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SENTENCIA
C-174 DE 2017 INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Procedimiento legislativo
especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para
la paz CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEY
PROFERIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONCEDIDAS POR ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Alcance PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES, ACTOS LEGISLATIVOS Y DECRETOS LEYES PARA LA
IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Resulta ajustado
a la Constitución, salvo lo concerniente al término que dispone la Sala Plena
para decidir CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS LEGISLATIVOS, LEYES Y
LEYES ESTATUTARIAS FRENTE A LA NO APLICACION DEL REGLAMENTO INTERNO DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Inexistencia de vicios de contenido material DERECHO COLOMBIANO-Cómputo de
plazos en días, meses y años/LEYES Y
ACTOS OFICIALES-Cómputo de plazos/CODIGO
DE REGIMEN POLITICO Y MUNICIPAL Y CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Cómputo de
plazos/PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE LAS
LEYES-Cómputo de plazos/ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad/CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Cómputo de plazos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Términos de caducidad/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Cómputo de plazos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA LEYES Y DECRETOS CON FUERZA DE LEY POR VICIOS DE FORMA-Términos de
caducidad ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Términos
o plazos CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS LEGISLATIVOS, LEYES Y
LEYES ESTATUTARIAS-Acto legislativo 1 de 2016 estatuye que los términos
se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario haciendo
referencia a los plazos CONSTITUCION POLITICA-Consagra
el término en días hábiles para que la Corte decida y el Procurador rinda
concepto/CORTE CONSTITUCIONAL-Término
de sesenta días para decidir independiente de los restantes actos que integran
el procedimiento de revisión de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL-Términos
del procedimiento ordinario según el Decreto 2067 de 1991 PROCEDIMIENTO DE REVISION DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DECRETOS LEY-Término no puede referirse a la totalidad del proceso
de control PROCEDIMIENTO DE REVISION-Fase
del proceso de constitucionalidad diferenciable de la decisión PLAZOS EN PROCEDIMIENTO DE REVISION Y DECISION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional PROCEDIMIENTO ESPECIAL DEL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016 PARA LA IMPLEMENTACION DEL
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ
ESTABLE Y DURADERA-Plazo no incluye la etapa de decisión de la Corte
Constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEYES
ESPECIALES-Término ordinario no es aplicable CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD AUTOMATICO DE DECRETOS
EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Plazo
a partir del registro del proyecto de fallo para decidir TERMINO ENTRE LA PRESENTACION DEL PROYECTO DE FALLO Y
LA DECISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Salvedad cuando se
trate de un caso de urgencia nacional/DECLARATORIA
DE LA URGENCIA NACIONAL-Jurisprudencia constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS
LEGISLATIVOS, PROYECTOS DE LEY Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Carácter
automático Referencia:
Expediente RDL-002 Revisión constitucionalidad del Decreto ley 121 de
2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al
Decreto 2067 de 1991’. Magistrada
Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., veintidós (22) de
marzo de dos mil diecisiete (2017) LA SALA PLENA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites
establecidos en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, ha proferido la
siguiente SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES 1. El 27 de enero de
2017, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la
Corte Constitucional “fotocopia
autenticada del Decreto No. 121 del 26 de enero de 2017, por el cual se
adiciona un capítulo transitorio al decreto 2067 de 1991”, con el fin de
que se surta el procedimiento de control automático y posterior a su entrada en
vigencia, en los términos previstos para el efecto por el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016. Mediante auto del 2 de febrero de 2017, la Corte
Constitucional avocó el conocimiento del Decreto ley 121 de 2017, y ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República
y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Asimismo, resolvió invitar, para que
participaran en el presente proceso, a la Defensoría del
Pueblo, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro
de Estudios Constitucionales ‘Carlos Restrepo Piedrahita’ de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, a la Facultad de Derecho de
la Universidad Sergio Arboleda, a la Facultad de Derecho de la Universidad de
La Sabana, a la Facultad de Derecho de la Universidad ICESI de Cali, a la
Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho de la
Universidad de Antioquia, a la Facultad de Derecho de la Universidad Pontificia
Bolivariana de Medellín, a la Facultad de Derecho de la Universidad Industrial
de Santander, a la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de
Bucaramanga, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Norte, a la
Facultad de Derecho de la Universidad del Magdalena. Por
último, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin
de que rindiera concepto sobre el asunto, y fijar en lista el proceso para
efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 nums 1 y 2, y Dcto 121 de
2017 art 3). 2. Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir
la demanda de la referencia. II.
NORMA OBJETO DE REVISIÓN 3. A
continuación se transcribe el Decreto ley bajo revisión, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No.
50.128 de 26 de enero de 2017: “DECRETO LEY 121 DE 2017 (enero
26) El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de
las facultades conferidas por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016 “por medio
del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, y CONSIDERANDO: Que el artículo 22 de la Constitución Política establece
que la paz es un derecho y deber de obligatorio cumplimiento; Que, en desarrollo de dicho principio, el Congreso de la
República aprobó el Acto Legislativo 01 de 2016, cuyo artículo 1° creó el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz con el propósito de agilizar y garantizar
“la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías
de cumplimiento y fin del conflicto”; Que a través del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz pueden aprobarse leyes y actos legislativos, los cuales, de conformidad con
el literal k) del citado artículo 1°, serán objeto de control “automático y
único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”, en un
procedimiento cuyos términos “se reducirán a la tercera parte de los del
procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados”; Que, en la misma línea, el artículo 2° del Acto Legislativo
01 de 2016 facultó al Presidente de la República para expedir “los decretos con
fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”; Que los decretos con fuerza de ley expedidos por el
Presidente de la República en desarrollo de dichas facultades también tendrán
control automático de constitucionalidad “posterior a su entrada en vigencia”,
ante la Corte Constitucional y dentro de los dos meses siguientes a su
expedición; Que el artículo 5° del Acto Legislativo 01 de 2016
estableció que dicho acto legislativo regiría a partir de la refrendación
popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera; Que el 30 de noviembre de 2016, el Congreso de la
República, adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera; Que con el fin de que la Corte Constitucional asuma el
conocimiento y realice el control de constitucionalidad de los actos
legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley aprobados y expedidos en el
marco del Acto Legislativo 01 de 2016, se hace necesario establecer reglas
específicas y diferenciales, de carácter transitorio, para el ejercicio de
dicha función; Que, con el fin de establecer dichas reglas, resulta
imprescindible adicionar un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991, “por el cual
se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse
ante la Corte Constitucional”,
norma de rango legal expedida por el Presidente de la República en ejercicio de
las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 23 transitorio de la
Constitución Política; Que, en mérito de lo expuesto, DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese un capítulo transitorio al
Decreto 2067 de 1991, el cual tendrá el siguiente texto: CAPÍTULO
X TRANSITORIO Artículo 1°.
Control de constitucionalidad de leyes y actos legislativos aprobados en virtud
del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Para efectos del cumplimiento de lo
previsto en el literal k) del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, la
revisión de constitucionalidad de las leyes y actos legislativos tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se sujetará a las
normas del Decreto 2067 de 1991, y, en particular, a las siguientes
reglas: 1. El magistrado sustanciador asumirá conocimiento del
proceso dentro de los tres (3) días siguientes al reparto del respectivo
expediente. En el auto que asuma conocimiento, el magistrado
sustanciador dispondrá la práctica de las pruebas que considere necesarias, las
comunicaciones e invitaciones correspondientes, la fijación en lista del
proceso para la intervención ciudadana y el traslado del expediente al
Procurador General de la Nación. 2. El término probatorio no podrá exceder de tres (3) días,
contados a partir del día siguiente a la comunicación del auto que asuma
conocimiento. 3. Vencido el periodo probatorio, el magistrado
sustanciador tendrá dos (2) días para revisar y valorar el material
probatorio. 4. Hecha la revisión y valoración del material probatorio,
el magistrado sustanciador ordenará dar cumplimiento a las comunicaciones,
traslados y fijaciones previstas en el auto que asuma conocimiento. 5. El Procurador General de la Nación contará con un plazo
de diez (10) días para rendir el concepto de rigor. El término de intervención
ciudadana correrá simultáneamente al del Procurador General de la Nación y
hasta por el mismo plazo. 6. El magistrado sustanciador tendrá un plazo de diez (10)
días para registrar el proyecto de fallo, contados a partir del día siguiente
al vencimiento del término establecido para que el Procurador General rinda
concepto. 7. La Sala Plena de la Corte Constitucional tendrá un plazo
de veinte (20) días para decidir, los cuales se contarán a partir del día
siguiente al vencimiento del término establecido para que el magistrado
sustanciador registre proyecto de fallo. Artículo 2°.
Control de constitucionalidad de leyes estatutarias aprobadas en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Las reglas establecidas en este decreto
también se aplicarán al control previo de constitucionalidad de las leyes
estatutarias aprobadas en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz. Artículo 3°.
Control de constitucionalidad automático de los decretos expedidos en ejercicio
de las facultades presidenciales para la paz. Para efectos del cumplimiento de lo
previsto en el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, el control de
constitucionalidad de los decretos expedidos en ejercicio de las facultades
presidenciales para la paz se sujetará a las normas del Decreto 2067 de 1991,
y, en particular, a las siguientes reglas: 1. El magistrado sustanciador asumirá conocimiento del
proceso dentro de los tres (3) días siguientes al reparto del respectivo
expediente. En el auto podrá disponer la práctica de pruebas que
considere necesarias, ordenará las comunicaciones e invitaciones
correspondientes, dispondrá que se fije en lista el proceso para la
intervención ciudadana y ordenará que se corra traslado del expediente al
Procurador General de la Nación. 2. El término probatorio no podrá exceder de tres (3) días,
contados a partir del día siguiente a la comunicación del auto que asuma
conocimiento. 3. Vencido el periodo probatorio, el magistrado
sustanciador tendrá dos (2) días para revisar y valorar el material
probatorio. 4. Hecha la revisión y valoración del material probatorio,
el magistrado sustanciador ordenará dar cumplimiento a las comunicaciones,
traslados y fijaciones previstas en el auto que asuma conocimiento. 5. El Procurador General de la Nación contará con un plazo
de diez (10) días para rendir el concepto de rigor. El término de intervención
ciudadana correrá simultáneamente al del Procurador General de la Nación y
hasta por el mismo plazo. 6. El magistrado sustanciador tendrá un plazo de diez (10)
días para registrar el proyecto de fallo, contados a partir del día siguiente
al vencimiento del término establecido para que el Procurador General rinda
concepto. 7. Entre la presentación del proyecto de fallo y la
deliberación en la Corte deberán transcurrir por lo menos dos (2) días, salvo
cuando se trate de un caso de urgencia nacional. 8. A partir del registro del proyecto de fallo por parte
del magistrado sustanciador, la Sala Plena de la Corte Constitucional tendrá un
plazo para decidir equivalente al tiempo que faltare para que se cumplan dos
(2) meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto
sometido a control. Parágrafo. En cualquier caso, los términos del
procedimiento ordinario que se apliquen no podrán superar en su conjunto el
plazo máximo de dos (2) meses, previsto en el artículo 2° del Acto Legislativo
01 de 2016. Artículo 4°. No
aplicación del Reglamento Interno de la Corte Constitucional. La Sala Plena de la Corte
Constitucional, sin modificar su reglamento interno vigente, podrá disponer que
los plazos previstos en él para el registro interno de los proyectos, no se
apliquen en este tipo de procedimientos. Artículo
2°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de
su publicación. Publíquese y
cúmplase. Dado en Bogotá, D.C., a los 26 días del mes de enero del año 2017. JUAN
MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro de
Justicia y del Derecho, Jorge
Eduardo Londoño Ulloa” III. intervenciones Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República 4.
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República le solicita a la Corte
declarar exequible el Decreto bajo revisión. Sostiene, en primer lugar, que el
Decreto se expidió dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor del
Acto Legislativo 1 de 2016, toda vez que esto último tuvo lugar con la
refrendación ocurrida el 30 de noviembre de ese mismo año, y el presente
Decreto se expidió el 26 de enero de 2017. En esa medida, se respeta el ámbito
temporal de la habilitación para ejercer las facultades extraordinarias.
También cumple el requisito, contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016, de “facilitar, agilizar y asegurar” el
desarrollo normativo del Acuerdo Final, pues establece reglas para tramitar la
revisión de los actos legislativos, las leyes y los decretos leyes que se
dicten en el proceso de implementación del mismo. El Decreto satisface además la
condición constitucional de no versar sobre materias reservadas a acto
legislativo, leyes estatutarias, orgánicas, códigos, leyes que requieran
mayoría absoluta, ni tampoco decreta impuestos. Señala que si bien en la
sentencia C-699 de 2016, la Corte estableció que los decretos leyes deben
cumplir un principio de necesidad, en virtud del cual debe probarse que haya
sido necesario usarlas “en vez de acudir al trámite legislativo ante el
Congreso”, en realidad este requisito se entiende subsumido en el de conexidad,
pues si hay relación estrecha con el Acuerdo concurre una circunstancia
excepcional que obliga a expedir un decreto ley. 5.
En cuanto al articulado, hace una revisión específica de cada uno de los
preceptos. Respecto de los artículos 1 y 2, se limitan a reducir en algunos
casos a la tercera parte, y en otros un poco más, los términos del
procedimiento ordinario de control constitucional, estatuidos en la
Constitución y el Decreto 2067 de 1991. El artículo 1º numeral 1 fija en tres
días el plazo para avocar conocimiento del asunto y decretar pruebas, para lo
cual en el proceso ordinario se tienen 10 días. El numeral 2 del mismo artículo
dice que el término probatorio debe ser de tres días, y para revisión de las
pruebas es de dos días, lo cual en el procedimiento ordinario abarca hasta diez
días, y más de ese lapso para revisar las pruebas. El numeral 5 de esa
disposición bajo examen contempla en 10 días el plazo para el Concepto Fiscal,
que es la tercera parte de treinta que de ordinario tiene el Procurador General
de la Nación para el efecto. Este numeral también fija en diez días el
intervalo para intervenciones ciudadanas, el cual si bien es idéntico al
establecido en el procedimiento ordinario busca maximizar la participación
ciudadana, y por tanto es constitucional. Este además fue el término conferido
para el efecto en el auto de admisión de la primera ley especial expedida en
desarrollo del Acuerdo Final.1 Los numerales 6 y 7 del artículo 1º
revisado prevén un término de diez días para registrar proyecto de fallo, y uno
adicional de veinte días para que la Corte tome la decisión, lo cual es
justamente una reducción, a una tercera parte, de los términos ordinarios que
para el mismo propósito establece el Decreto 2067 de 1991. Igual procedimiento
aplica para revisar las “leyes
estatutarias”, y se ajusta a la Constitución y, en particular, al Acto
Legislativo 1 de 2016. 6.
El artículo 3 del Decreto 121 de 2017 busca adecuar el procedimiento de control
al artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 y, en esa medida, preserva el
plazo para fijación en lista con el fin de recibir intervenciones ciudadanas,
pero reduce: a tres días el término para avocar conocimiento del asunto y
decretar pruebas; a dos días el plazo para revisar las pruebas y surtir
traslados, comunicaciones y fijaciones en lista; a diez días el intervalo para
presentación del Concepto por parte del Procurador General de la Nación; a diez
días el tiempo para registrar proyecto de fallo, una vez presentado el Concepto
Fiscal; y teniendo un horizonte de dos meses, contados desde la expedición del
respectivo decreto ley, el tiempo remanente servirá para que la Corte
Constitucional tome su decisión. El numeral 7 del artículo 3 bajo examen aclara
que, entre la presentación del proyecto de fallo y la decisión de la Corte,
deben correr por lo menos dos días, “salvo
cuando se trate de un caso de urgencia nacional”. Esta regulación ajusta el
trámite al plazo para revisión que contempla el Acto Legislativo 1 de 2016, y
se enmarca en el orden constitucional. El artículo 4 del mismo Decreto, por su
parte, simplemente “faculta” a la
Sala Plena de la Corte para que, “si así
lo considera”, sin modificar el Reglamento interno disponga que los plazos
previstos para registro interno de proyectos no aplican a la sustanciación de
los actos emitidos en virtud del procedimiento especial contemplado en el Acto
Legislativo 1 de 2016. Esto se ajusta a la Carta, porque amplía las herramientas
del control. Ministerio de Justicia y del
Derecho 7. El Ministerio de Justicia y del Derecho
considera que el Decreto ley bajo examen es exequible en su integridad. En
cuanto al aspecto formal, señala que el Decreto ley fue expedido dentro del término
de 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de
2016, hecho que a su juicio ocurrió el 30 de noviembre de ese mismo año, por lo
cual se enmarca en el ámbito de competencia temporal previsto en la norma
habilitante (AL 01 de 2016 art 2). En lo que atañe al control material del
Decreto, observa que de acuerdo con la sentencia C-699 de 2016, es preciso que
cuente con el Acuerdo final una relación de “conexidad objetiva, estricta y suficiente”, lo cual se cumple en el
presente caso. Estas normas, en concepto del Ministerio, se encuentran
precisamente orientadas a facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
del Acuerdo, ya que al permitir el ejercicio inmediato del control
constitucional “garantizan unas
condiciones especiales de seguridad jurídica que constituyen el presupuesto
básico para la convivencia pacífica”. Esta conexidad se refuerza además
cuando se constata que el Decreto, lo mismo que el Acuerdo, tienen vocación de
vigencia transitoria y buscan un pronunciamiento judicial oportuno sobre las
reformas orientadas a desarrollar, asegurar y facilitar la implementación del
Acuerdo final. Instituto Colombiano de Derecho
Procesal -ICDP 8.
