RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
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MEMORANDO 1600 PARA: JUAN PABLO VELASQUEZ SILVA Director Urbanizaciones y
Titulación (E) DE: JUAN PABLO CARDONA
ACEVEDO Director Jurídico ASUNTO: CONCEPTO SOBRE
LA ACTUALIZACIÓN DE AVALUOS CATASTRALES DE PREDIOS DESTINADOS PARA EL
DESARROLLO DE PROYECTOS DE VIVIENDA VIP Y VIS POR PARTE DE LA CVP. Por
medio del presente escrito y de la manera más respetuosa nos permitimos rendir
concepto sobre el tema del asunto en los siguientes términos: EL INFORME FINAL DE AUDITORIA DE REGULARIDAD - CODIGO 68 - de la CVP. Del período
Auditado 2014, del mes de agosto de 2015 expedido por la Contraloría de Bogotá
en su ítem 2.3.1.4.2.1 denominado Hallazgo Administrativo con Presunta
Incidencia Disciplinaria: Por transferir al Patrimonio Autónomo de la Fiducia
Bogotá el costo del suelo de los Proyectos-Porvenir, Candelaria La Nueva y la
María por un Valor Inferior a la Suma de $4.541.966 y subestimar el saldo de
la cuenta No. 192603; entre sus apartes enuncian lo siguiente: “Se
evidenció que el saldo de la cuenta 192603 FIDUCIA MERCANTILCONSTITUCION
presenta una subestimación por valor de $4.541.966.000, por las siguientes
razones: ...” ...
"Tal como se puede observar, de conformidad con las Resoluciones 2666 de
2013, 010 de 2014 y 457 de 2014 "Por medio de la cual se transfiere a
título gratuito la propiedad ..." de los predios relacionados en cada
resolución de transferencia al Patrimonio Autónomo derivado, se determinó un
valor del suelo que denominan -para efectos contables... por valor $1.804.002.000
que no es otra cosa que el valor por el cual reconocen el aporte al patrimonio
autónomo del costo del suelo, el cual es inferior al registrado en los avalúos
catastrales del año de incorporación a dichos patrimonios presentado en $6.345.968.000,
con lo cual se estaría reconociendo un menor valor de los mismos en la suma de
$4.541.966.000 y en consecuencia un menor costo del proyecto de vivienda por
este concepto. Con esta operación económica se está reconociendo que los
activos citados presentan un valor de $1.804.002.000 sin tener en cuenta los
avalúos catastrales por $6.345.968.000 y por ende el Patrimonio de la CVP se
redujo en $4.541.966.000. La Entidad
antes de realizar la transferencia de este suelo al Patrimonio Autónomo, debió
actualizarlo dentro de su contabilidad a la fecha de la operación, para luego
dar este mismo valor en el acto de transferencia de lo contrario como efectivamente
ocurrió estaría desvalorizando sus activos de manera no idónea. Los
hechos anteriores contravienen lo mencionado en los Numerales del 132 al 138,
del Régimen de Contabilidad Pública que para efectos contables establece el
registro del Costo de un Bien y su actualización, en el punto 9.1 "Normas
técnicas relativas a las etapas de Contaduría General de la Nación y numeral
36. Plan General de Contabilidad Pública reconocimiento y revelación de los
hechos Contables, económicos, sociales y ambientales". Así mismo pueden
estar incursas en las causales disciplinarias consagradas en la Ley 734 de 2002…"
(Subrayado y Negrilla fuera de texto). De
lo anterior se concluye que la valoración catastral de los indicados predios,
debe coincidir con el valor contable de los inmuebles, reportado en la
contabilidad de la fiducia al momento de su constitución. Lo
anterior en el entendido que la destinación de los predios cedidos por la CVP
con destino al desarrollo de proyecto de VIS y VIP, debe comprender su valoración
total bajo este criterio de uso y edificabilidad. (Para VIS y VIP). 1. Misionalidad y
Funciones de la CVP De
acuerdo a lo establecido en el Literal "a" y "b" del Art. 5
del Acuerdo No. 15 de 1959 expedido por el Consejo Municipal del Distrito
Especial de Bogotá; la CVP tendrá como fines principales los siguientes entre
otros: “Artículo 5°.- Con el fin de atender a las finalidades establecidas en
el Artículo anterior, la Caja de la Vivienda Popular tendrá las siguientes
funciones:…” “a. Adquirir terrenos y
