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  Concepto IE7424 de 2016 Caja de Vivienda Popular
 
  Fecha de Expedición: 22/08/2016  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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MEMORANDO

 

1600  

 

PARA: JUAN PABLO VELASQUEZ SILVA

 

            Director Urbanizaciones y Titulación (E)

 

DE:     JUAN PABLO CARDONA ACEVEDO

 

            Director Jurídico

 

ASUNTO: CONCEPTO SOBRE LA ACTUALIZACIÓN DE AVALUOS CATASTRALES DE PREDIOS DESTINADOS PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE VIVIENDA VIP Y VIS POR PARTE DE LA CVP.

 

Por medio del presente escrito y de la manera más respetuosa nos permitimos rendir concepto sobre el tema del asunto en los siguientes términos:

 

EL INFORME FINAL DE AUDITORIA DE REGULARIDAD - CODIGO 68 - de la CVP. Del período Auditado 2014, del mes de agosto de 2015 expedido por la Contraloría de Bogotá en su ítem 2.3.1.4.2.1 denominado Hallazgo Administrativo con Presunta Incidencia Disciplinaria: Por transferir al Patrimonio Autónomo de la Fiducia Bogotá el costo del suelo de los Proyectos-Porvenir, Candelaria La Nueva y la María por un Valor Inferior a la Suma de $4.541.966 y subestimar el saldo de la cuenta No. 192603; entre sus apartes enuncian lo siguiente:

 

“Se evidenció que el saldo de la cuenta 192603 FIDUCIA MERCANTILCONSTITUCION presenta una subestimación por valor de $4.541.966.000, por las siguientes razones: ...”

 

... "Tal como se puede observar, de conformidad con las Resoluciones 2666 de 2013, 010 de 2014 y 457 de 2014 "Por medio de la cual se transfiere a título gratuito la propiedad ..." de los predios relacionados en cada resolución de transferencia al Patrimonio Autónomo derivado, se determinó un valor del suelo que denominan -para efectos contables... por valor $1.804.002.000 que no es otra cosa que el valor por el cual reconocen el aporte al patrimonio autónomo del costo del suelo, el cual es inferior al registrado en los avalúos catastrales del año de incorporación a dichos patrimonios presentado en $6.345.968.000, con lo cual se estaría reconociendo un menor valor de los mismos en la suma de $4.541.966.000 y en consecuencia un menor costo del proyecto de vivienda por este concepto. Con esta operación económica se está reconociendo que los activos citados presentan un valor de $1.804.002.000 sin tener en cuenta los avalúos catastrales por $6.345.968.000 y por ende el Patrimonio de la CVP se redujo en $4.541.966.000. La Entidad antes de realizar la transferencia de este suelo al Patrimonio Autónomo, debió actualizarlo dentro de su contabilidad a la fecha de la operación, para luego dar este mismo valor en el acto de transferencia de lo contrario como efectivamente ocurrió estaría desvalorizando sus activos de manera no idónea. Los hechos anteriores contravienen lo mencionado en los Numerales del 132 al 138, del Régimen de Contabilidad Pública que para efectos contables establece el registro del Costo de un Bien y su actualización, en el punto 9.1 "Normas técnicas relativas a las etapas de Contaduría General de la Nación y numeral 36. Plan General de Contabilidad Pública reconocimiento y revelación de los hechos Contables, económicos, sociales y ambientales". Así mismo pueden estar incursas en las causales disciplinarias consagradas en la Ley 734 de 2002…" (Subrayado y Negrilla fuera de texto).

 

De lo anterior se concluye que la valoración catastral de los indicados predios, debe coincidir con el valor contable de los inmuebles, reportado en la contabilidad de la fiducia al momento de su constitución.

 

Lo anterior en el entendido que la destinación de los predios cedidos por la CVP con destino al desarrollo de proyecto de VIS y VIP, debe comprender su valoración total bajo este criterio de uso y edificabilidad. (Para VIS y VIP).

