RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
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SALA DISCIPLINARIA Bogotá D. C.,
mayo cuatro (4) de dos mil seis (2006) Aprobado en Acta
de Sala No.23
P. D. Ponente: Dr. ESIQUIO
MANUEL SÁNCHEZ HERRERA Mediante el recurso de apelación interpuesto y sustentado
en legal forma por el señor REINALDO
BAUTISTA QUINTERO en su calidad de Director de HECHOS Durante el año 2002, REINALDO
BAUTISTA QUINTERO Director de ANTECEDENTES
PROCESALES El 15 de octubre de 2003 la Secretaria General de la CAS
remitió al Procurador Regional de Santander el informe sobre los hallazgos
administrativos, producto de la auditoría realizada por la Contraloría General
de República, sobre la contratación administrativa realizada durante el año
2002 en la entidad. Recibido el informe, el Procurador Regional, mediante
auto del 10 de noviembre de 2003, ordenó remitir dicho informe a Mediante auto del 29 de enero de 2004, En providencia del 29 de octubre de 2004, la Procuraduría
Segunda Delegada para la Contratación Estatal, ordenó abrir investigación
disciplinaria en contra de REINALDO
BAUTISTA QUINTERO, en su condición de Director General de la Corporación
Autónoma Regional de Santander (fls. El 24 de mayo de 2005 El 20 de septiembre de 2005 se corrió traslado para
alegatos de conclusión (fl. 261), pero el
disciplinado no los presentó y, finalmente, el 8 de noviembre de 2005 el
Procurador Segundo Delegado para FALLO DE PRIMERA
INSTANCIA El Procurador Segundo Delegado para Se encuentra plenamente demostrado que el disciplinado
suscribió los contratos Nos. O57, 083, 0109, 0131 y 0138 en el 2002, los cuales
tenían el mismo objeto, el mismo valor y con el mismo contratista, celebrados en
forma continúa durante cinco meses, cuando, teniendo
en cuenta los factores señalados, debían realizarse mediante la firma de un
solo convenio. Afirma, el a quo, que con la suscripción de los cinco
contratos, el inculpado incurrió en la figura denominada fraccionamiento de
contratos que consiste en la celebración de varios convenios contractuales con
un mismo objeto, con identidad dependencia entre los distintos servicios
convenidos, disponibilidad total para el pago de los contratos, con un mismo
contratista. Manifiesta que el valor de los contratos suscritos era el
mismo, $2’500.000, que la contratista siempre fue la misma y las fechas de
suscripción fueron sucesivas, lo que permite establecer que debía celebrarse un
solo convenio por todo el tiempo que duraron los diferentes contratos y,
además, existían los recursos necesarios para pactar y pagar valor total, que
ascendía la suma de $12’500.000, que
resulta de sumar el valor de todos ellos. Informa que con su actuación, el disciplinado violó el
principio de transparencia por violación del procedimiento establecido para la
selección del contratista, cuál era el de solicitar como mínimo dos (2)
propuestas como lo establece el artículo 3º del Decreto 855 de 1994. Afirma que también se configuró un favorecimiento a
tercero por cuanto la contratista fue escogida sin observar los requisitos
legalmente exigidos, obteniendo un incremento patrimonial, porque su escogencia
obedeció al capricho y arbitrariedad del ente regional. Manifiesta en el fallo que la conducta descrita y que
está plenamente demostrada constituye falta disciplinaria de acuerdo con lo
prescrito por los artículos 23 y 34.1 de Sostiene el a quo que al omitir el cumplimiento de los
deberes establecidos en RECURSO DE
APELACIÓN Notificado el disciplinado del fallo sancionatorio
mediante edicto fijado el 24 y desfijado el 28 de noviembre de 2005, presentó
el recurso de apelación el 30 de noviembre de 2005, solicitando se revoque en
su totalidad la decisión de primera instancia y en su lugar, se le absuelva de
toda responsabilidad y se ordene el archivo del expediente (fls.234 a 240), con
base en los siguientes argumentos: Manifiesta que de acuerdo con lo prescrito en el artículo
3º de la Ley 80 de 1993, con los contratos se busca alcanzar los objetivos del
Estado que están establecidos en el preámbulo de la Constitución. Considera que el fraccionamiento de contratos no es una
figura prohibida per se por la legislación nacional, sino la prohibición está
condicionada a que con ella se cometa fraude. Afirma que no violó el principio de transparencia al no
solicitar dos ofertas, porque los contratos no sobrepasaban la cuantía de
contratación directa y que cada uno de ellos estaban soportados debidamente. Asevera que con la celebración de los contratos por los