urbanizarlos utilizados especificaciones de bajo costo
a fin de vender lotes económicos con facilidades de pago a las familias de más
bajos ingresos, de acuerdo con la reglamentación que para cada caso elabore la
Junta Directiva…” "b. Construir
directa o indirectamente viviendas de tipo individual o colectivo para
venderlas o arrendarlas a familias de escasos recursos económicos.... " Así
mismo el Literal "g" y "h" del Art. 4 y el Literal
"b" y el único parágrafo del Art. 24 del Acuerdo 0003 de 2008
expedido por el Consejo Directivo de la Caja de la Vivienda Popular, expresan
al tenor lo siguiente: Ø “ARTÍCULO 4°.- FUNCIONES.- La Caja de la Vivienda Popular tendrá a su cargo las siguientes funciones:…” (…) “g. Promover o
contratar la construcción de viviendas de tipo individual o colectivo para el
cumplimiento de los programas a su cargo.” “h. Adelantar la compra
de los inmuebles que se requieran para la construcción de viviendas en
desarrollo de los programas institucionales asignados a la Entidad.” ARTÍCULO 24°.- PATRIMONIO.- Hacen parte del patrimonio de La Caja de la
Vivienda Popular: “b. Los bienes muebles
e inmuebles de su propiedad.” “PARÁGRAFO.-EI
patrimonio de La Caja de la Vivienda Popular será destinado de modo exclusivo a
la prestación de los servicios a su cargo y a la atención de las responsabilidades
que le asignen.” Por
último el Numeral 2 del Art. 2 del Acuerdo 0004 de
2008 expedido por el Consejo Municipal del Distrito Especial de Bogotá expresa: “ARTICULO 2°. DESPACHO
DEL DIRECTOR. Son funciones de la Dirección General de la CVP:…” “2. Ejecutar y adoptar
los planes, programas y proyectos, referentes a la vivienda de interés social
en particular lo relativo al reasentamiento por Alto Riesgo No Mitigable, la
titulación predial, el Mejoramiento de Vivienda, el Mejoramiento Integral de
Barrios…” De
acuerdo a lo anterior, con meridiana claridad se observa entonces que uno de
los principales fines misionales específicos de la CVP se subsume en promover
la construcción de soluciones de vivienda para familias de escasos recursos;
así mismo y para el cumplimiento de dicho fin se encuentra habilitada para
adquirir terrenos cuya destinación específica deberá ser lo ya mencionado. Es
claro entonces que para cumplir este fin, la CVP debe
gestionar, adaptar y/o viabilizar las condiciones económicas, jurídicas,
catastrales y urbanísticas de los predios que posee, para habilitar los
proyectos que pretende edificar sobre dichos inmuebles, de lo contrario se
haría imposible cumplir su finalidad como prestador del servicio de vivienda a
la población de escasos recursos. Dentro
de las anteriores gestiones se encuentra una muy importante, la cual
corresponde a la habilitación del uso de suelo que permita la edificación de
VIS y VIP, Este tema se desarrollará más adelante en el curso del presente
escrito. 2. Definición de
Vivienda VIS y VIP Como
primera medida resulta necesario definir el concepto de Vivienda de Interés
Social y Vivienda de Interés Prioritario. Uno
de las primeras y aún vigentes definiciones normativas fue la del artículo 91
de La Ley 388 de 1997 la cual expresó lo siguiente: “Se entiende por
viviendas de interés social aquellas que se desarrollen para garantizar el
derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos…” Para
fines históricos lo anterior se basó en el propósito del Gobierno Nacional de
desarrollar un tipo de vivienda estándar con unas mínimas condiciones de
edificabilidad, de fácil acceso económico, que permitiera a los núcleos
económicos de escasos recursos acceder a soluciones de vivienda sin la
intervención de la especulación de la tierra que tanto afecta a nuestro
territorio. En
la actualidad el Art. 90 de la Ley 1753 de 2015 redefinió nuevamente la VIS
así: “De conformidad con el
artículo 91 de la Ley 388 de 1997, la vivienda de interés social debe reunir
elementos que aseguren su habitabilidad, estándares de calidad en diseño
urbanístico, arquitectónico y de construcción. El valor máximo de una vivienda
de interés social será de ciento treinta y cinco salarios mínimos legales
