nos lleva a establecer con grado
de certeza que, el auto suscrito por la doctora AMAYA ROCHA fue «INHIBITORIO» y
de «ARCHIVO», conforme se encuentra descrito en la parte superior como asunto.
Las características adicionales de resolver la «comunicación» de la decisión a
la implicada y no notificarla, así como la ausencia de referente frente a la
admisión de recursos. Si en algún momento se presentó error de transcripción o
por la utilización de formatos o plantillas, fue precisamente la inclusión de
la parte final del primer resuelve, cuando introdujo el referente jurídico […]
artículo 73 de la Ley 734 de 2002. Desde la parte inicial y hasta el resuelve
de la decisión se puede identificar que se emitió un auto con decisión
inhibitoria y de archivo. Adicionalmente, la Secretaría de la dependencia actuó
conforme lo ordena el auto, fueron emitidas las comunicaciones y en ninguna
parte se previó la notificación de la decisión para la disciplinada (fl. 180) y
en la admisión de recursos para el quejoso (fl 181), concluyendo este despacho
que, de acuerdo al análisis de las características particulares del
plurimencionado auto, por más que se quiera tratar de ver como un auto de
archivo a la luz del artículo 73 de la Ley 734 de 2002, no se puede ocultar
que, la decisión adoptada tiene la impronta de una decisión INHIBITORIA con
ARCHIVO de las diligencias. En orden a lo anterior, dijo que no existía duda alguna
de la existencia de la conducta base de la censura efectuada en los cargos,
pues era evidente, que con ocasión del trámite impreso al proceso no
142-173518-08, la disciplinada omitió el cumplimiento de las reglas procesales
contenidas en la Ley 734 de 2002, como quiera que el radicado, al haberse
encontrado en indagación preliminar, desde el punto de vista legal, solo
existían dos posibilidades, el archivo o la apertura, por lo que al haber
decidido inhibirse a cambio de archivar inaplicó el procedimiento establecido
en el inciso 4º del artículo 150 ibídem, impidiendo además el ejercicio de los
derechos del quejoso, a los cuales hace referencia el artículo 90 de la norma
en cita. Analizó que conforme a la Resolución 450 de Dadas las circunstancias, señaló, por ejemplo, la carga laboral
existente en esa dependencia para el momento de los hechos, dijo, que se trató
de una falta ejecutada con culpa gravísima, pues no obstante la situación, era
su obligación revisar cada uno de los proyectos que le presentaban los
funcionarios adscritos a la dependencia por ella dirigida, lo que explicó, en
términos de operatividad, equivale a una desatención elemental en la función a
su cargo, la que de acuerdo a los criterios traídos por la ley, constituye una
falta grave. Así, para efectos de la sanción a imponer, con fundamento en los
referentes fijados por el legislador en este sentido, concluyó que la
disciplinada debía ser sancionada con suspensión de dos (2) meses en el
ejercicio del cargo. lll.
RECURSO DE APELACIÓN Como quedó establecido en su oportunidad, la disciplinada Martha Lucía Amaya Rocha, enterada de la decisión sancionatoria tomada en su contra, interpuso recurso de apelación apegada a las exigencias legales establecidas en la materia, insistiendo en los argumentos defensivos puestos de presente en el transcurso de la investigación. Veamos: Explicó que para la época de los hechos existió una
significativa carga laboral en la dependencia que ella dirigía, viéndose
obligada a poner en conocimiento de las instancias superiores esta situación
con el fin de conseguir apoyo para una solución efectiva; que mientras esto
sucedía, fue necesario adoptar varias estrategias, entre ellas, requerir de los
propios abogados para que colaboraran en el trámite de notificaciones,
comunicaciones y otras labores secretariales, teniendo que laborar no obstante,
hasta altas horas de la noche, y en muchos casos, los sábados y los domingos.
Como corolario a lo anterior, dijo que la dependencia bajo su cargo, tenía que
asumir el conocimiento de asuntos por cambio de radicación, atención de
desplazados, y su jurisdicción la componía varios municipios, Chía, Cota,
Gachalá y Guateque; de otra parte, que por la época se implementaba el sistema
de información SIM, lo que demandó tener que disponer la capacitación de los
funcionarios a su cargo. Insistió de igual forma, lo que significó los dos
atentados de que fue víctima, aduciendo, que si bien es cierto ocurrieron
tiempo antes de los hechos investigados, también lo es que sus secuelas
perduraron en ella un tiempo considerable después, sin que resulte oportuno
entrar a calificar prima facie, que
por haber pasado más de un año los efectos psicológicos desaparecieron, como se
hizo en el fallo. Todo lo anterior para recalcar, que la expresión
inhibitorio en la decisión censurada, se trató de un error del profesional
encargado de la sustanciación, atribuible a las circunstancias detalladas con
anterioridad; pero que la realidad, es que se trató de una decisión de archivo
tomada con arreglo al artículo 73 de la Ley 734 de 2002, lo que determina
implícitamente el alcance de la misma, de manera que al haber informado al
quejoso de su existencia, éste, bien pudo recurrirla antes que proceder a
entablar queja ante la Veeduría, más aún cuando en su concepto, ese trámite en
especial no le era ajeno, en la medida que en la entidad era conocido como un
«quejoso compulsivo». Adujo, que de la secuencia de la providencia no es
posible establecer cosa distinta que se trató de una providencia de archivo,
donde desafortunadamente por error se dejó la expresión «inhibitorio», la que
en el evento que hubiese resultado apelada, necesariamente había conllevado su
confirmación, en orden a que precisamente la persona allí inculpada, no era
sujeto disciplinario. En orden a lo anterior, dijo que la Veeduría, entra a