 

1. Misionalidad y Funciones de la CVP

 

De acuerdo a lo establecido en el Literal "a" y "b" del Art. 5 del Acuerdo No. 15 de 1959 expedido por el Consejo Municipal del Distrito Especial de Bogotá; la CVP tendrá como fines principales los siguientes entre otros:

 

“Artículo 5°.- Con el fin de atender a las finalidades establecidas en el Artículo anterior, la Caja de la Vivienda Popular tendrá las siguientes funciones:…”

 

“a. Adquirir terrenos y urbanizarlos utilizados especificaciones de bajo costo a fin de vender lotes económicos con facilidades de pago a las familias de más bajos ingresos, de acuerdo con la reglamentación que para cada caso elabore la Junta Directiva…”

 

"b. Construir directa o indirectamente viviendas de tipo individual o colectivo para venderlas o arrendarlas a familias de escasos recursos económicos.... "

 

Así mismo el Literal "g" y "h" del Art. 4 y el Literal "b" y el único parágrafo del Art. 24 del Acuerdo 0003 de 2008 expedido por el Consejo Directivo de la Caja de la Vivienda Popular, expresan al tenor lo siguiente:


Ø  “ARTÍCULO 4°.- FUNCIONES.- La Caja de la Vivienda Popular tendrá a su cargo las siguientes funciones:…”

 

(…)

 

“g. Promover o contratar la construcción de viviendas de tipo individual o colectivo para el cumplimiento de los programas a su cargo.”

 

“h. Adelantar la compra de los inmuebles que se requieran para la construcción de viviendas en desarrollo de los programas institucionales asignados a la Entidad.”

 

ARTÍCULO 24°.- PATRIMONIO.- Hacen parte del patrimonio de La Caja de la Vivienda Popular:

 

“b. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.”

 

PARÁGRAFO.-EI patrimonio de La Caja de la Vivienda Popular será destinado de modo exclusivo a la prestación de los servicios a su cargo y a la atención de las responsabilidades que le asignen.”

 

Por último el Numeral 2 del Art. 2 del Acuerdo 0004 de 2008 expedido por el Consejo Municipal del Distrito Especial de Bogotá expresa:

 

“ARTICULO 2°. DESPACHO DEL DIRECTOR. Son funciones de la Dirección General de la CVP:…

 

“2. Ejecutar y adoptar los planes, programas y proyectos, referentes a la vivienda de interés social en particular lo relativo al reasentamiento por Alto Riesgo No Mitigable, la titulación predial, el Mejoramiento de Vivienda, el Mejoramiento Integral de Barrios…”

 

De acuerdo a lo anterior, con meridiana claridad se observa entonces que uno de los principales fines misionales específicos de la CVP se subsume en promover la construcción de soluciones de vivienda para familias de escasos recursos; así mismo y para el cumplimiento de dicho fin se encuentra habilitada para adquirir terrenos cuya destinación específica deberá ser lo ya mencionado.

 

Es claro entonces que para cumplir este fin, la CVP debe gestionar, adaptar y/o viabilizar las condiciones económicas, jurídicas, catastrales y urbanísticas de los predios que posee, para habilitar los proyectos que pretende edificar sobre dichos inmuebles, de lo contrario se haría imposible cumplir su finalidad como prestador del servicio de vivienda a la población de escasos recursos.

 

Dentro de las anteriores gestiones se encuentra una muy importante, la cual corresponde a la habilitación del uso de suelo que permita la edificación de VIS y VIP, Este tema se desarrollará más adelante en el curso del presente escrito.

 

2. Definición de Vivienda VIS y VIP

 

Como primera medida resulta necesario definir el concepto de Vivienda de Interés Social y Vivienda de Interés Prioritario.

 

Uno de las primeras y aún vigentes definiciones normativas fue la del artículo 91 de La Ley 388 de 1997 la cual expresó lo siguiente:

“Se entiende por viviendas de interés social aquellas que se desarrollen para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos…”

 

Para fines históricos lo anterior se basó en el propósito del Gobierno Nacional de desarrollar un tipo de vivienda estándar con unas mínimas condiciones de edificabilidad, de fácil acceso económico, que permitiera a los núcleos económicos de escasos recursos acceder a soluciones de vivienda sin la intervención de la especulación de la tierra que tanto afecta a nuestro territorio.

