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  Fallo 10662 de 2000 Tribunal Administrativo de Cundinamarca
 
  Fecha de Expedición: 13/06/2000  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 13/06/2000  
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FTA106622000

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCION PRIMERA . SUBSECCION B

Bogotá, D.C. junio trece (13) del dos mil dos (2002)

Expediente No. 010662

ACCION DE NULIDAD

Magistrado ponente

Dr. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Demandante: Sindicato de Empleados Distritales de Bogotá

A través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el Sindicato de Empleados Distritales de Bogotá presentó demanda ante esta corporación para que, previo el trámite del procedimiento ordinario, se hagan las siguientes.

DECLARACIONES

  1. Que es nulo por ilegalidad el numeral segundo (2) del artículo 34 del decreto 440 de junio primero (1) de 2001, emitido por el alcalde mayor de Bogotá, mediante el cual adoptó el plan de desarrollo económico, social y de obras públicas para Bogotá 2001 . 2004.
  2. Que una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción se le comunique a la autoridad administrativa que dictó el acto, para los efectos legales.
  3. En resumen, la demanda está basada en los siguientes:

HECHOS

El Alcalde Mayor de Bogotá promulgó el decreto 440 de 2001 que contiene el plan de desarrollo económico, social y de obras públicas para la capital en el período 2001-2004.

El proyecto a través del cual fue adoptado el plan de desarrollo fue acogido por el gobierno distrital y tramitado por el concejo, sin que hubiese sido aprobado por dicha corporación.

El decreto 440 del 2001 dispuso que las comisarías de familia dependerán del Departamento Administrativo de Bienestar Social, contrariando al decreto 2737 de 1989 (Código del Menor) que señala principios de aplicación preferencial frente a otras disposiciones.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION

El actor indicó que la promulgación del decreto acusado violó los artículos 6, 12, 122, 123 inc. 2. 209 y 287 numeral 2, 313 numeral 10, 315 numerales 1. Y 4. De la Constitución; artículo 295 del decreto ley 2737 de 1989 y el artículo 38 numeral 10 del decreto 1421 de 1993.

Destacó el carácter policivo que tienen las comisarías de familia, la calidad de jefes de policía otorgada por mandato legal a sus titulares y reiteró las funciones asignadas a la secretaría de Gobierno Distrital en su reestructuración.

Consideró que es improcedente el traslado que pretende el acto acusado hacia Bienestar Social, por tratarse de entidades con funciones y fines diferentes que cambiarían la esencia de las comisarías.

Aseguró que no es al alcalde de Bogotá sino al concejo distrital a quien le corresponde señalar a qué dependencia pueden estar adscritas las comisarías, pues lo contrario toma ilegal e inconstitucional el acto acusado.

Subrayó el carácter preferente que tiene el decreto 2737 de 1989 desde el punto de vista de su jerarquía, por tratarse de una norma especial que regula la materia y otorga competencia a los concejos para la organización de las comisarias de familia.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

La apoderada del distrito capital de Bogotá solicitó negar las pretensiones de la demanda por considerar que el decreto parcialmente acusado fue expedido por el alcalde de acuerdo con la ley.

Consideró que el alcalde mayor es competente para tales efectos, toda vez que el concejo distrital señaló a las comisarías adscritas a la secretaría de Gobierno, para apoyar la labor de las autoridades de policía.

Indicó que el traslado de las comisarías a Bienestar Social es legítimo porque ante todo debe protegerse a los menores y a la familia, dado que hacen parte del sistema nacional de bienestar familiar.

Agregó que desde el punto de vista material el decreto demandado tiene la categoría de acuerdo, por cuanto fue expedido por el alcalde debido a que el concejo finalmente no aprobó el plan de desarrollo.

Solicitó al tribunal declarar las excepciones de oficio que se demuestren en el transcurso del proceso de conformidad con el artículo 306 del CPC y en concordancia con el artículo 164 del C.C.A.

ACTUACION PROCESAL

Mediante auto de agosto treinta (30) de 2001 esta corporación admitió la demanda, ordenó las notificaciones al alcalde mayor de Bogotá y al agente del Ministerio Público y negó la solicitud de suspensión provisional (fis. 111 a 113 cdno ppal.)

Por intermedio de apoderada judicial, el distrito capital contestó la demanda y se opuso a las pretensiones al estimar que la expedición del acto fue hecha de acuerdo con la ley y sin violar norma superior alguna (fls. 117 a 121 cdno ppal)

En providencia de noviembre primero (1) de dos mil uno (2001) fueron decretadas las pruebas solicitadas por las partes (fl. 131 cdno ppal)

ALEGATOS DE CONCLUSION

Parte actora luego de reiterar la falta de competencia del alcalde para expedir el decreto acusado, insistió en que la administración se amparó en una falsa premisa para interpretar el acto acusado y calificarlo como acuerdo, a pesar de desconocer la jerarquía normativa.