criticar a primera vista su actuar sin mirar las razones de la misma, cuando
precisamente, explicó, es en esa dependencia en donde frente al caso bajo
examen, en marzo de 2009 se ordenó apertura de investigación y pasados dos (2)
años se dio impulsó a la actuación. Todo lo anterior para insistir, que el
quejoso al haber sido informado de la decisión de marras, bien pudo haber
interpuesto el recurso de apelación, para de paso haber procedido a corregir el
error de la expresión inhibitorio, pues, en la medida que se trataba de un
yerro gramatical, era un asunto de aclaración, como todos en los que comúnmente
se cometen esta clase de alteraciones. Insistiendo en los desatinos en que presuntamente
incurrió el juzgador de primera instancia, trajo a colación de igual manera,
una supuesta violación del debido proceso, esto es, cuando en su real saber y
entender existió confusión en el auto de cargos con relación a su nombre,
léase: «en la imputación del cargo único el nombre que aparece en la resolución
no corresponde al mío, es decir no hay identificación de la disciplinada»;
también, cuando el auto de cargos que le fue notificado, no contaba con la
firma del funcionario que lo emitió; y, finalmente cuando respecto a su
actuación, luego de haberse concluido que se trató de una falta grave, a
renglón seguido se dijo que era un comportamiento de corte gravísimo,
manifestando que con lo mismo se «TRASTOCA DE MANERA SUSTANCIAL Y GROSERA EN
GRAVÍSIMA SIN FUNDAMENTO ALGUNO». Argumentó finalmente que con su actuar no se ha puesto en
peligro la buena marcha de la administración pública, pues insiste, el auto
materia de controversia, fue emitido con fundamento en el artículo 73 de la Ley
734 de 2002, lo que prevalece sobre cualquier yerro gramatical que haya
acontecido. Insistió en las falencias que, según ella, ocurrieron en la
presente actuación a la hora de proferir fallo sancionatorio, para ello, sobre
la base que en su concepto hubo omisión en el cumplimiento de funciones por
parte del Veedor, solicitó compulsar copias a efecto de investigar la posible
afectación a la función pública. lV.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Lo primero es reiterar, que con fundamento en las
atribuciones conferidas por el numeral 1 del artículo 22 del Decreto Ley 262 de
2000, por vía de alzada, El artículo 142 de 1. De los cargos
formulados a la disciplinada. Como quedó consignado en el capítulo de antecedentes, el […] 3.3. CARGO. 3.3.1. Conducta
Investigada. Se cuestiona a la disciplinada que, en el trámite
procesal del radicado No. 142-173518-08,
omitió el cumplimiento de las reglas procesales contenidas en el Código
Disciplinario Único, en razón a que el radicado en mención se encontraba en
etapa de indagación preliminar y solamente la norma disciplinaria prevé dos (2)
caminos procesales a seguir, la decisión de archivo o la de continuar con auto
de apertura, entonces, al decidir «inhibirse de iniciar actuación» a cambio de
archivar conforme al artículo 73 de la Ley 734 de 2002, inaplicó el
procedimiento disciplinario que se encuentra plasmado en el inciso 4º del
artículo 150 ibídem, impidiendo además, el ejercicio de los derechos que tiene
el quejoso de apelar la decisión de archivo, conforme al parágrafo del artículo
90 ibídem. Es reprochable, el hecho que se aplique el concepto de
inhibitorio establecido en el parágrafo 1º del artículo 150 ibídem, cuando el
presupuesto normativo no se cumplía, puesto que el proceso se encontraba en
indagación preliminar y no como establece la norma señalada, en evaluación de
información o queja. 3.3.2. Cargo
Único. Se le señala a la doctora MARTHA LUCÍA AMAYA ROCHA, en su condición de Procuradora Primera
Distrital de Bogotá, que al inhibirse de iniciar actuación mediante auto de
fecha Los comportamientos atribuidos a la disciplinada fueron
tipificados en los numerales 1 y 22. del artículo 34 de la Ley 734
de 2002, pues en concepto del a quo, con
los mismos se vulneró el inciso 4º del artículo 150 del Código Disciplinario
Único; de otra parte, la Resolución 450 de 2000 [Manual de Funciones de la
Procuraduría General de la Nación], en cuanto conforme a su artículo 8º,
«Además de las funciones establecidas en las normas vigentes, los procuradores
delegados y los procuradores territoriales desempeñaban las siguiente
funciones: […] Coordinar las preparación de los actos administrativos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones; revisar los proyectos de
decisión que le presenten los servidores adscritos a la dependencia y
aprobarlos o devolverlos con las observaciones pertinentes»; asimismo, el
parágrafo del artículo 903.del Estatuto Disciplinario, al haber
impedido el uso de los derechos del quejoso. La falta atribuida a la disciplinada fue calificada
provisionalmente como GRAVE, bajo los criterios de los numerales 1,2,3,4,5 y 6
del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, y asimismo señalada como haber sido
ejecutada con CULPA GRAVÍSIMA, en virtud de que a juicio del a quo, se incurrió en una desatención
elemental en la función que estaba a su cargo, pues en orden al mismo análisis,
no se entendía que una funcionaria con una larga experiencia como funcionaria
de la Procuraduría, no hubiera realizado un análisis juicioso de los proyectos
puestos a su consideración, en particular al asunto de marras. Para los efectos procesales que correspondan, la Sala
Disciplinaria debe registrar que los mismos presupuestos de gravedad y
culpabilidad anteriormente analizados, fueron tenidos en cuenta para emitir el
fallo hoy objeto de revisión; esto es, cuando se determinó que por tratarse de
un comportamiento grave, ejecutado con culpa, era viable sancionar a la
disciplinada con suspensión. 2. De las
causales de nulidad propuestas por la disciplinada en el recurso de apelación.