 

En la actualidad el Art. 90 de la Ley 1753 de 2015 redefinió nuevamente la VIS así:

 

“De conformidad con el artículo 91 de la Ley 388 de 1997, la vivienda de interés social debe reunir elementos que aseguren su habitabilidad, estándares de calidad en diseño urbanístico, arquitectónico y de construcción. El valor máximo de una vivienda de interés social será de ciento treinta y cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (135 smlm).”

 

Subsiguientemente el señalado artículo define la Vivienda de Interés Prioritario en los siguientes términos:

 

"Parágrafo. Para efectos de la focalización de los subsidios del Estado, se establecerá un tipo de vivienda denominada Vivienda de Interés Social Prioritaria, cuyo valor máximo será de setenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (70 smlm)"

 

De acuerdo a lo anterior, la construcción y promoción de VIS y VIP se enmarcan claramente dentro de las funciones y fines legales de la CVP.

 

Así las cosas y en desarrollo de dichos fines, la CVP debe gestionar y obtener todas las autorizaciones y licencias necesarias por parte de las Autoridades Urbanísticas, Catastrales y de Planeación que permitan que los lotes de terreno tengan la viabilidad que permita desarrollar los proyectos constructivos ya mencionados.

 

3. Habilitación de Uso de Suelo para proyectos VIS V VIP

 

Sobre el tema es preciso primeramente citar el Art. 46 del Capítulo VIII de la Ley 1537 de 2012 el cual explica lo siguiente:

 

Art. 46 de la Ley 1537 de 2012 En los planes parciales con tratamiento de desarrollo en suelo urbano y de expansión urbana o en las normas urbanísticas que reglamenten la urbanización de suelos urbanos sin plan parcial, salvo cuando se trate de usos industriales, dotacionales o institucionales, se determinarán los porcentajes de suelos que deben destinarse al desarrollo de Programas de Vivienda de Interés Prioritario (VIP).

 

Los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que los desarrollen o complementen, de los municipios o distritos con población urbana superior a 100.000 habitantes y municipios localizados en el área de influencia de los municipios y distritos con población urbana superior a 500.000 habitantes, conforme los criterios previstos en el parágrafo 1° del artículo 91 de la Ley 388 de 1997; deberán determinar dichos porcentajes, calculados sobre el área útil residencial del plan parcial o del proyecto urbanístico, tanto en suelo de expansión urbana como en suelo urbanizable en el perímetro urbano, y en ningún caso podrán ser inferiores a los siguientes:

 

Tipo de vivienda

Porcentaje mínimo de suelo sobre área útil residencial del plan parcial o del proyecto urbanístico en predios con tratamiento de desarrollo en el suelo urbano y de expansión urbana

VIP

20%

 

El reglamento del Gobierno Nacional determinará las condiciones en que deberá cumplirse esta disposición, así como las condiciones para la localización de estos suelos en otras zonas de la ciudad, o para su compensación a través de los bancos inmobiliarios, patrimonios autónomos o fondos que creen los municipios y distritos con destino al desarrollo de programas de Vivienda de Interés Social o de interés prioritario.

 

Cuando el suelo destinado para el desarrollo de provectos VIP se encuentre en el mismo proyecto, deberá quedar expresamente señalado y determinado en la Escritura Pública de constitución de la urbanización, la cual deberá inscribirse en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles. Si el suelo destinado para el desarrollo de proyectos VIP se localiza en otra zona de la ciudad, esta situación deberá inscribirse en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles.

 

En todo caso las áreas correspondientes sólo podrán ser destinadas a este ti o de vivienda deberán desarrollarse de conformidad con ese uso por sus propietarios, o por las entidades públicas competentes en los casos en los que se hubiera determinado la utilidad pública correspondiente. (Subrayado no textual).

 

De acuerdo a la normatividad anterior, existe entonces el deber legal de designar un porcentaje mínimo de suelo urbano edificable para desarrollar vivienda VIP (en planes parciales o desarrollos urbanísticos específicos) dentro de los planes de ordenamiento territorial de los municipios o distritos.