Parte demandada, consideró que existen fundamentos legales suficientes para el traslado de las comisarías de familia a Bienestar Social, por cuanto el objetivo es proteger a los menores y a la familia, más que la aplicación de unos procedimientos policivos.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El procurador décimo judicial indicó que el plan de desarrollo es un tipo de normas especializada, por lo cual no había lugar a contemplar decisiones que no tienen congruencia con el resto de su contenido, como el "mico" que implica el aparte acusado, lo que hace que el cargo esté llamado a prosperar.

Surtidos los trámites legales pertinente, el proceso se adelantó con la observancia de las ritualidades previstas en la ley procesal y sin que obre causal de nulidad que afecte la actuación, procede la Sección Primera, Subsección B, a resolver previas las siguientes.

CONSIDERACIONES

Se controvierte por las partes, en este proceso, la legalidad parcial del decreto No. 440 de junio primero (1) de 2001, mediante el cual el alcalde mayor de Bogotá adoptó el plan de desarrollo económico, social y de obras públicas para el período 2001-2004.

Concretamente, la demanda busca la anulación del numeral segundo del artículo 34 del citado decreto, a través del cual el mandatario capitalino dispuso que las comisarías de familia dependerán del Departamento Administrativo de Bienestar Social del distrito.

No habiendo ninguna excepción que pueda declararse de oficio, como lo solicitó la apoderada del distrito capital de Bogotá en su contestación de la demanda, procede la Sala al estudio de fondo de la controversia a partir de los extremos propuestos por las partes.

Al ejercer la acción, el Sindicato de Empleados Distritales de Bogotá expuso un cargo consistente en la violación de las normas en que debía fundarse la expedición del acto acusado, prevista como causal de nulidad en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

En criterio del organismo demandante, el alcalde de Bogotá carecía de competencia para adscribir, las comisarías de familia a Bienestar Social por cuanto dicha facultad le corresponde al concejo, por mandato expreso del artículo 295 del Código del Menor.

Agregó que la atribución conferida por el Estatuto Orgánico de Bogotá al alcalde para la supresión o fusión de entidades y dependencias de la administración puede ser ejercida con base en los acuerdos del concejo, lo cual no ocurrió al dictarse el decreto 440 de 2001.

Consideró que al depender de Bienestar Social, las comisarías de familia no pueden cumplir las funciones policivas que le fueron asignadas por el Código del Menor, ya que las actividades de dicho departamento están orientadas a personas en emergencia social.

Observa la Sala que efectivamente mediante el decreto acusado, en el numeral segundo de su artículo 34, el alcalde de Bogotá determinó que las comisarías de familia del distrito capital pasaban a depender del Departamento Administrativo de Bienestar Social.

Dentro del plan de desarrollo, la decisión hace parte de aquellos mecanismos institucionales implementados por la administración capitalina, en la disposición parcialmente demandada, para la ejecución de los programas dirigidos a la familia y a la niñez de Bogotá.

Es cierto, como lo expuesto el Sindicato de Empleados Distritales al sustentar el cargo, que el Código del Menor estableció en su articulo 295 que el número y organización de las comisarías de familia le corresponde, en este caso, al concejo distrital de Bogotá.

También es incuestionable que el Código del Menor, por la propia naturaleza de los asuntos que regula, por mandato de su artículo 18 y por su carácter de decreto con fuerza de ley, tiene aplicación preferente dentro de la jerarquía normativa 18 y por su carácter de decreto con fuerza de ley, tiene aplicación preferente dentro de la jerarquía normativa que estructura las comisarías de familia.

Sin embargo, la Sala no encuentra que el hecho de haberse adscrito las comisarias de familia de Bogotá al Departamento Administrativo de Bienestar Social signifique la violación de las normas superiores que rigen la materia, particularmente del Código de Menor.

En principio, por disposición de la ley 152 de 194, la expedición del plan de desarrollo económico, social y de obras públicas de la capital le corresponde al concejo, previa tramitación y aprobación del proyecto que presenta a su consideración el alcalde mayor de Bogotá.

En aquellos casos en que la corporación no cumpla con la obligación que tiene de expedir el citado plan de desarrollo dentro del término legalmente previsto, le corresponde al alcalde adoptarlo por decreto como ocurrió con el acto parcialmente acusado.

Dicha alternativa está contemplada en el artículo 40 de la citada ley 152 de 1994, según el cual "La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguientes a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o Alcalde podrá adoptarlos mediante decreto..." (negrillas fuera del texto)

Así, el alcalde entre a ejercer las funciones que ordinariamente le competen al concejo distrital respecto del plan de desarrollo, puesto que realmente suple la omisión en que incurre la corporación capitalina en su deber de aprobar el respectivo proyecto.

En los antecedentes que dieron lugar a la expedición del decreto 440 de 2001 puede observarse que el concejo de Bogotá abordó el estudio del proyecto sobre el plan de desarrollo 2001-2004, pero no aparece constancia alguna de que hubiese dispuesto su aprobación.

En la parte considerativa del acto demandado, el alcalde destacó que el proyecto fue tramitado por el concejo dentro de los plazos preclusivos señalados en los artículos 40 de la ley 152 de 1994 y 14 del acuerdo 12 de 1994, "... sin que hubieran sido aprobado por esta Corporación" (fl. 23 cuaderno principal).

