Cargando el Contenido del Documento | |
Por favor espere... |
Bogotá
D.C., 07 de Mayo de 2015. Doctor JOSE DAVID RIVERA
ESCOBAR Secretario
General Universidad
Distrital Francisco José de Caldas Ciudad. REF. Concepto jurídico sobre Fondo de Vivienda. Respetado
Doctor. En
atención a su solicitud, en la que requiere concepto sobre la facultad para
reglamentar el Comité de Vivienda de la Universidad Distrital, pretendiendo que
el presente pronunciamiento se constituya en un criterio jurídico para adoptar
las decisiones que le correspondan al Honorable Consejo Superior Universitario,
atentamente me permito señalar lo siguiente: l. ANTECEDENTES La
Convención Colectiva de 1974 suscrita entre los representantes de la
Universidad Distrital Francisco José de Caldas y SINTRAUD, establece en su Artículo Segundo como destinatarios del pacto
convencional suscrito a los TRABAJADORES
OFICIALES de la Universidad. En su artículo Décimo Séptimo, dicha
Convención creó el Fondo de Vivienda, el cual serla regido por el Comité de Vivienda,
cuyo reglamento requeriría ratificación “del consejo directivo y superior” sic. La
situación anterior fue modificada con la Convención Colectiva de 1967, que en
el Parágrafo Dos de su Artículo Décimo Quinto dispone a la letra: “La
universidad presentará a discusión y aprobación por parte del Consejo Superior
el proyecto de reglamentación, ejecución
y funcionamiento del Fondo de Vivienda que el Comité de Vivienda o en su
defecto el sindicato le presente”. (Negrilla fuera de texto) El
Consejo Superior Universitario, expidió dos Acuerdos por medio de tos cuales
creó y reglamentó el Fondo de Préstamos de Vivienda de la Universidad
Distrital; a saber el Acuerdo 043 y 044 de 1968 en el mismo
orden. En cuanto a la composición del capital del Fondo, se define en el
artículo 4° literal e) del Acuerdo 043 de 1988 citado, que uno de los elementos
que lo integrarán, son tos intereses que se reciban por la utilización del
mismo. Adicionalmente,
en las Convenciones Colectivas de trabajo se ha desarrollado y regulado el tema
del Fondo de Vivienda, y en particular en la Convención Colectiva de 1990,
parágrafo 2°, artículo 1°, en donde se determinó que el funcionamiento del
Fondo de Vivienda, sería revisado y las modificaciones del reglamento serían
acordadas por el Comité Obrero Patronal. Posteriormente
se suscribe la Convención Colectiva del 13 de marzo de 1992, entre SINTRA UD y
la Universidad, que en su artículo primero establece que la reglamentación del fondo se acordará 11 paritariamente en un
tiempo no mayor de 20 días. Igualmente mediante Convención Colectiva de 1994,
las partes aumentan los recursos del Fondo y nuevamente disponen que la
reglamentación del Fondo se acordará paritariamente en un tiempo no mayor de 20
días. Posteriormente
en el mes de septiembre de 2013, se levanta un acta del Comité Obrero Patronal,
en el cual se hacen ciertas modificaciones y precisiones relacionadas con el
funcionamiento del Fondo, se determinan competencias y funciones del mismo, se
regula la forma en que se otorgan créditos, se determina que los futuros
créditos concedidos a partir de dicha acta no estarán sometidos a intereses y
se discrimina el método de financiación y beneficiarios del Fondo. II. CONSIDERACIONES DE
LA OFICINA ASESORA JURÍDICA 1. DEL FONDO DE
VIVIENDA El
Fondo de Vivienda se encuentra definido como aquel que tiene por objeto
financiar la adquisición de vivienda
mediante cualquiera de las modalidades contempladas en la Ley a trabajadores
oficiales, personal docente y administrativo de la Universidad Distrital. En
cuanto al sustento jurídico se tiene lo siguiente: a) Convención Colectiva
de 1974 Teniendo
en cuenta la Convención Colectiva del año 1974, las partes convencionales
decidieron en su artículo Décimo Séptimo lo siguiente: “La
Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”, a partir de la firma de la
presente Convención Colectiva de Trabajo, creará un fondo de Vivienda con un