 

Quedan exceptuados de esta modificación de destino, los usos industriales, dotacionales o institucionales; por lo tanto para los demás usos no exceptuados sería viable su modificación con independencia de su ubicación y condiciones particulares.

 

Para determinar los criterios de designación y habilitación de dichos porcentajes en las áreas con suelo urbano de los municipios o distritos es deber remitirse al Art. 301 de la Ley 388 de 1997, el cual especifica que serán los planes de ordenamiento territorial quienes clasificarán el territorio de los municipios y distritos en suelo urbano asignándoles los usos permitidos o restringidos.

 

En desarrollo de lo anterior, el Decreto 190 de 2004 -Plan de Ordenamiento Territorial para el Distrito de Bogotá D.C., definió el concepto de Uso de suelo y Uso urbano en su Art. 336 de la siguiente manera.

 

"1. Uso: Es la destinación asignada al suelo, de conformidad con las actividades que se puedan desarrollar.

 

(…)

 

4. Usos Urbanos: Son aquellos que para su desarrollo requieren de una infraestructura urbana, lograda través de procesos idóneos de urbanización y de construcción, que le sirven de soporte físico". (Subrayado no textual)

 

A continuación el Numeral 1 del Art. 337. Ibídem, determina cuándo se consolida o se autoriza ese derecho de uso o destino a favor del particular o entidad pública solicitante, el cual previamente ha sido previsto por la normatividad según criterios urbanísticos y legales (como ocurre en el caso en cuestión)

 

El mencionado artículo enuncia:

 

"Art. 337 del Decreto 190 de 2004 La asignación de usos al suelo urbano, debe ajustarse a las siguientes condiciones generales:

 

1. Sólo se adquiere el derecho a desarrollar un uso permitido una vez cumplidas integralmente las obligaciones normativas generales y específicas, y previa obtención de la correspondiente licencia....”.

 

La anterior premisa se consolida con lo establecido el Art. 2.2.6.1.1.4 del Decreto 1077 de 2015 el cual fue modificado por el Art. 3 del Decreto 2218 de 2015 el cual se cita a continuación:

 

"Las licencias de urbanización concretan el marco normativo general sobre usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos con base en el cual se expedirán licencias de construcción para obra nueva en los predios resultantes de la urbanización......"

 

El Art. 350 Decreto 190 de 2004, ratifica y desarrollada lo establecido en la Ley 1537 de 2012 al determinar lo siguiente:

 

"Artículo 350 Porcentajes mínimos de V.I.S. y V.I.P en el tratamiento de desarrollo (artículo 339 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 233 del Decreto 469 de 2003).

 

Para el tratamiento de desarrollo, se exige que se destine para el desarrollo de programas de Vivienda de Interés Social (V.I.S.) subsidiable, o bien, alternativamente, para el desarrollo de programas de Vivienda de interés Prioritaria (V.I.P.), los siguientes porcentajes mínimo:

 

AREA

ALTERNATIVAS

Porcentajes de VIS subsidiable

Porcentaje de VIP

Suelo de Expansión Norte

20

15

Suelo de Expansión Sur y Occidental

50

30

Suelo urbano

20

15

 

Las obligaciones mínimas señaladas en el cuadro anterior podrán cumplirse al interior de los predios objeto del tratamiento de desarrollo o trasladarse a otras zonas dentro de la misma área de expansión o urbana, o en proyectos de Metrovivienda, en los términos en que defina la reglamentación.

 

En las zonas con tratamiento de desarrollo se establecerán las proporciones de V.I.P o V. I. S., las cuales deberán señalarse en los planos que se aprueben en las licencias de urbanismo que expidan los Curadores Urbanos y en los permisos de venta que expida la autoridad correspondiente...”.

 

De acuerdo a todo lo expuesto anteriormente se puede concluir en primer lugar que existe una obligación legal que determina una destinación porcentual mínima de suelo urbano en el Distrito Capital de Bogotá para el desarrollo de proyectos de vivienda VIS y VIP (aplicado en planes parciales o desarrollos urbanísticos localizados el cual debe destinar un porcentaje mínimo del desarrollo o hasta la totalidad potestativamente), excepto cuando se trate de usos industriales, dotacionales o institucionales, para todos los demás sería viable su autorización en un primer momento.