En tales condiciones, la Sala comparte la apreciación hecho por la apoderada del distrito capital, al contestar la demanda, según la cual el decreto mediante el cual el alcalde de Bogotá adopta el plan de desarrollo, que no aprobó el concejo, tiene fuerza de acuerdo.

Su asimilación legal a un acuerdo del concejo, en criterio de la Sala, obedece precisamente a que el mandatario capitalino ejerce por mandato legal aquella facultad que inicialmente le correspondía a la corporación para la implementación del plan de desarrollo.

Desde esta perspectiva, la adscripción de las comisarias de familia al departamento de Bienestar Social fue hecha por el alcalde supliendo al concejo y a través de un acto que, en esta medida, tiene naturaleza y rango igual al acuerdo que expide dicha corporación.

Entonces, concluye la Sala que la reforma hecha a la organización de las comisarías de familia de Bogotá, mediante el decreto 440 de 2001, en su artículo 34 parcialmente acusado, encaja dentro de la regulación prevista en el artículo 295 del Código del Menor.

Dado que el alcalde de Bogotá actuaba en ejercicio de aquellas funciones que ordinariamente le correspondían al concejo, la corporación estima que no puede acogerse la solicitud hecha por el procurador décimo judicial en torno del cargo propuesto en la demanda.

Si al concejo le compete fijar la organización de las comisarias de familia, es natural que el mandatario capitalino pueda hacerlo cuando suple a dicha corporación en sus facultades y al regular los aspectos específicos de familia y niñez dentro del plan de desarrollo.

Ahora, advierte la corporación que la circunstancia de pasar a depender de Bienestar Social no implica la modificación de la naturaleza jurídica de las comisarías de familia, pues conservan aquella función policía reconocida en el mismo Código del Menor.

El carácter de su función no deriva realmente de su pertenencia estricta a una determinada dependencia de la administración, como la secretaría de Gobierno, sino de papel que cumplen en asuntos que involucran directamente la protección de la niñez y de la familia.

En su artículo 295, el Código del Menor no dispuso que tales comisarías tenían que estar adscritas necesariamente a la dependencia que maneja aspectos propios del orden público, lo cual permite que su organización pueda formar parte de otras dependencias de la administración.

Así, la exclusión de las comisarías de familia de la estructura de la secretaría de Gobierno de Bogotá y su pasó al Departamento de Bienestar Social no le resta posibilidades al adecuado ejercicio de la función de carácter policivo legalmente reconocida a dichos entes.

En consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar.

Respecto de los artículos 6, 12, 122, 123, 209, 287, 313 y 315 de la Constitución, la Sala no entrará a pronunciarse separadamente por cuanto el Sindicato de Empleado Distritales no explicó el concepto de la violación.

Como puede verse, la explicación contenida en dicho acápite de la demanda estuvo limitada a la supuesta falta de competencia del alcalde por la inobservancia del Código del Menor, aspecto que fue objeto de estudio al desestimar el cargo.

En lo que corresponde al artículo 38 numeral 10. Del Estatuto Orgánico de Bogotá, la Sala tampoco encuentra que haya sido desconocido por cuanto es claro que el alcalde mayor no invocó sus atribuciones ordinarias al expedir el cargo.

La adscripción de las comisarías de familia al Departamento de Bienestar Social no estuvo basada en las facultades de supresión o fusión de entidades previstas en el estatuto orgánico, por lo cual no puede concluirse que el alcalde tenía que proceder según los acuerdos del concejo.

El fundamento del decreto acusado radica en la legislación orgánica de planeación que le permite al mandatario la adopción, por decreto, del respectivo plan de desarrollo ante la omisión en que incurre el consejo en su aprobación y expedición (fl. 22 cuaderno principal)

Insiste la Sala en que al dictar el decreto demandado, el alcalde de Bogotá, subrayó la circunstancia de no haber sido aprobado por parte del concejo, a pesar de la necesidad de contar con un plan de desarrollo para asegurar el uso eficiente de los recursos económicos.

Ni en el encabezado que describe el objetivo del decreto 440 de 2001 ni en su parte considerativa, el alcalde incluyó alusión alguna que permita deducir que las atribuciones ordinarias del decreto 1421 de 1993 hayan servido de sustento para su expedición (fls. 22 cuaderno principal).

Así, al organizar la comisarias como nuevas dependencias de Bienestar Social no operó la supresión ni la fusión establecidas en el Estatuto Orgánico de Bogotá, lo cual descarta la violación de una norma que ni siguiera fue aplicada por el alcalde al adoptar su decisión.

Basada en las anteriores consideraciones, la corporación negará las pretensiones de la demanda al no haberse desvirtuado, por parte del sindicato actor, la presunción de legalidad que acompaña al decreto parcialmente acusado.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera, Subseccón B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y su autoridad de la ley.

FALLA

Primera Niéganse las pretensiones de la demanda.

Segundo: En firme esta providencia, archívese el expediente.

Tercera: por Secretaría devuélvase al apoderado de la parte actora la suma de veinticinco mil pesos ($25.000) consignada adicionalmente como gastos del proceso.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

 
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