monto inicial de CIEN MIL PESOS
($100.000). (...) Parágrafo Cuatro: Este comité se dará su
propio reglamento con ratificación de los Consejos
Directivos y Superior” (Negrilla fuera de texto) Queda
claro con lo anterior, que la potestad reglamentaria del citado Comité de
Vivienda, quedó supeditada a la ratificación del Consejo Directivo o Superior. b) Convención Colectiva
de 1976 Respecto
de las funciones y obligatoriedad de las determinaciones del Comité Obrero -
Patronal, según el Articulo
Segundo, Parágrafo Primero del documento convencional del año 1976, se señaló: “Las
determinaciones del Comité Obrero Patronal, por tener el carácter de bilateral,
son de obligatorio cumplimiento para las partes” Queda
claro entonces, que las decisiones del órgano paritario de la Universidad
Distrital, son imperativas para las partes,
es decir, Universidad Distrital y Sindicato de Trabajadores de la Universidad. c) Convención Colectiva
de 1987 Con
posterioridad las mismas partes, mediante el documento convencional aquí
referenciado, en su artículo Décimo Quinto, Parágrafo Segundo, acordaron lo
siguiente: “La
universidad presentará a discusión y aprobación por parte del Consejo Superior
el proyecto de reglamentación, ejecución y funcionamiento del Fondo de Vivienda
que el Comité de Vivienda o en su defecto el sindicato le presente” (Negrilla
fuera de texto) Como
se observa, se mantiene la necesidad de tramitar la reglamentación del Fondo
respectivo, por parte del Consejo Superior Universitario, previa presentación
del proyecto por parte del Comité de Vivienda o el Sindicato. d) Acuerdo 043 de 1988-
Consejo Superior Universitario En
concordancia con lo anterior, se expidió por parte del Consejo Superior
Universitario, el Acuerdo 043 de 1988, que en su parte considerativa señaló: “Que
en reiterados pactos y convenios la Universidad se ha comprometido a crear un
fondo que permita dar solución as/ sean parciales al problema” sic En
este acto administrativo, se determinó que serían destinatarios del Fondo los “trabajadores
oficiales, personal docente y administrativo de la Universidad, de acuerdo con
la reglamentación que para el efecto establezca el Consejo Superior.” (Negrilla
fuera de texto) Así
mismo, determinó el máximo órgano de dirección de la Universidad, en el
artículo 4° del acto en cita, como fuente de recursos del Fondo de Vivienda los
intereses que se reciban por la utilización del mismo. e) Acuerdo 044 de 1988
– Consejo Superior Universitario Mediante
este Acuerdo, el Consejo Superior Universitario determinó en su artículo 1° que
el Comité y su manejo, se regiría por las disposiciones contenidas en el acto
administrativo en cita, que sobre el particular concluyó entre otras, lo
siguiente: "Artículo
Dieciocho: Los créditos cubrirán intereses
a la tasa del 12% anual, pagaderos sobre saldos por mensualidades anticipadas"
(Negrilla fuera de texto) f) Convención Colectiva
de 1990 Posterior
a los Acuerdos expedidos por el Consejo Superior Universitario, tal y como se
puede observar, en la Convención Colectiva de 1990, parágrafo 2° del artículo
1°, las partes determinaron: “Con
el fin de actualizar el funcionamiento de este fondo, el Comité Obrero Patronal revisará y realizará las modificaciones
pertinentes a la reglamentación existente del Comité de Vivienda.” (Negrilla
fuera de texto) De
lo anterior se infiere que con posterioridad a la expedición de los Acuerdos
del Consejo Superior Universitario que crearon y regularon el funcionamiento
del Fondo de Vivienda, la Universidad Distrital en cabeza de sus representantes
legales, y los trabajadores oficiales representados por SINTRAUD, determinaron, que
el funcionamiento del Fondo de Vivienda, sería competencia del Comité Obrero
Patronal. g) Convención Colectiva
de 1992 En
ejercicio del derecho de negociación colectiva, en el documento aquí titulado,
se estableció en el Inciso Segundo del Artículo Primero que: "la reglamentación
de este fondo se acordará paritariamente en un tiempo no mayor a 20 días a