Violación del debido proceso. Señala la disciplinada, que el nombre registrado en el
cargo formulado no corresponde al suyo, por ende, que en el expediente no se
encuentra debidamente identificada la disciplinada para haber dictaminado
fallo. De otra parte, que el auto de cargos que le fue notificado, no estaba
firmado por el funcionario que lo expidió, que por tanto, jamás se podía
pretender que nació a la vida jurídica. Y finalmente, que en el fallo al
valorar la gravedad de la falta, se incurre en un yerro sustancial al cambiar
el calificativo de grave a gravísimo. Examinada la providencia del Bajo las anteriores circunstancias, y solo en gracia a la
discusión, si se predicara que los documentos aportados con el recurso de
apelación, fueron los que fueron los que se pusieron en conocimiento de la
disciplinada [providencia sin firma y con error de identificación de nombre de
la disciplinada en el capítulo de cargo único], no se entiende entonces, cómo
una persona como la aquí inculpada, con una considerable experiencia en el
sector público, parte de ella en la Procuraduría General de la Nación, no se
pronunció en el momento oportuno, esto es, en la notificación personal y solo
viene a exponer el tema al oponerse a las resultas procesales. Se recuerda que
la providencia de marras fue notificada personalmente a la disciplinada el Señala de igual forma la apelante, que en el fallo se
incurre en un desatino sustancial, cuando al valorar la gravedad de la falta,
se cambia el calificativo de grave por gravísimo. Al respecto, la Sala Disciplinaria
debe observar que no es verdadera dicha aseveración, porque del texto de la
providencia, parte pertinente, de manera clara es posible observar que se
conserva el calificativo de grave hecho en los cargos, respecto de los
comportamientos censurados, y asimismo su ingrediente subjetivo «culpa
gravísima», lo que por más significó, la sanción de suspensión. De manera que
bajo estos presupuestos, al no ser posible establecer la ocurrencia de los
yerros denunciados, menos aún, un compromiso negativo con el derecho de
defensa, la decisión en el presente caso, estará dirigida a desestimar
integralmente las peticiones de la recurrente. 3. De las
pruebas aportadas al expediente. Legalidad de las imputaciones efectuadas en
los cargos. Ilicitud sustancial. Previo al análisis que corresponda, revisado
integralmente el texto y/o redacción del cargo imputado a la disciplinada
[registrado como único], sin desconocer en ningún momento su inescindibilidad,
un imperativo es dejar consignado, que el mismo, no obstante fue construido
sobre dos (2) presupuestos fácticos y consecuencialmente cimentado sobre dos
descripciones jurídicas que se reputan desatendidas en perjuicio del régimen de
deberes inherentes a quien cumple funciones públicas [numeral 1º del artículo 34
de la Ley 734 de 2002], para el efecto, el procedimiento establecido por el
inciso 4º del artículo 150 del Código Disciplinario Único, cuando la actuación
disciplinaria se encuentra en la etapa de indagación preliminar; y el parágrafo
del artículo 90 del mismo estatuto, en cuanto tiene que ver con los derechos
del quejoso dentro de la actuación disciplinaria. Aspectos que en un plano
procesal como el que es presentado, en aras a resolver lo que en derecho
corresponda, implica necesariamente analizar y evaluar cada caso de manera
individual, pues si bien es cierto, como en su momento se detallará, los hechos
prima facie comportan una relación
intrínseca, también lo es que por las mismas circunstancias uno y otro, subiste
de manera independiente, con consecuencias jurídicas igualmente disímiles.
Aspectos que de otra parte, la disciplinada ha entendido perfectamente, cuando
al exponer sus argumentos defensivos, en forma independiente pretende demostrar
que no hubo violación de procedimiento alguno; para seguidamente afirmar, bajo
esta premisa, que por tratarse de un quejoso recurrente, debió entender que
contra lo decidido [auto de archivo] procedía el recurso de apelación, que
dijo, dejó de interponer para en su lugar denunciarla ante la Veeduría. 3.1. De la posible
vulneración del procedimiento disciplinario ante la existencia de indagación
preliminar. El El Observa la Sala Disciplinaria, que en la parte resolutiva
de la citada providencia, la doctora Amaya Rocha, en las calidades personales
ya anotadas, además dispuso que por la secretaría de la dependencia, se
comunicara a «los sujetos procesales LIGIA MARGARITA BORRERO ZEA, a la Cl. 100
No. 7-45 Apto 1204 de Bogotá y al quejoso ARMANDO CALDERÓN LOAIZA, a la Cl. 144
No. 9-54 Apto 504», sin embargo sin que al mismo tiempo haya ordenado advertir
la procedencia de recurso alguno, para el caso concreto, al quejoso. El En orden a los anteriores presupuestos probatorios, en un
primer análisis, todo pareciera que efectivamente el juzgador tuvo razón al
concluir que se dio un trámite diferente al establecido en el inciso 4º del
artículo 150 de la Ley 734 de 2002, pues de una simple lectura, ciertamente es posible detectar varias situaciones
en esencia particulares de la actuación de la Procuraduría Primera Distrital en
el caso concreto; la primera, una aparente confusión en los conceptos
procesales de auto inhibitorio y decisión de archivo, y una segunda, algo
similar frente a los efectos legales de los dos (2) instrumentos jurídicos,
sobre lo cual, el legislador de manera clara hace alusión en la Ley 734 de 2002.
Veamos: Señala el artículo 150 lo siguiente: PROCEDENCIA, FINES Y TRÁMITE DE LA
INDAGACIÓN PRELIMINAR. En caso de duda sobre la procedencia
de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar. La indagación preliminar tendrá como fines verificar la
ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria
o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad. En caso de duda sobre la identificación o
individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación
preliminar. En los demás casos la indagación preliminar tendrá una
duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de
apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos
Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación
preliminar podrá extenderse a otros seis meses. Para el cumplimiento de éste, el funcionario competente
hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en
exposición libre al disciplinado para determinar la individualización o
identificación de los intervinientes en los hechos investigados. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos
distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que
le sean conexos. PARÁGRAFO 1o. Cuando la información o queja sea
manifiestamente temeraria o se refiera a hechos disciplinariamente irrelevantes
o de imposible ocurrencia o sean presentados de manera absolutamente inconcreta
o difusa, el funcionario de plano se inhibirá de iniciar actuación alguna. PARÁGRAFO 2o. Advertida la falsedad o temeridad de la
queja, el investigador podrá imponer una multa hasta de 180 salarios mínimos
legales diarios vigentes. La Procuraduría General de la Nación, o quienes
ejerzan funciones disciplinarias, en los casos que se advierta la temeridad de
la queja, podrá imponer sanciones de multa, previa audiencia del quejoso, por