mensuales vigentes (135 smlm).” Subsiguientemente
el señalado artículo define la Vivienda de Interés Prioritario en los
siguientes términos: "Parágrafo. Para efectos de la
focalización de los subsidios del Estado, se establecerá un tipo de vivienda
denominada Vivienda de Interés Social Prioritaria, cuyo valor máximo será de
setenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (70 smlm)" De
acuerdo a lo anterior, la construcción y promoción de VIS y VIP se enmarcan
claramente dentro de las funciones y fines legales de la CVP. Así
las cosas y en desarrollo de dichos fines, la CVP debe gestionar y obtener
todas las autorizaciones y licencias necesarias por parte de las Autoridades
Urbanísticas, Catastrales y de Planeación que permitan que los lotes de terreno
tengan la viabilidad que permita desarrollar los proyectos constructivos ya
mencionados. 3. Habilitación de Uso
de Suelo para proyectos VIS V VIP Sobre
el tema es preciso primeramente citar el Art. 46 del Capítulo VIII de la Ley
1537 de 2012 el cual explica lo siguiente: Art.
46 de la Ley 1537 de 2012 En los planes parciales con tratamiento de desarrollo
en suelo urbano y de expansión urbana o en las normas urbanísticas que
reglamenten la urbanización de suelos urbanos sin plan parcial, salvo
cuando se trate de usos industriales, dotacionales o institucionales, se
determinarán los porcentajes de suelos que deben destinarse al desarrollo de
Programas de Vivienda de Interés Prioritario (VIP). Los
planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que los desarrollen o
complementen, de los municipios o distritos con población urbana superior a
100.000 habitantes y municipios localizados en el área de influencia de los
municipios y distritos con población urbana superior a 500.000 habitantes,
conforme los criterios previstos en el parágrafo 1° del artículo 91 de la Ley
388 de 1997; deberán determinar dichos porcentajes, calculados sobre el área
útil residencial del plan parcial o del proyecto urbanístico, tanto en suelo de
expansión urbana como en suelo urbanizable en el perímetro urbano, y en ningún
caso podrán ser inferiores a los siguientes:
El
reglamento del Gobierno Nacional determinará las condiciones en que deberá
cumplirse esta disposición, así como las condiciones para la localización de
estos suelos en otras zonas de la ciudad, o para su compensación a través de
los bancos inmobiliarios, patrimonios autónomos o fondos que creen los
municipios y distritos con destino al desarrollo de programas de Vivienda de
Interés Social o de interés prioritario. Cuando
el suelo destinado para el desarrollo de provectos VIP se encuentre en el mismo
proyecto,
deberá quedar expresamente señalado y determinado en la Escritura Pública de
constitución de la urbanización, la cual deberá inscribirse en el folio de
matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles. Si el suelo destinado para
el desarrollo de proyectos VIP se localiza en otra zona de la ciudad, esta
situación deberá inscribirse en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno
de los inmuebles. En
todo caso las áreas correspondientes sólo podrán ser destinadas a este ti o de
vivienda deberán desarrollarse de conformidad con ese uso por sus propietarios,
o por las entidades públicas competentes en los casos en los que se hubiera
determinado la utilidad pública correspondiente. (Subrayado no textual). De
acuerdo a la normatividad anterior, existe entonces el deber legal de designar
un porcentaje mínimo de suelo urbano edificable para desarrollar vivienda VIP
(en planes parciales o desarrollos urbanísticos específicos) dentro de los
planes de ordenamiento territorial de los municipios o distritos. Quedan
exceptuados de esta modificación de destino, los usos industriales,
dotacionales o institucionales; por lo tanto para los
demás usos no exceptuados sería viable su modificación con independencia de su
ubicación y condiciones particulares. Para
determinar los criterios de designación y habilitación de dichos porcentajes en