partir de la firma de la presente convención colectiva” Sobre
la aplicación de las disposiciones convencionales, en el Capítulo Quinto de la
convención en referencia, se acordó: “Articulo
Décimo Quinto: Normas Prexistentes: Los artículos contemplados en las
convenciones colectivas da trabajo (sic)
anteriores que no sean modificados o derogados por la presente Convención
Colectiva, continúan vigentes y se incorporan a esta, lo mismo que la
Constitución, las Leyes, Acuerdos
(Distritales, Consejo Superior), Convenios Bilaterales, costumbres y demás disposiciones que no sean
contrarias a la presente Convención Colectiva; en todo caso se aplicará las más
favorable para los trabajadores y/o sindicato” (Negrilla fuera de
texto) h) Convención Colectiva
de 1994 Con
posterioridad a lo aquí señalado, se pactó en la Convención Colectiva de 1994,
la misma competencia del Comité Obrero Patronal, para acordar la reglamentación
del Fondo de Vivienda. Sobre el particular señala el
artículo primero del documento en cita, lo siguiente: "La
reglamentación de este fondo se acordará paritariamente en un tiempo no mayor a
20 días a partir de la firma da la presente convención colectiva" 2. PROBLEMA JURÍDICO Tal
y como se puede observar de lo hasta aquí citado, se infiere claramente la
contradicción existente, entre disposiciones del Honorable Consejo Superior Universitario,
que determinan su exclusiva competencia para expedir la reglamentación del Comité
de Vivienda; y los acuerdos contenidos en normas de carácter convencional que
determinan con claridad la facultad para expedir los reglamentos analizados, en
cabeza del Comité Obrero Patronal1. Por
lo anterior, se procederá a analizar la contradicción antes citada y su posible
solución, determinando la aplicación armónica de la normatividad relacionada
con el Comité de Vivienda pluricitado. 3. DE LA CONVENCIÓN COLECTIVA La
convención colectiva de trabajo se encuentra definida en la Legislación
Nacional como “la que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones
patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales
de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los
contratos de trabajo durante su vigencia2”. Por
su parte, la Corte Constitucional se ha referido en varias oportunidades a la
finalidad de las convenciones colectivas del trabajo, así: "La
finalidad de la convención colectiva da trabajo, según la norma transcrita. es
la de "fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo",
lo cual revela el carácter normativo que la doctrina y la jurisprudencia le
reconocen. El
elemento normativo de fa convención se traduce en una seria de disposiciones,
con vocación de permanencia en el tiempo, instituidas para regular las condiciones
de trabajo individual en la empresa; en virtud de dichas disposiciones se
establecen anticipadamente y en forma abstracta las estipulaciones que regirán
las condiciones individuales para la prestación de los servicios, esto es, los
contratos individuales de trabajo. Las cláusulas convencionales de tipo
normativo constituyen derecho objetivo, se incorporan al contenido mismo de los
contratos de trabajo y, en tal virtud, contienen fas obligaciones concretas del
patrono frente a cada uno de /os trabajadores, como también, las obligaciones que de modo general adquiere el
patrono frente a la generalidad de los trabajadores, vgr., las que fijan la jornada
de trabajo, los descansos, los salarios, prestaciones sociales, el
régimen disciplinario, o las que
establecen servicios comunes para todos los trabajadores en el campo de la
seguridad social. cultural o recreacional. (Negrilla fuera de texto) Se
distingue igualmente en la convención colectiva, por la doctrina y la
jurisprudencia. et denominado elemento obligatorio o aspecto obligacional, que
está conformado por aquellas cláusulas que señalan deberes u obligaciones recíprocos
de las partes, destinadas a asegurar la efectividad de las normas convencionales.
