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Bogotá
D.C, 01-12-2016 CONCEPTO PARA: CLAUDIA
GALVIS SÁCHEZ Subdirectora
de Administración Inmobiliaria y del Espacio Público DE: PEDRO RAMÍREZ JARAMILLO Jefe Oficina
Asesora Jurídica ASUNTO: Concepto jurídico sobre la pérdida de
fuerza ejecutoria de las Resoluciones que ordenan restituir el espacio público a
la Luz del CPACA: Ley 1437 de 2011, artículo 91 numeral 3º. REFERENCIA: 20163011090133 del 04 – 08 – 16 FECHA: Diciembre
1 de 2016 ____________________________________________________________________ LA CONSULTA Su Despacho formuló consulta según la cual
solicita que esta Oficina Asesora Jurídica emita concepto jurídico respecto a la pérdida de fuerza ejecutoria
de los actos administrativos proferidos por los Alcaldes Locales de Bogotá D.C.
(en primera instancia) o el Consejo
de Justicia de Bogotá D. C. – Sala de Decisión de Contravenciones
Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público (en segunda instancia), dentro de los procesos policivos que ordenan
restituir el espacio público indebidamente ocupado, a la luz del actual Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA: Ley
1437 de 2011, art. 91. COMPETENCIA DEL DADEP El
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DEL ESPACIO PÚBLICO - DADEP, fue
creado por el Concejo de Bogotá, mediante la aprobación del Acuerdo 018 de 1999. El
DADEP tiene por función, entre otras, fijar las políticas en materia de
defensa, inspección, vigilancia, regulación y control del espacio público en el
Distrito Capital de Bogotá, así mismo se encarga de asesorar a las autoridades
locales (léase las Alcaldías Locales, entre otros) en el ejercicio de las
funciones relacionadas con el espacio público, así como en la difusión y
aplicación de las normas correspondientes (con fundamento en lo previsto por el
artículo 4 literales b) y c) del Acuerdo 018 de 1999 aprobado por el Concejo de
Bogotá). El
DADEP, según el Acuerdo 018 de 1999 expedido por el Concejo de Bogotá, tiene
como misión en su artículo 2º: “contribuir
al mejoramiento de la calidad de vida en Bogotá D.C, por medio de una
eficaz defensa del espacio público, de una óptima administración del patrimonio
inmobiliario de la ciudad y de la construcción de una nueva cultura del Espacio
Público que garantice su uso y disfrute común y estimule la participación
comunitaria”. De otra
parte, el DADEP con fundamento en el artículo 7º del Decreto Distrital 445 de
2015, también se encarga de representar legalmente en lo judicial y
extrajudicial a Bogotá, Distrito Capital, para promover y atender las acciones
administrativas, judiciales y extrajudiciales que fueren necesarias para la
defensa y saneamiento de los bienes inmuebles que conforman el patrimonio
inmobiliario Distrital, incluidos los procesos necesarios para la defensa,
custodia, preservación y recuperación de los bienes del espacio público del Distrito
Capital, iniciados con posterioridad al 1º de enero de 2002; siempre y cuando,
en cumplimiento de las normas procesales vigentes, se cuenten con las pruebas
pertinentes e idóneas. Ahora procede exponer y
explicar el régimen jurídico de protección del espacio público a nivel nacional
y específicamente a nivel distrital de Bogotá D.C.: ANÁLISIS JURÍDICO SOBRE EL ESPACIO PÚBLICO Y SU PROTECCIÓN JURÍDICA El espacio público, como derecho colectivo, goza de la especial protección otorgada por los artículos 63, 82 y 88 de la Constitución Política de 1991, entre otras normas superiores. Entonces al espacio público le es atribuida la misma condición que establece la Constitución, en su artículo 63 respecto de los bienes de uso público, es decir, es inalienable, imprescriptible, e inembargable1. De acuerdo con el artículo 82 de la Constitución Política
de 1991, “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público
y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés
particular. (…)”. Adicionalmente, de conformidad con el artículo
164 Numeral 1) literal b) de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, NO caduca la oportunidad
para presentar demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Es decir, en cualquier tiempo se puede presentar demanda ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes
estatales imprescriptibles e inenajenables. De conformidad con el texto constitucional citado, la protección de la integridad del espacio público corresponde al cumplimiento del deber que tiene asignado el ESTADO en su integralidad, y no sólo las autoridades administrativas de las entidades territoriales con competencias específicas en estos asuntos, como acontece con el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DEL ESPACIO PÚBLICO (DADEP) en el Distrito Capital de Bogotá2. Así, por ejemplo, los jueces unipersonales, los tribunales, las Altas Cortes del Estado colombiano (de todas las jurisdicciones), la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, los Alcaldes Locales, el Consejo de Justicia de Bogotá D. C. – Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público, etc., igualmente tienen que cumplir dicho deber de protección efectiva de aquél, el cual prevalece sobre el interés particular. A partir de la vigencia del nuevo Código Nacional de
Policía y Convivencia (CNPC) – Ley 1801 de 1016, el 30 de enero de 2017, la definición legal del espacio público en Colombia
se encuentra incorporada en tres normas a saber: (i) el artículo 5º de la ley 9ª de 1989 (ley de Reforma Urbana), (ii) el artículo 117 de la ley 388 de
1997 (ley de Desarrollo Territorial) y (iii)
el artículo 139 de la Ley 1801/16 (Código Nacional de Policía y Convivencia),
en la medida que estas tres (3) normas han sido aprobadas por el Congreso de la