medio de resolución motivada contra la cual procede únicamente el recurso de
apelación que puede ser interpuesto dentro de los dos días siguientes a su
notificación. Bajo los anteriores postulados legales, desde luego
superando los aspectos puramente gramaticales de la norma, también los fines de
esta etapa procesal dentro de la acción disciplinaria, amén del término para
ejercerla, [lo que debe registrarse, no es materia de debate], lo claro es que,
la indagación preliminar, una vez abierta formalmente mediante la providencia
que corresponda, al agotarse el término establecido para la misma, debe
culminar, bien con archivo definitivo o con auto de apertura de investigación
disciplinaria. Ahora bien, dejando también de lado las condiciones para
llegarse a la apertura de investigación, se debe indicar de otra parte, que los
presupuestos para el archivo de la actuación disciplinaria, son los
establecidos por el legislador en los artículos 73 y 164 de la Ley 734 de 2002,
esto es, cuando en cualquier etapa de la actuación disciplinaria aparezca
plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no
está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la
cometió, que existe causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación
no puede iniciarse o proseguirse, o simplemente cuando al término de la
evaluación de la investigación, no se reúnen los requisitos para la formulación
de cargos. De acuerdo a lo anterior, la decisión de archivo, tomada
al amparo de los referidos presupuestos normativos, hace tránsito a cosa
juzgada. En esas condiciones, el legislador, atendiendo que se trata de una
actuación que pone fin al proceso, interlocutoria para el efecto, en orden al
respeto por el principio universal del debido proceso, consagró la necesidad de
notificarla a los sujetos procesales y de comunicarla al quejoso con miras a
garantizarles sus derechos, frente al último, consagrados en el parágrafo del
artículo 90 de la Ley 734 de 20024. Situación bien diferente es la figurara del AUTO
INHIBITORIO, a la cual hace referencia el parágrafo 1 del artículo 150 del
mismo Estatuto Disciplinario, sencillamente porque para el efecto, dicha
facultad deviene de la esencia de la misma queja, en todo caso, cuando se
adviertan hechos manifiestamente temerarios, disciplinariamente irrelevantes o
de imposible ocurrencia o sean presentados de manera absolutamente inconcreta o
difusa. Ante tales fenómenos, el funcionario está facultado para tomar una
decisión inhibitoria según el texto legal, lo que traducido a un escenario
jurídico, significa abstenerse de conocer de un determinado asunto; conllevando
con lo mismo, que no se defina la situación y por ende que no haga tránsito a
cosa juzgada, lo que indica que en el momento de surgir nuevos elementos
fácticos, bien se puede acudir nuevamente ante la autoridad competente.
Obsérvese entonces, que bajo estos criterios, conforme a los artículos 113 y
115, el legislador no consagró la posibilidad de recurrir esta decisión, lo que
en criterio de la Sala Disciplinaria, no obsta para que la misma tenga que
comunicarse, advirtiéndose la no procedencia de recurso alguno. En el caso bajo
examen, viene de ser establecido que la aquí disciplinada, la doctora
Martha Lucía Amaya Rocha, con ocasión de la queja formulada por el señor
Armando Calderón Loaiza, el A juicio de esta dependencia, la incorporación de la
expresión «INHIBIRSE» en la parte resolutiva de la decisión aludida, se trató
de un error, más no de una variación del procedimiento establecido en la Ley
734 de 2002; y es que no se puede desconocer en ningún momento, que la
sentencia, providencia disciplinaria para el efecto, es una unidad [que
comprende los antecedentes, valoración de pruebas, las consideraciones y la
resolutiva], en donde la parte considerativa y la resolutiva, en términos
procedimentales, tienen que resultar necesariamente congruentes y/o
consecuentes entre si; en otras palabras, lo que se resuelve, imperativamente
tiene que ser la conclusión directa de lo analizado y/o considerado. Y es que
no se entendería cómo, sin afectar el concepto de legalidad, el que debe reinar
en toda actuación pública, la parte resolutiva de una providencia resultase
contraria e incongruente con las consideraciones efectuadas para la emisión de
la misma. En el sub lite,
en la providencia de Es decir, que la disciplinada, en la providencia
controvertida, contrario a haber concebido en algún momento terminar la
actuación disciplinaria con auto inhibitorio, la realidad fáctica es diáfana en
indicar que su intención siempre estuvo dirigida a materializar una decisión de
archivo conforme al artículo 73 de la Ley 734 de 2002; de ahí que sobre la base
de un error, como fue la inserción de la expresión «INHIBIRSE» en la parte
resolutiva, no pueda aceptarse que se desconoció el procedimiento reglado en el
ordinal 4º del artículo 150 de la Ley 734 de 2002. Es cierto, que en un primer
momento la inculpada dio explicaciones, aceptando que se trató de un auto
inhibitorio (fol.19 a 21), pero hay que también aceptar, que en oportunidades
posteriores, para el efecto, en los descargos y alegatos de conclusión,
extensivo en el recurso de apelación, precisó que se trató un error y que por
el contrario, lo resuelto por ella fue una decisión de archivo; lo cual, para
la Sala Disciplinaria, conforme a lo antes analizado, merece plena
credibilidad, más aún, cuando no se entendería que una funcionaria con su
trayectoria, en un caso como el estudiado, diáfano para el efecto, cuando de
hecho existía indagación preliminar, confundiese la esencia del significado del
auto inhibitorio y la decisión de archivo. Así las cosas, frente al caso en concreto la Sala
Disciplinaria liberará de toda responsabilidad a la disciplinada y este
sentido, la decisión que aquí se tome estará dirigida a revocar la providencia
recurrida en lo que tiene que ver con el tema de marras, y por supuesto a
disponer el archivo de las diligencias. 3.2. De la
presunta vulneración de los derechos del quejoso. Para los efectos legales que correspondan, demostrado
está en el proceso, que la disciplinada en ningún momento con la providencia
del Observado el texto de la providencia, concretamente su
parte resolutiva, si bien la doctora Martha Lucía Amaya Rocha, en su condición
de Procuradora Primera Distrital de Bogotá, por secretaría ordenó comunicar al
quejoso la decisión de archivo, también lo es que, inexplicablemente olvidó
disponer al mismo tiempo que por el mismo conducto se advirtiera sobre la
procedencia del recurso de alzada en virtud del parágrafo del artículo 90 de la
Ley 734 de 2002; lo que debe ser registrado, trajo como consecuencia, que la
funcionaria encargada, esto es, la secretaria ejecutiva María Ruth Castro
Casto, librara la comunicación 69116 del Como nota característica, debe ser observado además, que
la comunicación dirigida al quejoso, informándole sobre la decisión de archivo,
fue remitida casi dos (2) meses después de haberse proferido la providencia,
desde luego sin que se le advirtiera la procedencia de recurso. Conforme al
artículo 103 de la Ley 734 de 2002, tal circunstancia podía constituir también
una irregularidad disciplinaria con cargo al funcionario responsable,
secretaria para el efecto; sin embargo, debe aclararse que esta situación no es