como son. por ejemplo, las cláusulas que establecen tas comisiones o tribunales de conciliación y
arbitraje, las que fijan sanciones por la violación de las estipulaciones que
constituyen la parte normativa. o las que establecen mecanismos para garantizar
la libertad sindical. Finalmente
se destacan en la convención, las regulaciones de orden económico, que atañen a
las cargas económicas que para la empresa representan las diferentes estipulaciones
de la convención, frente a los trabajadores en particular o ante la
organización sindical3.” Respecto
del alcance, naturaleza jurídica, definición y objetivos, las convenciones
colectivas de trabajo son acuerdos de voluntades celebrados entre uno o varios
sujetos sindicales y otro empleador, para regular las condiciones laborales que
han de ordenar los contratos individuales de trabajo durante su vigencia. Su
justificación inicial se encuentra el artículo 55 de la Constitución Política
de Colombia que garantiza el derecho a la negociación colectiva, frente a su
contenido, prescribe el artículo 466 del Código Sustantivo del Trabajo, que además
de las estipulaciones que las partes acuerden en relación con las condiciones
generales de trabajo, en la convención colectiva se indicarán la empresa o
establecimiento. industria y oficios qua comprenda, el lugar o lugares donde ha
de regir la fecha en que entrará en vigor, el plazo de duración y las causas y
modalidades de su prórroga, su desahucio o denuncia y la responsabilidad que su
incumplimiento entrañe". De
tal manera que por el referido sustento constitucional
y legal, lo pactado por los protagonistas
del derecho colectivo de trabajo goza de plena validez a menos que se halle
dentro de las excepciones señaladas taxativamente por la Ley. También
se puede inferir claramente que dentro del ámbito de
aplicación de la Convención Colectiva, según la misma definición descrita en
los artículos anteriormente citados, no se encuentran los Empleados Públicos,
los cuales están vinculados al servicio público y a las entidades a través de relaciones
legales v reglamentarias, que no admiten en principio. que las convenciones,
que estos materialicen con los empleadores, tengan efectos vinculantes en las
relaciones de trabajo. Como
acto generador de obligaciones, debido al contenido regulador del instrumento
convencional, éste se erige como fuente de derecho con contenido obligacional
para las partes. Sobre el particular ha señalado la Corte Constitucional4
lo siguiente: “Por
tener la convención colectiva un claro contenido regulador y constituir sus cláusulas
derecho objetivo, la misma adquiere el carácter de fuente formal del derecho.