El ICDP, en concepto rendido por uno de sus integrantes, interviene para
sostener que el Decreto ley 121 de 2017 no desconoce ningún principio
constitucional. Tras describir los antecedentes constitucionales del Decreto
objeto de revisión, destaca que el contenido mismo del Acuerdo final exige por
su propia índole el establecimiento de instrumentos jurídicos que faciliten y
aseguren su desarrollo normativo, con el fin de hacerlo realidad. Indica que el
Decreto bajo control constituye una herramienta para facilitar y asegurar dicho
desarrollo, pero es precisamente una regulación transitoria, que permite
ejercer las funciones extraordinarias también transitorias conferidas por el
Acto Legislativo 1 de 2016. A lo anterior se suma el hecho de que, en su
configuración, el trámite de revisión de constitucionalidad se ajusta a la
Carta porque (i) preserva la naturaleza pública del proceso de control; (ii)
mantiene incólume el derecho ciudadano a intervenir como defensor o impugnador
de las normas examinadas; (iii) conserva la necesidad de contar con un concepto
del Procurador General de la Nación, con el fin de que contribuya al debate de
constitucionalidad; y (iv) la sentencia que se profiera hace tránsito a cosa
juzgada constitucional, lo cual armoniza con el artículo 243 Superior. En esa
medida, el Decreto ley 121 de 2017 debería declararse exequible. Universidad Externado de Colombia,
Facultad de Derecho – Departamento de Derecho Constitucional 9.
El Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado
interviene, mediante escrito de uno de sus integrantes, para plantearle a la
Corte criterios que orienten el control de estos decretos. Si bien su fin
principal no es entonces defender o impugnar la constitucionalidad de las
normas bajo examen, señala que el Decreto supera esos criterios pero
experimenta un problema en particular. Comienza por señalar que el primer
límite de estos decretos leyes es temporal, ya que pueden expedirse solo dentro
de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de
2016, lo cual en su criterio aconteció el 30 de noviembre de 2016. Dice que la
Corte debe definir si esos días que determinan la habilitación son hábiles
(caso en el cual vencerían el 28 de agosto de 2017) o calendario (y su
advenimiento ocurriría antes), aunque para este caso no es relevante porque en
cualquier hipótesis el ejercicio de las facultades fue oportuno. En el aspecto
sustantivo, sugiere a la Corte emplear, para el control de estos decretos, un
juicio estricto de proporcionalidad, que tome en cuenta tanto el ejercicio de
las facultades como el contenido de cada medida. Aduce que, según la
jurisprudencia estatuida por ejemplo en las sentencias C-673 de 2011, C-097 de
2013, C-123 de 2011 y C-943 de 2012, los decretos con fuerza de ley, a causa de
su déficit deliberativo, deben someterse al más estricto escrutinio
constitucional, y en este caso ese déficit se ve incrementado –según esta
intervención- porque el legislador no fue el que instituyó las materias a regular,
sino que señaló el Acuerdo final. 10.
Este escrutinio constitucional estricto de los decretos ley, expedidos al
amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, exigiría en primer lugar que tuvieran
aptitud para facilitar o asegurar la implementación o el
desarrollo del Acuerdo final, toda vez que solo para eso fueron concedidas las
facultades extraordinarias, de conformidad con el artículo 2º del Acto
reformatorio referido. En segundo lugar, tanto el ejercicio de las facultades
extraordinarias como cada medida en concreto deben ser necesarias en sentido
estricto; es decir, debe acreditarse que había urgencia de usar las facultades,
y que cada medida sea la más apropiada para lograr el fin previsto. Finalmente,
es preciso que el ejercicio de la habilitación extraordinaria compense el
sacrificio efectivo al principio democrático y, eventualmente, a otros principios
constitucionales interferidos por cada disposición singularmente considerada. Debe
ser carga del Gobierno Nacional demostrar la satisfacción de cada uno de estos
requisitos, con el fin de superar el juicio estricto de validez. Al efectuar
ese juicio en el presente caso, dice el Externado, la Corte podría encontrar un
problema en particular en el examen del artículo 1º, toda vez que para el
control de actos legislativos y leyes especiales los términos procesales se
reducen hasta equivaler a una tercera parte del proceso ordinario. Sin embargo,
esto era necesario, por cuanto ya hay en el Decreto 2067 de 1991 una
reglamentación para una hipótesis igual –la del control de los estados de
excepción- y por tanto sería innecesaria. En lo demás, no advierte problemas. 11.
Tampoco observa que se hubiera desconocido la reserva de ley estatutaria,
contemplada en la Constitución para regular la administración de justicia, y
los procedimientos y recursos para la protección de derechos fundamentales (CP
art 152). Dice que, en cuanto a lo primero, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido una regla en virtud de la cual la reserva de ley estatutaria se
contrae estrictamente a las normas sobre la estructura de la administración de
justicia, a los principios que la rigen y a las competencias generales de los
órganos a cargo de ejercerla. Sin embargo, el Decreto 121 de 2017 no dispone
nada en particular sobre esos aspectos. En lo que respecta a lo segundo, aduce
que tampoco se desconoce la reserva de ley estatutaria en materia de derechos
fundamentales y mecanismos de protección, porque no se trata de un régimen que
regule el derecho de participación de manera integral, estructural y completa, y
si bien se refiere al contenido de un derecho, lo hace forma amplia. Por todo
lo cual, la normatividad objeto de revisión debe declararse exequible. Academia Colombiana de
Jurisprudencia 12.
Interviene para sostener que no se desconoce la Constitución, porque el Decreto
ley 121 de 2017 se expide en desarrollo de las facultades extraordinarias
conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016, y su contenido es útil para la
implementación del Acuerdo final Intervenciones ciudadanas 13.
El ciudadano Nicolay David Orlando Romanovsky Camacho interviene para “defender parcialmente” el Decreto bajo
control. Señala para empezar que el Acto Legislativo 1 de 2016, que confirió
las facultades extraordinarias ejercidas para expedir este Decreto, entró en
vigencia el 30 de noviembre de 2016, por lo cual este último respeta el límite
temporal de competencia. También es claro, a su juicio, que el Decreto facilita
el desarrollo del Acuerdo final, pues dota de celeridad el trámite de revisión
constitucional. La normatividad sujeta a examen tiene además carácter
transitorio, y esto agrega razones de constitucionalidad. Las disposiciones del
Decreto objeto de control no contradicen a su juicio el artículo 241 numeral 5
de la Constitución, toda vez que precisamente somete a escrutinio judicial
decretos con fuerza de ley. No obstante, manifiesta que es “preocupante” lo estatuido en el artículo
4º de la reglamentación, por cuanto vulnera el artículo 241 numeral 12
Superior, que le confiere a la Corte Constitucional la función de darse su
propio reglamento, ya que el legislador no puede limitar esa atribución, de
modo que solicita revisar con especial detenimiento ese aspecto. 14.
El ciudadano Carlos José Lasprilla Villalobos interviene para impugnar la
constitucionalidad del Decreto 121 de 2017. Considera que las facultades
extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016 solo podrían
ejercerse una vez dicha reforma constitucional entre en vigencia. Sin embargo,
sostiene que esto no ha ocurrido aún, pues no ha habido una refrendación
popular del Acuerdo final, en los términos de la sentencia C-699 de 2016. En su
criterio, si bien los días 29 y 30 de noviembre de 2016 ambas Cámaras del
Congreso ratificaron el Acuerdo, para entonces no conocían el contenido de la
sentencia C-699 de 2016, que fijó las pautas de la refrendación popular. Luego
de lo cual, en su sentir, solo la Cámara de Representantes, pero no el Senado
de la República, ha emitido su voluntad de terminar la refrendación popular del
Acuerdo el 14 de diciembre de 2016. Por tanto, hay un vicio de incompetencia
sobre todo el Decreto. Si no se acepta este argumento, el Decreto sería
inexequible porque modifica el Decreto 2067 de 1991, el cual a su juicio tiene
naturaleza estatutaria, por cuanto regula la participación ciudadana en el
proceso de constitucionalidad –vía acción pública e intervenciones ciudadanas. Si
bien el Decreto 121 de 2017 parece reproducir lo dispuesto en el Decreto 2067
de 1991 respecto de las intervenciones ciudadanas, en realidad no es así pues
dice que para presentar estas últimas se puede otorgar un término de “hasta” diez días, que podría ser
inferior. Con lo cual, se restringe mediante Decreto una materia reserva de ley
estatutaria. Resalta que el Acto Legislativo 1 de 2016 limitó el alcance de las
facultades extraordinarias en el sentido de que no incluye los asuntos
reservados al legislador estatutario. Por tanto, el presente Decreto, también
bajo esa óptica, resultaría inconstitucional. IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION 15.
El Procurador General de la Nación, mediante Concepto No. 6263 del 23 de febrero
de 2017, considera que el Decreto ley 121 de 2017 debe declararse exequible. Empieza
por indicar que esta Corte debe definir, ante todo, cuál es el efecto de cosa
juzgada al cual harán tránsito las sentencias de control sobre esta clase de decretos
ley. Resalta que en el Acto Legislativo 1 de 2016 el control constitucional se
caracteriza de modo distinto, en función de si recae sobre actos legislativos o
leyes, por una parte, o decretos con fuerza de ley, por otra. En el primer
caso, el Acto Legislativo 1 de 2016 prevé que el control de actos legislativos
y leyes será “automático y único […] posterior a su entrada en vigencia” (art
1º). Entre tanto, la revisión de los decretos leyes se caracteriza como “automático posterior a su entrada en vigencia”.
Como se observa, el poder de reforma no estatuyó que el control de estos
últimos fuera “único”, a diferencia
de lo que estipuló para la revisión de leyes y actos legislativos. Cuando el
control es único, el Procurador General de la Nación considera que la cosa
juzgada debe ser absoluta, pero esto no es tan claro cuando la Constitución se
abstiene de decir si es único o no. Ciertamente, resalta que, en algunos casos,
el artículo 241 de la Constitución impone un control que hace tránsito a cosa
juzgada absoluta, pese a que no habla de control único, lo cual se debe a que establece que la Corporación debe
decidir “definitivamente” sobre su
constitucionalidad. Pero en el presente asunto no se dice que el control sea
único o definitivo, por lo cual la Corte podría sostener que en principio la
cosa juzgada es absoluta, salvo que disponga algo distinto en el fallo. 16.
La Vista Fiscal sostiene que el Decreto ley en cuanto tal, y cada uno de sus
artículos singularmente considerados, respetan el orden constitucional. Afirma
que el Acto Legislativo 1 de 2016 entró en vigencia el 30 de noviembre de 2016,
toda vez que en ese momento se consumaron los requisitos de la refrendación
popular exigidos por la Constitución, tal como esta fue interpretada por la
Corte Constitucional en la sentencia C-699 de 2016, pues el Congreso de la
República puso fin a un proceso con participación ciudadana, cuyos resultados
fueron interpretados y desarrollados de buena fe. El Decreto objeto de revisión
fue expedido dentro de los 180 días siguientes a ese momento de la refrendación
popular, y por ende se ajusta a la limitación temporal de competencia, además
de que fue suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia
y del Derecho. Señala que el acto bajo examen no infringe los límites negativos
de competencia, toda vez que no regula materias reservadas a actos
legislativos, leyes estatutarias, orgánicas, códigos, que necesiten mayorías
calificadas o absolutas para su aprobación, ni decreta impuestos. Resalta en
particular el hecho de que adiciona el Decreto 2067 de 1991, pero en criterio
del Ministerio Público este no es un decreto con rango estatutario –como sí lo
es el Decreto 2591 de 1991- sino que tiene fuerza de ley ordinaria y versa
sobre asuntos de trámite, así que no desconoce la reserva de ley estatutaria.
La sentencia C-699 de 2016 también señaló que había reservas legales
implícitas, las cuales tampoco se interfieren en este caso. 17.
Según el Procurador General de la Nación, además de los declarados por la Corte
en la sentencia C-699 de 2016 hay otros límites de competencia para estos
decretos ley, pues los mismos no deberían ser admisibles para regular materias
que requieran una especial deliberación democrática, o asuntos que sean de
iniciativa privativa del Gobierno Nacional. En este último caso, si el Gobierno
es el único que puede ejercer la iniciativa, sobre un aspecto que él mismo ha
regulado en un decreto con fuerza de ley, se obstruiría el control del Congreso
sobre ese particular. Sin embargo, ninguno de estos limitantes adicionales se
ve transgredido por el Decreto ley objeto de revisión, por cuanto es una
normatividad relativa al trámite que si bien corresponde por principio a la ley
no exige especial deliberación democrática, ni tampoco tiene iniciativa
privativa del Gobierno Nacional, de modo que no hay problemas en este punto. A
lo cual agrega que el Decreto ley tiene una relación de conexidad probada con
el Acuerdo final, por cuanto coadyuva su implementación, y el control
constitucional fue expresamente tratado en las negociaciones para terminar el
conflicto. Sobre esta particular señala el Ministerio Público: “Al
revisar el Decreto 121 de 2017 en conjunto, se encuentra que su objeto directo
es determinar las condiciones procedimentales que permitirán materializar el
juicio de constitucionalidad diseñado para las normas expedidas con fundamento
en el Acto Legislativo 01 de 2016. Ello quiere decir, que su finalidad es la
ejecución del marco constitucional establecido específicamente para la implementación
del Acuerdo de Paz. […] la Procuraduría encuentra que el control de
constitucionalidad de las normas que implementen el Acuerdo de Paz fue una
temática que ocupó las negociaciones de paz, y que hoy integra el Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y
Duradera. Durante las negociaciones, el 12 de mayo de 2016, el Gobierno
Nacional y la Guerrilla de las FARC arribaron al Acuerdo parcial 69, el cual
tenía por objeto ‘brindar seguridad y
estabilidad jurídica al Acuerdo Final; para asegurar su introducción al
ordenamiento jurídico colombiano y para dar garantías de cumplimiento de dicho
Acuerdo Final, tanto conforme al derecho interno colombiano como conforme al
derecho internacional’. Dicho acuerdo pretendió que (sic) ‘Gobierno Nacional
introducirá, antes del 18 de mayo de 2016, […] [un] texto en la tramitación del
Acto Legislativo no.4/2015 Senado, 157/2015 Cámara’ el cual tenía por una
de sus finalidades que se regulara el control de constitucionalidad de las
leyes y los actos legislativos que se utilizaran para implementar el Acuerdo de
Paz. Así mismo, en la página 277 del Acuerdo Final se evidencia el acuerdo
especial del 7 de noviembre de 2016, cuyo texto recoge y actualiza el acuerdo
parcial 69 del 12 de mayo de 2016, ya referido”. 18.