cuales se le investiga, Asegura que actuó respetando los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía e imparcialidad sin favorecer a nadie, ni con
mala atención, ni con el ánimo de causarle mal irremediable a la comunidad,
sino que por el contrario pensó en el bien colectivo, contribuyendo con un
servicio social, colectivo y humano de gran importancia para los ciudadanos. Considera que su conducta no es antijurídica porque es la
misma ley la que permite adelantar actividades por vía de excepción a la regla
general, máxime si esas excepciones tienen justificación al perseguir los
mismos fines de la regla general y, además, si se tiene en cuenta que el
fraccionamiento de contratos no está prohibido per se en nuestro derecho. Afirma que la regla general para adelantar la
contratación administrativa es el procedimiento de la licitación o el concurso,
pero la misma ley estableció unas excepciones como los contratos de menor
cuantía, que conforme a lo estipulado en Sostiene que la norma lo facultaba, por vía de excepción,
para adelantar los contratos cuyo objeto era el arrendamiento de un vehículo
para prestar el transporte del personal que colaboraba en el proyecto “Plan
Verde”, ya que eran contratos de menor cuantía, conducta que se desarrolló
cumpliendo con el principio de legalidad de las actuaciones administrativas y
con fundamento en los principios de la función pública consagrados en el
artículo 209 de la Constitución Política. Manifiesta que el fallador de primera instancia no reconoció
la excepción, sino que le endilga el no haber contratado el arrendamiento del
vehículo por un término de cinco meses, sin tener en cuenta que por ser
contrato de prestación de servicios no se genera fraccionamiento alguno, o
favorecimiento a la adjudicataria, porque en la medida en que se necesitaba el
servicio, la corporación suscribía el contrato. Asevera que no pretendió evadir el procedimiento de
solicitar las dos cotizaciones porque por la cuantía de los contratos no se
requería y, porque no se necesitaban las formalidades plenas al clasificarse
los contratos dentro de los establecidos en el parágrafo del artículo 39 de CONSIDERACIONES
DE De acuerdo con la naturaleza del asunto, la calidad y
jerarquía del servidor investigado, ANÁLISIS DEL
CARGO FORMULADO “Fraccionarla
contratación celebrada por En efecto, el
inculpado suscribió 5 convenios a saber, 00057, 00083, 00109, 00131 y 00138 de
2002, los cuales tenían el mismo objeto, valor y fueron celebrados con el mismo
contratista, en forma consecutiva y continua por el tiempo de 5 meses, cuando
atendiendo los factores señalados la negociación debía realizarse mediante la
firma de un solo contrato. También inobservó
el encausado el principio de selección objetiva, porque para la escogencia del
contratista no se atendió condición ninguna que acreditara mejores beneficios y
conveniencia a la entidad, fruto de un proceso serio, en el que predominaran
factores de competencia, experiencia, precio y demás elementos valorados frente
a una pluralidad de oferentes. Con el actuar
señalado, el inculpado además configuró un favorecimiento a tercero, si se
tiene en cuenta que la contratista escogida sin observancia de los parámetros
legalmente exigidos (la misma para todos los contratos), obtuvo por cuenta de
director de El a quo consideró que con su actuación el disciplinado
incurrió en falta disciplinaria de conformidad con lo establecido en los
artículos 23 y 34 de Antes de analizar
el fallo sancionatorio y el recurso de apelación interpuesto por el
disciplinado, la
Sala considera procedente efectuar algunos comentarios de orden jurídico sobre
la violación del principio de transparencia, por no acudirse al mecanismo
excepcional de la contratación directa regulado por el Decreto 855 de 1994 para
seleccionar al contratista al descomponerse o escindirse la contratación para
arrendar un vehículo para el transporte del personal de la CAS, en la
celebración de cinco contratos con el mismo objeto y con la misma contratista,
durante cinco (5) meses de forma consecutiva, por el mecanismo excepcional de
la contratación directa de mínima cuantía, por parte de REINALDO BAUTISTA
QUINTERO, Director General de la Corporación Autónoma Regional de Santander. De acuerdo con lo establecido en el artículo 3º de la Ley
80 de 1993 todos los servidores públicos que intervengan en la celebración y
ejecución de los contratos administrativos, deben procurar "el cumplimiento de los
fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y