 

También se concluye en segundo termino, que el derecho de uso para el desarrollo constructivo VIS o VIP se concretará o autorizará una vez se hayan expedidos las respectivas licencias de urbanización por parte de la autoridad correspondiente en la que autoriza el desarrollo inmobiliario bajo las condiciones y calidades especificas propias de los indicados proyectos urbanizadores.

 

Para complementar lo anterior es conducente citar los Artículos 3, 6, 9 y 10 del Decreto 075 de 2013 "por el cual se reglamentan el cumplimiento de los porcentajes de suelo destinado a programas de Vivienda de Interés Social para predios sujetos a los tratamientos urbanísticos de desarrollo y renovación urbana y se dictan otras disposiciones" de la siguiente manera:

 

"Artículo 3°. Porcentajes mínimos de suelo para el desarrollo de Programas de Vivienda de Interés Social e Interés Social Prioritaria. De conformidad con lo previsto en las Leyes 388 de 1997 y 1537 de 2012, solo se exigirá el cumplimiento de porcentajes de suelo destinados al desarrollo de programas VIS y VIP a los predios a los que el Plan de Ordenamiento Territorial les asigne los tratamientos de desarrollo y de renovación urbana, este último en la modalidad de redesarrollo, conforme lo previsto en el presente decreto...” (Subrayado no textual)

 

(…)

 

"Artículo 6°. Condiciones para la exigibilidad de los porcentajes de suelo que deben destinarse al desarrollo de Programas de Vivienda de Interés Social Prioritaria (VIP). El porcentaje mínimo de suelo que se destinará al desarrollo de programas de vivienda de interés social prioritaria (VIP), solamente será exigible a aquellos predios que en el Plan de Ordenamiento Territorial se les haya asignado el tratamiento urbanístico de desarrollo, salvo que de conformidad con el artículo 46 de la Ley 1537 de 2012 se trate de suelos que se destinen a usos industriales, dotacionales o institucionales, según el régimen de usos que se concrete en la respectiva licencia de urbanización. " (Subrayado no textual)

 

"Artículo 9°. Cumplimiento del porcentaje mínimo de suelo. Para el cumplimento de la obligación establecida en el presente decreto, el propietario y/o urbanizador podrá optar por una de las siguientes alternativas:

 

1. En el mismo proyecto...."

 

(…)

 

"Artículo 10. Cumplimiento de la obligación en el mismo proyecto. Cuando la exigencia de destinar suelo para VIS o VIP se cumpla al interior del mismo proyecto, la localización y delimitación de las áreas destinadas al cumplimiento de la obligación se hará en los planos que se aprueben con las correspondientes licencias de urbanización.

 

A su vez, los planes parciales correspondientes determinarán la forma de definir las localizaciones de los terrenos tendientes al cumplimiento del porcentaje expresado, así como las diferentes alternativas para su cumplimiento.

 

La localización de estas áreas también deberá señalarse en la incorporación del proyecto urbanístico a la cartografía oficial del municipio o distrito...”

 

Por todo lo anterior es sereno precisar que la CVP, dentro de sus fines legales y constitucionales puede destinar los bienes inmuebles de su patrimonio para el desarrollo de proyectos de vivienda VIS y VIP como ya se indicó anteriormente.

 

Así mismo y en desarrollo de dichos proyectos, acatando el cumplimiento de los respectivos requisitos legales arriba mencionados, se posibilita la habilitación de uso de suelo para el desarrollo de VIS y VIP, en los casos que este uso no se encontrare previamente considerado en el POT, con excepción de los usos restringidos en el Art. 46 de la Ley.