las áreas con suelo urbano de los municipios o distritos es deber remitirse al
Art. 301 de la Ley 388 de 1997, el cual especifica que serán los
planes de ordenamiento territorial quienes clasificarán el territorio de los
municipios y distritos en suelo urbano asignándoles los usos permitidos o
restringidos. En
desarrollo de lo anterior, el Decreto 190 de 2004 -Plan de Ordenamiento
Territorial para el Distrito de Bogotá D.C., definió el concepto de Uso de
suelo y Uso urbano en su Art. 336 de la siguiente manera. "1. Uso: Es la
destinación asignada al suelo, de conformidad con las actividades que se puedan
desarrollar. (…) 4. Usos Urbanos: Son
aquellos que para su desarrollo requieren de una infraestructura urbana,
lograda través de procesos idóneos de urbanización y de construcción, que le
sirven de soporte físico". (Subrayado no textual) A
continuación el Numeral 1 del Art. 337. Ibídem,
determina cuándo se consolida o se autoriza ese derecho de uso o destino a
favor del particular o entidad pública solicitante, el cual previamente ha sido
previsto por la normatividad según criterios urbanísticos y legales (como
ocurre en el caso en cuestión) El
mencionado artículo enuncia: "Art. 337 del
Decreto 190 de 2004 La asignación de usos al suelo urbano, debe ajustarse a las
siguientes condiciones generales: 1. Sólo se adquiere el
derecho a desarrollar un uso permitido una vez cumplidas integralmente las
obligaciones normativas generales y específicas, y previa obtención de la
correspondiente licencia....”. La
anterior premisa se consolida con lo establecido el Art. 2.2.6.1.1.4 del
Decreto 1077 de 2015 el cual fue modificado por el Art. 3 del Decreto 2218 de
2015 el cual se cita a continuación: "Las licencias de
urbanización concretan el marco normativo general sobre usos, edificabilidad,
volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos con base en el cual se
expedirán licencias de construcción para obra nueva en los predios resultantes
de la urbanización......" El
Art. 350 Decreto 190 de 2004, ratifica y desarrollada lo establecido en la Ley
1537 de 2012 al determinar lo siguiente: "Artículo 350
Porcentajes mínimos de V.I.S. y V.I.P en el tratamiento de desarrollo (artículo
339 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 233 del Decreto 469 de
2003). Para el tratamiento de
desarrollo, se exige que se destine para el desarrollo de programas de Vivienda
de Interés Social (V.I.S.) subsidiable, o bien,
alternativamente, para el desarrollo de programas de Vivienda de interés
Prioritaria (V.I.P.), los siguientes porcentajes mínimo:
Las obligaciones
mínimas señaladas en el cuadro anterior podrán cumplirse al interior de los
predios objeto del tratamiento de desarrollo o
trasladarse a otras zonas dentro de la misma área de expansión o urbana, o en
proyectos de Metrovivienda, en los términos en que
defina la reglamentación. En las zonas con
tratamiento de desarrollo se establecerán las proporciones de V.I.P o V. I. S.,
las cuales deberán señalarse en los planos que se aprueben en las licencias de
urbanismo que expidan los Curadores Urbanos y en los permisos de venta que
expida la autoridad correspondiente...”. De
acuerdo a todo lo expuesto anteriormente se puede concluir en primer lugar que
existe una obligación legal que determina una destinación porcentual mínima de
suelo urbano en el Distrito Capital de Bogotá para el desarrollo de proyectos
de vivienda VIS y VIP (aplicado en planes parciales o desarrollos urbanísticos
localizados el cual debe destinar un porcentaje mínimo del desarrollo o hasta
la totalidad potestativamente), excepto cuando se trate de usos industriales,
dotacionales o institucionales, para todos los demás sería viable su
autorización en un primer momento. También
se concluye en segundo termino, que el derecho de uso
para el desarrollo constructivo VIS o VIP se concretará o autorizará una vez se
hayan expedidos las respectivas licencias de urbanización por parte de la
autoridad correspondiente en la que autoriza el desarrollo inmobiliario bajo
