RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

La actual Administración ha presentado ante el Honorable Concejo de Bogotá propuestas de cobro del servicio de alumbrado público a los usuarios finales en siete ocasiones en los últimos quince meses. Las dos primeras propuestas, radicadas en los meses de marzo y mayo de 2001, hacían parte de un Proyecto de Acuerdo de Reforma Tributaria Integral, con el cual la Administración aspiraba a recaudar un monto importante de recursos que financiarían el Plan de Desarrollo del Distrito en el período 2001-2004. Las siguientes cinco propuestas radicadas concernían únicamente al cobro del alumbrado público, atendiendo a las solicitudes realizadas por los concejales de separar la discusión de cada tributo.

Aunque las primeras cinco propuestas radicadas entre mayo de 2001 y mayo de 2002 respondían en gran medida a las inquietudes planteadas por los concejales y por diversos representantes de sectores sociales y productivos de la ciudad, en las sesiones sostenidas en marzo y mayo del presente año surgieron nuevas observaciones. Se le solicitó a la Administración determinar unas tarifas más equitativas y progresivas, en especial para el sector no residencial, que tuvieran en cuenta el consumo de energía eléctrica. Asimismo, algunos concejales solicitaron un tratamiento preferencial para los usuarios residenciales y no residenciales con menor capacidad de pago. Otros concejales demandaron la exclusión del gravamen para los usuarios del sector público distrital. Una proporción importante de dicha Corporación propuso una fórmula de ajuste tarifario anual que protegiera a los usuarios de las fluctuaciones en los costos de prestación del servicio de alumbrado asociadas a factores regulatorios o coyunturales.

La Administración radica hoy un Proyecto de Acuerdo que establece la Tasa de alumbrado público para el Distrito que recoge todas las sugerencias expuestas por los Honorables Concejales en los últimos meses, y esclarece las dudas en torno al sistema de alumbrado público, la contratación del mismo y los costos de prestación del servicio.

Esta propuesta de cobro del servicio de alumbrado público presenta una estructura tarifaria más equitativa y progresiva, que atiende a la capacidad de pago de los usuarios residenciales y no residenciales. De esta forma, los usuarios residenciales de un mismo estrato socioeconómico y los no residenciales pertenecientes a un mismo rango de consumo de energía eléctrica son gravados con la misma tarifa en cada uno de los meses del año, la cual es progresivamente mayor al pasar a un estrato o rango de consumo de energía eléctrica más alto.

Al clasificar los usuarios no residenciales en grupos homogéneos de acuerdo con su capacidad de pago, utilizando como variable aproximativa el consumo promedio de energía eléctrica del año inmediatamente anterior, se minimizan las inequidades entre los pequeños comerciantes, industriales o microempresas y las grandes industrias y empresas, de las que adolecían las propuestas presentadas anteriormente por la Administración.

Para el caso de los propietarios de predios no edificados, que no pertenecen al grupo de usuarios residenciales o al de no residenciales, se ha diseñado una tarifa crecientemente progresiva en función del área del lote. Asimismo, con el fin de garantizar la equidad y progresividad, se ha contemplado un tratamiento preferencial para los pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a los apartamentos o casas de habitación; éstos serán considerados como usuarios residenciales si su carga instalada es igual o inferior a tres (3) kilovatios y el inmueble esté destinado en más de un 50% de su extensión a fines residenciales.

Igualmente, para los usuarios residenciales de los estratos con menor capacidad de pago se propone un tratamiento preferencial, aunque limitado en el tiempo. Los usuarios residenciales pertenecientes a los estratos socioeconómicos 1 y 2 estarán exentos del pago del tributo hasta finalizar el año 2003.

El límite temporal que hemos establecido para el otorgamiento de esta exención obedece, principalmente, a tres razones. En primer lugar, es deber de todo ciudadano cumplir con el mandato constitucional de "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado"¹, mandato que configura expresamente el deber de solidaridad que tiene todo ciudadano en un estado social de derecho. Además, el alumbrado público es, en estricto sentido, un servicio que ofrece bienestar colectivo, por lo que la totalidad de ciudadanos deben contribuir a su pago.

En segundo lugar, está demostrado desde el punto de vista económico que sólo cuando los usuarios son dolientes del bien o servicio consumido, es decir, cuando su precio es superior a cero, el consumo o uso social del mismo se hace de manera racional. En el caso del alumbrado público esta racionalidad está asociada al cuidado del mismo, a la denuncia y reducción de actos de vandalismo, al control ciudadano que incide sobre la calidad y el costo de la prestación del servicio. En tercer lugar, el exonerar del pago a algunos sectores económicos de la ciudad, e implícitamente recargar el costo del funcionamiento del Estado en un grupo, por mayoritario que éste sea, mina la consolidación de la cultura tributaria en la ciudad y puede desincentivar el esfuerzo fiscal de los bogotanos.

Otra sugerencia de los Honorables Concejales incorporada en la presente propuesta consiste en la exclusión del sector público distrital del pago de este tributo. Así, los centros educativos, de salud, de protección a la población vulnerable, de cultura, recreación y deporte, etc., que sean de propiedad del Distrito, no estarán gravados con este tributo, pues el gravarlos implicaría para la Administración lo que jurídicamente se conoce como confusión de la obligación, es decir, pasar el dinero de un bolsillo a otro.

La decisión anterior implica que, para garantizar la sostenibilidad en la prestación del servicio de alumbrado público, el Distrito, a partir del segundo año de cobro de este tributo, deba financiar con sus ingresos corrientes cualquier variación en el costo total de la prestación de este servicio que supere la inflación esperada.

Por último, aunque la aprobación del Acuerdo 065 de 2002, que modificó el impuesto de industria y comercio, ha significado un cambio positivo importante en el panorama fiscal del Distrito, al igual que los esfuerzos de la Administración por optimizar el recaudo de ingresos y su gestión de control a la evasión y de recuperación de cartera morosa, reflejada esta última en el recaudo de cerca de $99 mil millones por este concepto en el 2001 y $49.3 mil millones en el primer semestre del 2002, el fortalecimiento de los ingresos permanentes del Distrito demanda un esfuerzo mayor por parte de todos los ciudadanos, tal y como lo ha reiterado la Administración en diversas ocasiones.

De esta forma, el móvil que nos trae en el día de hoy a presentar ante el Honorable Concejo de Bogotá esta iniciativa de establecimiento de la tasa de alumbrado público, es la profunda convicción de la Administración y esperamos que también del común de los bogotanos, de que en un estado democrático el cobro de impuestos es una condición necesaria para lograr la redistribución del ingreso y la riqueza, requisito ineludible para que entre los bogotanos reine la justicia social.

Con la expedición de la Ley 97 de 1913 se autorizó un tributo "sobre el servicio de alumbrado público" (lit. d. del art. 1º). La primera vez que se adoptó este gravamen fue mediante el Acuerdo 22 de 1929. Posteriormente, la Ley 94 de 1931 permitió el cobro del alumbrado como parte del impuesto Predial, fusión que se verificó en el año 1957, con la expedición del Decreto 1007, y que fue ratificada mediante el Acuerdo 32 de 1958.

Así, el servicio de alumbrado se venía cobrando a los usuarios de manera conjunta con el impuesto Predial. Sin embargo, en el año 1981, con la expedición del Acuerdo 1º, se derogaron expresamente los acuerdos 22 de 1929 y 32 de 1958 y el alumbrado dejó de cobrarse con el impuesto Predial. A partir de ese momento el impuesto predial sólo tendría un componente adicional, constituido por la "sobretasa catastral".

De esta forma, de acuerdo con lo previsto en el artículo 12 del Decreto 400 de 1999, y con las disposiciones específicas de la Ley 44 de 1990, el impuesto Predial comprende únicamente el impuesto de parques y arborización, el impuesto de estratificación socio-económica y la sobretasa de levantamiento catastral.

Hasta diciembre de 1995 el costo del servicio de alumbrado público fue asumido en el Distrito Capital con cargo a las utilidades de la Empresa de Energía de Bogotá, según lo estipulado inicialmente en el Acuerdo 60 de 1959, reglamentado posteriormente por las Resoluciones 02 de 1967 y 013 de 1981 de la Junta Directiva de esa Empresa; práctica que afectaba negativamente los resultados financieros de la Empresa de Energía.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG-, en desarrollo de las facultades para regular la prestación de los servicios de distribución y comercialización de energía², reglamentó de manera general la prestación del servicio de alumbrado público municipal, a través de la Resolución 043 de 1995, que fue complementada con la Resolución 043 de 1996 y modificada con la No. 089 del mismo año³. Entre los aspectos reglamentados mediante esta resolución se destacan: la definición del servicio de alumbrado público; la determinación de responsables en las etapas de prestación del servicio; la metodología para la determinación del consumo y la tarifa de suministro del servicio⁴; el período de facturación, el sistema de pago y el mecanismo de recaudo del servicio; y la autorización al municipio para celebrar convenios o contratos para el suministro, mantenimiento y expansión del servicio.