República, se complementan y no hubo derogatoria tácita ni expresa (art. 242 de
la ley 1801/16) por parte de la última norma (CNPC) respecto de las normas
anteriores. El nuevo CNPC en el inciso segundo del artículo 226
dispuso que: “las medidas correctivas prescribirán en
cinco (5) años, a partir de la fecha en que quede en firme la decisión de las
autoridades de Policía en el proceso único de Policía”. Lo anterior significa que a partir de la vigencia del nuevo CNPC, el 30 de enero de 2017, si la autoridad de policía
competente, por ejemplo, decreta la medida correctiva de “restitución y protección de bienes inmuebles” (artículo 190 del
CNPC), es decir, ordena
recuperar un bien de uso público que se encontraba invadido u ocupado indebidamente
por un invasor, una vez queda en firme esa decisión (acto administrativo) si
transcurren cinco (5) años a partir de la fecha en que quede en firme
esa decisión sin que la autoridad competente la ejecute, ipso facto
prescribirá. Antes de la vigencia
del nuevo CNPC no existía una norma con este contenido. Lo que existía era la
discusión jurídica / interpretación por parte de algunos Alcaldes Locales (y asesores
jurídicos de las Alcaldías Locales) de Bogotá que consideraban que si transcurrían cinco (5) años a
partir de la fecha en que quedaba en firme la orden de restitución (acto
administrativo) sin que la autoridad competente la ejecutara, procedía declarar
la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo. El DADEP nunca
compartió esa interpretación jurídica de algunos Alcaldes Locales y asesores jurídicos
de las Alcaldías Locales de Bogotá con fundamento en los artículos 63, 82 y 88 de la Constitución Política de 1991 y la abundante
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en materia de
protección de la integridad del espacio público. CONCEPTO JURÍDICO En primer lugar hay que distinguir si la
actuación administrativa fue adelantada con fundamento en el antiguo Código
Nacional de Policía (Decreto – ley 1355 de 1970 y sus modificaciones) o si fue
adelantada bajo la vigencia del nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia (CNPC) – Ley 1801 de 1016, a
partir del 30 de enero de 2017. Si estamos en presencia de una actuación administrativa que fue adelantada
con fundamento en el antiguo Código Nacional de Policía, y el Alcalde Local respectivo (en primera instancia) o el Consejo de
Justicia de Bogotá D.C. – Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas,
Desarrollo Urbanístico y Espacio Público (en
segunda instancia), dentro de los procesos policivos que ordenan
restituir el espacio público indebidamente ocupado, declaran la pérdida de
fuerza ejecutoria del acto administrativo que ordenó la restitución del espacio
público, en este caso en concepto de esta Oficina Asesora Jurídica hay que
recurrir esa decisión y argumentar a favor de la protección de la integridad
del espacio público conforme se explicó atrás. Si estamos en presencia de una actuación administrativa que fue adelantada
con fundamento en el nuevo Código
Nacional de Policía y Convivencia (CNPC), de conformidad con
el inciso segundo del artículo 226 de la ley 1801 de 2016, procede declarar la
prescripción de las medidas correctivas en cinco (5) años, a partir de la fecha
en que quede en firme la decisión de las autoridades de policía en el proceso
único de policía. Finalmente,
en los anteriores términos dejamos rendido el concepto de esta Oficina Asesora
Jurídica respecto al asunto consultado, sin embargo, en la medida que en la actualidad el DADEP NO es superior
jerárquico de los Alcaldes Locales de Bogotá D.C. ni del Consejo de Justicia de Bogotá D. C. – Sala de
Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio
Público ni de los Inspectores de Policía, etc., es necesario contar con la
autorizada opinión de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría Distrital de
Gobierno para unificar la posición del Sector Administrativo de Gobierno de la
ciudad, acerca de esta interpretación jurídica de las normas. Por una Bogotá Mejor para Todos, PEDRO
ALBERTO RAMÍREZ JARAMILLO Jefe
Oficina Asesora Jurídica
NOTAS DE PIE DE PÁGINA
a) Inalienables: significa que no se pueden negociar, esto es,
vender, donar, permutar, etc. b) Inembargables: esta característica se desprende de la anterior,
pues los bienes de las entidades administrativas no pueden ser objeto de
gravámenes hipotecarios, embargos o apremios. c)
Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio público frente
a usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el régimen común,
terminarían por imponerse por el transcurso del tiempo, se ha intentado
encontrar, en todas las épocas, con la formulación del dogma de la
imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la lógica que bienes que
están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de
derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la
propiedad particular de alguno o algunos de los asociados. Corte Constitucional, sentencia T -
566 de 1992, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero. Esta
jurisprudencia ha sido reiterada en múltiples fallos de la Corte
Constitucional, entre otros, en las sentencias T - 572 de 1994 y T - 150 de
1995. 2 El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (DADEP) del Distrito Capital de Bogotá, entidad creada por virtud del Acuerdo 018 de 1999 aprobado por el Concejo de Bogotá, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 7º de la Ley 9ª de 1989 y 17 del Decreto Reglamentario 1504 de 1998 (en la actualidad dicha norma se encuentra incorporada en el artículo 2.2.3.3.2 del Decreto Reglamentario 1077 de 2015). |