tema de la presente investigación, empero tampoco, a juicio de esta dependencia
amerita compulsar copias, como quiera que de acuerdo a las pruebas allegadas al
proceso, resulta justificada con la carga laboral que soportaba para la época
la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá. Sin embargo, en el contexto de la
problemática, el mismo escenario fáctico habrá ser tenido en cuenta para
examinar el factor de culpabilidad de la aquí disciplinada, como quiera que
admitiendo ciertas circunstancias, como es la carga laboral presente en la
dependencia involucrada y situaciones puramente personales de la misma
funcionaria, puede ocurrir que se esté ante uno de aquellos comportamientos
catalogados como tolerables en cualquier escenario social, que aún siendo
sustancialmente ilícitos, como se examinará en el momento indicado, la doctrina
en materia disciplinaria, teniendo en cuenta la clasificación de las faltas
[gravísimas, graves y leves], empero también sobrepasando el binomio
clasificatorio de las modalidades culpa [gravísima y grave], ha aceptado la
culpa leve, pensando precisamente, que quien es sujeto disciplinable ante todo
es un ser humano, y por ende, del que por su misma esencia, no es posible
predicar un actuar enmarcado en la perfección. Recapitulando con relación al asunto bajo examen,
demostrado está en el proceso, que la disciplinada, la doctora Amaya Rocha, en
la providencia de archivo del No obstante lo anterior, la Sala Disciplinaria no puede
en manera alguna compartir los argumentos defensivos de la disciplinada, en
cuanto afirma que habiendo sido informado el quejoso de la decisión de archivo,
sin haberle indicado la procedencia del recurso de apelación, debió
interponerlo, sobre la base, que por tratarse de un quejoso compulsivo, conocía
sus derechos; y no se puede estar de acuerdo con dicha tesis, porque es el
mismo legislador, el que en aras a garantizar efectivamente los derechos de los
quejosos, sin condición alguna, previó un procedimiento expedito en la ley,
para el efecto en el artículo 109 del Código Disciplinario Único, según el
cual, se deberá comunicar [al quejoso] la decisión de archivo, la cual se
entenderá cumplida cuando hayan pasado cinco días, después de la entrega de la
comunicación en la oficina de correo, para que asimismo, dentro de los tres (3)
días siguientes, si es su voluntad haga uso del recurso de apelación al cual
hace referencia el parágrafo del artículo 90 de la Ley 734 de 2002. Desde
luego, bajo el entendido que en la comunicación que se libre para el efecto, se
indiquen los recursos que legalmente proceden como lo demanda el artículo 47
del derogado Decreto 01 de 1984, vigente para el momento de los hechos, pues no
de otra forma, una persona que no tiene formación en la rama del derecho,
podría percatarse de los derechos que le asisten. Como corolario de lo anterior, debe observarse que el
legislador no contempló que la queja debe ser presentada a través de abogado, o
sea que partió de la base de que lo puede hacer cualquier ciudadano, experto o
no en temas del derecho, de ahí la imperiosa necesidad, que al momento en que
se le comunique una decisión de archivo o un fallo absolutorio, se le informe
sobre los derechos que le asisten, en concreto los que devienen del parágrafo
del artículo 90 de la Ley 734 de 2002. Así las cosas, estando además plenamente acreditada la
condición de servidora pública de la disciplinada en el proceso, la Sala
Disciplinaria debe concluir que, en lo pertinente, desde el punto de vista
objetivo, esto es, con relación al presunto desconocimiento de los derechos del
quejoso, las imputaciones fácticas y jurídicas efectuadas en los cargos,
respetan el Principio Universal de Legalidad consagrado en el artículo 29 de la
Carta Superior, esto es, porque las mismas encuentran descripción típica en
norma legal preexistente para el momento de la comisión de los hechos, para el
efecto, en el numeral 1º del artículo 34 ibídem, pues ciertamente, al haber
ordenado comunicar la decisión de archivo sin advertir la procedencia del
recurso de apelación independientemente del factor sujetivo de la actuación [lo
cual examinado en el momento oportuno], no existe ninguna duda, que en el caso
concreto conllevó al desconocimiento de los derechos del quejoso a los cuales
hace referencia el parágrafo del artículo 90 de la Ley 734 de 2002, pues como
quedó establecido, producto de la falencia no presentó recurso de apelación,
siendo que era de su interés oponerse a lo decidido. Siendo preciso consignar
entonces, que en términos procesales, el actuar de la disciplinada constituye
objetivamente una manifiesta violación del régimen de deberes a los cuales
están sometidos los servidores públicos, por ende, bajo el mismo rigor de
análisis, una falta disciplinaria a la luz del artículo 23 de la norma en cita,
como claramente lo consignó el a quo. Se trató pues, de comportamientos
notoriamente opuestos a la filosofía que debe reinar en la función pública [se
reitera, independientemente del elemento subjetivo para su comisión] pues
contrario a existir el respeto debido por los fines esenciales a cargo del
Estado, a los cuales hace referencia el artículo 2º Superior, la realidad
procesal es diáfana al indicar que principios como el de la eficiencia y la
eficacia fueron dejados en un segundo plano; lo cual se vio reflejado, cuando
por el descuido en la función pública a cargo de la disciplinada, como en su
momento se analizará, precisamente, una de las funciones de la Procuraduría
General de la Nación, cual es, la salvaguarda del orden jurídico, resultó
nugatoria, en concreto, cuando a espaldas de la ley, no se brindaron las
garantías necesarias para que el quejoso Armando Calderón Loaiza, hubiera hecho
uso de los derechos a los cuales hace referencia el parágrafo del artículo 90
de la Ley 734 de 2002, en particular, el recurso de apelación contra el auto de
archivo del Todo lo anterior, sin que de las
explicaciones defensivas sea posible predicar la existencia de una causal de
justificación determinante, pues si bien es cierto, la funcionaria implicada,
en su calidad de Procuradora Primera Distrital, para la época de los hechos,
como a continuación se analizará, tuvo que soportar una considerable carga
laboral y algunas situaciones de carácter personal, como lo evidencian las
pruebas, tales circunstancias no fueron definitivas para concluir que se está
frente a una causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria, de cara a
los deberes que le eran inherentes a su labor pública; siendo preciso de esta
manera concluir y al mismo tiempo resaltar, en consuno con lo antes analizado,
que para los efectos del artículo 5º de la Ley 734 de 2002, se cumple con los
presupuestos para que la conducta materia de censura sea considerada
antijurídica, sencillamente, porque la misma no consistió en el desconocimiento
del deber funcional de manera formal, por el contrario, conllevó el
quebrantamiento de los principios de eficiencia y eficacia, cuando sin
justificación alguna se dejó en tela de juicio la función pública a cargo de la
Procuraduría General de la Nación, en este caso, dirigida a garantizar los
derechos del quejoso. 4. De la culpabilidad. Gravedad de la falta.