Por último, vale la pena resaltar que recientemente la Corte Constitucional se pronunció en favor de la constitucionalidad de la Ley 97 de 1913 y, concretamente, declaró exequible la norma que permite expresamente el cobro de este tributo en Bogotá (Sentencia C-504 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería).

La propuesta del cobro de Alumbrado Público busca recuperar el costo de prestación de este servicio en la ciudad, atendiendo los principios del sistema tributario y algunos criterios de orden técnico que se explican a continuación.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 363 de la Constitución, el sistema tributario debe atender al principio de equidad. En tal sentido, se ha entendido que para generar una voluntad razonable de pagar tributos, es indispensable que los contribuyentes perciban que se les está dando un trato justo en materia impositiva. Es así como la equidad o justicia se traduce, entre otros aspectos, en postulados como el de generalidad o universalidad del tributo y el de que cada persona debe contribuir de acuerdo con su capacidad de pago, principio mejor conocido como progresividad.

En otras palabras, podemos afirmar que el reconocimiento del principio de equidad impone que los tributos sean generales e iguales cuando las condiciones en las que ocurren los hechos económicos que dan nacimiento a la obligación tributaria sean similares y se disfrute "efectiva o potencialmente" de los mismos bienes públicos.

En virtud de la generalidad del tributo, todas las personas naturales y jurídicas con capacidad de pago deben someterse al tributo, sin que ninguna pueda excluirse del pago de un tributo sino por motivos basados en los fines del Estado. La generalidad del tributo es la primera condición para realizar la igualdad en la imposición y, tal como lo resalta la Corte Constitucional, "los principios esenciales de naturaleza tributaria recogidos en las constituciones modernas aseguran que todos deben contribuir al sostenimiento del Estado". Esta obligación está consagrada en el numeral 9ª del artículo 95 de la Carta Política, norma que establece expresamente como deber del ciudadano "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado", mandato que configura expresamente el deber de solidaridad que tiene todo ciudadano en un estado social de derecho.

A su turno, la igualdad implica que los contribuyentes que se encuentren en las mismas condiciones de capacidad de pago deben enfrentar la misma carga tributaria; en el mismo sentido, quienes se encuentren en un plano de desigualdad deben ser afectados de manera distinta, teniendo en cuenta su situación. En aplicación de este principio es que el legislador está obligado a considerar distintos supuestos susceptibles de gravamen para dar a cada uno de ellos una solución normativa diferente, tal como lo puede ser la creación de grupos o categorías de contribuyentes. De esta manera, se llega al concepto de progresividad de acuerdo con el cual quienes tienen mayor capacidad contributiva, están sometidos a tarifas más altas.

En la propuesta que se somete a consideración del Honorable Concejo, se evidencia el establecimiento de tarifas muy progresivas en relación con los estratos, el consumo de energía eléctrica o el área para los predios residenciales, industriales, comerciales y oficiales no distritales.

La presente propuesta atiende adicionalmente al principio de comodidad, el cual tiene que ver con la introducción de esquemas que faciliten el pago de los tributos a los ciudadanos. Para el cobro del Alumbrado Público, no sólo se cuenta con el convenio vigente con la Empresa comercializadora en el Distrito -CODENSA-, sino que además es posible buscar convenios con otras empresas comercializadoras de energía en el D.C., con el fin de asegurar el recaudo total del tributo tanto a usuarios regulados como a los no regulados.

El cobro del alumbrado público a los usuarios será benéfico para los ciudadanos y para la Administración por varias razones. En primer lugar, el Distrito liberará cuantiosos recursos para desarrollar inversión social en áreas prioritarias. En segundo lugar, las tarifas propuestas para el cobro al usuario del alumbrado público tienen un grado de progresividad mucho mayor que el de la totalidad de la estructura tributaria Distrital, con base en la cual se financia en la actualidad el pago del alumbrado.

Así, con la presente propuesta se mejorará la equidad y progresividad en la tributación, mediante el establecimiento de tarifas diferenciales por estrato o rango de consumo de energía eléctrica, que atiendan a la capacidad de pago de los contribuyentes y a través de la focalización de los recursos públicos liberados hacia los sectores más necesitados. Los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, que representan cerca del 70.6% del total de usuarios que tiene este servicio domiciliario, pagarían aproximadamente el 26.37% del costo del servicio a partir del año 2004, y el resto de usuarios (29.4%), que tienen mayor capacidad de pago, asumirían el 71.03% del costo total a partir del mismo año. Los propietarios de predios sin construir pagarían el 2.6% restante de la factura.

De otro lado, el crimen y la violencia son destacados por los habitantes de Bogotá como uno de los principales problemas que enfrenta la ciudad. Así lo han reconocido las autoridades distritales y para combatir estos flagelos se han tomado diversas medidas. Los esfuerzos han sido importantes y se ha logrado en los últimos años, una reducción de los delitos contra la vida, la integridad personal y el patrimonio económico. Así por ejemplo, los homicidios comunes en la ciudad pasaron de 83 por cada 100.000 habitantes en 1993 a 30,3 por cada 100.000 habitantes en el 2001⁵, es decir, una reducción del 63.5%.

Sin embargo, para mantener estos logros, la ciudad necesita fortalecer su política de seguridad y convivencia. La evidencia disponible muestra que el aumento de la presencia institucional, el mejoramiento de la convivencia y la recuperación del espacio público, son factores que reducen los niveles de inseguridad y permiten elevar la confianza de los ciudadanos. El servicio de alumbrado público, factor importante en la recuperación del espacio público, suministra seguridad y comodidad en el desplazamiento de peatones y vehículos, y seguridad a las viviendas y negocios.

Un adecuado suministro del alumbrado público no sólo contribuye a mejorar la percepción de seguridad, sino que impacta en el entorno desconfigurando la tríada delincuente, entorno y víctima, indispensable para que se posibilite el delito. No es una casualidad que cerca del 76% de los homicidios que en promedio ocurrieron entre enero y mayo de los años 1999, 2000 y 2001, así como el 72.8% de los que se perpetraron en los primeros cinco meses del 2002, tuvieran lugar entre las 6pm y las 6am, período del día de mayor oscuridad, en el que se requiere del funcionamiento del servicio de alumbrado público (Gráfica 1). La mejora del alumbrado será un factor que contribuirá a la disminución de la criminalidad e inseguridad, combinado con los demás factores como campañas cívicas, mayor pie de fuerza de la policía e incremento de patrullajes.

Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal. Cálculos: SHD - DDI.

Los resultados obtenidos por la firma Econometría a partir de la encuesta realizada sobre la percepción de inseguridad de los ciudadanos de Bogotá⁶, suministran evidencia de la incidencia del alumbrado público en la percepción de seguridad en el Distrito. En el centro de la ciudad el 64.6% de los comerciantes consideraban en el año 2001 la oscuridad como uno de los factores altos de la inseguridad (incrementándose 24% frente a lo registrado en el 2000), mientras que el 47.3% de los residentes y el 59.3% de los transeúntes compartían esta opinión. Considerado en conjunto para los comerciantes y transeúntes del sector, la deficiencia de alumbrado público se ubicaba en cuarto lugar como factor de incidencia en la inseguridad, después de la presencia de habitantes de la calle, la ausencia de autoridad y los jóvenes pandilleros.

En el contexto anterior, un tercer beneficio derivado del cobro de la tasa por alumbrado público tiene que ver con la autosuficiencia y sostenibilidad en la prestación del servicio. El cobro de este tributo no sólo permitirá que se garantice el financiamiento de la prestación actual del servicio, sino que amplía las posibilidades de financiar mejoras en la calidad del mismo, la cual está asociada a la instalación de una mayor potencia en algunos lugares que desde el punto de vista de seguridad resultan estratégicos para los habitantes bogotanos y a la inversión creciente en expansión y modernización que llevará a cabo CODENSA S.A. ESP en los próximos años y que demandará un aumento en la remuneración por el uso de la infraestructura.

El cuarto beneficio está asociado a la racionalidad y eficiencia en su consumo. Está demostrado desde el punto de vista económico que sólo cuando los usuarios contribuyen al pago del bien o servicio consumido, el consumo o uso social del mismo se hace de manera racional. En el caso del alumbrado público esta racionalidad está asociada al cuidado del mismo, a la denuncia y reducción de actos de vandalismo, al control ciudadano que incide sobre la calidad y el costo de la prestación del servicio. Así, la tasa de alumbrado público generará externalidades positivas al trasladar a los usuarios el costo de este servicio, tales como incentivos para el cuidado de la infraestructura del alumbrado por parte de los ciudadanos, al disminuir su pago por el servicio no prestado, los cuales redundarán en una reducción en los actos de vandalismo y piratería que se cometen diariamente y que inciden en la calidad y costo del servicio.