En lo que atañe a la constitucionalidad del articulado, asevera que los
artículos del Decreto 121 de 2017, en general, no lesionan principios
constitucionales. Observa que el parámetro de control en este caso no puede ser
exclusivamente el artículo 242 de la Constitución, toda vez que hay normas
especiales sobre la materia, contenidas en los artículos 1 y 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016. El artículo 1º bajo examen es constitucional, por cuanto
se contrae a reducir los términos del proceso de control a una tercera parte de
los ordinarios. Dado que la Constitución solo regula los términos para rendir
el Concepto Fiscal, en 30 días, y para que la Corte Constitucional tome su
decisión, en 60 días, el artículo 1º debía reducir esos plazos a una tercera
parte, lo cual hizo a fijar el plazo para el concepto del Procurador en 10
días, y para la decisión de la Corte en 20 días. Por su parte, el artículo 2 puede
tener un eventual problema de inconstitucionalidad, pues el artículo 242 –según
la Vista Fiscal- dispone que el control de los proyectos de ley estatutaria
debe surtirse en una tercera parte del término dispuesto para el proceso
ordinario. Si ese término se reduce, a su vez, a una tercera parte, el
Procurador contaría con tres días para conceptuar, y la Corte con 6 para
decidir, lo cual sería sumamente corto para realizar un control adecuado, por
lo cual debe reinterpretarse el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, en
el sentido de que exige reducir a la tercera parte los plazos del proceso
ordinario. El artículo 3 es exequible, porque ajusta los términos procesales
para que “el control constitucional”
se adelante en un plazo máximo de dos meses. Finalmente, señala que, aunque hay
un vacío, en lo atinente al término que tiene el Gobierno para enviar los
decretos a revisión, este debe suplirse con el artículo 36 del Decreto 2067 de
1991. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.
La Corte Constitucional es competente para revisar este Decreto ley, en virtud
de lo previsto en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Estructura de la presente sentencia 2.
La Sala Plena de la Corte revisará la constitucionalidad del Decreto ley 121 de
2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo
transitorio al decreto 2067 de 1991’, en el siguiente orden: (i) precisará
el alcance del control constitucional en esta clase de procesos, (ii) efectuará
un control procedimental del Decreto ley considerado en su integridad, y (iii) examinará
el contenido material de cada uno de sus artículos de forma individual. Alcance del control de los decretos
leyes proferidos en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por
el Acto Legislativo 1 de 2016 3. El control constitucional de los
decretos ley, dictados al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de
2016, es: (i) jurisdiccional, razón por la cual no se examina su
conveniencia u oportunidad, sino su conformidad con el orden constitucional;
(ii) automático, en cuanto
no requiere una acción pública de inconstitucionalidad ni, por su naturaleza,
es susceptible de objeción gubernamental (AL 1 de 2016 art 2); (iii) participativo, ya que cualquier
ciudadano puede intervenir en el proceso (CP art 242 núm. 1); (iv) y posterior, pues consiste en
la revisión de un decreto ley promulgado que, en este caso, ya ha entrado en
vigor. El Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional determinar,
además, si esta revisión conduce a un fallo que hace tránsito a cosa juzgada
absoluta o relativa. observa que mientras el control de actos legislativos
y leyes es automático y “único” (art 1º), lo cual implica que la providencia que lo efectúe hace tránsito a cosa
juzgada absoluta, el control de estos decretos leyes es “automático posterior a su entrada en
vigencia”, pero no se prevé si es único o definitivo, y en consecuencia no
es claro si la cosa juzgada es absoluta o relativa. Por tanto, el Concepto
Fiscal le solicita a la Corte definir este problema. 4. Las normas del Acto Legislativo 1 de 2016 se
integran a la Constitución, y deben ser interpretadas de conformidad con el
principio de unidad del orden constitucional. En
virtud de este principio, el intérprete debe
leer las previsiones de la Constitución como integrantes de “un texto armónico y coherente, que como tal, debe ser interpretado de
manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos y objetivos
perseguidos por el constituyente”.2
En consecuencia, para determinar el alcance del control constitucional de los
decretos leyes dictados al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, si bien debe
tenerse en cuenta la literalidad del artículo 2º del referido acto
reformatorio, el sentido literal debe evaluarse a la luz del contexto
constitucional del cual forma parte y en el cual se inserta. El texto del
artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 prevé que estos decretos leyes se
sujetan a un control “automático
posterior a su entrada en vigencia”, y no dice que sea único o definitivo. Es
cierto, además, que esto contrasta con lo dispuesto en el artículo 1º del mismo
acto reformatorio para la revisión de actos legislativos y leyes, pues para
estos actos sí consagra expresamente que el control debe ser “único”. Sin embargo, esto no significa
necesariamente que la revisión de los decretos leyes especiales concluya con un
fallo que haga tránsito a cosa juzgada relativa, pues el Acto Legislativo 1 de
2016 se integra a un horizonte constitucional dotado de un régimen de control
de constitucionalidad más amplio y significativo, el cual informa su
interpretación en el siguiente sentido. 5. El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016
estatuye que la revisión constitucional de los decretos leyes, dictados en
virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas, debe ser “automático posterior a su entrada en
vigencia”. Es necesario entonces dilucidar cómo se entiende el control “automático” y “posterior a su entrada en vigencia” en el ordenamiento
constitucional colombiano. 5.1. El control judicial de constitucionalidad en
cabeza de la Corte puede activarse dos modos. En primer lugar, de forma rogada, evento en el cual la Corte solo puede
revisar la constitucionalidad de una o más normas cuando así se le solicite por
una persona u organismo legitimado para ello. En segundo lugar, de forma automática, caso en el cual no requiere
solicitud de ninguna naturaleza, pues puede aprehender incluso de oficio, y por
ministerio de la Constitución, el conocimiento del respectivo acto. El control rogado puede originarse en una acción
pública de inconstitucionalidad instaurada contra actos reformatorios de la
Constitución, leyes y decretos con fuerza de ley (CP art 241 núm. 1, 4 y 5), o en
objeciones gubernamentales contra los actos susceptibles de objetarse (CP art
241 núm. 8). El control automático se
ejerce, por ejemplo, respecto de las leyes que convocan a un referendo o a
asamblea constituyente, de decretos legislativos que declaran, desarrollan,
prorrogan o levantan un estado de excepción, de los proyectos de ley
estatutaria y de las leyes aprobatorias de tratados expedidas con posterioridad
a la Constitución de 1991 (CP art 241 núm. 2, 7, 8 y 10). También es automática
la revisión de constitucionalidad de los actos legislativos, las leyes, los
proyectos de ley estatutaria y los decretos leyes expedidos en el marco de las
previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 (AL 1 de 2016 arts. 1 y 2). 5.2. El control
constitucional que ejerce la Corte puede ser posterior o previo a un
momento jurídicamente relevante. Usualmente, el control es previo o posterior, según
si se efectúa antes o después de ser promulgado
el acto sujeto a revisión, sin considerar su momento de entrada en vigencia.3
En este sentido, sería posterior el
control de los actos reformatorios de la Constitución, las leyes, los decretos
con fuerza de ley y los decretos legislativos (CP arts. 241 -núm. 1, 4, 5 y 7-
y 379), y previo el de los proyectos
de ley estatutaria y de los proyectos objetados por el Gobierno Nacional. No
obstante, en ciertos contextos el momento jurídicamente relevante puede no ser
la promulgación, sino la entrada en vigor del respectivo acto.4 En
el Acto Legislativo 1 de 2016, por ejemplo, es claro que el control de actos
legislativos, leyes y decretos leyes es posterior,
no a la promulgación, sino a su entrada en vigencia (arts. 1 y 2), mientras el
de las “leyes estatutarias” tiene
carácter “previo”, y puede presumirse
que ha de ser previo al menos a su entrada en vigencia. No es igual, debe
recabarse, que el control sea posterior a la promulgación de un acto, a que sea
posterior a su entrada en vigencia, toda vez que “promulgada” y “vigente”
son dos propiedades que pueden no coincidir cronológicamente. Mientras la
promulgación es un acto de divulgación pública del documento o texto normativo,
que no implica por sí misma fuerza normativa para lo promulgado, la vigencia sí
tiene implicaciones normativas para el acto jurídico.5 De ordinario,
las leyes y decretos entran en vigencia con su promulgación, pero naturalmente
está dentro de las facultades del autor de la norma sujetar la entrada en vigor
de sus actos a plazo o condición, susceptibles de cumplirse después de la
promulgación, caso en el cual la norma podría estar promulgada pero carecer de
vigencia.6 6. Lo anterior es relevante destacarlo, no solo para
esclarecer las competencias de control en el presente caso, sino además para
resaltar lo siguiente. El control rogado,
por sus características, se circunscribe en principio a los cargos u objeciones
presentadas por los ciudadanos o el Gobierno Nacional, y como no implica
confrontar el acto con todas las normas constitucionales, deja una competencia
remanente en el órgano encargado de la revisión. En contraste, el control
automático agota por naturaleza la competencia de la Corte, pues no depende de
acusaciones de ciudadanos o autoridades algunas, sino supone un cotejo de todo
el acto sujeto a examen con la totalidad de normas constitucionales pertinentes,
definidas en función de la competencia de la Corte. Por ejemplo, los proyectos
de ley estatutaria, los decretos legislativos dictados al amparo del estado de
excepción y las leyes aprobatorias de tratados, tienen control automático pues
no precisan de acción pública u objeciones, y esto significa que su revisión se
produce respecto de todo el ordenamiento constitucional relevante, con lo cual
se agotan las competencias de control de la Corte, las cuales solo pueden
reactivarse por vicios sobrevinientes a la decisión judicial de
constitucionalidad. Estas características no se las da el hecho de que la
Constitución establezca que la Corte debe decidir “definitivamente” sobre su constitucionalidad. Esto es ciertamente
lo que dice la Carta Política, cuando regula el control de los proyectos de ley
estatutaria, los decretos legislativos y las leyes aprobatorias de tratados
públicos (CP art 241 núm. 7, 8 y 10). Sin embargo, obsérvese que la
Constitución también prevé que la Corte debe decidir “definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que
hayan sido objetados por el Gobierno como institucionales” (art 241 núm.
8), y sin embargo el control que se inicia por objeciones gubernamentales no es
integral, sino circunscrito a las acusaciones. 7. Resulta entonces claro que una competencia de
control constitucional automático implica por regla general la revisión del
acto conforme a todos los preceptos constitucionales relevantes. Y si se
confronta la norma con todo el orden superior pertinente, entonces no habría competencia
para un juicio posterior sobre las mismas bases, por lo cual los fallos de
control automático harían en principio tránsito a cosa juzgada absoluta. En
contraste, el control rogado tiene en principio un alcance restringido, toda
vez que inicialmente se limita a enjuiciar las disposiciones sujetas a examen de
conformidad con las previsiones superiores en que se sustentan los cargos, y queda
abierta la competencia para adelantar juicios posteriores por acusaciones
diferentes. Solo de forma excepcional, y bajo condiciones precisas, en
ejercicio del control rogado la Corte Constitucional puede extender sus
competencias de revisión hacia confrontar los preceptos demandados con normas
constitucionales no invocadas en la demanda7 o en las objeciones
gubernamentales.8 En consecuencia, el hecho de que el poder de
reforma constitucional hubiese caracterizado, en el Acto Legislativo 1 de 2016,
el control de estos decretos leyes como automático conlleva como efecto que sea
integral, y que el fallo en el cual se plasme la conclusión del juicio, en
principio, haga tránsito a cosa juzgada absoluta. Esto además se corresponde
con una lectura contextual y teleológica del Acto Legislativo en cuanto tal,
pues este se inserta en un complejo institucional para la transición hacia el
fin del conflicto, y busca con el control automático estabilizar las reglas que
faciliten o aseguren la implementación o desarrollo del Acuerdo final. Sería
contrario a este cometido que pudieran presentarse sucesiva e indefinidamente
controversias judiciales sobre la validez de estos decretos leyes, puesto que dejaría
las reglas de la transición en riesgo permanente de cambio o desaparición jurídica.
8. Lo anterior no obsta para que un decreto ley
especial sujeto a control automático, luego sea objeto de ulterior revisión por
vicios sobrevinientes, como por ejemplo los que resulten de una reforma
constitucional, o de una modificación del decreto ley.9 Tampoco se
opone a que, en el control de estos decretos, se presenten subsiguientes
demandas por problemas objetivos y trascendentales cubiertos con cosa
juzgada aparente. Esto regularmente es
inviable después del control constitucional automático.10 No
obstante, en la presente sentencia se trata de definir el alcance de una
competencia de control con características únicas: (i) versa sobre decretos con
fuerza de ley, desprovistos de los atributos democráticos que les da a las
leyes el hecho de emanar del Congreso; (ii) son además decretos leyes que
pueden tener vocación de permanencia; (iii) su control se efectúa en un término
más reducido que el ordinario; (iv) y se produce, asimismo, dentro de un
contexto institucional en el cual las leyes y los actos legislativos especiales
también deben ser revisados judicialmente dentro de plazos procesales
comprimidos. En vista de estas particularidades, si bien la Corte considera que
la cosa juzgada es por principio absoluta, no podría cerrar definitivamente la
posibilidad de someter de nuevo a control estos decretos pues esto podría
amenazar a la integridad y supremacía del orden constitucional (CP art 241). Por
tanto, de forma excepcional, si se demuestra de manera estricta que un decreto
ley especial presenta problemas de inconstitucionalidad objetivos y
trascendentales, no cubiertos sino por una cosa juzgada aparente en la
sentencia que efectuó su revisión automática, pueden someterse nuevamente a
control (CP art 241 núm. 5). De lo contrario, la cosa juzgada absoluta inhibe
la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas contra
estos decretos leyes. 9. Visto lo anterior, procede la Corte a examinar la
validez del procedimiento de formación del Decreto ley bajo revisión, y luego la
de su contenido material. Control del procedimiento de
formación del Decreto ley 121 de 2017. Parámetros de forma y competencia en la
revisión de los decretos leyes expedidos al amparo del artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016 10.
El control constitucional sobre los decretos leyes especiales, proferidos al
amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, debe ser “automático” y, como se indicó, en este contexto eso supone hacer
una revisión que confronte el acto enjuiciado con todas las normas
constitucionales pertinentes. Si bien la competencia de control de esta Corte
sobre dichos decretos se la atribuye directamente el artículo 2 del Acto
Legislativo referido, lo cierto es que para determinar los alcances de la misma
el
texto del artículo 241 es una “guía ineludible”.11
Esta disposición distingue solo dos categorías
de vicios de inconstitucionalidad: los de “contenido
material” y los de “procedimiento”.
No hay una tercera categoría independiente de esas, y por ese motivo esta
Corporación ha sostenido que la Carta adopta una clasificación “bipartita” de los vicios.12 Por
tanto, toda especie de infracción constitucional identificable en la práctica
debe reconducirse razonablemente hacia una de ellas. Algunos actos, como por
ejemplo los reformatorios de la Constitución, sólo pueden ser controlados por “vicios de procedimiento” (CP art 241 núm. 1 y 2). Otros, en cambio, como es el caso de las leyes, los proyectos de ley,
los decretos con fuerza de ley y los decretos legislativos pueden controlarse
tanto “por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación” (CP art 241 núm. 4, 5
y 10). El artículo 241 de la Carta –como se ve- no habla de vicios de forma, ni de vicios de competencia, aunque estas
nociones son empleadas en otras disposiciones y por la jurisprudencia (CP art
242 núm. 3). Sin embargo, esto no se debe a que sean géneros de vicios
adicionales a los de contenido material y procedimiento, sino a que son
especies que deben poder subsumirse en alguna categoría general enunciada por
el artículo 241. 11.
Por lo anterior, la Corte efectuará en el presente acápite un control inicial
del procedimiento de formación del Decreto ley 121 de 2017, y en el siguiente
revisará el contenido material de sus previsiones. Para estos efectos, debe
mencionarse que la vulneración de las normas superiores que regulan el procedimiento de formación de un decreto
con fuerza de ley, puede dar lugar al menos a dos especies de vicios, los de forma, por una parte, y los de competencia por otra. La Corte Constitucional
en su jurisprudencia ha señalado que las acciones públicas contra los decretos
con fuerza de ley, cuando se acusan por un presunto exceso en el ejercicio de
las facultades extraordinarias, no se sujetan a la caducidad por vicios de forma que contempla el artículo
242 numeral 3 de la Carta, pues no son vicios de forma sino de competencia.13
Esto no implica sustraer la especie de los vicios de competencia del género de
las infracciones al procedimiento, ya que la jurisprudencia ha establecido que
los vicios de competencia son de procedimiento.14 La posición de la
Corte Constitucional recoge de este modo una amplia tradición jurídica, según la
cual el procedimiento comprende no solo
asuntos formales y de trámite, sino también reglas sobre la competencia.15
Por lo mismo, la Corte a continuación verificará primero lo atinente a la
forma, y acto seguido los asuntos de competencia. a.