No obstante, por rezón de su contenido, se considera que es una norma jurídica
de efecto restringido, aplicable tan sólo a las partes firmantes del acuerdo y
eventualmente a otros trabajadores de la empresa. El alcance normativo de la convención
colectiva, que se proyecta al contenido propio de los contratos de trabajo. se
genera según la clase de sindicato que interviene en la negociación, por tal
motivo, puede ser de empresa, industria, gremial o de oficios varios. siguiendo
tas definiciones que para et efecto sella/a el artículo 356 del C.S.T. pero
nunca va e tener un alcance nacional, toda vez que este efecto se reserva para
la ley. Al tratarse de una norma jurídica, la convención se convierte en fuente
del derecho laboral, es decir, en el precepto regulador de las relaciones
laborales”. 4. DEL PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD LABORAL El
Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 21, contempla el principio de
favorabilidad aplicable a cualquier persona subordinada a un empleador mediante
una relación laboral, definiéndolo así: “En caso de conflicto o duda sobre la
aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al
trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad"; se
parte entonces del presupuesto de la coexistencia de varias normas laborales
vigentes que regulan una misma situación en forma diferente, evento en el cual
habrá de aplicarse la norma que resulte más benéfica para el trabajador. Dicho
principio difiere del "in dubio pro operario", según et cual toda
duda ha de resolverse en favor del trabajador; porque en este caso tan sólo
existe un precepto que reglamenta la situación que va a evaluarse, y como
admite distintas interpretaciones, se ordena prohijar la que resulte más
favorable al trabajador”. Este
principio analizado en múltiples ocasiones en providencias judiciales, ha sido
tratado por la Honorable Corte Constitucional5 de la siguiente
manera: La
“condición mes beneficiosa” para el trabajador, se encuentra plenamente
garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se
consagre en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal,
y a quien corresponde determinar en
cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para al trabajador as
a quien ha de aplicarla o Interpretarla. De conformidad con este mandato,
cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales
del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc.), o en una misma. es
deber de quien ha de aplicar o Interpretar las normas escoger aquella que
resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad
opera, entonces, no sólo cuando existe cuando entre dos normas de distinta fuente
formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una
sola norma que admite varias interpretaciones; la norma es!
escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al
juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estarla
convirtiendo en legislador". (Negrilla fuera de texto) De
lo anterior se extrae que en caso de existir varias normas de igual o diferente
naturaleza jurídica (Convención Colectiva - Actos Administrativos), o una sola
norma que contenga o pueda contener contradicciones o vacíos, al operador
jurídico le corresponderá aplicar la más favorable o interpretar la circunstancia
más favorable para el o los trabajadores. 5. DEL CASO EN CONCRETO Del
problema Jurídico planteado en el título correspondiente del presente
documento, se prefiere claramente la contradicción existente, entre
disposiciones del Honorable Consejo Superior Universitario, que determinan su
exclusiva competencia para expedir la reglamentación del Comité de Vivienda
aquí analizado, plasmada en los Acuerdos
043 y 044 de 1988; y los acuerdos contenidos en normas de carácter
convencional, suscritos con posterioridad a los actos del Consejo Superior resaltados,
que determinan con claridad la facultad para expedir el reglamento de
funcionamiento del Fondo de Vivienda, en cabeza del Comité Obrero Patronal. Para
resolver dicha antinomia expresada en los documentos relatados, el operador
jurídico deberá tener en cuenta el principio de favorabilidad contenido en la
Constitución Política de Colombia/en la ley y en especial en la cláusula de
aplicación contenida en el Capítulo Quinto de la convención en referencia, que
acordó: “Artículo
Décimo Quinto: Normas Prexistentes: Los artículos contemplados en las
convenciones colectivas de trabajo anteriores que no sean modificados o derogados
por la presente Convención Colectiva, continúan vigentes y se incorporan a
esta, lo mismo que la Constitución, las Leyes, Acuerdos (Distritales, Consejo Superior), Convenios
Bilaterales, costumbres y demás
disposiciones que no sean contrarias a la presente Convención Colectiva; en