Por otra parte, en cuanto al impacto del cobro de este tributo sobre los procesos productivos, la tasa fijada en función de la capacidad de pago, utilizando como variable aproximativa el consumo promedio de energía eléctrica del año inmediatamente anterior, minimiza el efecto del cobro del alumbrado público sobre los costos de producción. Además, se ha propuesto que una vez expire la exención del 100% para los estratos residenciales 1 y 2, se reduzcan las tarifas establecidas para los sectores comercial, industrial y oficial.

Además, el cobro de este servicio no coloca en desventaja a la ciudad, porque esta tasa ya está establecida en las grandes capitales de departamentos del país, en ciudades intermedias y en municipios cercanos a Bogotá. En la actualidad, la tasa de alumbrado público se cobra en Medellín, Cali, Cartagena, Santa Marta, Barranquilla, Pasto, Bucaramanga, Cúcuta, Villavicencio, Neiva, Pereira, Ibagué y Florencia, y en varios municipios cercanos, como Girardot, Melgar, Líbano, Zipaquirá, Ubaté, Tabio, Tocancipá, Funza, Pitalito y Espinal.

Por ejemplo, el municipio de Medellín tiene autorización desde 1999 para cobrar la tasa de alumbrado público, y la estructura tarifaria implementada es muy similar a la que se presenta en la presente propuesta: tarifas diferenciales y progresivas según el estrato, para el sector residencial, y según el rango de consumo de energía eléctrica, para el sector no residencial⁷. Estas tarifas son ajustadas anualmente con la inflación observada en Medellín en el año inmediatamente anterior.

Asimismo, la ciudad de Cali tiene establecida una estructura tarifaria, que ajusta mensualmente con la variación observada del índice de precios al productor, en la cual las tarifas son diferenciales y progresivas según los estratos socioeconómicos para el sector residencial, y de acuerdo con el voltaje y el sector productivo -comercial, industrial y oficial-, para el sector no residencial, donde se favorece al sector comercial. Adicionalmente, la estructura tarifaria comprende otras tres tarifas para el cobro de este tributo: una para el servicio especial, otra para el servicio provisional y una última para los lotes⁸.

La Administración Distrital propone distribuir los costos de la prestación del servicio de alumbrado público entre los suscriptores del servicio de energía eléctrica o usuarios del servicio, mediante el cobro equitativo de un valor mensual. Los costos de prestación del servicio de alumbrado público a recuperar comprenden el costo del suministro de energía eléctrica hasta el punto de conexión del sistema de alumbrado público, la remuneración de la infraestructura utilizada exclusivamente en la prestación del servicio⁹, los costos de administración, operación y mantenimiento, incorporando en éstos los costos de la interventoría a la prestación del servicio¹⁰, y la remuneración del suministro de energía durante de las 24 horas del día para los semáforos y relojes electrónicos instalados en la ciudad.

Para lograr un sistema equitativo, el cobro al sector residencial aumenta con el estrato, como indicador de la capacidad de pago. En el sector no residencial, el cobro está relacionado con el consumo promedio de energía eléctrica domiciliaria del año inmediatamente anterior, el cual está de igual manera relacionado con la capacidad de pago. Para el caso de los propietarios de lotes, el cobro depende del área del predio.

En términos generales, para lograr un sistema de cobro equitativo, se plantearon y desarrollaron los siguientes criterios: (i) pago del alumbrado público diferencial por estrato para el sector residencial tomando como base el consumo de energía y asignándole de manera progresiva aportes a los estratos altos; por rango de consumo de energía eléctrica para los sectores industrial, comercial y oficial; y por área para los predios no construidos; siendo la tarifa progresiva en todos los casos; y (ii) el recaudo debe compensar únicamente los requerimientos para la prestación del servicio con calidad y eficiencia; así, en caso de presentarse un déficit en el cobro, la diferencia será cubierta con recursos del presupuesto distrital, y si por el contrario se genera un superávit, el saldo a favor será abonado a la factura del servicio de la siguiente vigencia.

A continuación se hacen las precisiones técnicas relacionadas con la determinación del costo del alumbrado público a distribuir, la proyección del costo del servicio de alumbrado público en el 2002, año base en el cual se dará inicio a la distribución entre usuarios finales del servicio, la metodología de determinación de tarifas mediante las cuales se distribuye el costo total de prestación del servicio entre los sujetos pasivos del tributo y, por último, la propuesta de ajuste tarifario.

El costo de la prestación del servicio de alumbrado público en un año cualquiera se establece como el producto de multiplicar la cantidad de kilovatios-hora consumidos en el período por la tarifa dada en pesos por kilovatio hora ($/kWh). A partir del año 2001, la estimación del consumo y la tarifa se rigen por la metodología establecida en el Acuerdo firmado el pasado 25 de enero entre el Distrito Capital-Unidad Ejecutiva del Servicios Públicos -UESP- y CODENSA S.A. E.S.P., cuyos aspectos principales se describen a continuación.

Para calcular el consumo se utiliza la Resolución 043 de 1995, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), la cual establece que en el caso que no exista medida del consumo del servicio de alumbrado público, éste se puede estimar con base en la carga resultante de la cantidad de luminarias que se encuentren instaladas, multiplicada por el número de horas en que se presta el servicio, es decir entre las 6:00 P.M y las 6:00 A.M.

En cuanto a la tarifa que remunera cada kilovatio-hora que se dedica al servicio de alumbrado público, teniendo en cuenta que la CREG en la Resolución 089 de 1996 estableció la libertad de tarifas para la venta de energía eléctrica que se destina al servicio, se acordó una fórmula tarifaria análoga a la que se usa para establecer el costo de la tarifa domiciliaria, adecuando cada uno de los cargos que la componen a las condiciones particulares de este servicio, y adicionándole los cargos por arrendamiento de la infraestructura utilizada exclusivamente para el alumbrado público y los costos de administración, operación y mantenimiento del sistema.

Otro aspecto a tener en cuenta en la cuantificación de costo del servicio es el nivel de conexión en que se encuentren los equipos de iluminación, pues actualmente (a mayo de 2002) el 83,8% de la infraestructura, es decir 278.408 luminarias, se encuentra conectada en nivel de baja de tensión, y el 16,2% restante, es decir 53.821, en nivel de tensión media¹¹.

En este orden de ideas, la remuneración del servicio de alumbrado público para cada período es la que resulte de la suma de tres componentes. El primero, el suministro de energía, que corresponde al costo total de entregar la energía requerida en el punto de conexión, incluyendo el consumo de los semáforos y relojes eléctricos. El segundo, que remunera la utilización de los activos de propiedad de la empresa prestadora del servicio, utilizados exclusivamente para el servicio de alumbrado público. El tercero, la administración, operación y mantenimiento, que comprende los costos asociados a tales actividades llevadas a cabo por la empresa prestadora del servicio de alumbrado público para la prestación del mismo en el Distrito Capital. La fórmula acordada para remunerar el servicio es como sigue:

Donde:

• CU_nmt: es la tarifa en pesos por kilovatio hora ($/kWh) de cada unidad de consumo del nivel de tensión n, en el mes m, del año t, destinada al servicio de alumbrado público, semáforos y relojes eléctricos.

• G_mt: es el cargo por generación, es decir, el costo de compra de energía. Para el período 1998-2002, este cargo se calcula según lo establecido en las Resoluciones 031 de 1997 y 089 de 1996 emitidas por la CREG, o las resoluciones que la sustituyan. Es importante señalar que para los años siguientes, el Distrito Capital solicitó que el comercializador efectúe una compra separada de energía para alumbrado público en el mercado no regulado, por licitación, buscando los mejores precios del mercado.

• T_mt: es el cargo por transmisión, correspondiente a la media ponderada de los costos por transmitir durante las 6:00P.M. y las 6:00A.M, según la definición de períodos de carga de la Resolución CREG 005 de 2000. Este cargo se ajusta mensualmente con el Índice de Precios al Productor - IPP-.

• PR_nt: es el porcentaje de pérdidas técnicas y no técnicas, las cuales dependen del nivel de tensión en que se encuentren conectados los equipos. Se utiliza como factor de pérdidas el valor reconocido por la CREG para cada año y nivel de tensión de suministro. En el año 2002, corresponden al 14.75% para Nivel I y al 7.1% al Nivel II.

• D_nmt: es el cargo por uso del Sistema de Distribución Local. Este cargo se calcula según lo establecido en la Resolución CREG 166 de 1997 o las resoluciones que le sustituyan, como la media ponderada de los costos por usar la infraestructura de distribución entre las 6:00 P.M. y las 6:00 A.M. En general este cargo es acumulativo desde el Nivel IV hasta el Nivel I, siendo el más barato el nivel IV y el más caro el Nivel I. Para el servicio de alumbrado público, este cargo se calcula sólo hasta el Nivel II de tensión, es decir no está incluido el Nivel I, con lo que se han conseguido disminuciones del orden de $37 por cada kWh consumido (pesos de mayo de 2002). Se ajusta mensualmente con el IPP.