Control sobre la forma del Decreto ley
121 de 2017 12.
El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 faculta “al Presidente de la República” para expedir decretos con fuerza de
ley. Por tanto, se requiere ante todo que cuenten con la firma del Presidente
de la República. Si bien la reforma constitucional no precisa que dichos
decretos leyes deban ser suscritos por el Ministro del ramo correspondiente, esta
norma se integra a una Constitución que contempla otras previsiones. Entre
ellas se encuentra el artículo 115 Superior, de acuerdo con el cual “[n]ingún acto del Presidente, excepto el de
nombramiento de ministros y directores de departamentos administrativos y
aquellos expedidos en su calidad de Jefe de Estado y de suprema autoridad
administrativa, tendrá valor y fuerza alguna mientras no sea suscrito y
comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento
Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen
responsables”. Como se observa, la regla es que los actos del Presidente de
la República, para tener “valor y fuerza”,
deben ser suscritos por el Ministro del ramo o Director de Departamento
pertinente. Esto aplica salvo cuando se trata de nombramientos de ministros y
directores de departamentos administrativos, de actos dictados en calidad de
Jefe de Estado y de suprema autoridad administrativa. La expedición de decretos
leyes no cabe en estas excepciones, porque es fruto del ejercicio de una
función legislativa extraordinaria, que no es por tanto administrativa y
produce efectos internos. Por ende, se aplica la regla general del artículo
115, y (i) debe ser suscrito por el Presidente y el Ministro del ramo o
Director de Departamento respectivo. 13.
De otro lado, (ii) por tratarse de una función legislativa extraordinaria, el
Gobierno Nacional debe observar un requisito de forma contemplado en la
Constitución para las leyes, cual es el de asignarles a los decretos leyes un
título (CP art 169). Igualmente es preciso (iii) que se invoque expresamente la
facultad en virtud de la cual el Presidente de la República adquiere
atribuciones para dictar el decreto ley, lo cual es exigible con el fin de
precisar la naturaleza jurídica del acto, y así adecuar su configuración a
efectos de garantizar un control constitucional por la autoridad judicial
competente. Finalmente, el Presidente de la República (iv) debe exponer los
motivos que justifican la expedición del decreto ley. Esta condición se
sustenta en que los decretos leyes, a diferencia de la legislación aprobada por
el Congreso de la República, no surte un proceso deliberativo público que
faculte a la ciudadanía y a los organismos encargados del control para conocer
las motivaciones de quien los expide. Sin embargo, en los decretos leyes es tan
necesario como en las leyes del Congreso poder conocer las motivaciones que
originaron su expedición, no solo porque la función pública está en general sujeta
al principio de publicidad (CP arts. 133, 209 y 228), sino además porque la
publicidad de los motivos es una condición necesaria para garantizar
adecuadamente el derecho ciudadano a intervenir en los procesos de
constitucionalidad en defensa de la Constitución (CP arts. 40 y 242 núm. 1). 14.
Pues bien, todos los anteriores requisitos de forma se cumplen en el presente
caso. (i) Para empezar, el Decreto ley 121 de 2017 fue suscrito por el señor
Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón, y por el entonces
Ministro de Justicia y del Derecho, Jorge Eduardo Londoño Ulloa, quien es el
Ministro del ramo respectivo puesto que el Decreto bajo examen versa sobre un
procedimiento de aplicación de justicia constitucional. (ii) El Decreto ley 121
de 2017 trae un título: “por el cual se
adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, que basta para
cumplir el requisito, aplicable a los decretos leyes, del artículo 169 de la
Carta. (iii) Además, el Decreto ley 121 de 2017 estatuye de forma expresa que
su expedición se surte “en ejercicio de
las facultades conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 […]”.
(iv) Finalmente, el Presidente de la República expone los motivos que sustentan
el Decreto ley 121 de 2017. Dado que la presente es una verificación de forma,
la existencia objetiva de los motivos basta para superar este requisito. En
este punto no es entonces preciso preguntarse por si esos motivos realmente
justifican, junto con el contenido del Decreto ley, su constitucionalidad,
cuestión que se definirá más adelante. Por ende, puede decirse que el Decreto
bajo examen es constitucional en su forma. b. Control sobre la competencia del
Presidente de la República para expedir el Decreto ley 121 de 2017 15.
El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 ‘Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’
facultó al Presidente de la República para expedir “decretos con fuerza de ley”, bajo determinadas condiciones. (i)
Estas facultades extraordinarias solo se le confirieron por “180 días”, los cuales han de contarse
desde la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. Este, a su turno,
entra en vigencia “a partir de la
refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera” (AL 1 de 2016 art 5º). En el
presente proceso, una intervención señala que la Corte Constitucional debe
definir si esos 180 días, constitutivos del plazo para expedir decretos leyes
al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, deben concebirse como días hábiles o
si, por el contrario, deben tenerse como días calendario.16 Como adelante
se indicará, este problema aún no forma parte de los que la Corporación tiene
competencia para resolver, pues en cualquier caso el Decreto ley 121 de 2017
fue expedido dentro del ámbito temporal de las facultades extraordinarias. 16.
(ii) El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 precisa que los decretos
leyes dictados con base en las facultades que confiere, debe “facilitar” y “asegurar” la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo
final para la terminación del conflicto. La Corte en la sentencia C-699 de
2016, al controlar la constitucionalidad del artículo 2 del Acto Legislativo
indicado, señaló que la habilitación legislativa extraordinaria no sustituye el
principio de separación de poderes y funciones, por cuanto el Presidente tiene
competencias limitadas.17 En lo pertinente dijo, entonces, que “[e]n desarrollo de este control,
la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la
finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o
asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final”.18 Obsérvese entonces que esta exigencia directamente
estatuida en el Acto Legislativo 1 de 2016, requiere para los decretos leyes conexidad teleológica. La conexidad
teleológica significa entonces probar que el acto enjuiciado es instrumental a la
realización de los objetivos o compromisos del Acuerdo final, en la forma
específica en que debe serlo de conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2016.
Pues bien, este último acto reformatorio habilita al Presidente de la República
solo para expedir decretos leyes cuyo contenido tenga por objeto “facilitar” o “asegurar” la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo final (art 2). La conexidad teleológica, en este
contexto, supone entonces mostrar su potencial o bien para “facilitar” o bien para “asegurar” la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final (AL 1 de 2016 art 2). 17. (iii) Los
decretos leyes dictados con base en la habilitación legislativa del artículo 2,
Acto Legislativo 1 de 2016, deben entonces facilitar
o asegurar la implementación o desarrollo del Acuerdo final. Esta relación
instrumental específica debe surgir en principio de la propia configuración del
decreto ley, y por lo mismo debe ser susceptible de advertirse con la lectura
de sus disposiciones o de su exposición de motivos pues, como se indicó, en
todo decreto ley debe haber una motivación que explique o justifique las normas
que contiene. Pero no bastaría con que alguna parte del decreto justifique su
conexidad teleológica con el Acuerdo final, pues debe haber además congruencia
entre las motivaciones y las disposiciones del decreto con fuerza de ley.19
Mientras la exigencia de motivación expresa responde al principio de publicidad
y a los derechos al debido proceso y a defender la Constitución, el deber de conexidad
entre las normas y las motivaciones busca garantizar el principio de
interdicción de la arbitrariedad, que está implícito en todo Estado de derecho
(CP art 1). Por lo tanto, en los decretos leyes especiales debe haber conexidad
probada entre la exposición de motivos y sus propias disposiciones. 18. (iv) Además de las
anteriores limitantes de competencia, el Acto Legislativo 1 de 2016 estatuye
directamente que las facultades extraordinarias allí conferidas no pueden ejercerse
para “expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayoría
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”. En
la sentencia C-699 de 2016, al revisar la constitucionalidad del precepto que
contiene esa restricción, la Corte consideró que no sustituía la Carta Política,
entre otras razones porque la competencia legislativa extraordinaria era
realmente limitada, pues no solo se sometía a las reservas explícitas previstas
en el Acto Legislativo 1 de 2016, sino también a otras que están contenidas en
el texto constitucional y que el Presidente de la República debe respetar. En
específico, advirtió que en cuanto no es válido introducir reformas
constitucionales implícitas,20 había restricciones previstas en la
Constitución que regían incluso para ejercer la habilitación del Acto
Legislativo 1 de 2016. Dijo la Corte, al respecto, que en virtud de lo anterior “tampoco pueden usarse las facultades
extraordinarias para regular asuntos sujetos a reserva de ley que no estén
mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política o en el artículo 2
acusado, tales como la restricción de la libertad de expresión, la creación de
delitos o el incremento penas (CP arts. 29 y 93)”.21 19.
(v) La Corte observó también, en el control del Acto Legislativo 1 de 2016, que
se debe verificar la estricta necesidad
de los decretos ley; es decir, “se justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2 demandado
solo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario
apelar a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo
correspondiente”.22 Esta exigencia
de estricta necesidad se justifica
porque toda habilitación extraordinaria para legislar supone un sacrificio para
el principio democrático. Mientras el Congreso de la República representa al
pueblo, tiene una configuración pluralista y garantías de multiculturalidad, y
sus procedimientos son deliberativos y mayoritarios, el Presidente de la
República no encarna simultáneamente todos estos valores. Por lo mismo, ese
sacrificio debe estar debidamente justificado. Tradicionalmente, la atribución
de facultades extraordinarias se legitima por la conveniencia de contar con
legislación oportuna o tecnificada.23 Pero en el
contexto del Acto Legislativo 1 de 2016 no es suficiente con apelar en
abstracto a estos dos objetivos. Es posible que las medidas del decreto ley se
requieran con inmediatez, pero el procedimiento legislativo especial garantiza
una legislación expedita. Es también factible que las normas del decreto ley
exijan desarrollo técnico, pero las reglas especiales del proceso legislativo propician
la tecnificación de la legislación. En efecto, para la formación de leyes
especiales en este contexto institucional hay trámite preferencial, absoluta
prelación en el orden del día, tres debates, iniciativa exclusiva y control
gubernamental de las modificaciones por medio de aval. Todos estos instrumentos
son aptos para lograr una regulación oportuna y técnica, con un sacrificio
menor al principio democrático que el irrogado por un decreto con fuerza de
ley. Por consiguiente, el principio de estricta
necesidad en el control de los decretos leyes supone que debe haber un
imperativo de regulación no susceptible de satisfacción por el proceso
legislativo especial. 20. Conforme a los anteriores principios, la Corte
concluye entonces lo siguiente. (i) El Acto Legislativo 1 de 2016 facultó al
Presidente de la República para dictar estos decretos leyes dentro de los 180
días siguientes a su entrada en vigencia, hecho que ocurrió con la refrendación
popular del Acuerdo final, en los términos de la sentencia C-160 de 2017, en la
cual la Corte revisó el Decreto ley 2204 de 2016 ‘por
el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio’,
correspondiente al expediente RDL-001. De tal suerte, los 180 días de plazo
para ejercer la habilitación legislativa extraordinaria, contenida en el
artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, corren a partir de tal refrendación.
Pues bien, el Decreto ley 121 de 2017 se expidió y promulgó el 26 de
enero de 2017,
y para ese momento aún no había expirado el plazo
constitucional para el ejercicio de las facultades extraordinarias. (ii) El
Decreto ley 121 de 2017, por otra parte, tiene una conexión teleológica
específica con el Acuerdo final. Como puede advertirse con fundamento en su
lectura, el Decreto ley 121 de 2017 prevé el procedimiento para revisar la constitucionalidad
de los actos legislativos y leyes que implementen o desarrollen el Acuerdo
final, o de los decretos leyes que faciliten y aseguren su desarrollo e
implementación. Al consagrar reglas procesales ciertas para el control
constitucional de estos actos, el Decreto ley 121 de 2017 hace más clara su
revisión, y contribuye a dotar de seguridad
jurídica; es decir, precisamente a “asegurar”
la juridicidad del desarrollo y la implementación del Acuerdo final. En
consecuencia, se ajusta a las facultades extraordinarias, que le fueron
conferidas al Presidente para facilitar o asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo. 21.
Debe además resaltarse –como lo señala el Procurador General de la Nación- que este
Decreto ley tiene conexidad con el Acuerdo final. En este último, en el Acuerdo
especial celebrado el 7 de noviembre de 2017, hay un compromiso de crear reglas
especiales de control para “leyes y actos
legislativos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial”. Si
bien no se menciona en ese acuerdo, específicamente, lo atinente al control de
los decretos leyes, lo cierto es que por la fuerza de ley que tienen estos
últimos se entienden incorporados allí. La parte pertinente del Acuerdo final
dice: “II.-
Control previo y automático de constitucionalidad: Las leyes y actos
legislativos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su
entrada en vigencia. El control de constitucionalidad de los actos legislativos
se hará solo por vicios de procedimiento en su formación. Las Leyes Estatuarias
tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la
Constitución. Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se
reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser
prorrogados. El control constitucional relacionado con la implementación del
Acuerdo Final mediante Leyes ordinarias será único y automático y posterior a
su entrada en vigor.” 24 22.
(iii) Además de la conexidad externa, el Decreto ley 121 de 2017 exhibe una
conexidad interna, entre su exposición de motivos y sus normas. Puede
constatarse, por una parte, que entre las motivaciones del Decreto ley bajo
examen se enuncia la creación, en el Acto Legislativo 1 de 2016, de una competencia
de control automático de actos legislativos y leyes especiales, cuyos términos
se reducen a una tercera parte; y una atribución de control también automático
de los decretos leyes especiales, cuyo procedimiento de revisión debe surtirse
dentro de los dos meses siguientes a la expedición del respectivo decreto. Pues
bien, los artículos 1 a 4 del Decreto ley 121 de 2017 prevén justamente reglas orientadas
a ajustar el procedimiento ordinario de control sobre actos legislativos,
leyes, proyectos de leyes estatutarias y decretos con fuerza de ley, a los
márgenes temporales específicos contemplados en los artículos 1 y 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016. El artículo final del Decreto ley, que aparece con el
número “2º” en el Diario oficial Nº 50.128 de
26 de enero de 2017, en realidad es el quinto artículo y se contrae a
decir que el Decreto “rige a partir de su
publicación”, previsión que por su función normativa necesaria puede –como
todas las de su clase- formar parte de estos decretos ley. 23.
(iv) Ahora bien, en lo que respecta a la cuestión de si las normas del Decreto
ley 121 de 2017 se ajustan a las reservas legales contempladas en el artículo
2º del Acto Legislativo 1 de 2016 y en las normas permanentes de la
Constitución, en el presente proceso hay dos intervenciones que plantean
problemas de inconstitucionalidad. En primer lugar, una intervención sostiene
que el artículo 4º del Decreto ley limita las competencias de la Corte
Constitucional para modificar su propio Reglamento interno, lo cual a su juicio
vulnera el artículo 241 numeral 12 de la Carta.25 En segundo lugar, otra
intervención señala que el Decreto 121 de 2017 es inconstitucional debido a que
modifica el Decreto 2067 de 1991, el cual a su turno regula materias reservadas
a la ley estatutaria, por cuanto consta de reglas sobre la participación
ciudadana en procesos de inconstitucionalidad.26 La Corte pasa a
referirse a estos puntos. 23.1.
La Sala Plena observa que efectivamente el artículo 4º del Decreto ley 121 de
2017 emplea expresiones que, consideradas de forma aislada, dan la idea fundada
de que mediante decreto ley se limita efectivamente la competencia de la Corte
Constitucional para modificar su Reglamento Interno, con el fin de ajustar sus
términos a los del control previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016. Así, el
artículo 4º sujeto a examen tiene un título imperativo: “[n]o aplicación del reglamento interno de la
Corte Constitucional”. Acto seguido, dentro del cuerpo de la disposición,
dice el Decreto ley que “sin modificar su
reglamento interno”, esta Corte podrá disponer que los plazos allí
previstos no apliquen para la revisión de los actos expedidos al amparo del
Acto Legislativo 1 de 2016. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República tiene, en contraste, una interpretación distinta de estos segmentos
normativos, pues aduce que el artículo 4 referido simplemente “faculta” a la Sala Plena para que, “si así lo considera”, no modifique el
Reglamento interno con el fin de disponer que los plazos previstos para
registro de proyectos, no aplican a la sustanciación de los actos emitidos en
virtud del procedimiento especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016.