la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran
con ellos en la consecución de dichos fines" En
aras de respetar la prevalencia del interés general consagrado en el artículo
1º de En Así mismo, las entidades estatales no pueden
realizar la división artificial de contratos con valores inferiores a aquellos
establecidos en las normas que obligan a realizar la licitación pública o la
contratación directa, toda vez que la entidad, al realizar los estudios
previos, debe establecer con claridad el valor aproximado del contrato y que en
el caso que éste sea superior al límite establecido en la ley, se debe cumplir
obligatoriamente con el procedimiento establecido en el artículo 24 de Comparte “En desarrollo del principio de transparencia, la
selección del contratista, por norma general, siempre debe efectuarse por medio
de licitación o concurso públicos, conforme lo ordena el numeral 1º del
artículo 24 de la citada ley, excepto los casos de contratación directa,
taxativamente señalados en la misma norma. ( subrayado y negrillas de El objeto de este principio es garantizar la
imparcialidad, la igualdad de oportunidades en la celebración de contratos con
las entidades estatales y la selección objetiva del contratista, tanto en la
precedida de licitación o concurso, como en la contratación directa”. (…) “1. La licitación o concurso público es la regla general
de la escogencia del contratista, la cual supone que la conveniencia o
inconveniencia del objeto a contratar se analiza con antelación al inicio del
proceso (art. 25.7 ley 80 de 1.993), razón por la cual no deben existir
diversos contratos con el mismo objeto, o con una similitud tal que en la
práctica se quebrante el principio de transparencia y la selección objetiva del
contratista.” (Subrayado y negrillas de De otra parte, En el caso
bajo examen, al analizar el contenido de los contratos cuestionados, observa Con lo anterior se concluye sin lugar
a dudas que en el presente caso existió una división material del objeto
contractual, lo que en el anterior Estatuto de Contratación (Decreto No. 222 de
1983), se denominaba “fraccionamiento de contratos”, pero que en el caso bajo
examen, el proceso de contratación del arrendamiento del vehículo, tenía que
realizarse mediante el mecanismo de la contratación directa de menor cuantía y
no por el de mínima cuantía, como en realidad ocurrió, con lo que se
pretermitió la observancia y cumplimiento del principio de transparencia
establecido en el artículo 24 numerales 1 y 8 de Para Es decir, el comportamiento discrecional en De otra parte, emerge la
intencionalidad del disciplinado de querer eludir el procedimiento que debe
emplearse para la contratación directa de menor cuantía, al configurarse la
división material o fraccionamiento de contratos al suscribir varios convenios
con la misma contratista y de forma sucesiva en el tiempo, pues lo que ello
demuestra es la voluntad de acudir a la contratación directa de mínima cuantía
para asignar los contratos a la misma persona, omitiendo el proceso establecido
que por ley debía cumplir, cual es el de la obtención de dos ofertas, como
mínimo, mediante solicitud verbal o escrita, en la que se debe incluir toda la
información básica sobre los servicios requeridos, condiciones de pago y todos
los demás aspectos que den claridad a los proponentes sobre el pretendido contrato,
demostrándose de esta forma la mala fe y la naturaleza dolosa de la conducta. Al afirmar el disciplinado en su recurso que actuó pensando en el bien colectivo y dando cumplimiento a las funciones del estado y respetando el interés general, pasa por alto que el Derecho Disciplinario está integrado por un conjunto de normas que le exigen al Servidor Público un determinado comportamiento en el ejercicio de las funciones del cargo para el que fue designado, es decir, la finalidad de las normas disciplinarias radica en encausar las conductas de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de unos deberes que tienen como finalidad el cumplimiento de los fines estatales, lo que significa que el objeto del derecho disciplinario es el deber funcional de quien está desempeñando funciones públicas, siendo su incumplimiento lo que determina la ilicitud de la conducta que se reprocha, porque altera el buen funcionamiento del Estado y la consecución de los fines Estatales. Desconoce el
disciplinado que cuando asume el cargo de Director de También, asume el inculpado, el deber de responder por sus actuaciones