• O_mt: son costos adicionales del mercado mayorista, tales como las contribuciones que deben hacer los agentes a la CREG y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, los costos asignados a los comercializadores por restricciones y servicios complementarios, y la remuneración del Centro Nacional de Despacho, los Centros Regionales de Despacho y el Administrador del SIC. Este cargo se ha visto afectado negativamente por las voladuras de torres de transmisión.

• I_mt: es el cargo por el arrendamiento de la infraestructura exclusiva de alumbrado público. Este cargo, que se establece al iniciar cada año siguiendo por analogía la metodología de la Resolución CREG 099 de 1997, remunera la infraestructura exclusiva de alumbrado público, la cual fue excluida del cargo D domiciliario por disposición de la CREG. Este cargo se ajusta mensualmente con el IPP.

• AOM_mt: es la remuneración a los gastos de administración, operación y mantenimiento en que incurre el operador del sistema de alumbrado público para prestar el servicio en condiciones óptimas. Dentro del concepto de mantenimiento general de la red de alumbrado público se incluye el conservar los postes en adecuado estado de limpieza, cumpliendo con las normas técnicas y de mobiliario urbano vigentes o que expida la autoridad competente. Este cargo se ajusta mensualmente con el Índice de Precios al Consumidor -IPC-.

De acuerdo con lo anterior, el costo de la tarifa mensual en $/kWh que remunera el servicio de alumbrado público se ajusta mensualmente teniendo en cuenta las variaciones que determine la CREG para el costo del suministro de la energía en el punto de conexión a la red de alumbrado público, con el IPP para el componente de arrendamiento de la infraestructura exclusiva de alumbrado público, y con el IPC para la remuneración a los gastos de administración, operación y mantenimiento del sistema.

De otro lado, en cuanto al recaudo de la tasa de alumbrado público, se prevé que el cobro de la misma sea realizado por CODENSA, bajo la administración de la Unidad Ejecutiva del Servicios Públicos - UESP, a través de la factura del servicio de energía eléctrica y utilizando el sistema de gestión comercial empleado para el cobro de este servicio domiciliario en Bogotá. Esta gestión no tiene costo adicional alguno para el Distrito Capital, ni para los usuarios, a los definidos en la metodología descrita en esta sección, tal y como está previsto en el artículo cuarto del Acuerdo firmado el 25 de enero de 2002 entre el Distrito Capital-Unidad Ejecutiva del Servicios Públicos -UESP- y CODENSA S.A. E.S.P.

Para proyectar el costo del servicio de alumbrado público que se ha utilizado como base para la distribución entre usuarios finales, se partió del inventario actual de la infraestructura suministrado por CODENSA S.A. ESP, de los parámetros definidos por la CREG para establecer el costo de suministro de Energía, de la proyección de los índices de precios al productor y al consumidor para establecer el costo del arrendamiento de la infraestructura y su respectivo mantenimiento y de un porcentaje de crecimiento de la oferta del servicio por concepto de expansión y/o repotenciación. Todo lo anterior atendiendo a la metodología de pago definida a través del Acuerdo suscrito entre la UESP y CODENSA el 25 de enero de 2002, que se integra al Convenio 766 de 1997 para la prestación del servicio suscrito entre la Alcaldía mayor y la EEB, hoy cedido por esta última a la firma CODENSA.

En términos generales, se establece que el consumo de energía por el servicio para el año 2001 ascendió a 271.810.334 kilovatios hora-año; si se calcula una tasa de crecimiento de la infraestructura del 4.09%, equivalente a la tasa de crecimiento para el año 2001 respecto al año 2000, la energía que se consumirá en el año 2002 ascendería a 282.939.880 kilovatios hora-año, aproximadamente. En el cuadro 1 se presenta la proyección de los costos de cada uno de los componentes del servicio de alumbrado público para el año 2002.

(a) Premisas básicas

El alumbrado público es un bien público puro no divisible, es decir, se caracteriza por la imposibilidad de determinar el consumo de este servicio por cada uno de los usuarios y por la dificultad para medir el grado de satisfacción que genera a los mismos, aunque existe consenso en torno a los beneficios directos e indirectos que genera a los usuarios. De una parte provee seguridad y comodidad en el desplazamiento de peatones y vehículos, y seguridad a las viviendas y negocios. De otro lado, este servicio facilita el desarrollo de actividades productivas en horas nocturnas.

Por lo anterior, se ha tomado como premisa básica para la definición de la metodología planteada, que no existe una forma directa que permita cuantificar el gozo individual del usuario del servicio de alumbrado público. El alumbrado público es, en estricto sentido, un servicio que ofrece bienestar colectivo y, bajo este marco conceptual, la totalidad de ciudadanos deben contribuir para su pago. Por tanto, se genera la necesidad de definir una tasa que, dada la imposibilidad de relacionar directamente el usufructo del servicio con el usuario, permita la eficiencia económica y la suficiencia financiera de la misma cotejando los costos que se planea sufragar y los ingresos que se recaudarán para tal fin, buscando, en primer lugar, la distribución del pago del mismo con criterios de equidad, de solidaridad y de redistribución y, en segundo lugar, la autosuficiencia del servicio.

En este orden de ideas, para los usuarios residenciales y no residenciales, exceptuando los propietarios de predios sin construir, se optó por relacionar directamente la tasa por usuario para el pago del servicio de alumbrado público con el consumo promedio de energía eléctrica observado en el año inmediatamente anterior, soportado con los siguientes argumentos: (i) de acuerdo a los estudios realizados, el nivel de consumo de energía esta íntimamente ligado a la capacidad de pago del usuario, entre más alto es el estrato residencial, mayor es el consumo promedio de energía y mayor es la capacidad de pago de los habitantes pertenecientes al mismo; y (ii) en general, los estratos altos requieren de un mayor número de luminarias y una mayor potencia por usuario, resultado de las vías más anchas y un área mayor por predio;.

(b) Distribución equitativa de la tasa en función del consumo de energía eléctrica en el servicio domiciliario

En general, la metodología propuesta plantea, a partir de las necesidades en materia de costos del servicio ya definidas, la distribución del pago de la misma en función de los consumos de energía por tipo de usuario, y en el caso de los usuarios de predios sin construir, teniendo en cuenta la participación porcentual del número de éstos con relación a la totalidad de predios en el distrito (asimilables al número de usuarios de la energía más el número de predios sin construir). Se encontró que el costo esperado de la factura del alumbrado público para el año 2002, incluido el costo de la interventoría, asciende al 7,06% respecto de las ventas totales de energía en la ciudad, incluidos los usuarios regulados y no regulados. Para cada uno de los estratos y niveles así definidos se obtuvo una tarifa de alumbrado público como el resultado de multiplicar el consumo medio real domiciliario en kWh, por la tarifa de ese mismo nivel sin subsidios ni aportes ($/kWh), por el porcentaje de contribución a la tarifa del alumbrado público, 7,06%. A continuación se detalla la metodología empleada para cada uno de los tipos de usuarios considerados.

I. Usuarios Residenciales

A partir de la información de consumo de energía eléctrica domiciliaria extractada de la base de datos de CODENSA S.A. ESP, se estimó la media de consumo por estrato residencial, la cual, multiplicada por su respectiva tarifa (Cu) - sin considerar subsidios y sobreprecios -, resulta en el monto de participación por estrato en la totalidad del recaudo de la comercializadora de energía. Con este mismo porcentaje, se encuentra la participación por estrato y por usuario en el pago de la factura del servicio de Alumbrado Público.

II. Usuarios No Residenciales -Industriales, Comerciales y Oficiales-

En primera instancia se ha considerado por simplicidad para la clasificación de los usuarios de alumbrado público no residenciales, agrupar a los usuarios de la energía domiciliaria de tipo comercial, industrial y oficial bajo una sola clasificación, teniendo en cuenta sólo los niveles de consumo.

En segunda instancia, partiendo de la clasificación presentada, se han generado nueve (9) categorías en función de los rangos de consumo de energía. Una vez definidos éstos, se han encontrado los consumos promedios de energía por rango definido y se ha establecido su participación en el recaudo total de energía domiciliaria a partir de un promedio de las tarifas por tensión (sin tener en cuenta subsidios y sobreprecios).

III. Usuarios "Predios sin construir"

Acogiendo la iniciativa del Honorable Concejo, se involucraron los predios sin construir que se encuentran en el perímetro urbano en el Distrito Capital, dado que, aunque estos usuarios no consumen energía eléctrica domiciliaria, si disfrutan del alumbrado público de la ciudad, a través de las luminarias instaladas en torno a su predio y, en general, mediante el usufructo del alumbrado de la ciudad resultante de los desplazamientos realizados entre las 6pm y 6am.

Para ello, se definió la participación del número de predios en la totalidad de usuarios del servicio de energía eléctrica en el Distrito y así, se estimó bajo este parámetro su participación en el pago del servicio del alumbrado público, el cual equivale al 2,6% del total de la facturación esperada, como se señaló anteriormente.