todo caso se aplican las más favorable para los trabajadores y/o sindicato”
(Negrilla fuera de texto) Con
la citada disposición se colige que la Universidad Distrital. a través de las
autoridades competentes, deberá aplicar las normas que le sean más favorables a
los trabajadores. Beneficiarios de dicho principio. De
la anterior síntesis se puede concluir que al operador jurídico que analice los
documentos en contradicción, le corresponde la aplicación de la norma que
resulte más beneficiosa a los trabajadores, entendidos estos como todos
aquellos que cumplan de manera subordinada una función en la Universidad
Distrital, en una relación de trabajo especifica. Respecto
de la limitación de extensión de la Convención Colectiva a los Empleados
Públicos, se debe señalar que dicha posibilidad de negociación tiene
limitaciones de carácter constitucional y legal para los empleados públicos,
quienes se rigen por una relación legal y reglamentaria con la administración, que
no puede ser modificada por acuerdo convencional o contractual. Sin
embargo, es oportuno aclarar que la creación del derecho o de la posibilidad de
acceder a los préstamos para vivienda, como teleología del Acuerdo 043 de 1988,
tiene como destinatarios a los "trabajadores oficiales, empleados docentes
y administrativos". Luego no es posible acoger la tesis que apunta a
demostrar una posible extensión de la convención colectiva a servidores
diferentes a los trabajadores oficiales, únicos beneficiarios de la Convención
Colectiva, puesto que dicha posibilidad no es de origen convencional si no
reglamentaria. Diferente
es el caso propuesto a través de la interpretación por el principio de
favorabilidad laboral, el cual solo puede ser utilizado para casos en los
cuales exista duda o contradicción normativa, consistente en establecer quién o
qué organismo es competente para reglamentar el funcionamiento del Fondo, el
cual como se dijo, será determinado por el operador jurídico, bajo un análisis,
de favorabilidad. Sin
perjuicio de lo mencionado hasta acá, es pertinente aclarar el Comité Obrero
Patronal NO tiene la facultad para
abrogar, derogar o modificar normas emitidas por el Honorable Consejo Superior Universitario,
competencia exclusiva de ese órgano colegiado. 6. RECOMENDACIÓN En
el orden de ideas propuesto en el presente documento, se presenta un conflicto
normativo relacionado con la competencia para reglamentar el Fondo de Vivienda. Teniendo
en cuenta las funciones del Honorable Consejo Superior Universitario, y el
análisis propuesto, esta Oficina Asesora procede en cumplimiento de lo dispuesto
en la Resolución 1101 de 2002, a recomendar acciones para resolver el conflicto
de competencias por la contradicción normativa analizada, en los siguientes
términos: -
En cumplimiento de lo señalado en los acuerdos convencionales anteriormente
descritos, expedir un acto administrativo en el cual se defina que la
competencia para reglamentar el Fondo de Vivienda, radica en el Comité Obrero
Patronal. Situación que le pondría fin a la contradicción normativa explayada
en este documento. - Acoger
el concepto de la Oficina Asesora Jurídica, en cuanto a la aplicación del
principio de favorabilidad y el cumplimiento a la norma convencional, y en desarrollo
del artículo 14, literal n) del Acuerdo 03 de 1997; y resolver la duda según la
interpretación acogida por la Oficina Asesora Jurídica. Cordialmente, CAMILO ANDRÉS BUSTOS
PARRA Jefe Oficina Asesora
Jurídica NOTAS
DE PIE DE PÁGINA 1 Sobre la
facultad del Comité Obrero Patronal, la cual según el documento convencional
está limitada al término de 20 días posteriores a la firma de la Convención
Colectiva, es lógico que como consecuencia de la prórroga automática propia de
la institución jurídica de la Convención Colectiva', en una Interpretación
sistemática del texto convencional, también se prorrogue la facultad del Comité
Obrero Patronal, más allá de los 20 días posteriores a la firma de la
Convención Colectiva de 1994, la cual tiene vigencia sucesiva con base en su
prórroga automática. - Código Sustantivo del Trabajo • ARTICULO 418. PRORROGA
AUTOMATICA. A menos que se hayan pactado normas diferentes en la convención
colectiva, si dentro de los sesenta (60) días inmediatamente anteriores o la
expiración de su término, las partes o una de ellas no hubiere hecho manifestación
escrita de su expreso voluntad de darla por terminada, lo convención se entiende
prorrogada por períodos sucesivos de seis en seis meses, que se contarán desde
la fecha señalada para su terminación. 2 Art. 467 del
C.S.T. 3 C - 009 de 1994
- Corte Constitucional. 4 SU - 1185 de
2001 - Corte Constitucional. 5 C - 168 de
1995 - Corte Constitucional. |