Sanción. Ha venido insistiendo la disciplinada,
en las distintas oportunidades en que ha ejercido su derecho de defensa,
incluido el recurso de apelación, que como quiera que la decisión del Sobre el particular, la Sala
Disciplinaria no puede desconocer en ningún momento la situación particular que
tuvo que soportar la disciplinada para el momento de los hechos, como
Procuradora Primera Distrital de Bogotá [sobrecarga laboral y algunas
situaciones personales] lo cual debe registrarse, está debidamente soportado en
el proceso con distintos medios de prueba [los testimonios de los señores María
Ruth Castro, María del Pilar Lozano Camacho y Irma Lizzeth, entre otros; acta
de visita practicada a la secretaría de la Procuraduría Distrital y copias de
la denuncia presentada ante la Fiscalía General de la Nación, fols. 257 y ss,
225 y 190 respectivamente], sin embargo, aceptándose que la providencia del La función pública implica la
observancia plena de cada uno de los principios que la gobiernan, es así que
quienes la ejercen, están en la obligación de actuar bajo el presupuesto
inexorable del deber objetivo de cuidado. Sin embargo, hay que tener en cuenta,
que quien la hace posible es una persona de la especie humana, lo que implica
necesariamente que en un escenario de responsabilidad cualquiera que sea, se
tenga que analizar detenidamente y en forma individual los pormenores de su
materialización, pues no de otra manera se haría posible la erradicación de una
vez por todas la responsabilidad objetiva y de paso la observancia del debido
proceso como lo demanda el Constitucional contendido en el artículo 29 de la
Carta Superior. A propósito de la temática, el
legislador ha sido expreso en establecer que en materia disciplinaria las
faltas, para el efecto gravísimas, graves y leves, solo puede ser sancionadas a
título de dolo o culpa, ésta última, la culpa, bajo la denominación de
gravísima o grave, empero la que en criterio de esta Sala Disciplinaria,
también puede ser leve de acuerdo a las circunstancias, como en el momento se analizará,
con fundamento en la doctrina existente al respecto y desde luego siendo
consecuente con la misma concepción de lo humano, en donde por la misma
esencia, mal podría demandarse el concepto de perfección, en la medida que
sería un imposible la convivencia en el contexto de un escenario social
cualquiera que sea. Obsérvese entonces, bajo el mismo contenido, que también la
ley es explícita, para el efecto la disciplinaria [Ley 734 de 2002], en exigir
en la actuación procesal, el reconocimiento de la dignidad humana, traducido
precisamente, en que quien intervenga en la actuación debe ser tratado con el
respeto debido a la dignidad inherente a ser humano. El respeto por la dignidad, es un tema que por su misma
trascendencia dentro de la actividad procesal, ha merecido un lugar de
privilegio dentro del compendio de presupuestos que demandan el principio
universal del debido proceso, es así, que la jurisprudencia, concretamente la
emanada de la Corte Constitucional, en la sentencia T-465 de 1996, examinó que
no se trata solo de una declaración ética, sino una norma jurídica de carácter
vinculante para todas las autoridades; es decir, que es una consecuencia de un
valor fundante y constitutivo del orden jurídico y de los derechos
fundamentales, que se expresa en el respecto a la vida y a la integridad física
de los demás; es pues un sentido moral y jurídicamente extenso que no se reduce
sólo a un ámbito policivo o penal; pues también compromete el deber a las
autoridades y de los particulares que ejercen función pública, el respecto por
las reglas del proceso, como una exigencia para la materialización del
principio de la igualdad. En orden a lo anterior, obsérvese entonces cómo una de
las reglas del debido proceso es precisamente el examen global de las circunstancias
de la conducta que se predica contraria a los principios que gobiernan la
función pública, con fundamento en la valoración integral de la pruebas que
demanda el artículo 129 del Estatuto Disciplinario, lo cual debe registrarse,
implica investigar con igual rigor, no solamente los hechos y circunstancias
que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del
investigado, sino, lo que tienda a demostrar su inexistencia o los eximentes de
responsabilidad; desde luego, dentro del mismo escenario, la gravedad de la
misma y el nivel de culpabilidad, se reitera, el que en el grado de culpa puede
llegar también a ser leve de acuerdo a las circunstancias. En el contexto del poder sancionador del Estado, para que
una determinada conducta tenga la vocación de ser punible, se requiere que sea
típica, antijurídica y culpable; entendidos las tres (3) categorizaciones, como
presupuestos procesales independientes entre si, desde luego bajo la
concepción, que un comportamiento bien puede llegar a ser típico pero no
antijurídico o, típico y antijurídico pero no culpable. En el caso bajo examen, como quedó registrado con
anterioridad, la realidad procesal nos lleva a concluir que se está frente a un
asunto donde impera la tipicidad, la antijuricidad y la culpabilidad como
condición para llegar a la sanción, solo que frente a esta última,
independientemente eso si de lo antijurídico, o lo que es lo mismo, de lo
ilícito, los móviles y/o las circunstancias, traducidas en el ingrediente
subjetivo, imponen tener en cuenta que
se trata de situaciones tolerables en cualquier escenario social, como
condición elemental de la misma la interacción que existe entre los seres
humanos, desde luego superando el concepto inaceptable de la perfección. En las distintas oportunidades en que la disciplinada ha
ejercido el derecho de defensa, extensivo en el recurso de apelación, ha venido
insistiendo que para la época de los hechos, en la oficina a su cargo, la
Procuraduría Primera Distrital de Bogotá, existía una considerable carga
laboral, que la llevó inclusive a tomar medidas bien particulares, como
solicitar de los funcionarios a su cargo, abogados y personal de secretaría, a
que trabajaran por fuera del horario oficial establecido para la entidad. Las
pruebas indican que se tuvo que trabajar hasta altas horas de la noche e
inclusive sábados y domingos; pero algo aún mucho más curioso, si se tiene en
cuenta el esquema de funciones de cada uno de los cargos existentes en la