Una vez establecido este porcentaje y el monto que el mismo representa, y teniendo la sumatoria de las áreas de estos predios, se encontró el valor por metro cuadrado. Con el fin de introducir equidad y progresividad a las tarifas, se definieron cinco rangos de áreas que oscilan entre 0 y 100 metros cuadrados hasta aquellos cuya extensión supere los 100.000 metros cuadrados. El supuesto implícito en la definición de estos rangos es que entre mayor sea el área del predio, mayor es la capacidad de pago de su propietario. La tasa para cada uno de estos rangos se encontró como un promedio ponderado de las áreas de los predios en cada rango.

IV. Metodología para la determinación de las tarifas de alumbrado público, a partir del establecimiento de subsidios y contribuciones

Con base en las tarifas básicas halladas para cada uno de estos tres grupos de usuarios, se definió el nivel de subsidios a asignar a los estratos residenciales bajos y posteriormente se definieron los porcentajes de aporte necesarios por cada uno de los usuarios por rango de consumo, para encontrar la participación al en el pago de la factura del servicio de alumbrado público. La estructura tarifaria propuesta subsidia los estratos residenciales 1 y 2 a través de las contribuciones de los estratos 4, 5 y 6 y los sectores no residenciales. Al sector no residencial no se le aplicó ningún tipo de contribución, a fin de minimizar el impacto del cobro de este tributo sobre el aparato productivo de la ciudad, a partir del 2004. La tarifa del estrato 3 corresponde a la tarifa básica, es decir, no tiene ningún tipo de subsidio o contribución. La decisión de subsidiar a los dos estratos de menor nivel de ingreso atiende la iniciativa dada por el Honorable Concejo de Bogotá.

Teniendo en cuenta las iniciativas del Honorable Concejo, se plantea que los usuarios residenciales de los estratos 1 y 2 estén exentos del impuesto hasta finalizar el año 2003. Por ello, se diseñó una estructura tarifaria que estará vigente hasta finalizar el año 2003 (Cuadro 2). Se distribuyó el recaudo asociado a los estratos 1 y 2, equivalente al 7,6% del costo del servicio proyectado para el 2002, entre los usuarios residenciales pertenecientes a los estratos 4, 5 y 6 y entre los usuarios del sector no residencial, a través de las siguientes contribuciones: 40%, 80% y 100% para los estratos residenciales 4, 5 y 6, respectivamente; 8.9% para los tres primeros rangos de consumo, que se encuentran entre 0 y 1000 Kwh.; y 17.8% para los seis rangos más altos de consumo, que se encuentran por encima de 1.000 Kwh.

La estructura tarifaria para el año 2004, incluida también en el Cuadro 2, se construyó con los siguientes criterios: subsidios del 69% y del 56% para los estratos residenciales 1 y 2, respectivamente; y contribuciones de 40%, 80% y 100% para los estratos residenciales 4, 5 y 6, en su orden. Para los no residenciales, la contribución es del 0%.

En el cuadro 2 se presentan las tarifas propuestas, en precios constantes de 2002, tal y como aparecen en el articulado, y en precios corrientes. Para la estimación de las tarifas a precios corrientes se utilizaron los supuestos oficiales de inflación del Gobierno Nacional, 5% en el 2003 y 4% en el 2004.

Tarifas a cobrar por la tasa de alumbrado público en el Distrito

Con la metodología adoptada hasta el año 2003, el sector residencial, que concentra el 87,73% de los usuarios de energía eléctrica, sufraga el 45,29% del costo total del servicio de alumbrado público; el no residencial, que concentra el 12,27% restante de los usuarios, el 52,1% y los propietarios de predios sin construir el 2,6%; a partir del 2004, la proporción de aportes es 52,68%, 44,72% y 2,6%, respectivamente. Es importante mencionar que a la fecha hay 423 usuarios no residenciales (0.026% del total de usuarios de energía eléctrica) con un consumo superior a los cien mil kWh-mes, los cuales sufragarían tarifas superiores al millón de pesos.

(c) Ajuste tarifario para el cobro de la tasa de alumbrado público

Aunque el cobro de este tributo se realizará mensualmente, para los usuarios residenciales y no residenciales, y anualmente, para los propietarios de predios no construidos, se propone un reajuste anual y acumulativo en el ciento por ciento (100%) de la meta de inflación esperada, determinada por el Banco de la República.

(d) Impacto del cobro de la tasa de alumbrado público sobre la factura de energía domiciliaria

En el Cuadro 3 se presenta el impacto de la tarifa para el cobro de la tasa de alumbrado público en Bogotá sobre la factura típica del servicio de energía domiciliario que en la actualidad cancelan los usuarios residenciales y no residenciales. La factura típica actual de un usuario estrato 1 se incrementará en 4.3% a partir del año 2004, mientras que para el usuario residencial estrato 2 el aumento será del 5.2% a partir del mismo año. Para el estrato 3 el incremento en la factura típica es de 8.3%, para el estrato 4 será de 9.9%, para el estrato 5 de 10,6%, y para el estrato 6 el incremento será de 11.8%. Para los sectores industrial, comercial y oficial no distrital el incremento respecto a su factura típica mensual será de 5.9%.

Fuente: UESP. Cálculos: SHD-DDI.

Nota: 1/ Estimada a partir de la factura típica con subsidios y contribuciones suministrada por CODENSA.

(e) Impacto del cobro de la tasa de alumbrado público sobre la inflación

Con la información suministrada por CODENSA S.A. ESP sobre el valor promedio de las tarifas cobrado a los usuarios residenciales por estrato y con el índice de precios al consumidor (IPC) por niveles de ingresos (bajos, medios y altos) del DANE, se estimó el impacto del cobro de la tasa de alumbrado público sobre la inflación.

En primer lugar, se ponderó el valor promedio de la tarifa de energía que pagan los estratos 1 y 2 por la participación porcentual del número de usuarios de estos dos estratos, con lo que se obtuvo una tarifa promedio ponderada que se asimiló al nivel de ingresos bajos. El mismo procedimiento se realizó para los estratos tres y cuatro, tarifa que se hizo equivalente al nivel de ingresos medios y para los estratos 5 y 6, tarifa que se asimiló al nivel de ingresos altos.

En segundo lugar, se establecieron los incrementos de las tarifas de energía causados por el cobro de alumbrado público para cada uno de los niveles de ingresos del sector residencial, para el período 2002-2004. Estos incrementos se ponderaron por las participaciones que el rubro de energía tiene en la canasta de bienes y servicios con la que el Dane calcula la inflación de la Bogotá. De esta manera se obtiene el impacto del alumbrado sobre cada uno de los niveles de ingresos.

Los resultados indican que el cobro del alumbrado público tiene efectos mínimos sobre el incremento del costo de vida para los bogotanos: 0.09 puntos porcentuales hasta el 2003 y 0.10 puntos porcentuales para el 2004. Los efectos son aún menores para los niveles de ingresos bajos, que corresponden a los estratos 1 y 2 (Cuadro 4).

Fuente: Dane, Codensa y Dirección Distrital de Impuestos

Cálculos: SHD, Dirección de Estudios Económicos

En el Cuadro 5 se presenta el valor a recaudar anualmente estimado para el período 2002-2004, de acuerdo con las tarifas definidas para el año base y según los estratos o niveles de usuarios o suscriptores clasificados por sectores.

Fuente: 2002, UESP; 2003-2004, cálculos de SHD-DDI.

1/ Se asume que se recauda el 95% del valor facturado por año, de acuerdo con el comportamiento observado en otros servicios públicos. 2/ Se asume que la tasa se empezará a cobrar a partir de noviembre de 2002.

3/ Supuestos de inflación: 5% para el 2003 y 4% para el 2004.

CONSIDERACIONES EN TORNO AL SISTEMA DEL ALUMBRADO PÚBLICO EN EL DISTRITO

El alumbrado público está definido como "el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el municipio."¹²

En cuanto a las responsabilidades en las etapas de prestación del servicio, "es competencia del municipio prestar el servicio de alumbrado público dentro del perímetro urbano y el área rural comprendidos en su jurisdicción. El municipio es responsable del mantenimiento de los postes, redes, transformadores exclusivos para alumbrado público, luminarias y demás elementos destinados para la prestación del servicio de alumbrado público en los términos que se señalen en el convenio o contrato respectivo, para lo cual se tendrá en cuenta la propiedad de las redes y demás elementos destinados al servicio. Deberá, igualmente, velar por la incorporación de los avances tecnológicos que permitan hacer un uso más eficiente de la energía eléctrica destinada para tal fin, así como la de elementos que ofrezcan la mejor calidad de iluminación, según la capacidad económica del municipio (...) También le corresponde al municipio desarrollar la expansión de su sistema de alumbrado público, sin perjuicio de las obligaciones que señalen las normas urbanísticas o de planeación municipal a quienes acometan proyectos de desarrollo urbano (...)"¹³. Es importante mencionar que si bien el municipio es responsable de la prestación del servicio de alumbrado público, éste, con sujeción a las normas que lo rigen, podrá celebrar convenios o contratos para su suministro, mantenimiento y expansión¹⁴.