las condiciones y calidades especificas propias de los indicados proyectos urbanizadores. Para
complementar lo anterior es conducente citar los Artículos 3, 6, 9 y 10 del
Decreto 075 de 2013 "por el cual se reglamentan el cumplimiento de los
porcentajes de suelo destinado a programas de Vivienda de Interés Social para
predios sujetos a los tratamientos urbanísticos de desarrollo y renovación
urbana y se dictan otras disposiciones" de la siguiente manera: "Artículo
3°. Porcentajes mínimos de suelo para el desarrollo de Programas de Vivienda de
Interés Social e Interés Social Prioritaria. De conformidad con lo previsto en
las Leyes 388 de 1997 y 1537 de 2012, solo se exigirá el cumplimiento de
porcentajes de suelo destinados al desarrollo de programas VIS y VIP a los
predios a los que el Plan de Ordenamiento Territorial les asigne los
tratamientos de desarrollo y de renovación urbana, este último en la
modalidad de redesarrollo, conforme lo previsto en el presente decreto...”
(Subrayado no textual) (…) "Artículo
6°. Condiciones para la exigibilidad de los porcentajes de suelo que deben destinarse
al desarrollo de Programas de Vivienda de Interés Social Prioritaria (VIP). El
porcentaje mínimo de suelo que se destinará al desarrollo de programas de
vivienda de interés social prioritaria (VIP), solamente será exigible a
aquellos predios que en el Plan de Ordenamiento Territorial se les haya
asignado el tratamiento urbanístico de desarrollo, salvo que de conformidad
con el artículo 46 de la Ley 1537 de 2012 se trate de suelos que se destinen a
usos industriales, dotacionales o institucionales, según el régimen de usos que
se concrete en la respectiva licencia de urbanización. " (Subrayado no
textual) "Artículo
9°. Cumplimiento del porcentaje mínimo de suelo. Para el cumplimento de la
obligación establecida en el presente decreto, el propietario y/o urbanizador
podrá optar por una de las siguientes alternativas: 1.
En el mismo proyecto...." (…) "Artículo
10. Cumplimiento de la obligación en el mismo proyecto. Cuando la exigencia de
destinar suelo para VIS o VIP se cumpla al interior del mismo proyecto, la
localización y delimitación de las áreas destinadas al cumplimiento de la
obligación se hará en los planos que se aprueben con las correspondientes
licencias de urbanización. A
su vez, los planes parciales correspondientes determinarán la forma de definir
las localizaciones de los terrenos tendientes al cumplimiento del porcentaje
expresado, así como las diferentes alternativas para su cumplimiento. La
localización de estas áreas también deberá señalarse en la incorporación del
proyecto urbanístico a la cartografía oficial del municipio o distrito...” Por
todo lo anterior es sereno precisar que la CVP, dentro de sus fines legales y
constitucionales puede destinar los bienes inmuebles de su patrimonio para el
desarrollo de proyectos de vivienda VIS y VIP como ya se indicó anteriormente. Así
mismo y en desarrollo de dichos proyectos, acatando el cumplimiento de los
respectivos requisitos legales arriba mencionados, se posibilita la
habilitación de uso de suelo para el desarrollo de VIS y VIP, en los casos que
este uso no se encontrare previamente considerado en el POT, con excepción de
los usos restringidos en el Art. 46 de la Ley. 5. Actualización del Avaluó Catastral de los Predios con Uso autorizado
de VIS y VIP Así
las cosas y una vez concretadas las nuevas características de uso, urbanización
y de edificabilidad propias de los desarrollos VIS y VIP, es natural y lógico
que la valoración comercial del lote donde se llevara a cabo el desarrollo
varíe, toda vez que mediante la concreción de las licencias se ha determinado
la norma y uso urbanístico aplicable y obligatorio sobre el inmueble sobre los
demás usos posibles y permitidos del predio. Lo que determina una valoración
determinada y específica para el inmueble, diferente a una valoración sobre
diferentes usos posibles. Para
fines históricos, la anterior premisa fue lógicamente mencionada en el Art. 152
del Decreto 138 de 2015 y en el Art. 223 del Decreto 478 de 2013. Si