Procuraduría, que los abogados, se hubieran visto en la necesidad de colaborar
con el personal de secretaría para llevar a efecto las comunicaciones derivadas
de las actuaciones procesales. Como si fuera poco, las mismas probanzas dan
razón que la jurisdicción de la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá, para
la época de los hechos la componían varios municipios, para el efecto, Chía,
Cota, Gachalá y Guateque, adicionado, que era la encargada de atender los
asuntos por cambio de radicación y la atención a desplazados. Se trató pues de una situación bien particular, en donde
a juzgar por los acontecimientos, nunca obedeció a la falta de gestión de la
disciplinada, pues de hecho se registra que ante los sucesos acudió en varias
oportunidades ante las instancias superiores en busca de una solución, sin que
haya registros que ésta hubiese sido pronta y menos inmediata [léase las
comunicaciones dirigidas al Procurador General de la Nación y al jefe de la
Oficina de Control Interno, folios 182 y ss; amén de una suscrita por todo el
personal de la dependencia en el mismo sentido, folio 269 y ss]. No se puede
igualmente dejar de lado, que por el mismo tiempo se implementó el sistema de
información SIM, lo que demandó la obligación de capacitar a todos los
servidores de la Procuraduría General en el tema, desde luego, a lo que no
escapó el personal adscrito a la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá,
regentada por la servidora pública aquí inculpada. Como corolario de lo anterior, la Sala Disciplinaria no
puede en manera alguna soslayar lo que significó para la disciplinada las dos
circunstancias en que su vida estuvo expuesta de cara a la delincuencia, que
ella los registra como atentados contra su integridad personal [léase, las
denuncias del 8 y Contextualización entonces, la prueba es diáfana en
demostrar que se está ante una particular situación, donde una funcionaria
responsable de una dependencia de la Procuraduría General de la Nación, se
encontraba sujeta a potenciales impactos de tipo psicológico propios de los
seres humanos [que no se pueden descartar sin existir una valoración en este
sentido]; empero también, la que soportaba junto con los funcionarios a su
cargo, [para el efecto, profesionales y personal de secretaría], una
considerable sobrecarga laboral que era de conocimiento de las instancias
superiores, que la llevó hasta tanto se encontraba una solución efectiva,
basada en las buenas relaciones y confianza con sus subalternos, a adoptar por
así decirlo medidas de choque, tales como tener que laborar hasta altas horas
de la noche, parte de los sábados y domingos y algo bien particular, que los
profesionales se encargaran de colaborar con los que trámites de secretaría,
elaborando y remitiendo las comunicaciones que se derivaban de las actuaciones
procesales a cargo, en varios casos sobre plantillas adoptadas para el efecto
[léase, los testimonios obrantes en el expediente, folios 257 y ss]. Se trató pues de un escenario donde por las mismas
circunstancias, es evidente la premura y de pronto la angustia de los
servidores públicos en cumplir con sus tareas, incluida desde luego la aquí
disciplinada, como directamente responsable de las funciones asignadas a la
Procuraduría Primera Distrital de Bogotá; empero también, donde es notoria y/o
relevante la confianza que la funcionaria inculpada tuvo que depositar en el
personal a su cargo, quizá por el profesionalismo de los mismos o tal vez por
la misma situación. El interrogante que surge entonces, es si bajo ese
contexto, la falencia presentada en la providencia de marras, la que dio origen
a la presente actuación, [materializada en el descuido en verificar que la
parte resolutiva llevara inmersa la obligación de comunicar al quejoso la
decisión de archivo, advirtiéndole que contra la misma procedía el recurso de
apelación], es un comportamiento cimentado en la desatención elemental de la
gestión pública a cargo de la entonces procuradora distrital, para desde luego
concluir que se trató efectivamente de un comportamiento matizado de culpa
grave como lo dedujo el a quo; o más
bien, se configuró una de aquellas situaciones a todas luces tolerables para
cualquier ser humano en un actual escenario social o laboral como el de la
administración de justicia. La respuesta, en criterio de la Sala Disciplinaria
es el segundo de los postulados, sencillamente porque partiendo de la totalidad
del engranaje fáctico que rodeó el asunto, es perfectamente aceptable por
ejemplo, que se haya dado plena credibilidad al servidor público que proyectó
la decisión donde se presentó la falencia, y precisamente con base en esa
confianza, se reitera, y todos las circunstancias de tiempo, modo y lugar, que
la disciplinada haya incurrido en el descuido de firmar de manera mecánica, lo
que sus colaboradores colocaban para su trámite. Dando alcance al mismo escenario de los hechos, quien
proyectó la providencia a la postre censurada, de acuerdo al manual de
funciones de la Procuraduría, fue un profesional del derecho; luego es apenas
lógico pensar, que su superior inmediato, la aquí disciplinada, tenía
depositada su confianza en el trabajo que realizaba, y que ante la premura y la
angustia que le generaba una dependencia bajo su mando, atestada de trabajo,
sumado sus problemas personales, haya pasado por alto hacer una revisión
detenida antes que proceder a estampar su firma. Con todo y lo analizado, no se
puede olvidar en ningún momento, que quien en últimas fue la encargada de poner
en conocimiento del quejoso lo resuelto, fue la secretaria de la Procuraduría
Primera Distrital de Bogotá, luego si de buscar responsables se trata, ella,
conforme al manual de funciones de la Procuraduría también sería responsable
del mismo hecho, empero, como antes se dejó consignado, sin que tal
circunstancia amerite la compulsa de copias, precisamente porque se considera
que de acuerdo a la carga laboral el hecho resulta justificado. Así las cosas, siendo evidente que el descuido en que
incurrió la disciplinada, se contrae a aquellos comportamientos tolerables de
los seres humanos, que hacen posible la convivencia en cualquier escenario
social; no hay duda que se está frente al típico caso donde surge la culpa leve, la que sin estar consagrada
expresamente en la ley disciplinaria, la doctrina, ha encontrado su razón de