En el cuadro 7, a continuación, se presentan los valores teóricos de las luminarias de mercurio y sodio. Se observa que al comparar dos bombillas de igual potencia, una de mercurio y la otra de sodio super, el número de lúmenes y la eficacia producida por la de sodio super es mucho mayor que la de la bombilla de mercurio. Por ejemplo, como se observa en el Cuadro 7, mientras que una bombilla de mercurio de 250W produce 13 mil lúmenes, con una eficacia de 52 lm/W, otra bombilla de sodio super de igual potencia produce 33 mil lúmenes, 2,5 veces las lúmenes emitidas por la primera, con una eficacia de 132 lm/W, es decir, 2,5 veces la eficacia de la de mercurio. Igualmente, una bombilla de sodio super de 70 W de potencia emite un mayor número de lúmenes y tiene una eficacia mayor que otra de mercurio de 125 W de potencia.

Fuente: Catálogo General Electric - Spectrum 1997/98

1/ No incluye las pérdidas ( consumo propio en W ) del balasto ni otros elementos requeridos.

En la actualidad hay 266 transformadores equivalentes exclusivos de alumbrado público, 166 de 45 Kva. y 100 de 75 Kva.; y la red aérea exclusiva de alumbrado público tiene una longitud de 5.956 Kms., mientras que la subterránea es de 1.710 Kms.

La potencia instalada para el sistema de alumbrado público a diciembre de 2001 era de 62.825 Megavatios, y el consumo anual aproximado de energía del mismo es de 271.8 Gigavatios hora-año, equivalente al 3.91% del total de energía consumida en la ciudad. El valor promedio mensual del servicio suministrado por cada luminaria instalada en Bogotá en el 2001, en pesos de 2001, era del orden de los $17.738 luminaria-mes, es decir, alrededor de $591,3 diarios, 2,31% por encima del valor promedio diario registrado en el 2000, $577,97 a precios de 2001¹⁵.

El aumento se explica por el incremento en la tarifa y se debe a los sobrecostos causados por la destrucción de torres de transmisión, lo que trajo como consecuencia el aumento de algunos de los cargos que componen la tarifa con la que se remunera el servicio.

La infraestructura de alumbrado público, según los activos incluidos hasta diciembre de 2001, está valorada en ciento cuarenta mil treinta y cinco millones ochocientos setenta y ocho mil setecientos cuarenta pesos ($140.035.878.740), a precios de noviembre de 1998, los que a pesos del 2001 actualizados con el IPP, equivalen a ciento noventa mil cuatrocientos cincuenta y un millones cuatrocientos cincuenta y seis mil setecientos tres pesos M/cte ( $ 190.451´456.703 ).

La red de alumbrado público es de propiedad de CODENSA S.A. ESP. En marzo 21 de este año el Consejo de Estado emitió un fallo catalogando la red de alumbrado público como un bien fiscal, por ende no existe vulneración alguna al derecho colectivo de la defensa de los bienes de uso público.

Afirma el fallo en cuestión que "la red de alumbrado público la utiliza la administración para la prestación del servicio de alumbrado, razón por la cual se estaría hablando de un bien fiscal (...) las redes de alumbrado público, son utilizadas para la prestación de un servicio público, más su uso no pertenece a todos los habitantes, ya que el estado posee dichas redes y las ha administrado conforme lo hace un particular (...) en el caso de sub-lite, la red de alumbrado público de Bogotá, está en propiedad de Codensa S.A. E.S.P., esta operación es plenamente válida a la luz de la jurisprudencia ya analizada"¹⁶.

Además, mediante escritura pública, la Empresa de Energía traspasó todos los activos de alumbrado público a CODENSA S.A. ESP, y es básicamente por esta razón que el distrito no podría recuperar lo que él mismo por voluntad, y dentro de un proceso de reestructuración y capitalización de la EEB, entregó a un tercero.

(a) Controles sobre las luminarias

El encendido y apagado de las luminarias para alumbrado público en el horario adecuado puede controlarse de dos formas: por control de grupo y por fotocelda. El primero puede controlar hasta 15 luminarias a la vez y el segundo es individual.

El pago del alumbrado público contempla únicamente las 12 horas nocturnas en que se requiere que el servicio de alumbrado público esté en funcionamiento. En el evento que las luminarias permanezcan encendidas durante el día, debido a la falla de alguno de los elementos de control anteriores, la energía suministrada no es cobrada al Distrito en el servicio, es decir, el costo de esta ineficiencia o anomalía la asume el operador del servicio.

(b) Inventario georeferenciado de la infraestructura del sistema de alumbrado público

Con el fin de fortalecer la operación y el control en la prestación del servicio, se acordó, dentro del acuerdo suscrito el 25 de Enero de 2002 entre el Distrito Capital-UESP y CODENSA, que esta última realizaría y mantendría actualizados, bajo la supervisión de la UESP, un inventario georeferenciado de la infraestructura del sistema de alumbrado público, e implementaría un Sistema de Información Geográfico.

El inventario georeferenciado se empezó a ejecutar a partir del 2 de mayo de 2002, fecha en que la UESP impartió la autorización de iniciar los trabajos de acondicionamiento de la base de datos para almacenar la información a capturar en campo; autorización que estaba supeditada a la verificación de que el software diseñado para este fin cumplía con los requerimientos del Distrito Capital.

Posteriormente, CODENSA realizó una serie de pruebas piloto a fin de preparar tanto los sistemas como la logística requerida para llevar a cabo una actividad de estas dimensiones. Actualmente se está revisando por parte de la interventoría contratada por la UESP la rotulación colocada por CODENSA en cada luminaria y se hace la auditoría sobre el primer paquete de datos capturados, los cuales, una vez verificado que cumplen con los parámetros de calidad exigidos, ingresarán al sistema.

(c) Interventoría a la prestación del servicio de alumbrado público

Dentro del acuerdo suscrito entre el Distrito Capital - UESP y CODENSA S.A. E.S.P el 25 de enero de 2002, está previsto que la empresa prestadora del servicio de alumbrado público asumirá la inversión requerida para realizar la modernización del alumbrado público mediante la sustitución de la totalidad de luminarias de mercurio instaladas actualmente, por luminarias de sodio, en un plazo máximo de tres años y medio a partir del momento en que se imparta la orden de ejecución por la UESP. Se estima que el programa inicie el cambio en terreno a partir de enero de 2003 o antes, ya que previamente se requiere ejecutar la logística de compra de elementos y destinación de personal por parte del operador del servicio. Esta modernización obedece a los lineamientos ambientales y de uso óptimo de la energía, en términos de ahorro, y permitirá a la vez mejorar los niveles de iluminación en los sitios que el Distrito Capital - UESP considere conveniente.

Asimismo, en el documento de acuerdo firmado el 25 de enero de 2002 se han incluido otras obligaciones tales como la implementación de: (i) sistemas de autodiagnóstico para los equipos de iluminación de sodio, que permitan ejercer un control automatizado del servicio, siempre y cuando sea factible técnica y económicamente; (ii) un inventario georeferenciado de la insfraestructura del sistema de alumbrado público; (iii) un sistema de información geográfico para operar y controlar la prestación del servicio; (iv) un sistema de indicadores de la calidad del servicio definidos por la Comisión de Regulación de Energía y Gas; y, (v) un sistema de compensaciones por incumplimiento de los indicadores estipulados.

Ahora bien, en cuanto el efecto que tiene la sustitución de luminarias de mercurio por las de sodio sobre los costos de prestación del servicio, es importante tener en cuenta las siguientes observaciones. Las luminarias que usan fuente de vapor de sodio presentan disminuciones en el consumo de energía de aproximadamente el 40% respecto de los equipos de iluminación con tecnología de mercurio. En el Cuadro 8 se presentan las equivalencias en potencia para niveles de iluminación similares.

Nota: valores sin tener en cuenta el consumo de los equipos eléctricos adicionales.

La disminución en los costos de la factura, si la sustitución de luminarias se realiza en la forma lineal que se plantea en el cuadro 9 (100% a sodio, con una potencia de 70W) para la totalidad de las luminarias en el D.C., sería de aproximadamente un 5%. La causa de que la reducción en el consumo no sea directamente proporcional al descenso en el costo del servicio, es que la infraestructura en sodio es más costosa que la de mercurio, por lo que el menor consumo se verá compensado en parte con el incremento en el arrendamiento de la infraestructura.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que con el cambio de tecnologías ganará la ciudad en calidad del servicio, pues se cambiarán unos equipos obsoletos que tienen ya muy baja eficacia, por elementos nuevos con muy buenos rendimientos. Adicionalmente, durante el período en que se realice el cambio, y una vez ejecutado, la facturación por el servicio se mantendría relativamente constante, con lo que se beneficiaría a los usuarios, en caso de aprobarse la tasa y que el cambio se haga con la alternativa como se indica enseguida.