y omisiones antijurídicas y por haber contratado sin elaborar los términos de
referencia, como lo establecen los numerales 2º y 3º del artículo 26 de TIPICIDAD DE De acuerdo con el
análisis realizado, Ahora bien, la pretermisión de las anteriores normas de la Ley 80 de 1993 y del Decreto 855 de 1994, constituye la comisión de faltas disciplinarias con fundamento en el artículo 48 numeral 3 inciso 2º, y numeral 31 de la Ley 734 de 2002, en cuanto que el Director de la CAS, permitió el incremento patrimonial de manera injustificada a favor de un tercero por el desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley, e igualmente faltó al deber de cumplir con los deberes establecido en la Constitución y en la Ley, como lo establece el ordinal 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, aspectos que se enmarcan dentro de la definición de falta disciplinaria contenida en el artículo 23 del CDU. ANÁLISIS DE
CULPABILIDAD De conformidad con el artículo 13 de CALIFICACIÓN DE Para efectos de la dosificación de la sanción, es
imperioso determinar la gravedad o levedad de la falta, para lo cual La imputación de la falta fue variada de dolosa, como se
estableció en el pliego de cargos a culposa,
teniendo en cuenta que en el proceso no reposa prueba alguna que acredite la
intención del disciplinado orientada a conseguir el resultado obtenido, pero si
se pudo demostrar la omisión y la desatención en el cumplimiento de También se observa que con la conducta asumida por el
disciplinado permitió el incremento patrimonial injustificado de la
contratista, porque con la actuación descrita, el inculpado desconoció, de
manera flagrante, los principios de transparencia y de selección objetiva que
rigen la contratación estatal, como quedó demostrado, lo que llevó al a quo a
calificar la falta como gravísima, calificación
compartida por La determinación de gravísima dada a la falta, cometida con culpa
grave nos ubica en el numeral 9 del artículo 43 de Es del caso aclarar por Es por ello que lo legal es convertirla en salarios como
dice la ley y no en multa que es otro tipo de sanción. En consideración a que la sanción de seis (6) meses de
suspensión impuesta por el a quo en el fallo apelado y que se hace necesario
convertirla en salarios devengados para la época de los hechos, porque el
disciplinado ya no se encuentra vinculado a la entidad, da como resultado un
valor muy superior al total de los contratos suscritos por el disciplinado y,
por los cuales se le investigó, la Sala considera necesario modificarla,
imponiendo la de suspensión por el término de cuarenta y cinco (45) días, que
al transformarse en salarios, según certificación de la secretaria General de
la entidad (fl. 121), sería equivalente a cinco
millones quinientos setenta y un mil ciento setenta y nueve pesos
($5’571.179.oo). Sanción más justa y proporcional a la gravedad de la conducta,
pues la anterior resultaba desproporcionada de acuerdo a la imputación
formulada. La sanción impuesta deberá ser pagada por REINALDO BAUTISTA QUINTERO en En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la
Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus atribuciones legales. RESUELVE PRIMERO.
CONFIRMAR el ordinal primero de la parte resolutiva de
la providencia del 8 de noviembre de 2005, por medio del cual el Procurador Segundo
Delegado para SEGUNDO. REVOCAR
PARCIALMENTE el
ordinal segundo del fallo apelado, mediante el cal el
Procurador Segundo Delegado para TERCERO. Los dineros deberán ser
pagados por el disciplinado en la Tesorería y/o Pagaduría de la de la
Corporación Autónoma Regional de Santander, la que se deberá destinar a
financiar programas de bienestar social de los funcionarios y empleados de la
mencionada entidad territorial, acorde con lo expuesto en el Decreto No. 2170
de 1992 (art. 173 de CUARTO. Por
el Centro de Notificaciones de la Procuraduría General de la Nación, NOTIFICAR esta
decisión al disciplinado en la Urbanización BUGANBILIA, Casa 26, Cañaveral,
Floridablanca, de conformidad con lo establecido en los artículos 101 y
siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndosele que contra la misma no
procede recurso alguno por la vía gubernativa. QUINTO. Por SEXTO. Por SEPTIMO.
DEVOLVER el
proceso a la citada dependencia, previos los registros y las anotaciones
correspondientes. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ESIQUIO MANUEL
SANCHEZ HERRERA Procurador Primero Delegado DORA ANAÍS CIFUENTES RAMÍREZ Procuradora Segunda Delegada Expediente
No. 161-2980(165-95579/03) EMSH/DACR/LFG |