ser en el artículo 26 de la Carta Superior, el que precisamente permite ciertos
riesgos sociales, sujetos desde luego, a que solo la ley de intervención pueda
entrar a limitarlos. Sobre el tema, el Procurador General de la Nación, en la
Directiva n. 6 del Señaló el Jefe del Ministerio Público con tal ocasión que
«Lo anterior tiene su razón de ser en la vida misma, toda vez que, si cualquier
descuido fuera penalizado, la interacción social se haría imposible. Por tanto,
el Estado de Derecho, por virtud del principio de proporcionalidad que le es
inherente (artículo 1° de la C.N.), tolera los mínimos descuidos, pues la
reacción contra ellos resultaría innecesaria y antijurídica. La base constitucional de tal afirmación la encontramos
en el artículo 26 de la Carta, toda vez que allí se permite la admisión de
ciertos riesgos sociales, y la ley de intervención sólo puede entrar a
limitarlos. Obviamente, las limitaciones tienen que ser por conductas culposas,
graves o gravísimas». Así las cosas, teniendo como fundamento el grado de
culpabilidad y los motivos determinantes del comportamiento, todo lo cual antes
analizado, la Sala Disciplinaria con fundamento en el artículo 43 de la Ley 734
de 2002, debe además concluir que la conducta censurada a la disciplinada tiene
la connotación de leve; más aún, cuando de acuerdo a las circunstancias, tal y
como lo reseña la disciplinada, el aquí quejoso, en el momento de recibir la
comunicación que le informaba de la decisión cuestionada, entendió que se
trataba de una providencia de archivo; todo lo cual deducible, precisamente
porque antes que asumir otro comportamiento, de inmediato procedió a acudir
ante la Veeduría denunciando que le habían vulnerado su derecho de recurrir, al
no habérsele indicado que procedía el recurso de apelación. Si eso no hubiese
sido así, es decir, que su entendimiento hubiera estado dirigido a que se
trataba de un auto inhibitorio, lo más lógico es que por las circunstancias
analizadas no haya acudido con queja, y por el contrario, si procedido a
insistir con nuevos argumentos sobre su inconformidad originaria, como quiera
que en ese escenario no existía cosa juzgada. Entonces vemos como claramente el
quejoso había podido interponer el recurso de apelación o en el mejor de los
casos, pedir que se aclarara la providencia; aspectos que al no haber ocurrido,
dejan la sensación por así decirlo, que antes que pretender que se hiciera
justicia, era el deseo de hacer disciplinar a los servidores públicos que
tuvieron la responsabilidad de la investigación, sin tener en cuenta que el
error presentado, contrario a pertenecer a una actitud malintencionada, era un
asunto que bien se pudo solucionar con la buena fe que debe reinar en todo el
accionar tanto de particulares como de servidores del Estado, y así, haber
evitado desgastes innecesarios de la administración pública. Así las cosas,
como quiera que en el caso bajo examen se está ante un
comportamiento permeado por la culpa leve, pero además, categorizado dentro del
marco de la gravedad como falta leve, la Sala Disciplinaria REVOCARÁ EN SU
INTEGRIDAD LA DECISÍÓN RECURRIDA, y en consecuencia decretará la absolución la
doctora Martha Lucía Amaya Rocha de responsabilidad disciplinaria. En mérito de lo
expuesto, RESUELVE: PRIMERO. No acceder a la solicitud de
nulidad propuesta por la disciplinada, conforme a lo expuesto en la parte motiva
de esta providencia. SEGUNDO. REVOCAR
en su integridad la
providencia del TERCERO. Por la Secretaría de la Sala Disciplinaria, NOTIFICAR el contenido de la presente decisión
a la doctora Martha Lucía Amaya Rocha indicándole que contra la misma no procede recurso alguno en vía gubernativa; para
tal efecto se tendrá en cuenta la carrera 57 44B 34 de Bogotá D.C. CUARTO. Por la Secretaría de la Sala
Disciplinaria, COMUNICAR el contenido de la presenta decisión
al señor Armando Calderón Loaiza, indicándole que contra la misma no procede recurso alguno en vía gubernativa; para
tal efecto se tendrá en cuenta la calle 146 n. 7b -70 int. 2 apto 201 de Bogotá
D.C. QUINTO.
Por la
Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, INFORMAR de las decisiones
de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control de la
Procuraduría General de la Nación. SEXTO. Por la secretaría de la Sala
Disciplinaria, REGISTRAR las constancias a que haya lugar y DEVOLVER el expediente a la oficina de origen. NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS NOVOA BUENDÍA Procurador Primero Delegado MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Procuradora Segunda Delegada NOTAS DE PIE DE
PÁGINA: 1.Se le señala a la doctora MARTHA LUCÍA
AMAYA ROCHA, en su condición de Procuradora Primera Distrital de Bogotá, que al
inhibirse de iniciar actuación mediante auto de fecha 2. Artículo 34. Deberes. Son
deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y
hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de
Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las
leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales,
los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las
decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los
contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario
competente. Los deberes
consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código. […] 15. Ejercer
sus funciones consultando permanentemente los intereses del bien común, y
teniendo siempre presente que los servicios que presta constituyen el
reconocimiento y efectividad de un derecho y buscan la satisfacción de las
necesidades generales de todos los ciudadanos. 3. Artículo 90. Facultades
de los sujetos procesales. Los sujetos procesales podrán: […] Parágrafo. La
intervención del quejoso se limita únicamente a presentar y ampliar la queja
bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a
recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Para estos efectos
podrá conocer el expediente en la secretaría del despacho que profirió la
decisión. 4. PARÁGRAFO. La intervención del quejoso se limita únicamente a
presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar
las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el
fallo absolutorio. Para estos efectos podrá conocer el expediente en la secretaría
del despacho que profirió la decisión. Proyecto.
Abogado Raúl Gerardo Marín Puentes Expediente.
161-5377(2008-308995). |