El cuadro 9 ilustra el impacto en la tarifa si se tienen los siguientes cambios: (i) cambio total de la ciudad a luminarias de 70 W de sodio, por las de 125 W Mercurio existentes; (ii) cambio del 70% de las luminarias de 125 W mercurio a 70 W sodio y el 30 % restante por 150 W de sodio; (iii) cambio del 70% de las luminarias de 125 W de mercurio por 150 W de sodio y el 30% restante por 70 W de sodio.

Fuente: UESP.

1/Los valores mostrados en el cuadro son aproximados y obedecen a una proyección estimada del costo del servicio basado en estimados de la variación de la energía, el aumento en el costo de arrendamiento de la infraestructura y los gastos de operación, administración y mantenimiento del sistema.

Como puede verse, al finalizar el cambio tecnológico después de los tres años y medio en que está previsto, si se utiliza la primera alternativa (100% a sodio de 70W) se disminuiría el costo anual en 4,8%; con la segunda el costo puede seguir siendo prácticamente el mismo; y aumentando la potencia del 30% de las bombillas sustituidas de 70 W a 150 W el costo de la tarifa puede aumentar en 24,5% (Cálculos a pesos de 2002). Los ahorros en energía a la ciudad, resultantes de la instalación y cambio de luminarias de mercurio por luminarias de sodio, de acuerdo con las equivalencias mostradas en el Cuadro 8, ascienden a 63.231 Megavatios hora-año.

Durante el mes de agosto se ejecutó un piloto del programa de sustitución de equipos de iluminación en el sector comprendido entre las carreras 14 y 24 y entre las calles 19 y 26, cuyos resultados están siendo analizados. En este piloto se remplazaron 515 luminarias de mercurio instaladas actualmente por 533 luminarias con tecnología de vapor de sodio. La sustitución se realizó teniendo en cuenta tres escenarios, a saber: sustitución de las luminarias de 125 W de mercurio por luminarias de 70 W de sodio; sustitución de 125 W mercurio por 150 W de sodio; y una tercera opción en donde se instalaron nuevos puntos de iluminación, en los sitios en que se requirió. Adicionalmente, donde las características de la infraestructura lo permitieron, porque el poste era de mayor altura y las interdistancias de los postes eran mayores, se reemplazó el mercurio de 125 W por sodio de 150 W, ya que técnicamente era aceptable. Esta actividad permitirá decidir acerca de cuál sería el criterio para realizar el cambio para el programa global de modernización.

La Resolución CREG 043 de 1995 establece que "el municipio está obligado al pago oportuno del suministro de energía eléctrica y en ningún caso habrá lugar a exoneración del pago, por expresa prohibición legal"¹⁸. Para ello, tal y como se ordena en el Artículo 7º de la Resolución en cuestión, el municipio deberá incorporar en su presupuesto apropiaciones suficientes para satisfacer las obligaciones económicas contraídas por el uso del servicio de alumbrado público, las cuales se deberán cancelar en las fechas en que se hagan exigibles. Sin embargo, como lo señala el Artículo 9º, si bien el municipio es responsable del pago del suministro, mantenimiento y expansión del servicio, éste podrá celebrar convenios con las empresas de servicios públicos, con el fin de que los cobros se efectúen directamente a los usuarios mediante la utilización de la infraestructura de las empresas distribuidoras, pero teniendo en cuenta que el municipio no puede recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio, incluyendo expansión y mantenimiento.

Actualmente el servicio de alumbrado público es un gasto de funcionamiento directo de la Administración Central Distrital. El pago por la prestación de este servicio se ha venido cancelando con los recursos provenientes de los ingresos corrientes del Distrito, mediante un convenio celebrado con la Empresa de Energía de Bogotá S.A., E.S.P. -EEB-, en abril de 1997, y luego cedido a CODENSA S.A., E.S.P., en octubre de 1997, como parte del proceso de reestructuración y capitalización. Este convenio fue complementado el 25 de enero de 2002, con el fin de establecer la metodología para calcular la remuneración del prestador del servicio de alumbrado público de Bogotá, convenir la forma de pago y la ejecución de otras actividades tendientes al mejoramiento de la calidad del servicio, entre las que se encuentran la sustitución de luminarias de mercurio por sodio, que va a producir una disminución en el costo del servicio en tres años.

El servicio de alumbrado público incluye la remuneración al suministro de energía eléctrica hasta el punto de conexión del sistema de alumbrado público, la remuneración de la infraestructura utilizada exclusivamente en la prestación del servicio, los costos de administración, operación, mantenimiento y la remuneración del suministro de energía durante las 24 horas del día para los semáforos y relojes electrónicos instalados en la ciudad. En el año 2001, el 51.0% del pago realizado por concepto de este servicio público estuvo asociado al suministro de energía, el 38.0% al arrendamiento de la infraestructura, el 9.9% a los gastos de administración, operación y mantenimiento, y el 1.0% y 0.2% al suministro de energía para la red de semáforos de la ciudad y para el sistema de relojes eléctricos, respectivamente (Cuadro 10)¹⁹.

Fuente: UESP.

El cálculo de los gastos de administración, operación y mantenimiento se hace con base en la Resolución 099 de 1997, la cual los establece como un porcentaje fijo del valor de la infraestructura para los niveles I y II de tensión; dicha cifra asciende al 4% del valor de la infraestructura eléctrica.

El valor pagado por concepto de alumbrado público en el Distrito, a precios corrientes, ascendió a $45,5 mil millones en 1998, $47,9 mil millones en 1999, $59,3 mil millones en el 2000 y $69.8 mil millones en el 2001 (Cuadro 11).

Fuente: UESP. Cálculos: SHD-DDI.

Es importante aclarar que el incremento del valor del servicio prestado en el año 2000 con relación al año inmediatamente anterior, se debe a los sobrecostos causados por actos terroristas contra la infraestructura de transmisión, lo que trajo como consecuencia el aumento de algunos de los cargos que componen la tarifa con la que se remunera el servicio.

En el año 1997 y como producto de la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, en virtud de la cual los municipios deberían asumir la prestación del alumbrado público, fue necesaria la contratación por parte del Distrito Capital del mencionado servicio.

De esta manera se suscribió entre el Distrito Capital y la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá (EEEB) el convenio 766 de 1997 (modificado el 25 de enero de 2002). Este contrato es interadministrativo y está regulado por los artículos 2, 24 y 41 de la Ley 80 de 1993 y por la Ley 143 de 1994 en lo relativo a los contratos de concesión. Por lo anterior, al firmar el contrato se dio cumplimiento al marco jurídico, sin cometerse ningún tipo de ilegalidad.

Posteriormente, y como producto de la constitución de la sociedad CODENSA SA, el mencionado convenio fue cedido a la nueva compañía como parte del aporte en especie que efectuaría la EEB. Es así como el nuevo prestador del servicio sería CODENSA SA en calidad de cesionaria del convenio.

Por lo tanto el acuerdo se encuentra vigente y, dado que CODENSA S.A. ha venido cumpliendo con lo pactado en el citado Convenio, no le es posible al de Distrito Capital terminarlo sin justa causa.

En cuanto a la inquietud de por qué el Distrito Capital tiene el tratamiento de un usuario regulado, la Resolución CREG 89 de 1996, que derogó el artículo 5º de la Resolución 043 de 1995, establece que para considerar a los servicios de alumbrado público municipales dentro de la categoría de los usuarios no regulados, se requería que existiera medición y que estuvieran en capacidad de recibir la energía en un sólo punto o en varios con una demanda máxima superior a 2 Megavatios; así como el tipo de tarifa a pagar. La Resolución de la CREG 89 de 1996 estableció en su momento:

Debido a lo anterior, no le era posible al Distrito Capital ser usuario no regulado.

Por otro lado, la ventaja que tendría el Distrito en ser usuario no regulado estaría en la posibilidad de negociar los precios de la energía que compra. La Resolución 89 de 1996 establece para el alumbrado público, más que una definición de usuario no regulado, un régimen de libertad de tarifas para la energía eléctrica con ese destino. En ninguna parte se afirma que se le dará la categoría de usuario no regulado. En consecuencia, para el alumbrado público sólo se puede negociar la componente de energía (G) de la fórmula tarifaria; dentro de la fórmula que rige actualmente el cobro del servicio de alumbrado público, las otras variables se encuentran en su totalidad reguladas por la CREG.

De esta manera, la posibilidad de contratar en el mercado libre queda abierta dentro del convenio y, de hecho, en un futuro próximo se llegará a este tipo de modalidad, pero estudiando el esquema actual no son muchas las diferencias que se lograrían al cambiar el tipo de usuario. Para los años 2001 y 2002 se consideró conveniente mantener esta figura por los riesgos de salir a una contratación más costosa por los efectos del fenómeno del Niño que desde finales de 2000 tuvo un efecto alcista en los precios del mercado de energía.

En cuanto a la posibilidad de comprar la energía destinada al servicio de alumbrado público en el mercado libre, se anota que la Empresa de Energía de Bogotá había contratado la energía que se consumiría en Bogotá durante los años 1998, 1999 y 2000, por lo que cuando entró CODENSA S.A ESP a operar, a ésta le correspondió mantener lo acordado por la anterior empresa prestadora del servicio.

