RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Respetada ingeniera Carolina Barbanti,

Esta Subdirección recibió el memorando de la referencia, a través del cual la Subdirección General de Infraestructura solicita se absuelvan interrogantes relacionados con las obras de valorización identificadas con los códigos de obra Nos. 108, 109, 115 y 116 del Acuerdo 180 de 2005, con el objeto de determinar la procedencia en las actuaciones administrativas.

1. SE CONSULTA

Acogiendo la recomendación de la Oficina de Control Interno, la Subdirección General de Infraestructura solicita se resuelva el siguiente cuestionamiento: “es potestativo de la Administración Distrital o del Concejo Distrital, aprobar las modificaciones a los planes de obra con códigos 108, 109, 115 y 116”.

2. ANTECEDENTES

*Mediante radicado 20155260743162 de mayo 20 de 2015, la Contraloría de Bogotá remitió copia del pronunciamiento dirigido al Alcalde Mayor de Bogotá con radicado 2-2015-09678 de 20 de mayo de 2015, relacionado con la ejecución de obras establecidas en el artículo 1° del Acuerdo 523 de 2013 para ser financiadas con la contribución de valorización.

*Sobre el particular el Instituto de Desarrollo Urbano mediante radicado 20151151059221 de 1 de junio de 2015 realizó unas precisiones al pronunciamiento de la Contraloría.

*La Oficina de Control Interno, mediante radicado 20151350201043 del 7 de julio de 2015, envió a la Subdirección General de infraestructura el “Informe Final Auditoría Obras de Valorización Acuerdos N°398 de 2009 y N°523 de 2013”, a través del cual realiza recomendaciones y observaciones, con el objeto de que se implementen correctivos necesarios.

*En relación con los proyectos 108 (Vía Avenida El Rincón desde Avenida Boyacá hasta la Carrera 91 y 109 (Intersección Avenida el Rincón por Avenida Boyacá), la OAP manifestó lo siguiente:

“no se evidencian registros documentales que indiquen existencia y/o aprobaciones a las modificaciones de los Estudios y Diseños elaborados inicialmente por parte de la Dirección General o la Subdirección General de Infraestructura. Por lo que considera que las modificaciones a los planes de obra que se hagan, se deben presentar al Concejo Distrital para su respectiva aprobación o en su defecto se solicite concepto a la SGJ con el fin de tener claridad si es potestativo de la administración Distrital o del Concejo Distrital, previo a continuar con los procesos licitatorios.”

Sobre los Proyectos 115 (Avenida José Celestino Mutis (AC 63) por Avenida Boyacá) y 116 (Avenida José Celestino Mutis (AC 63) desde Avenida de la Constitución (AK 70) hasta Avenida Boyacá (AK 72) la OCI indicó:

 “que una vez revisada la información en poder de la Dirección Técnica de Diseño de Proyectos, se pudo establecer que a la fecha se encuentra en revisión y/o ajustes la información correspondiente a estos proyectos a fin de poder remitir la misma a la Dirección Técnica de Procesos Selectivos para adelantar el Proceso Licitatorio para la construcción de la Avenida José Celestino Mutis (AC 63) desde avenida de la Constitución (AK 70) hasta Avenida Boyacá (AK 72) en relación con su intersección y la vía.

Los nuevos procesos licitatorios que actualmente está adelantando el Instituto dentro de su alcance incluyen las actividades de elaborar la Complementación o Actualización o Ajustes o Diseños de los estudios y diseños.

Así las cosas los nuevos procesos licitatorios que adelantará la Dirección Técnica de Procesos Selectivos, donde se incluirán a los códigos 115 y 116, contemplarán nuevos diseños correspondientes a la intersección y a la vía, debido a las nuevas instrucciones para la construcción por parte de la actual Administración Distrital para estos proyectos; es decir los diseños elaborados por el Contrato 028 de 2011 no son los que finalmente se van a ejecutar, es decir la intersección diseñada y la vía serán modificadas”.

*Sobre las citada afirmación la Subdirección General de Infraestructura “considera que la afirmación de OCI, no es cierta en la media que no se están modificando los diseños de los corredores como se afirma, por el contrario la construcción de los proyectos mencionados anteriormente, se basa en los diseños ejecutados mediante los contratos de Consultoría 033/2006 y 028/2011. Los proyectos se van a ejecutar en dos momentos de intervención; el primero, iniciando con la construcción del corredor vial y en el segundo, con las intersecciones a desnivel.”

3. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

* Constitución Política de Colombia

* Acuerdo Distrital 07 de 1987

* Acuerdo Distrital 180 de 2005

4. CONSIDERACIONES DE LA SUBDIRECCIÓN GENERAL JURÍDICA

En virtud de los artículos 150 y 338 de la Constitución Política, por regla general el establecimiento y adopción de los tributos en el régimen jurídico colombiano es competencia exclusiva de los órganos de representación popular, esto es, del Congreso de la República, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales y Distritales, veamos:

“ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 4 (sic)

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.

Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos. (se resalta)

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.”

“ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.(…)”

De esta manera, los elementos constitutivos de los tributos deben ser definidos directa y expresamente por la corporación pública de elección popular. Ahora bien, en los términos del artículo 1° de la Constitución Política de 1991 se reconoció como principio del ordenamiento territorial la autonomía de sus entidades territoriales, el cual que implica que éstas pueden adoptar, por intermedio de las corporaciones públicas de elección popular, asambleas y concejos distritales, los tributos que sean autorizados previamente por el legislador y definir los elementos de la obligación tributaria y demás aspectos de los tributos respectivos, que no se hayan definido directamente por el Congreso de la República.

En lo que respecta a la contribución de valorización, las corporaciones públicas de elección popular tienen competencia para definir los aspectos específicos de la contribución, que no se hayan definido por la ley o que sean de competencia exclusiva de aquellas. En efecto, las corporaciones públicas de elección popular de las entidades territoriales tienen como competencia para definir las obras que generan la contribución y si la valorización decretada tiene efecto general o local.

Bogotá por ser Distrito Capital, goza de un régimen jurídico especial, determinado en el Decreto Ley 1421 de 1993, el cual determina las competencias del Concejo Distrital; los efectos generales y locales que puede tener la contribución y los momentos en que puede liquidarse la misma, veamos:

“ARTICULO 157. Valorización. Corresponde al Concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de las sumas que se pueden a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto. Su distribución se puede hacer sobre la generalidad de los predios urbanos y suburbanos del Distrito o sobre parte de ellos. La liquidación y recaudo pueden efectuarse antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras.

La contribución de valorización por beneficio general únicamente se puede decretar para financiar la construcción y recuperación de vías y otras obras públicas. A título de valorización por beneficio general no se puede decretar suma superior al cincuenta por ciento (50%) de los ingresos corrientes del Distrito recaudados en el año anterior al de inicio de su cobro.

PARAGRAFO. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, autorízase al Gobierno Distrital para introducir en las valorizaciones decretadas los ajustes y reducciones que fueren necesarios al monto distribuible y a los plazos y descuentos ordenados para su pago.

En virtud del principio de autonomía señalado y el régimen especial aplicable, el Concejo de Bogotá mediante el Acuerdo Distrital 180 de 2005, estableció el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local en el Distrito Capital de Bogotá, con la destinación específica de financiar la construcción del Plan de Obras.

Sobre las modificaciones al plan de obras, el artículo 5° del Acuerdo 180 de 2005 dispuso lo siguiente:

“ARTÍCULO 5.- MODIFICACIONES AL PLAN DE OBRAS. Las modificaciones que sea necesario efectuar al Plan de Obras discriminado en el Anexo No. 2 de este Acuerdo, con posterioridad a la asignación del correspondiente gravamen, se presentarán al Concejo Distrital para su aprobación, siempre que ello se derive de la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial y/o cuando el estudio de factibilidad de cada obra, recomiende la modificación; estas estarán sujetas a las siguientes condiciones:

1. Cuando la obra no sea viable y pueda ser reemplazada por otra que mantenga los criterios iniciales de asignación, no se reliquidará la asignación en la zona de influencia correspondiente.

2. Cuando la obra no sea viable y puede ser reemplazada por otra obra que no mantenga los criterios iniciales de asignación, se reliquidará la asignación en la zona de influencia correspondiente.

3. Cuando no sea posible reemplazar la obra no viable, se excluirá sin sustituirla por otra y se reliquidará la asignación en la zona de influencia correspondiente.

Una vez aprobada la modificación, se adelantará respecto de la obra incluida la contratación de los estudios y diseños.