Es entonces indispensable definir esta cuestión. 23.1.1.
El artículo 241 numeral 12 de la Constitución, tras la reforma introducida por
el Acto Legislativo 2 de 2015, prevé que a la Corte Constitucional le
corresponde “[d]arse su propio reglamento”.
Nótese que, a diferencia de otras normas constitucionales, que supeditan la
expedición de ciertas normas a que estas sean conformes a la ley (P.ej., CP arts.
300-4 y 313-4 y 7), la atribución que el Constituyente le dio a esta
Corporación para darse su propio reglamento no la supedita a su conformidad con
la ley. Naturalmente, el carácter inocultablemente reglamentario del Reglamento interno de la Corte Constitucional
tiene, según las convenciones jurídicas dominantes, unas implicaciones jerárquicas
específicas. El artículo 241 numeral 12 de la Carta faculta a esta Corporación
para desarrollar, en el ámbito interno del organismo, las atribuciones y
procedimientos regulados en la Constitución y en la ley. Por ende, es claro que
desde esta perspectiva el Reglamento interno de la Corte Constitucional debe
ajustarse a la ley, pues debe respetar las normas constitucionales y legales
que le confieren facultades, le fijan procedimientos y le imponen obligaciones.
Sin embargo, esa limitación se diferencia conceptualmente de otra, consistente en
inhibir la propia competencia constitucional de la Corte para reglamentar una potestad
también otorgada por la Constitución o un acto reformatorio de la Carta, por la
vía de señalarle que no puede reglamentarla. Esto último no está en los
márgenes de configuración del legislador, y menos en los del legislador
extraordinario, pues es una materia estrictamente reservada al poder de reforma
constitucional, o al Constituyente. 23.1.2.
No obstante, interpretado en su contexto, el artículo 4º enjuiciado en realidad
no inhibe la atribución de la Corte Constitucional para reformar su Reglamento.
Por el contrario, se advierte esta potestad queda incólume en el Decreto ley
121 de 2017, al tiempo que se le ofrece a esta Corporación una alternativa – adicional
a las modificaciones reglamentarias - para
adecuar sus términos procesales internos a lo previsto en el Acto Legislativo 1
de 2016. En efecto, el Decreto ley dice que esta Corte “podrá” disponer que los
plazos previstos en el Reglamento interno para el registro interno de
proyectos, no se apliquen en este tipo de procedimientos, con lo cual sencillamente
le confiere una facultad a la Corte,
sin que al mismo tiempo ese facultamiento constituya una prohibición de
enmienda a las normas reglamentarias. La disposición bajo examen en momento
alguno impide entonces que, si así lo considera, la Corte efectivamente cambie las
previsiones pertinentes del Reglamento para adecuarlas al Acto Legislativo 1 de
2016 y al presente Decreto ley. En consecuencia, la disposición revisada no
imposibilita el ejercicio de la competencia contenida en el artículo 241 numeral
12 de la Constitución, y por tanto no se verifica en este caso una vulneración
de la reserva de Constitución en cuanto a las competencias de la Corte para
darse su propio reglamento. 23.2.
El segundo problema se relaciona con una presunta vulneración de la reserva de
ley estatutaria. Como se indicó, el Acto Legislativo 1 de 2016 prevé que las
facultades extraordinarias en él conferidas no pueden utilizarse para expedir “leyes estatutarias”. Una intervención
ciudadana dice, sin embargo, que en realidad el Decreto ley 121 de 2017 sí
incursiona en materias reservadas al legislador estatutario, por cuanto regula
un procedimiento que incorpora oportunidades de participación ciudadana. En
contraste, otra intervención señala que no hay ninguna interferencia en la
reserva de ley estatutaria.27 La Corte advierte que hay al menos
tres materias reservadas a la legislación estatutaria que prima facie podrían estarse relacionando con el Decreto ley 121 de
2017. El artículo 152 de la Constitución dice que por ley estatutaria deben
regularse, entre otras, las siguientes materias: “a) Derechos y deberes fundamentales y los procedimientos y recursos
para su protección; b) Administración
de justicia; […] d) Instituciones y
mecanismos de participación ciudadana”. En el proceso de control de
constitucionalidad ante la Corte Constitucional se protegen derechos
fundamentales, se administra justicia constitucional, y hay uno o dos momentos
de participación ciudadana, pues en ciertos casos es posible interponer
acciones públicas de inconstitucionalidad, y en toda circunstancia hay una
oportunidad para intervenir en defensa de la Constitución (CP arts. 40 núm. 6 y
242 núm. 1). La Corte debe entonces definir si esta aparente relación temática,
entre las previsiones del Decreto ley 121 de 2017 y las materias enunciadas en
el artículo 152 Superior, basta para concluir que ha habido una vulneración de
la reserva de ley estatutaria. 23.2.1. Para empezar, debe advertirse que el hecho
aislado de introducir al Decreto ley 2067 de 1991 un capítulo transitorio no
constituye razón suficiente para concluir que se ha infringido la reserva de
ley estatutaria. El Decreto ley 2067 de 1991 fue dictado en ejercicio de las
facultades extraordinarias otorgadas por el Constituyente de 1991 al Presidente
de la República en el artículo 23 Transitorio de la Constitución. Como otros
decretos expedidos en virtud de facultades similares, fue sometido a un
procedimiento ante una Comisión Especial creada también por la Asamblea
Constituyente en el artículo 6º Transitorio de la Constitución. Entre las
facultades extraordinarias que se le concedieron entonces al Presidente de la
República, para que las desarrollara de acuerdo con ese procedimiento especial,
había algunas que ciertamente tenían reserva de ley estatutaria. Por ejemplo,
el artículo 5º Transitorio de la Constitución habilitó al Presidente para por
esta vía “[r]eglamentar el derecho de
tutela” (lit b), competencia que por su generalidad comprendía la
regulación de –entre otros- asuntos reservados a la ley estatutaria. Sin
embargo, no todas las facultades extraordinarias entonces conferidas versaban
sobre asuntos reservados a la ley estatutaria. Así, el artículo 5 Transitorio
literal d) de la Constitución, le asignaba al Presidente de la República la
función de expedir, por este procedimiento especial, el presupuesto general de
la Nación de 1992, siendo este un contenido que no es propio de las leyes
estatutarias. 23.2.2. Es más, incluso las atribuciones
extraordinarias que, por su generalidad, abarcaban aspectos reservados al
legislador estatutario, podían comprender también asuntos propios de la
legislación ordinaria, o incluso de la reglamentación gubernamental. Para
retomar el ejemplo de la competencia para regular “el derecho de tutela”, es claro que en virtud de la misma el
Presidente de la República podía dictar normas sobre tutela, muchas de las
cuales tienen una clara reserva de ley estatutaria, tales como la competencia
judicial para resolver el amparo.28 No obstante, no está reservado a
la legislación estatutaria disciplinar todo lo relacionado con la tutela, pues
por ejemplo es del resorte del reglamento regular un asunto puramente
administrativo, como es el atinente a las reglas para reparto de trabajo en
tutela entre jueces efectivamente competentes.29 Por tanto, para
concluir que se ha trasgredido la reserva de ley estatutaria, con la adición de
un capítulo al Decreto ley 2067 de 1991, no es suficiente con mostrar que
algunas disposiciones de este último efectivamente tienen dicha reserva, sino
que debe quedar claro que la reforma legislativa extraordinaria –incluso
transitoria- recae específicamente sobre esas materias y, por lo mismo, vulnera
el artículo 152 de la Constitución. Debe entonces hacerse un análisis del
Decreto ley 121 de 2017, para determinar si interfiere en materias reservadas a
la ley estatutaria, reguladas en el Decreto 2067 de 1991. 23.2.3. El Decreto ley 121 de 2017 se limita a reducir
los tiempos del trámite ordinario de control constitucional, con el fin de
ajustarlos a las prescripciones del Acto Legislativo 1 de 2016. No modifica la
conformación de la Corte Constitucional, la configuración institucional en
salas, las mayorías para tomar decisiones, las causales de recusación e
impedimento, las condiciones de legitimación para interponer acción pública de
inconstitucionalidad o intervenir durante el proceso en defensa de la
Constitución, ni tampoco versa sobre las nulidades. Pues bien, una materia de
estas características no aparece expresamente enlistada entre las que son exclusivas
de la legislación estatutaria.30 El artículo 152
de la Carta no prevé que las reglas generales de procedimiento ante la Corte
Constitucional tengan esa reserva. El proceso de control constitucional que se
regula en el Decreto ley 121 de 2017 puede circunstancialmente ser funcional a
la protección de derechos fundamentales, pero esa no es una razón suficiente
para considerar que entonces sus normas solo pueda expedirlas el legislador
estatutario. Los procesos penales, por ejemplo, interfieren en la restricción o
el goce efectivo de una gran diversidad de derechos fundamentales, como la
libertad personal, el debido proceso, los derechos políticos, la libertad
circulación, la inviolabilidad domiciliaria, entre muchos otros. Pese a ello, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que un código de procedimiento penal
no forma parte de la reserva de ley estatutaria.31 Además este
Decreto ley regula un asunto relacionado con la administración de justicia
constitucional, pero no su conformación orgánica esencial ni define tampoco sus
reglas sustantivas del procedimiento, que son las que integran el ámbito de
competencias del legislador estatutario.32 23.2.4. Ciertamente, el Decreto ley 121 de 2017 se
refiere a la intervención ciudadana durante el proceso de inconstitucionalidad.
Los artículos 1º y 3º en sus numerales 5 prevén que “[e]l término de intervención ciudadana correrá simultáneamente con el del
Procurador General de la Nación y hasta por el mismo plazo”. Dado que el
plazo para rendir el Concepto fiscal es de diez días, puede entonces concluirse
que el término para intervenciones ciudadanas en el proceso de control
constitucional, efectuado con arreglo al Acto Legislativo 1 de 2016, es también
de diez días. La oportunidad de intervenir a través de acciones públicas, o
durante un proceso, en defensa de la Constitución constituye un verdadero
mecanismo de participación política en el escenario judicial (CP arts. 4 y 242 núm.
1). En la sentencia C-089 de 1994, por ese motivo, esta Corte resaltó como una
de las manifestaciones del principio expansivo de la democracia, la
consagración en la Constitución de 1991 de nuevos “mecanismos de participación ciudadana” dentro de los procesos de
inconstitucionalidad. Señaló que “[e]stos no se limitan ya exclusivamente al ejercicio de la acción pública
de inexequibilidad sino que se mantienen y refuerzan permitiendo la
intervención de cualquier ciudadano en los procesos promovidos por otros o en
aquellos adelantados por la Corte Constitucional en ejercicio de las funciones
a ella confiadas (CP arts. 241 y 242)”.33 Esta
misma concepción fue luego reiterada en la sentencia C-180 de 1994. Es además
claro que, con apoyo en estos mecanismos de participación política en el
proceso de constitucionalidad, se pueden defender derechos fundamentales. 23.2.5.
No obstante, lo anterior no quiere decir que el Decreto ley 121 de 2017 sea
inconstitucional, en aquellas previsiones que se refieren a la intervención
ciudadana dentro de los procesos de control automático, surtidos de conformidad
con el Acto Legislativo 1 de 2016. En realidad, en esto no hay una reforma al
Decreto ley 2067 de 1991, que por regla general contempla un plazo de diez días
para que cualquier ciudadano impugne o defienda la constitucionalidad de las
normas sujetas a control (Dcto 2067 de 1991 art 7º). Sin duda, una reducción de
esos términos supondría un problema especial de constitucionalidad, a la luz de
la reserva de ley estatutaria, por cuanto constituiría la restricción de un
mecanismo de participación ciudadana en el proceso judicial de
constitucionalidad, potencialmente apto para la protección de derechos
fundamentales. No obstante, la configuración normativa a la cual se enfrenta la
Corte es una reproducción exacta de los términos que, para intervenciones ciudadanas,
ya prevé el Decreto ley 2067 de 1991. En vista de que el Decreto ley 121 de
2017 simplemente reitera un término previsto en el Decreto 2067 de 1991, mal
podría decirse que vulnera la reserva de ley estatutaria. 23.2.6.
El interviniente que plantea esta cuestión aduce en sustento de sus
pretensiones que, según el Decreto ley 121 de 2017, las intervenciones
ciudadanas deben tener un término de “hasta”
diez días, redacción que permite –a su juicio- que esta pueda ser incluso
inferior a diez días. Sin embargo, en concepto de la Corte, esta interpretación
no se infiere del texto sometido a control, ni del contexto normativo al cual
se integra. El vocablo “hasta” fija
un término máximo, indicativo de que por principio no puede abrirse una
oportunidad de intervención ciudadana superior a los diez días allí estatuida.
No obstante, ni esa expresión en particular, ni ninguna otra dentro del Decreto
ley 121 de 2017, facultan a la Corte o a otra autoridad para reducir el término
de diez días, y restringir el ámbito temporal para la presentación de
intervenciones ciudadanas. De tal suerte, en este punto no se observan
problemas de inconstitucionalidad. 23.2.7.
El Decreto ley 121 de 2017 también reduce los términos con los cuales cuenta el
Procurador General de la Nación para rendir concepto en los procesos de
constitucionalidad, pues de contar con treinta días hábiles pasa a tener diez. No
obstante, la Corte no advierte que la concreción de los términos
constitucionales que tiene el Ministerio Público para conceptuar sea asunto
exclusivo del legislador estatutario. Primero, se trata simplemente de la
concreción en el orden legal de un plazo ya definido directamente en la Carta. Segundo,
las funciones del Procurador en general, y las que tiene dentro de los procesos
de constitucionalidad, no aparecen explícitamente enunciadas dentro de las
materias reservadas a ley estatutaria (art 152). Tercero, la competencia que
tiene el Ministerio Público para rendir conceptos no es en sí misma un derecho
fundamental, sino una función pública, ni constituye en cuanto tal un
procedimiento de protección de derechos fundamentales, aun cuando en ciertas
ocasiones pueda coadyuvar a ese fin, lo cual no es suficiente para concluir que
tenga reserva especial de ley.34 Cuarto, el concepto fiscal se
presenta ante la administración de justicia, pero no afecta su configuración
orgánica esencial, ni tampoco define, de suyo, principios sustanciales del
debido proceso.35 Por último, considerada de forma individual, esta
atribución institucional para conceptuar no constituye un procedimiento de
participación ciudadana, pues es exclusivo de un funcionario público. No hay
entonces elementos para sostener que sea este un asunto de regulación exclusiva
por el legislador estatutario. 24.
(v) Finalmente, esta Corporación considera que el Decreto ley 121 de 2017
cumple de forma adecuada el principio de estricta
necesidad en el uso de las facultades extraordinarias. En efecto, dado que
el Acto Legislativo 1 de 2016 redujo los términos procedimentales para el
control de actos legislativos, leyes y decretos leyes dictados bajo su égida,
se requería con inminencia una regulación especial, y con carácter transitorio,
que adecuara los plazos y las etapas del procedimiento ordinario a esas nuevas
condiciones. Pero este era un requerimiento institucional que necesitaba
respuesta con una prontitud objetivamente superior a la que puede ofrecer el
procedimiento legislativo especial ante el Congreso, pues debía estar vigente
para el control de la primera reforma introducida con el fin de desarrollar o
implementar el Acuerdo final, o para asegurar y facilitar su desarrollo e
implementación. Las reglas para la revisión de constitucionalidad de los actos
legislativos, leyes y decretos leyes especiales proferidos con base en el Acto
Legislativo 1 de 2016 debían entonces estar creadas antes de que se consumara
el control de las reformas transicionales más prioritarias entre todas,
precisamente para tener claro el procedimiento de revisión constitucional que
habría de seguirse para ellas llegado el caso. Por su contenido, las reglas de
trámite para el control constitucional de las reformas especiales demandaban un
grado de urgencia en su aprobación, que no era razonable esperar del
procedimiento legislativo especial. Este es entonces un claro evento en el cual
un decreto ley resulta estrictamente necesario, a la luz de la sentencia C-699
de 2016 y los principios arriba mencionados que lo justifican, puesto que se
requería con una urgencia institucional superlativa. De modo que no hay en este
aspecto un problema de inconstitucionalidad. 25.