Sin embargo, una vez cumplido el plazo de este contrato al que se hace referencia y ante la posibilidad de obtener precios más favorables para el Distrito Capital, éste solicitó a CODENSA S.A. ESP realizar una licitación para contratar a partir del primero de enero de 2003 la energía que demanda el alumbrado público. Lo anterior, soportado en los términos de la Resolución CREG 089 de 1996, la cual establece que los municipios pueden optar por negociar una tarifa libre para los alumbrados públicos.

En la actualidad, la UESP se encuentra estudiando el documento de convocatoria preparada por CODENSA S.A. ESP, mediante el cual solicita propuestas para contratar el suministro de energía y potencia entre el 1 de Enero de 2003 y el 31 de Diciembre de 2004, con destino al alumbrado público de la ciudad de Bogotá D.C. La adjudicación del contrato la realizará CODENSA S. A. ESP, con base en el criterio de menor precio, teniendo en cuenta las cantidades de energía solicitada y bajo control y supervisión de la UESP.

La Administración Distrital presenta a consideración este Proyecto de Acuerdo, convencida de los beneficios que representa para las finanzas de la ciudad y para la garantía de la sostenibilidad de la provisión de los bienes y servicios básicos a los ciudadanos.

Con base en las anteriores consideraciones, la Administración Distrital respetuosamente solicita al Concejo Distrital aprobar esta iniciativa.

De los Honorables Concejales,

1 Constitución Nacional, artículo 95, numeral 9º.

2 Facultades emanadas de las Leyes 142 y 143 de 1994 y de los Decretos 1524 y 2253 de 1994.

4 Es importante aclarar que el costo de la prestación del servicio de alumbrado público, a diferencia del servicio de energía eléctrica domiciliario, tiene dos componentes adicionales a la remuneración del suministro del servicio: la remuneración del arrendamiento de la infraestructura utilizada exclusivamente en la prestación del servicio, y los costos de administración, operación y mantenimiento del sistema.

5 Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal.

6 Econometría, (2001), Análisis de las encuestas sobre la percepción de inseguridad de los ciudadanos de Santafé de Bogotá, Último informe ajustado, Análisis comparativo de las encuestas del Centro 2000 y 2001, y del Centro 2001 y Chapinero 2001. Trabajo contratado por Misión Bogotá, Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santafé de Bogotá Bogotá D.C., mayo.

7 Las tarifas para la tasa por el uso y el disfrute del alumbrado público fueron aprobadas en Medellín mediante el Acuerdo 17 de 1999, Art. 1º.

10 Se propone incluir el costo de la interventoría dentro del valor a recuperar por la prestación del servicio de alumbrado público, por cuanto el costo de producción de todo bien o servicio corresponde a la suma de la remuneración de los factores que intervinieron en su fabricación, a saber: los insumos, las actividades propias del proceso de transformación, el valor agregado que se genere y las acciones de control desarrolladas para garantizar que el producto se ajuste a los estándares de calidad previamente establecidos. Además, el Distrito Capital está obligado a ejercer la interventoría De la prestación del servicio de alumbrado público.

11 Baja tensión: Corresponde principalmente al alumbrado residencial y de parques. Estos elementos se caracterizan por estar conectados a las redes de baja tensión (Nivel I) compartidas con el usuario domiciliario.

Media tensión: Corresponde fundamentalmente al alumbrado de avenidas principales; se caracteriza por estar conectado a las redes de media tensión (Nivel II) por medio de circuitos y transformadores de uso exclusivo.

12 Comisión de Regulación de Energía y Gas, Resolución 043 de 1995, Artículo 1.

13 Ib., Artículo 2.

14 Ib, Artículo 8.

18 Comisión de Regulación de Energía y Gas, Resolución 043 de 1995, Artículo 6, parágrafo.

19 Los costos asociados al funcionamiento del servicio de semaforización incluyen dos grandes componentes, el primero relacionado con los costos de operación y mantenimiento de esta red y, el segundo, derivado de los costos de la energía suministrada para que éste funcione. El cargo por semaforización que cobra la Secretaría de Tránsito y Transportes financia el primer componente, mientras que el segundo componente se financiaría con el tributo propuesto en el Proyecto de Acuerdo.

Artículo 1. Establecimiento de la Tasa de Alumbrado Público. Establézcase la Tasa de Alumbrado Público en el Distrito Capital de Bogotá.

Artículo 2. Definición. La Tasa de Alumbrado Público es un tributo que se cobra con destinación a la recuperación del costo por la prestación del servicio de Alumbrado Público en vías de uso público, parques y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho público o privado diferente del Distrito Capital, con el objeto de proporcionar visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular.

Artículo 3. Sujeto Activo. El Distrito Capital de Bogotá es el sujeto activo de la Tasa de Alumbrado Público que se cause en su jurisdicción, y en él radican las potestades tributarias de administración, control, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro.

La entidad distrital competente para efectuar la administración, control, liquidación, discusión, devolución y cobro de la Tasa de Alumbrado Público es la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos del Distrito Capital o quien haga sus veces.

Artículo 4. Sujeto Pasivo. Es sujeto pasivo de la Tasa de Alumbrado Público el usuario o suscriptor del servicio de energía eléctrica y los propietarios o poseedores de predios no incorporados como suscriptores del servicio de energía eléctrica.

Parágrafo. El Distrito Capital entendido como tal, la Administración Central, los Fondos de Desarrollo Local, las Secretarías, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos, las Empresas Sociales del Estado del orden distrital y los órganos de control distritales, no son sujetos al pago de la Tasa de Alumbrado Público.

Artículo 5. El costo del servicio de alumbrado público para el Distrito Capital. El monto a recuperar de los usuarios del servicio se calculará teniendo en cuenta el costo de la energía suministrada en el punto de conexión de la red de alumbrado público, la remuneración de la infraestructura destinada al uso exclusivo de alumbrado público, los costos de administración, operación y mantenimiento, el costo de interventoría del sistema, y los costos de la energía de los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el Distrito Capital.

Artículo 6. Tarifa. La tarifa de la Tasa de Alumbrado Público consistirá en un valor mensual uniforme durante cada año que se cobrará a cada sujeto pasivo. Para determinar las tarifas se aplicará la siguiente tabla:

Parágrafo primero. Para efectos de la aplicación de la tarifa, los pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a los apartamentos o casas de habitación, cuya carga instalada sea igual o inferior a tres (3) kilovatios, si el inmueble está destinado en más de un 50% de su extensión a fines residenciales, se considerarán como residenciales y la tarifa se determinará según el estrato en el que esté ubicado el predio.

Parágrafo segundo. A partir del año 2004 la aplicación de la tarifa para los usuarios de los predios residenciales de estratos 1 y 2 será sobre las tarifas ajustadas conforme al artículo 7 del presente Acuerdo.

Artículo 7. Metodología de ajuste de tarifas. Los valores absolutos contenidos en el artículo 6 se reajustarán anual y acumulativamente por el gobierno distrital en el ciento por ciento (100%) de la meta de inflación esperada, determinada por el Banco de la República.

Parágrafo. Si se presentan diferencias entre la meta de inflación y la inflación registrada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas-DANE, que acumulen más de dos puntos porcentuales en un solo año, el gobierno distrital podrá autorizar, previo concepto del CONFIS, un incremento adicional extraordinario.

Artículo 8. Cuando el valor recaudado por la Tasa de Alumbrado Público exceda el valor del costo de la prestación del servicio, este saldo a favor será abonado como pago por compensación a la factura del servicio de la siguiente vigencia.

Artículo 9. Recaudo. Las Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos UESP, o quien haga sus veces, podrá efectuar el recaudo mensual de la Tasa de Alumbrado Público a través de las empresas de servicios públicos.

Cuando la empresa prestadora del Servicio de Alumbrado Público efectúe recaudos, facturará el costo atribuible a la prestación del servicio de recaudo según lo previsto en el convenio correspondiente.

Parágrafo. El recaudo y cobro de la Tasa de Alumbrado Público a predios no incorporados como suscriptores del servicio de energía eléctrica, se realizará en la factura mensual del servicio público domiciliario de energía eléctrica, de uno de los predios que posea el propietario del predio no incorporado como suscriptor del servicio de energía eléctrica.

Cuando el propietario de un predio no incorporado como suscriptor del servicio de energía eléctrica no sea propietario de predio alguno en el Distrito Capital suscriptor del servicio de energía eléctrica, la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, UESP o quien haga sus veces efectuará la liquidación y el cobro al domicilio del propietario del predio.

Artículo 10. Facultades para administración. Para efectos de la administración de la Tasa de Alumbrado Público, la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos aplicará el procedimiento de cobro y la sanción por mora para los servicios públicos domiciliarios.

Artículo 11. Vigencia y Derogatorias. El presente Acuerdo entrará en vigencia a partir de su publicación y deroga las demás normas que le sean contrarias.