PARÁGRAFO 1.- No constituirán modificación del Plan de Obras, los cambios que se encuentren necesarios introducir a las especificaciones técnicas de las obras individualmente consideradas, las que se sustentarán en los estudios técnicos que contrate el Instituto de Desarrollo Urbano.”

El citado artículo diferencia lo que constituye una modificación del Plan de Obras y lo que no constituye una modificación al plan de obras: Señala que las modificaciones deben ser necesarias; deben derivarse de la revisión del Plan de ordenamiento Territorial y/o cuando el estudio de factibilidad de cada obra recomiende la modificación, las cuales están sujetas a 3 condiciones. Modificaciones que deben ser aprobadas por el Concejo Distrital, es decir no son potestativas de la Administración Distrital realizar de manera autónoma.

De otra parte, existen cambios que no constituyen modificaciones al Plan de Obras y son potestativas de la Administración Distrital realizar de manera autónoma con el cumplimiento de las siguientes condiciones:

1. Procede sobre obras individuales, no es posible considerar cambios al plan de obras.

2. Los cambios deben ser necesarios.

3. La necesidad debe relacionarse con las especificaciones técnicas.

4. Los cambios deben estar sustentados en los estudios técnicos que contrate el IDU.

Ahora bien, en relación con las obras identificadas con los códigos No. 108 y 109 para la Oficina de Control Interno “los diseños elaborados por el Contrato N°033 de 2006 no son los que finalmente se van a ejecutar, por lo tanto la intersección diseñada y la vía, serán modificadas. No se encontró evidencia escrita de aprobación sobre la modificación de los diseños”

Sobre las obras identificadas con los códigos 115 y 116 indicó que “los nuevos procesos licitatorios que adelantará la Dirección Técnica de Procesos Selectivos, donde se incluirán a los códigos 115 y 116, contemplarán nuevos diseños correspondientes a la intersección y a la vía, debido a las nuevas instrucciones para la construcción por parte de la actual Administración Distrital para estos proyectos; es decir los diseños elaborados por el Contrato 028 de 2011 no son los que finalmente se van a ejecutar, es decir la intersección diseñada y la vía serán modificadas.”

Por su parte, la Subdirección General de Infraestructura manifiesta que “no se están modificando los diseños de los corredores como afirma la Oficina de Control Interno sino que por el contrario la construcción de los proyectos mencionados anteriormente, se basa en los diseños ejecutados mediante los contratos de Consultoría 033 de 2006 y 028 de 2011.”

En ese sentido, se recomienda a la Subdirección General de Infraestructura convocar una mesa de trabajo a la Oficina de Control Interno, con el objeto de aclarar que en el marco de lo dispuesto en el artículo 5° del Acuerdo 180 de 2005, los diseños de los proyectos identificados con los códigos Nos. 108, 109, 115 y 116, no se están modificando sino que por el contrario se realizarán con base en los diseños ejecutados mediante los contratos de Consultoría 033 de 2006 y 028 de 2011.

Finalmente, la Subdirección General de Infraestructura indicó “que los proyectos se van a ejecutar en dos momentos de intervención; el primero iniciando con la construcción del corredor vial y en el segundo, con las intersecciones a desnivel.”

Sobre este punto se recuerda que la fecha límite para iniciar la etapa de construcción de cada obra es de dos años contados a partir de la asignación de la contribución, so pena de realizar la devolución de conformidad con lo dispuesto en el artículo 89 del Acuerdo 7 de 1987. Por lo tanto, si dentro del cronograma establecido, la fecha inicia con posterioridad a los dos años, se recomienda tramitar proyecto de acuerdo que modifique la fecha de iniciación de la construcción.

CONCLUSIÓN

La Administración Distrital no es competente para realizar modificaciones a los planes de obras contemplados en el Acuerdo Distrital 180 de 2005 bajo las 3 condiciones establecidas en el artículo 5° dado que el competente es el Concejo de Bogotá. Sin embargo, los cambios a las especificaciones técnicas de las obras si son potestativos por parte de la Administración Distrital, siempre y cuando sean sobre obras individuales, sean cambios necesarios, introduzcan especificaciones técnicas y se encuentren sustentados en estudios contratados por el IDU.

Cordialmente,

GUSTAVO ADOLFO SALAZAR HERRÁN

Subdirector General Jurídico

Elaboró: Ana Beatriz Sagal Briceno