bien es cierto, dichas normas no se encuentran vigentes, su pérdida de vigor
corresponde al tránsito legislativo por el cambio del plan de desarrollo y por
la suspensión del Decreto 364 De 2013 por el Auto CE 624 de 2014. De lo cual se
deduce que no existe prohibición expresa que limite la anterior figura o norma
posterior que la prohíba. Por
lo anterior es obligación de la entidad actualizar los avalúos de los predios
ante las autoridades catastrales correspondientes de acuerdo a lo dispuesto en
la Resolución 70 del 2011 IGAC. El
Art 8 de la mencionada Resolución 070 de 2011 establece que el avalúo catastral
consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante
investigación y análisis estadístico de' mercado inmobiliario. También
especifica que el avalúo catastral es el valor asignado a cada predio por la
autoridad catastral en los procesos de formación, actualización de la formación
y conservación catastral, tomando como referencia los valores del mercado
inmobiliario sus condiciones específicas y características, sin que en ningún
caso los supere. Así
mismo- y de acuerdo a los Art. 133 al 140 de la indicada resolución, se
establece el procedimiento Administrativo de instancia ante la autoridad
catastral correspondiente, para la solicitud de actualización del avalúo
catastral vigente, que tiene como fin reclamar la revisión del avalúo ante la
autoridad catastral correspondiente, cuando se demuestre que el valor no se
ajusta a las características y condiciones del predio, como pasaría en el
caso desarrollado en este documento. El
mencionado procedimiento legitima al propietario o poseedor para presentar la
correspondiente solicitud de revisión del avalúo de su predio o mejora según
corresponda, a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución
mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el Catastro,
acompañándola de las pruebas que la justifiquen. Dentro
del proceso se surtirá una etapa probatoria donde se deberá demostrar que el
avalúo catastral no se ajusta a las características y condiciones del predio,
tomando como referencia los límites, tamaño, uso, clase y número de
construcciones, ubicación, vías de acceso, clases de terreno y naturaleza de la
construcción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás
informaciones pertinentes; que para este caso se deberán tomar de la licencia
de urbanismo otorgada en su momento. El
tramite culminara con la expedición de avaluó catastral con la vigencia que la
autoridad catastral determine. Se
concluye entonces que la aparente subestimación que depreca el ente de control
en la parte inicial de este documento, corresponde al proceso de actualización
idóneo del valor del inmueble objeto de desarrollo, lo cual deviene como
consecuencia de los fines y funciones legales que desarrolla esta entidad en lo
relacionado con la construcción de vivienda VIS y VIP; En todo caso dicha
actualización se deberá formalizar ante la autoridad catastral correspondiente
para que surta publicidad ante terceros. Cordialmente, JUAN PABLO CARDONA
ACEVEDO Director Jurídico Proyectó: Carlos Peláez — Abogado
Contratista. NOTAS
DE PIE DE PÁGINA 1 "Los planes de ordenamiento territorial clasificarán
el territorio de los municipios y distritos en suelo urbano, rural y de
expansión urbana...." 2 Art. 15 del Decreto 138 de 2015. Los avalúos de los
predios que desarrollen proyectos VIP podrán ser sujetos al ajuste de que trata
el parágrafo del artículo 8 de la ley 44 de 1990 y otras disposiciones que
regulen fa materia, de acuerdo con el uso al cual serán destinados y los
parámetros establecidos en el presente decreto. 3 Art. 22 del Decreto 478 de 2013. Los predios que en
desarrollo de este decreto deban ser destinados a VIP, o que en el marco de los
proyectos adelantados por las entidades del sector Hábitat deban ser destinados
al mismo fin y hayan sido adquiridos por las entidades del sector, serán
sometidos a un ajuste en el avalúo de acuerdo con el uso al cual serán
destinados. |
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