 

5. Actualización del Avaluó Catastral de los Predios con Uso autorizado de VIS y VIP

 

Así las cosas y una vez concretadas las nuevas características de uso, urbanización y de edificabilidad propias de los desarrollos VIS y VIP, es natural y lógico que la valoración comercial del lote donde se llevara a cabo el desarrollo varíe, toda vez que mediante la concreción de las licencias se ha determinado la norma y uso urbanístico aplicable y obligatorio sobre el inmueble sobre los demás usos posibles y permitidos del predio. Lo que determina una valoración determinada y específica para el inmueble, diferente a una valoración sobre diferentes usos posibles.

 

Para fines históricos, la anterior premisa fue lógicamente mencionada en el Art. 152 del Decreto 138 de 2015 y en el Art. 223 del Decreto 478 de 2013. Si bien es cierto, dichas normas no se encuentran vigentes, su pérdida de vigor corresponde al tránsito legislativo por el cambio del plan de desarrollo y por la suspensión del Decreto 364 De 2013 por el Auto CE 624 de 2014. De lo cual se deduce que no existe prohibición expresa que limite la anterior figura o norma posterior que la prohíba.

 

Por lo anterior es obligación de la entidad actualizar los avalúos de los predios ante las autoridades catastrales correspondientes de acuerdo a lo dispuesto en la Resolución 70 del 2011 IGAC.

 

El Art 8 de la mencionada Resolución 070 de 2011 establece que el avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico de' mercado inmobiliario.

 

También especifica que el avalúo catastral es el valor asignado a cada predio por la autoridad catastral en los procesos de formación, actualización de la formación y conservación catastral, tomando como referencia los valores del mercado inmobiliario sus condiciones específicas y características, sin que en ningún caso los supere.

 

Así mismo- y de acuerdo a los Art. 133 al 140 de la indicada resolución, se establece el procedimiento Administrativo de instancia ante la autoridad catastral correspondiente, para la solicitud de actualización del avalúo catastral vigente, que tiene como fin reclamar la revisión del avalúo ante la autoridad catastral correspondiente, cuando se demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio, como pasaría en el caso   desarrollado en este documento.

 

El mencionado procedimiento legitima al propietario o poseedor para presentar la correspondiente solicitud de revisión del avalúo de su predio o mejora según corresponda, a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el Catastro, acompañándola de las pruebas que la justifiquen.

 

Dentro del proceso se surtirá una etapa probatoria donde se deberá demostrar que el avalúo catastral no se ajusta a las características y condiciones del predio, tomando como referencia los límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso, clases de terreno y naturaleza de la construcción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes; que para este caso se deberán tomar de la licencia de urbanismo otorgada en su momento.

 

El tramite culminara con la expedición de avaluó catastral con la vigencia que la autoridad catastral determine.

 

Se concluye entonces que la aparente subestimación que depreca el ente de control en la parte inicial de este documento, corresponde al proceso de actualización idóneo del valor del inmueble objeto de desarrollo, lo cual deviene como consecuencia de los fines y funciones legales que desarrolla esta entidad en lo relacionado con la construcción de vivienda VIS y VIP; En todo caso dicha actualización se deberá formalizar ante la autoridad catastral correspondiente para que surta publicidad ante terceros.

 

Cordialmente,

 

JUAN PABLO CARDONA ACEVEDO

 

Director Jurídico

 

Proyectó: Carlos Peláez — Abogado Contratista.

 

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

 

1 "Los planes de ordenamiento territorial clasificarán el territorio de los municipios y distritos en suelo urbano, rural y de expansión urbana...."

 

2 Art. 15 del Decreto 138 de 2015. Los avalúos de los predios que desarrollen proyectos VIP podrán ser sujetos al ajuste de que trata el parágrafo del artículo 8 de la ley 44 de 1990 y otras disposiciones que regulen fa materia, de acuerdo con el uso al cual serán destinados y los parámetros establecidos en el presente decreto.

 

3 Art. 22 del Decreto 478 de 2013. Los predios que en desarrollo de este decreto deban ser destinados a VIP, o que en el marco de los proyectos adelantados por las entidades del sector Hábitat deban ser destinados al mismo fin y hayan sido adquiridos por las entidades del sector, serán sometidos a un ajuste en el avalúo de acuerdo con el uso al cual serán destinados.

 

 

 
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