Una de las intervenciones36 sugiere que, conforme al principio de
estricta necesidad en el uso de las facultades, podría haber una dificultad de
constitucionalidad respecto de los artículos 1º y 2º del Decreto ley 121 de
2017, porque su función es reducir los términos a una tercera parte de los del
procedimiento ordinario de control constitucional. Señala que, sin embargo, era
innecesario utilizar las facultades para ese objetivo, pues la Constitución y
el Decreto 2067 ya contemplan un trámite cuya duración equivale a la tercera
parte de los términos del procedimiento ordinario de revisión, por lo cual esa
regulación preexistente habría sido suficiente. La Corte observa que,
ciertamente, el artículo 242 numeral 5º Superior prevé que, en los procesos de
control sobre los decretos del estado de excepción, los términos ordinarios
deben reducirse a una tercera parte. En desarrollo de lo cual, el Capítulo VII
del Decreto 2067 de 1991 establece en sus artículos 36 a 38 reglas de trámite
para el control de los decretos de estado de excepción, y los términos
constitucionales ordinarios los reduce a una tercera parte. No obstante, como
puede observarse a partir de su literalidad, dichos preceptos del Decreto 2067
de 1991 regulan lo atinente a la revisión de los decretos de estado de
excepción, y no la de actos legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley
dictados bajo los parámetros del Acto Legislativo 1 de 2016. Por ende, no es
cierto que fuera innecesaria una regulación, pues se necesitaban reglas al
menos para señalar que el procedimiento de control de las reformas
transicionales debía surtirse según el Capítulo VII del Decreto 2067 de 1991. 26.
Ahora bien, si el legislador extraordinario se hubiera decantado por hacer un
reenvío al Capítulo VII del Decreto 2067 de 1991, entonces habría tenido que
remitir al espacio que para intervenciones ciudadanas está previsto en el artículo
37 de ese Decreto, que es de cinco días. Al hacerlo, habría reducido el término
de intervención de diez a cinco días, en los procedimientos de control de actos
legislativos, leyes, proyectos de ley estatutaria y decretos leyes, lo cual
está por principio reservado al legislador estatutario, por tratarse de un
mecanismo de participación ciudadana en el proceso judicial, al tiempo que un
instrumento de protección de derechos fundamentales. Es cierto que el Decreto
2067 de 1991 ya reduce a cinco días el plazo para intervenciones ciudadanas,
precisamente en el artículo 37 citado, pero lo hace –en esa parte- en su
condición de decreto con fuerza de ley estatutaria, y solo con respecto a los
procesos de revisión de los decretos de estado de excepción. Por tanto, para
trasladar esa misma compresión de los términos de intervención a los trámites
de control sobre actos legislativos, leyes y decretos leyes, se requerían
facultades de legislador estatutario que el Presidente de la República,
objetivamente, no tiene en el marco constitucional vigente. De manera que la
Corte, antes que advertir un problema de inconstitucionalidad en que no se
hubiera hecho un reenvío al Capítulo VII del Decreto 2067 de 1991, encuentra
que es una opción adecuada a la Constitución 27.
En consecuencia, la Sala revisará el contenido material del Decreto. Control del contenido material del
Decreto ley 121 de 2017. Los términos de la revisión constitucional, el
procedimiento de revisión y la decisión de la Corte, en el Acto Legislativo 1
de 2016 y la Constitución 28. Según se indicó, una intervención señala que la
Corte Constitucional debe definir, si los 180 días de plazo que otorga el Acto
Legislativo 1 de 2016 para expedir decretos leyes bajo su amparo, deben
concebirse como días hábiles o, por el contrario, como días calendario. Si bien
ese problema en particular no está aún dentro de la órbita de competencia de la
Corte, pues como se vio en cualquier hipótesis este Decreto ley se dictó dentro
de la oportunidad constitucional referida, esta Corporación sí debe enunciar los
criterios para computar plazos fijados en la Constitución, o en los actos que
la reformen. Esto se debe a que el Decreto ley 121 de 2017 desarrolla
precisamente plazos establecidos en normas constitucionales. En efecto, de un
lado, el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 establece que los términos
“de esta revisión para las leyes y actos
legislativos se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario
y no podrán ser prorrogados”. Pues bien, los términos del proceso ordinario
establecidos en la Constitución se fijan en días (CP art 242 núm. 4),37
y es entonces preciso determinar cómo se cuentan los días y qué implica
reducirlos a una tercera parte. De otro lado, el artículo 2º del Acto
Legislativo en referencia prevé que “el
procedimiento de revisión” de los decretos leyes dictados en virtud suya
deberá surtirse “dentro de los dos meses
siguientes a su expedición”. Por tanto, debe definirse qué significa “meses” en este contexto del ordenamiento
constitucional. 29. El derecho
colombiano consagra ciertas normas de rango legal para el cómputo de plazos en días, meses y años. El Código
de Régimen Político y Municipal en su artículo 70 establece que en los plazos
de días señalados en “leyes y actos
oficiales” se entienden suprimidos los feriados y de vacancias, “a menos de expresarse lo contrario”. Ordinariamente,
entonces, los días a que se refieran
las leyes y actos oficiales se consideran hábiles salvo previsión expresa en
contrario. Esa misma disposición estatuye que los plazos en “leyes y actos oficiales”,
contemplados en “meses y años se computan según el calendario”. El Código General del Proceso consagra una regulación semejante para los
procesos y actos judiciales.38 Estas normas en ciertos casos son útiles
para contabilizar términos contemplados en la Constitución. Por ejemplo, el
ordenamiento constitucional prevé que el Gobierno Nacional cuenta con la
potestad de presentar objeciones contra cualquier proyecto, en términos
señalados en “días”, sin precisar que
sean calendario (CP art 166). La Corte Constitucional ha sostenido que estos
días son hábiles, lo cual coincidiría con las reglas ordinarias sobre el
cómputo de plazos (C-452 de 2006).39 En sentido similar, la
Constitución dice que el Procurador General de la Nación cuenta de ordinario
con treinta días para rendir concepto en los proceso de constitucionalidad, y
que la Corte tiene sesenta días para decidir (CP art 242 núm. 4), términos que
según la práctica procesal de esta Corte se consideran otorgados en días
hábiles, conforme a los Códigos de Régimen Político y Municipal, y General del
Proceso. 30. Sin embargo, la Constitución tiene un ámbito
irreductible de sentido autónomo que no depende necesaria o totalmente de la
ley, sino de su propio texto, de sus propósitos, de su historia y de las
relaciones entre sus principios. La Carta Política es norma de normas (art 4), y
el legislador debe entonces configurar el orden legal conforme a las
previsiones constitucionales, y no a la inversa. La ley no tiene por tanto un
dominio absoluto sobre el sentido de las disposiciones constitucionales. En
consecuencia, las estipulaciones legales atinentes al modo de contabilizar
plazos pueden suministrar elementos útiles para interpretar las normas
constitucionales que fijan términos en días, meses o años, pero no condicionan
definitivamente su entendimiento. Interpretar una Constitución puede
suponer, en una primera etapa del análisis, atribuirles sentido a los términos
constitucionales conforme a las estipulaciones legales. Pero los resultados de
esa operación deben someterse a una evaluación
a la luz del orden constitucional en su integridad, para adecuar la
interpretación de suerte que resulte coherente con la Constitución como unidad.40 Es posible entonces que, por ejemplo, un plazo
constitucional fijado en días se compute según el calendario, aunque no se diga
expresamente en el texto de la Carta, y pese a que el Código de Régimen
Político y Municipal estatuya que si no se dice expresamente lo contrario los
días se consideran hábiles. También es factible que la Constitución prevea plazos
en meses o en años, y se computen de un modo diferente a como lo dicen los
Códigos que regulan la materia. Todo depende del sentido que imponga la
interpretación integral de la Carta. 31. La Constitución prevé, por ejemplo, que en el
procedimiento de formación de las leyes en el Congreso debe mediar un lapso no
inferior a “ocho días” entre el
primero y el segundo debate, y uno de por lo menos “quince días” entre la aprobación de un proyecto en una cámara y su
estudio en la otra (art 166). La jurisprudencia ha sostenido que en estos casos
los días son calendario, aun cuando la Constitución no lo diga modo expreso, y
por tanto que en este caso no es aplicable el Código de Régimen Político y
Municipal. A esta conclusión ha arribado esencialmente a partir de una
verificación de la finalidad de las normas constitucionales pertinentes. En la
sentencia C-203 de 1995, por ejemplo, luego reiterada en diversas ocasiones la
Corte señaló: “Tales términos han
sido consagrados con el propósito de asegurar que los miembros del Congreso,
antes de votar sobre los proyectos puestos a su consideración tengan tiempo de
estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisión que
cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del "pupitrazo"
sino a la persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa. Ello le
da importancia y seriedad a la votación que se produce en las sucesivas
instancias legislativas. También se busca que
la opinión pública, gracias a la divulgación de los textos ya aprobados durante
los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor
ilustración y al más amplio análisis del Congreso en virtud de una mayor
participación democrática.
Ahora bien, si tales
son los propósitos de la norma, los días que deben transcurrir entre el primero
y el segundo debate y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la
iniciación del debate en la otra no deben ser necesariamente hábiles, pues la
consideración de los textos que habrán de ser votados puede tener lugar también
en tiempo no laborable, según las disponibilidades de cada congresista, a la
vez que en los lapsos contemplados, aun tratándose de días comunes, puede la
ciudadanía expresarse.”41 32. Cabe mencionar, además del anterior ejemplo, que
la Constitución contempla un término de caducidad para las acciones públicas de
inconstitucionalidad por vicios de forma (CP art 242 núm. 3). Dice expresamente
que estas acciones en tales casos caducan “en
un año”, contado desde la publicación del respectivo acto. Pues bien, la
Corte ha considerado que este año no debe computarse conforme a las reglas
legales para contabilizar plazos fijados en años. En la sentencia C-801 de
2008, la Corte Constitucional debía decidir una demanda de inconstitucionalidad
por vicios de forma, instaurada el 11 de enero de 2008 contra una ley
promulgada el 27 de diciembre de 2006. Como se observa, había trascurrido más
de un año entre la promulgación del acto y la presentación de la acción. No
obstante, se alegaba que conforme al Código de Régimen Político y Municipal, el
año había vencido durante la vacancia judicial, y por tanto el plazo debía
extenderse hasta el día hábil siguiente; es decir, el 11 de enero de 2008,
razón por la cual la acción sería oportuna, pues esa es la forma de contabilizar
plazos establecidos en leyes y actos oficiales.42 La Corporación
declaró, sin embargo, la existencia de caducidad en ese caso, por cuanto el
término en esta materia no podía computarse conforme a la ley, sino de acuerdo
con las especificidades constitucionales pertinentes. Dijo expresamente que: “Este término no puede ser
interpretado con base en las normas legales atinentes a plazos “que se señalen
en las leyes y actos oficiales”, sino que debe ser aplicado de acuerdo con las
especificidades características del procedimiento constitucional, el cual está
regulado por normas superiores que fijan plazos de orden público”.43
33. En contraste, en la sentencia C-882 de 2011,44
al interpretar los términos de caducidad para presentar acciones públicas contra
actos reformatorios de la Constitución, previstos no en el artículo 242 numeral
3 sino en el artículo 379 Superior, sostuvo que, si el año para presentar las
demandas vencía en un día de vacancia, el plazo se extendía al día hábil
siguiente. Con lo cual, la Corte hizo coincidir el cómputo de este término de
caducidad con la regulación legal en la materia. Esta solución es diferente a
la suministrada en la sentencia C-801 de 2008, pero constituye no una
contradicción jurisprudencial, sino la respuesta a un problema jurídico
diferente. Si bien el plazo de caducidad para las acciones contemplado en el
artículo 242 numeral 3 Superior es semejante al estatuido en el artículo 379 de
la Carta, pues ambos son de un “año”
contado desde la promulgación del respectivo acto demandado, en realidad su
contexto institucional presenta diferencias relevantes. Mientras la cláusula de
caducidad del artículo 242 numeral 3 de la Carta aplica en general para
cualquier clase de acto demandado, pero solo por vicios de forma, el artículo
379 Superior en contraste constituye una cláusula de caducidad especial, pues
aplica solo a las acciones contra actos reformatorios de la Constitución, aunque
con independencia del vicio endilgado.45 Esto justifica una
diferencia interpretativa. En las acciones contra leyes y decretos con fuerza
de ley, los términos de caducidad por vicios de forma deben computarse de modo
estricto, pues los ciudadanos aún después del año preservan la posibilidad de demandar
dichos actos por vicios de contenido material y de procedimiento no formales.
Menos estricto debe ser, en cambio, el conteo del plazo de caducidad si se
demandan actos reformatorios de la Carta, ya que el advenimiento del término en
el cual caducan implica que no pueden ser demandados en el futuro por ningún
otro motivo, y en acatamiento del Estado de derecho y en virtud del principio pro actione debe maximizarse la
oportunidad de control constitucional. 34. Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el
cómputo de los términos o plazos previstos en el Acto Legislativo 1 de
2016, o en las normas constitucionales relevantes para el control
constitucional ante la Corte, pueden en principio interpretarse de conformidad
con las estipulaciones legales en la materia, pero sin desconocer el ámbito irreductible
de sentido autónomo que tiene la Constitución, de acuerdo con su texto, sus
finalidades, su historia y la unidad de sus principios. Dado que el Decreto ley
121 de 2017 básicamente adecúa los términos del procedimiento de revisión
constitucional de actos legislativos, leyes y decretos leyes a los plazos
reducidos del Acto Legislativo 1 de 2016, que a su turno remiten parcialmente a
los del artículo 242 numeral 4 de la Constitución, la Corte deberá decidir sobre
su exequibilidad con base en los principios antes indicados. a. Los
artículos 1 y 2 del Decreto ley 121 de 2017 son exequibles 35. El Acto Legislativo 1 de 2016 estatuye, en
sus artículos 1º y 2º, que los términos para el control constitucional de los
actos legislativos, las leyes y las leyes estatutarias dictadas a su amparo “se reducirán a la tercera parte de los del
procedimiento ordinario”. Esta previsión implica entonces que el Decreto
ley 121 de 2017 tendría que reducir a una tercera parte los plazos del trámite
ordinario de constitucionalidad, para los casos indicados. Sin embargo, para
revisar la constitucionalidad de este ajuste, no le corresponde a la Corte
tomar cada uno de los términos del procedimiento ordinario fijados en el
Decreto 2067 de 1991, y verificar si fueron comprimidos hasta hacerlos equivaler
a su tercera parte. Proceder de este modo supondría erigir el Decreto 2067 de
1991 en parámetro circunstancial de constitucionalidad, pese a que -como se dijo
atrás- sus reglas comunes sobre el trámite tienen por principio fuerza de ley
ordinaria. En vista de que esta consecuencia resultaría inaceptable, toda vez
que una ley ordinaria no puede por su jerarquía convertirse en parámetro de
validez de un decreto ley, es entonces natural concluir que cuando el Acto
Legislativo 1 de 2016 estatuye que los términos de la revisión “se reducirán a la tercera parte de los del
procedimiento ordinario”, hace referencia es a los plazos del proceso
ordinario directamente establecidos en la Constitución.46 En tanto las etapas del procedimiento
ordinario reguladas en la Carta Política hayan sido convertidas a su tercera
parte, el Decreto ley 121 de 2017 sería constitucional en ese aspecto, con
independencia de lo que decida sobre los términos restantes, previstos
exclusivamente en el Decreto 2067 de 1991. 36. Ahora bien, la Constitución solo consagra
dos términos ordinarios, en el artículo 242 numeral 4. Dice esta disposición,
textualmente, que “[d]e ordinario, la
Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir, y el Procurador
General de la nación, de treinta para rendir concepto” (CP art 242-4). Estas
dos etapas constitucionales, como puede advertirse, se fijan en días y, según
fue señalado con anterioridad, la práctica constitucional ha interpretado que
son días hábiles, por lo cual no se computan los días feriados y de vacancia.
Por lo demás, y como se verá más adelante, el ámbito temporal que tiene la
Corte para “decidir”, el cual de
ordinario es de sesenta días, es un término creado exclusivamente para que la
Sala Plena de la Corte examine el asunto, delibere y decida, y no es por ende
un ámbito temporal que comprenda la totalidad del proceso de constitucionalidad.
En consecuencia, el plazo que la Constitución fija para la decisión de esta
Corporación es totalmente independiente de los restantes actos que integran el
procedimiento de revisión de constitucionalidad, tales como los que avocan
conocimiento, decretan pruebas, ordenan librar comunicaciones y fijar el
proceso en lista, dan traslados, practican audiencias públicas, resuelven incidentes
de recusación e impedimento, y suponen el registro del proyecto. 37. De acuerdo con este entendimiento, los
artículos 1º y 2º del Decreto ley 121 de 2017 se ajustan a la Constitución, y
deben ser declarados exequibles. El artículo 1º bajo examen reduce a la tercera
parte los términos que –según la Carta- tiene el Procurador General de la
Nación para rendir concepto, y la Corte Constitucional para decidir. Mientras
de ordinario la Constitución establece que el Ministerio Público tiene treinta
días para conceptuar, el precepto revisado le asigna diez días, que es
precisamente la tercera parte (art 1 núm. 5). En tanto el orden superior le
confiere a la Corte Constitucional sesenta días para decidir, el artículo 1º
numeral 7 del Decreto ley objeto de control le concede veinte días que, de
nuevo, son entonces la tercera parte del término ordinario. Es cierto que el
artículo 1º del Decreto ley 121 de 2017 no reduce a la tercera parte todos los
plazos ordinarios fijados exclusivamente en el Decreto 2067 de 1991. Como antes
se indicó, el término de fijación en lista para intervenciones ciudadanas de
ordinario es de diez días, conforme al artículo 7º del Decreto 2067 de 1991. En
el Decreto ley 121 de 2017 este espacio no se reduce a la tercera parte, sino
que se preserva en diez días (art 1º núm. 5). Pero en esto no hay problema de
inconstitucionalidad, porque es un término que no prevé la Constitución sino el
Decreto ley 121 de 2017. Además, en concordancia con lo antes expuesto, el
legislador extraordinario no podía reducir este espacio fundamental de
participación ciudadana, pues hacerlo es competencia del legislador
estatutario. 38. Coherente con lo que antecede, la Corte
considera que el artículo 2º examinado es también exequible. Como se desprende
de su texto, dicho precepto se limita a señalar que el procedimiento regulado
en el artículo 1º será aplicable también a la revisión de las leyes
estatutarias aprobadas en virtud del procedimiento legislativo especial para la
paz. Por ende, lo que se dijo para sustentar la exequibilidad del artículo 1º
del mismo Decreto, se predica también del artículo 2º, y debe correr la misma
suerte. Advierte la Corte que en el Concepto del Ministerio Público se plantea
un problema relacionado con esta norma. Dice la Vista Fiscal que la
Constitución en el artículo 242 numeral 5 ordena reducir los términos del
proceso de control de los proyectos de ley estatutaria a la tercera parte de
los del procedimiento ordinario. En consecuencia, lo que implicaría el Acto
Legislativo 1 de 2016 es reducir esa tercera parte, a su vez, a la tercera
parte. Así, de veinte días que tendría –en su sentir- la Corte para decidir la
constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, se pasaría en virtud
del Acto Legislativo 1 de 2016 a 6,6 días, lo cual podría plantear un problema
de inconstitucionalidad. La Corte, tras examinar este planteamiento, considera
que dicho problema en realidad no se presenta en este caso, pues el artículo
242 numeral 5 de la Carta no alude al control de los proyectos de ley
estatutaria sino al de los decretos de estados de excepción, asunto que es
ajeno al marco del Acto Legislativo 1 de 2016. 39. Debe aclararse, sin embargo, que los plazos
conferidos en el Decreto ley 121 de 2017 en principio no corren durante el término
para recibir las pruebas indispensables al control integral del acto sujeto a
examen. La revisión de los actos legislativos, leyes y decretos leyes
especiales, que el Acto Legislativo 1 de 2016 le asigna a esta Corporación,
comprende un escrutinio completo de constitucionalidad. Para esto se han de
decretar pruebas que resulten indispensables, como por ejemplo las referidas a
la integridad del trámite parlamentario de expedición de los actos sujetos a
control. La experiencia institucional de la Corte indica que en especial las
actas contentivas de debates en Comisiones y Plenarias del Congreso de la
República, requieren tiempos de elaboración y publicación. El Decreto ley 121
de 2017 confiere un término de tres días para practicar las pruebas, lo cual prima facie indica que una vez vencido,
con independencia de si se allegan o no los elementos probatorios, debe
continuarse con el trámite subsiguiente, y dar traslado del asunto al
Procurador General de la Nación y fijar en lista el proceso para intervenciones
ciudadanas. Sin embargo, esta interpretación sería inconstitucional, en cuanto
se trate de pruebas por sí mismas indispensables para guardar la integridad y
supremacía de la Constitución, pues dar el impulso procesal subsiguiente, sin
que las pruebas decretadas se adjunten al expediente, implicaría que el
Ministerio Público y la ciudadanía no tendrían todos los elementos de juicio
para emitir un concepto sobre la totalidad de puntos de derecho constitucional
que provoquen los actos controlados. En consecuencia, con el fin de que el
Ministerio Público y la ciudadanía tengan una oportunidad de participación
informada, los términos procesales no pueden correr mientras no se alleguen las
pruebas indispensables para tomar una decisión, que hayan sido debidamente
decretadas por la Corte Constitucional. 41. Por consiguiente, en vista de que no
advierte vicios procedimentales ni de contenido material en ellos, la Sala
Plena declarará exequibles los artículos 1 y 2 del Decreto ley 121 de 2017. a. El
artículo 3 del Decreto ley 121 de 2017 es exequible, salvo su numeral 8º
(parcial) y su parágrafo, que son inexequibles 41. El Acto Legislativo dice, además en su artículo
2, que “el procedimiento de revisión de
constitucionalidad” de los decretos leyes especiales debe efectuarse “dentro de los dos meses siguientes a su
expedición”. Sin embargo, no precisa qué debe entenderse por “procedimiento de revisión de
constitucionalidad”, ni cómo deben computarse los dos meses que debe durar.
Como una expresión integrada al orden constitucional, la de “procedimiento de revisión” debe
definirse con arreglo al principio de unidad de la Constitución, y esto supone
interpretarla a partir de su texto, de su contexto normativo e histórico, y de
su teleología. El texto, para empezar, presenta una notoria ambigüedad
semántica cuando emplea los vocablos “procedimiento
de revisión”. De un lado, con dichas locuciones puede hacerse alusión a la
totalidad del proceso; es decir, a todo el conjunto de actos procesales que se
surten entre la recepción del decreto ley para el control de la Corte y la
decisión contenida en la sentencia que le ponga fin al trámite. Este sentido se
ve sustentado en que el Acto Legislativo habla de “procedimiento”, pero también “de
revisión”, con lo cual parece incluir tanto la sustanciación en el trámite
como la revisión sustantiva propiamente dicha de la constitucionalidad del
Decreto. De otro lado, podría designar solo una parte de las etapas procesales,
que iría desde la remisión del decreto ley hasta el registro del proyecto de
fallo, sin incluir los términos para la decisión de la Corte, pues no dice que
sea un plazo para decidir, sino para
agotar, precisamente, el “procedimiento”
de revisión; es decir, la etapa anterior al aspecto estrictamente
jurisdiccional. Por último, esa locución –‘procedimiento
de revisión’- puede referirse solo al lapso entre el registro del proyecto
de fallo por parte del magistrado sustanciador, y la decisión final que adopte
la Corporación sobre la constitucionalidad del decreto ley. A esta impresión se
arriba, cuando se pone el acento en la parte que habla de la “revisión”, que en un sentido laxo es
también un procedimiento. 42. La finalidad del
Acto Legislativo 1 de 2016, al estatuir ese plazo de dos meses para agotar el “procedimiento de revisión”, es disminuir
los términos que ordinariamente toma el control constitucional de los decretos
con fuerza de ley. El proceso ordinario
tiene normalmente una duración aproximada de seis meses y dos semanas. En
efecto, según el Decreto 2067 de 1991, una vez presentada una demanda o
sometido un acto a control, y repartido el negocio a alguno de los magistrados
de la Corte Constitucional, este tiene diez días hábiles para decidir si la
admite o avoca conocimiento (Decreto 2067 de 1991 art 6). Admitida la demanda o
asumido el conocimiento se ordena correr traslado al Procurador General de la
Nación por treinta días hábiles (ídem art 7), término que comienza a correr a
partir del día siguiente al que se le entrega copia del expediente.
Simultáneamente corre el término de diez días hábiles de fijación en lista para
que cualquier ciudadano intervenga. Una vez venza el término para que el
Procurador rinda su concepto, se inicia un término de treinta días hábiles
adicionales para registrar proyecto de sentencia (ídem art 8), concluido el
cual comienzan a correr otros sesenta días hábiles para que la Corte tome una
decisión. Como se observa, son cerca de ciento treinta días hábiles, que
regularmente cubren en el calendario, salvo vacancia judicial, aproximadamente
seis meses y una o dos semanas, según el periodo. 43. Así, si se asume
que el procedimiento de revisión comprende todo el proceso de control desde la
radicación del decreto ley en la Corte hasta la sentencia, habría una clara
reducción y agilización procesal, pues de seis meses y medio que dura
usualmente, pasaría a durar solo dos. También habría una reducción
significativa, si se acoge otro de los entendimientos remanentes, según el cual
el procedimiento de revisión se consuma entre la recepción del decreto ley para
control y el registro del proyecto de fallo por parte del magistrado
sustanciador. Efectivamente, de
ordinario esta etapa tiene un término de setenta días hábiles, que traducidos
al calendario equivalen aproximadamente a tres meses y medio. Pasar de ahí a un
trámite que en lo pertinente dure solo dos meses, implica también una reducción
significativa. Si, finalmente, el “procedimiento
de revisión” de los decretos leyes, que debe durar dos meses según el Acto
Legislativo 1 de 2016, comprende el lapso que tiene la Corte exclusivamente
para decidir, una vez registrado el proyecto de sentencia, entonces habría
también una disminución de los términos. En el proceso ordinario de control, el
ámbito temporal previsto para la decisión de la Corte es de sesenta días
hábiles, que equivalen aproximadamente a tres meses en el calendario. Luego, en
este último evento, el proceso de control se acortaría en un mes. Cualquiera de
los tres entendimientos cumple entonces la finalidad de hacer más expedito el
procedimiento de revisión, que constaría entonces de dos meses. 44. Ahora bien, aunque
hay entonces una ambigüedad, esta se supera mediante una interpretación
integral de la Constitución. En efecto, el procedimiento de revisión de
constitucionalidad de los decretos ley, en tanto debe durar dos meses, no puede
referirse a la totalidad del proceso de control, incluyendo absolutamente todas
las etapas, desde el acto por medio del cual la Corte avoca conocimiento hasta
la sentencia que toma la decisión definitiva. Bajo este entendimiento, no
importaría entonces cuál fuera el número de artículos del decreto ley, ni la
cantidad o envergadura de sus problemas jurídicos, pues en cualquier hipótesis la
Corte tendría un término de dos meses para surtir los trámites regulares, tales
como avocar conocimiento, decretar y revisar pruebas, librar traslados y
ordenar la fijación en lista, obtenerse el Concepto del Procurador General de
la Nación, registrar proyecto de fallo por parte del magistrado sustanciador, y
decidir; además de los trámites incidentales, entre los que se encuentran las
recusaciones e impedimentos, y las nulidades anteriores a la sentencia. Esto
sería, sin embargo, desintegrar el entendimiento de la Carta, toda vez que esta
le encomienda a la Corte la función de “guardar
la integridad y supremacía” de sus compromisos (art 241), y el cumplimiento
cabal de esta función presupone un ámbito temporal suficiente de estudio de los
problemas, y de deliberación institucional y de exposición escrita de los argumentos.47
El tiempo que ofrecería un marco total de dos meses para desarrollar esta
función, además de todos los restantes actos procesales ordinarios, sería
insuficiente, y por ende este entendimiento resulta incoherente con el marco
constitucional en el cual se inserta el Acto Legislativo 1 de 2016. 45. Además la
jurisprudencia constitucional ha indicado claramente que el procedimiento de revisión es una fase
del proceso de constitucionalidad, conceptualmente diferenciable de la decisión. El procedimiento de revisión
antecede cronológicamente al ámbito exclusivo que tiene la Corte para decidir,
por lo cual se refiere entonces a los actos que van desde la recepción del acto
para control hasta el registro del proyecto de fallo. En efecto, en la
sentencia C-105 de 1993, esta Corporación debía conocer de la acción pública
dirigida contra el artículo 38 del Decreto 2067 de 1991, que fija para el
control de los decretos de estado de excepción un término de siete días con el
fin de registrar proyecto de fallo, y de veinte días para que la Corte tome su
decisión. La demanda sostenía que si el término ordinario, establecido en el
mismo Decreto 2067 de 1991, para registrar proyecto de sentencia era de treinta
días, y este plazo debía reducirse a una tercera parte por tratarse de estados
de excepción, entonces debía quedar en diez días y no en siete. La Corte señaló
que la Constitución no había regulado íntegramente los tiempos del proceso de
constitucionalidad, sino que se había limitado a fijar términos solo para algunas
actuaciones. En ese contexto señaló entonces que, si bien el orden superior
había regulado lo atinente a los plazos para la decisión de la Corte, y al concepto del Procurador General de la
Nación, lo relativo al procedimiento
remanente –como por ejemplo el registro de ponencia- lo había dejado en cabeza
del legislador: “La misma disposición [del
artículo 242 de la Carta], en su numeral 4º, confiere a la Corte
Constitucional un término de sesenta (60) días "para decidir" (se subraya), de donde se desprende
que la Constitución no entró a establecer los términos y demás
disposiciones aplicables a los procedimientos que, por la
naturaleza misma de las cosas, deben anteceder al instante en que la Corte
tenga a su disposición la integridad de los elementos de juicio que le permitan
resolver. Por eso, compete al legislador determinar los plazos para admitir
la demanda, corregirla, practicar pruebas, fijar en lista las normas
correspondientes, dar traslado al Procurador General de la Nación, presentar
ponencia para fallo, convocar audiencias, tramitar incidentes de impedimento o
recusación, hacer aclaración o salvamento de voto y notificar la decisión,
actos que, atendiendo al mandato constitucional, deben ser previamente
regulados en cuanto a forma y tiempo, para realizar los principios del debido
proceso” (primer énfasis del
original, segundo énfasis añadido).48 46.
Esta concepción del control ante la Corte, que distingue por una parte los
procedimientos y, por otra, la decisión de constitucionalidad propiamente
dicha, se reiteró en la sentencia C-534 de 2000, a propósito de una acción
pública contra el artículo 32 (parcial) del mismo Decreto 2067 de 1991. En esa
disposición se regula –entre otros aspectos- el término del magistrado
sustanciador para registrar proyecto de fallo, y de la Corte para decidir las
objeciones gubernamentales contra proyectos de norma. Dice que para registrar
la ponencia hay seis días, y para decidir seis días adicionales. La demanda
señalaba que el precepto acusado era inconstitucional, por cuanto el artículo
167 inciso 4 de la Constitución solo le da a la Corte seis días en total para
decidir las objeciones, y esto comprendía la totalidad del procedimiento,
incluyendo el concepto del Procurador y el registro del proyecto de fallo, y el
Decreto 2067 de 1991 había acrecido sustantivamente ese término al darle seis
días al Procurador para rendir concepto, otros seis al magistrado sustanciador
para registrar proyecto, y seis días adicionales a la Corporación para
resolver. La Corte reiteró entonces que en la Constitución los plazos para decidir, no incorporan los del
procedimiento previo que consta de actos de avocar conocimiento, librar
comunicaciones y traslados, preparar el registro de la ponencia, y decidir
incidentes dentro del trámite. Por lo mismo, declaró exequible la disposición,
pues cuando la Constitución establece un plazo de seis días para la Corte, con
el fin de decidir las objeciones, se refiere es al término autónomo y exclusivo
que esta tiene para resolver, una vez obren todos los elementos de juicio
apropiados para el control constitucional: “El inciso 4° del artículo 167
de la Constitución señala que la Corte Constitucional tendrá un plazo de seis
días para decidir sobre la exequibilidad de los proyectos de ley objetados por
el Presidente de la República, por razones de inconstitucionalidad. Pues bien,
de acuerdo con la interpretación constitucional contenida en el fallo [C-105 de
1993] mencionado, este término de seis días se aplica únicamente para el lapso
de reflexión de que debe disponer la Sala Plena para tomar su decisión. Además,
el legislador está facultado para complementar el procedimiento que deben
cumplir los procesos constitucionales, lo cual le permite introducir nuevos
términos, adicionales al contemplado en la Constitución. Eso es precisamente lo
que ha ocurrido en el presente caso: el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991
respeta el término de seis días que fijó la Constitución para que la Sala Plena
decidiera sobre la exequibilidad del proyecto de ley objetado. Mas, al mismo
tiempo, y con el objeto de racionalizar el proceso establece términos
propios para que el Procurador General de la Nación y el Magistrado
Sustanciador den cumplimiento a sus funciones específicas”.49 47.
Conforme a lo anterior, es entonces claro que en la Constitución los términos
que tiene la Corte para decidir no
comprenden los plazos para que se surta
el procedimiento antecedente, que
aporta los elementos de juicio necesarios a la decisión. En contrapartida, si
un acto reformatorio de la Constitución regula los plazos para el “procedimiento de revisión”, estos
vocablos entendidos en el contexto constitucional del cual forman parte
naturalmente no aluden a la decisión, pues esta se consuma en una etapa
conceptual y normativamente independiente y posterior al procedimiento. El “procedimiento de revisión” alude
entonces al trámite anterior a la fase decisoria propiamente dicha, y consiste
en avocar conocimiento del asunto, decretar y revisar pruebas, fijar en lista las normas correspondientes, dar traslado al Procurador
General de la Nación, convocar audiencias, tramitar incidentes de impedimento,
recusación o nulidad, y registrar el proyecto de fallo. Según esto, los dos
meses de que habla el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 no comprenden expresa
ni tácitamente el intervalo temporal para que la Corte, una vez registrado el
proyecto de fallo, estudie los problemas, delibere y tome la decisión
definitiva sobre el decreto ley. Así
entendido el procedimiento de revisión, debe agotarse en dos meses, que por
principio se computan de acuerdo con el calendario. Luego de esos dos meses advendría,
entonces, el plazo independiente de la Corte para decidir. Dos meses, contados
en principio conforme al calendario, son suficientes para surtir el trámite de
revisión que comprende los actos hasta el registro del proyecto de fallo por
parte del magistrado sustanciador, y después la Corte entraría a tomar la
decisión. 48. Pese a que esta interpretación resuelve entonces
la ambigüedad inicial, deja otro problema a la vista. Según lo anterior, los
dos meses que contempla el Acto Legislativo 1 de 2016 no incluyen la etapa de
decisión por parte de la Corte Constitucional. ¿Significa esto que entonces la etapa de decisión se sujetaría al plazo ordinario de sesenta
días hábiles fijado en el artículo 242 numeral 4 de la Carta? La respuesta debe
ser negativa, pues el artículo 242 numeral 4 Superior establece un término para
los procesos ante la Corte Constitucional
“en las materias a que se refiere
este título”, y es claro que ese título no regula el control automático de
los decretos leyes especiales, cuestión que forma parte de las normas
constitucionales transitorias introducidas por el Acto Legislativo 1 de 2016.
Por lo demás, si esa fuera la solución, en principio habría –como puede
observarse- una notoria inconsistencia en el régimen procedimental de control
de constitucionalidad. En efecto, mientras la Corte tendría veinte días para
revisar actos legislativos y leyes expedidas en virtud del procedimiento
legislativo especial (AL 1 de 2016 art 1), contaría en cambio con tres veces
ese término para controlar decretos leyes especiales. A esto debe añadirse que
un plazo tan dilatado podría propiciar decisiones tardías, que surjan cuando
haya derechos adquiridos, situaciones consolidadas o hechos cumplidos en virtud
de la norma con fuerza de ley sujeta a control. En un contexto transicional
esto es si se quiere más problemático, pues las regulaciones en este marco requieren
seguridad jurídica para darle firmeza al tránsito del conflicto armado hacia su
superación progresiva. Lo anterior
indica que el término ordinario de sesenta días, previsto en el artículo 242
numeral 4 de la Constitución, no es aplicable al control de los decretos leyes
especiales. 49. Una lectura textual de la norma bajo revisión, que tome en cuenta su
contexto institucional y su finalidad, conduce entonces a concluir que no hay
una regulación expresa en torno al término que tiene la Corte para decidir
sobre el mérito de la revisión de los decretos leyes expedidos al amparo del
Acto Legislativo 1 de 2016. En efecto, el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de
2016 prevé los tiempos que debe durar el procedimiento
de revisión, pero no los términos en que debe surtirse la decisión. El artículo 242 numeral 4 de
la Carta consagra en sesenta días hábiles el tiempo para decidir en el proceso
ordinario, pero esta regulación resulta inaplicable a esta competencia especial
de revisión, y extenderla a estos casos sería inconsistente con el contexto transicional.
Entonces debe concluirse que hay una laguna normativa. Para colmarla es por
tanto preciso acudir a las normas que regulan casos o materias semejantes, que
en esta ocasión sería precisamente el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de
2016. De acuerdo con esta previsión, la Corte cuenta con una tercera parte del
plazo ordinario para decidir sobre la revisión automática de actos legislativos
y leyes dictados bajo su amparo. Si el Acto Legislativo 1 de 2016 ya contempla
un término de veinte días para tomar estas decisiones, entonces el plazo de la
Corte para resolver definitivamente sobre el control de los decretos leyes
especiales debe ser, cuando más, igual a este; es decir, de una tercera parte
del que tiene ordinariamente, y equivaldría por tanto a veinte días hábiles. 50. Con fundamento en lo anterior, la Corte considera que el artículo 3º
del Decreto ley 121 de 2017 se adecúa en general al artículo 2º del Acto
Legislativo 1 de 2016, por cuanto ajusta precisamente los plazos del
procedimiento de revisión, que ordinariamente –según fue indicado- toman tres
meses y medio, a los dos meses. En efecto, dice que el magistrado sustanciador
contará con tres días para asumir el conocimiento del asunto, contado desde
reparto del expediente; que podrá decretar la práctica de pruebas; que el
término probatorio no podrá exceder de tres días, contados desde la
comunicación del auto; que vencido el término probatorio hay dos días para
revisar las pruebas allegadas y dar el impulso subsiguiente; que el Procurador
tiene diez días para conceptuar, y el mismo plazo tienen los ciudadanos para
intervenir; que el magistrado sustanciador cuenta con diez días para registrar
el proyecto de fallo; y que entre la presentación del proyecto de fallo y la
deliberación de la Corte no puede trascurrir menos de dos días. Sumados estos
términos, en medio de los cuales trascurren también días para la realización
física de diligencias, comunicaciones y traslados, no se superan los dos meses
que requiere el procedimiento de revisión. Por lo tanto, el artículo 3º del
Decreto ley 121 de 2017, en sus numerales 1 a 7, es exequible. Un problema
independiente plantea, sin embargo, la constitucionalidad del numeral 8 del
mismo precepto, y su parágrafo. 51. Dice el numeral 8 del artículo 3º que, a partir del registro del
proyecto de fallo por parte del magistrado sustanciador, “la Sala Plena de la Corte Constitucional tendrá un plazo para decidir
equivalente al tiempo que faltare para que se cumplan dos (2) meses, contados a
partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto sometido a control”.
Luego agrega el legislador extraordinario, en el parágrafo de la disposición,
que en cualquier caso “[l]os términos del
procedimiento ordinario que se apliquen no podrán superar en su conjunto el
plazo máximo de dos (2) meses, previsto en el artículo 2 del Acto Legislativo
01 de 2016”. Como se observa, el Decreto ley 121 de 2017 parece interpretar
en lo pertinente que el procedimiento de revisión, que debe durar dos meses
según el Acto Legislativo 1 de 2016, comprende en conjunto todos los términos del proceso de constitucionalidad,
desde la expedición del decreto ley hasta la sentencia, e incluye entonces el
plazo que tiene la Corte Constitucional para tomar una decisión de mérito. Este
entendimiento, según lo indicado antes, no se ajusta, sino que contradice el
Acto Legislativo 1 de 2016, interpretado en el contexto institucional en el
cual se inserta, por cuanto en realidad la reforma no modificó los términos que
tiene la Corte para decidir, sino
para surtir el procedimiento revisorio previo
a la decisión. El plazo para agotar el procedimiento de revisión es ciertamente
de dos meses, pero el que tiene esta Corporación para decidir es de veinte días
adicionales a esos dos meses. 52. Por lo anterior, la Sala debe tomar una decisión que ajuste el
Decreto ley a la Carta. Lo procedente es declarar la inexequibilidad total del
parágrafo, y parcial del numeral 8º, artículo 3º, del Decreto ley 121 de 2017. Este
último debe declararse inexequible en el segmento que establece que, una vez
surtido el procedimiento de revisión, conforme a los numerales 1 a 7 del mismo
precepto, la Corte Constitucional tendrá un plazo para decidir “equivalente al tiempo que faltare para que
se cumplan dos (2) meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia
del decreto sometido a control”. Con esta parte final de la previsión, que
aparece entrecomillada por la Corte, se crea la idea equivocada de que todo el
proceso de control, desde el inicio hasta la sentencia, debe agotarse en dos
meses, lo cual contradice el orden constitucional por las razones expuestas. El
artículo 3º numeral 8º del Decreto ley 121 de 2017 debe entonces quedar así: “[a] partir del registro del proyecto de fallo por
parte del magistrado sustanciador, la Sala Plena de la Corte Constitucional
tendrá un plazo para decidir”, el cual será entonces de veinte días
hábiles, de acuerdo con el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016. 53. Resta precisar que,
cuando el artículo 3º numeral 7 del Decreto ley 121 de 2017 dice que entre la
presentación del proyecto de fallo y la decisión de la Corte deben trascurrir
al menos dos días, “salvo cuando se trate
de un caso de urgencia nacional”, el legislador extraordinario remite a una
institución ya consagrada en el artículo 9º del Decreto 2067 de 1991.50
La urgencia nacional surge de una decisión autónoma y discrecional de la Corte
Constitucional, que puede ser solicitada durante el proceso de
constitucionalidad, cuando haya razones poderosas para acelerar los términos fijados
en el orden jurídico para agotar las etapas procedimentales pertinentes. La
Corte en pocas ocasiones se ha referido a esta figura, y cuando lo ha hecho ha
bastado la consideración del contenido de la norma, y del contexto en el cual
se dicta el control, para decidir.51 En la sentencia C-1335 de 2000,
rechazó una solicitud de declaratoria de la urgencia nacional porque la norma
acusada pertenecía al Código de Procedimiento Civil, y versaba sobre el proceso
hipotecario.52 En la el auto 268a de 2007, la Corporación se negó a
declarar la urgencia nacional en el control de un grupo de normas que habían
sido demandadas, por cuanto condicionaban el acceso a diversos cargos
importantes de la Registraduría Nacional del Estado Civil a la pertenencia a un
partido o movimiento político. La Corte rechazó la solicitud considerando que
no había mérito para hablar de urgencia nacional.53 En contraste, en
la sentencia C-965 de 1999, aceptó declarar la urgencia nacional en el control
de una norma que excepcionaba el principio de buena fe, en los casos en que la administración actúe como
entidad de previsión o seguridad social o responsable en el reconocimiento o
pago de pensiones.54 Esta
previsión se ajusta a la Constitución, y la declaratoria de urgencia nacional
que puede declarar la Corte en virtud suya debe sujetarse entonces a los
criterios constitucionales y legales reconocidos por la jurisprudencia. 54.
Finalmente, la Vista Fiscal observa un vacío de regulación en el Decreto ley
121 de 2017, por cuanto no señala un término para que el Gobierno envíe a
revisión los decretos leyes. Esta Corporación efectivamente advierte que el
Decreto ley 121 de 2017 no contempla un término preciso para estos efectos.
Tampoco consagra un plazo homólogo para que se le envíen las leyes o los actos
legislativos igualmente sujetos a control automático de constitucionalidad. Sin
embargo, esto no constituye un vicio o problema de inconstitucionalidad, pues
como conceptúa el Procurador General de la Nación, en esta materia deben
aplicarse los términos que prevén los artículos 36, 39 y 44 del Decreto 2067 de
1991 para la remisión para control de los decretos legislativos, los proyectos
de ley y las leyes aprobatorias de tratados. Por ser esta última una regulación
atinente al envío para revisión constitucional, de actos sometidos a revisión
automática por parte de la Corte, puede aplicarse justamente a los procesos de
constitucionalidad a los que se refiere el Acto Legislativo 1 de 2016, que
también tienen carácter automático. a. Los artículos 4º y último, se
declaran exequibles en lo pertinente 55.
El artículo 4º del Decreto ley 121 de 2017 no presenta vicios en cuanto al
contenido material. Se limita a autorizar a la Corte para ajustar sus trámites
internos a las normas superiores, sin la necesidad de reformar su propio
reglamento, lo cual no se opone a regla o principio alguno de la Constitución. Resulta
ciertamente relevante que se prevean, en lo pertinente, reglas que concreten y
precisen para el funcionamiento interno las modificaciones procesales
introducidas por el Acto Legislativo 1 de 2016 y el Decreto ley 121 de 2017. Lo
que hace el artículo 4º bajo examen no es prescindir de esas reglas, sino autorizar
a la Corte para que las convenga en su práctica judicial, sin que sea entonces
indispensable insertarlas formalmente en el Reglamento interno. No se observa
en esto un problema de inconstitucionalidad. El último artículo del Decreto ley
121 de 2017, finalmente, se contrae a establecer que rige a partir de su
publicación, precepto que no presenta problema alguno de conformidad con la
Carta Política. VI.
DECISIÓN En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. - DECLARAR EXEQUIBLE,
por su aspecto procedimental, el
Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se
adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991’. Segundo. - DECLARAR EXEQUIBLES los
artículos 1º, 2º, 4º y último del Capítulo X transitorio del Decreto 2067 de
1991, en los términos en que fue adicionado por el Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo
transitorio al Decreto 2067 de 1991’. Tercero.- DECLARAR EXEQUIBLE el
artículo 3º del Capítulo X transitorio del Decreto 2067 de 1991, en los
términos en que fue adicionado por el Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo
transitorio al Decreto 2067 de 1991’, salvo la expresión “equivalente al tiempo que faltare para que
se cumplan dos (2) meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia
del decreto sometido a control”, contenida en el numeral 8º de dicho
precepto, y su parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES. Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente. LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Presidente Con aclaración de voto AQUILES ARRIETA GÓMEZ Magistrado (e) MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS Magistrado (e) Magistrado Con salvamento parcial de voto Con aclaración de voto IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO Magistrado (e) Magistrado Con salvamento parcial de voto Con aclaración de voto GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada Con aclaración de voto ALBERTO ROJAS RIOS Magistrado Con aclaración de voto MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General NOTAS DE PIE
DE PAGINA: [1] La intervención hace
referencia al auto del 24 de enero de 2017, que avocó conocimiento de la Ley
1820 de 2016, en el expediente RPZ-001. 2 Sentencia C-535 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Unánime). 3 En la doctrina, puede
verse Favoreu, Louis. Los Tribunales
Constitucionales. Barcelona. Ariel. 1994, p. 36. 4 Ver, por ejemplo,
Brewer-Carías, Allan R. Derecho Procesal
Constitucional. 2ª edición. Bogotá. Doctrina y Ley. Editorial Jurídica
Venezolana. Investigaciones Jurídicas. 2013, p. 117. 5 La Ley 4 de 1913, en su
artículo 52, dice en lo pertinente: “La promulgación consiste en insertar la
ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en
que termine la inserción.” 6 Sentencia C-084 de 1996
(MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime). En ese caso se demandó una norma que preveía
su entrada en vigencia a partir, no de la promulgación, sino de una fecha
futura y cierta. Se cuestionaba porque, según el actor, el competente para
determinar el periodo de vigencia de una ley es el Gobierno. La Corte desestimó
este cargo, en parte, porque “[…] la entrada en vigencia de las normas se
produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por
quien tiene la competencia de hacerlas”. 7
Sentencia C-284 de 2014
(MP María Victoria Calle Correa. AV Luis Ernesto Vargas Silva). En ese caso, la Corte
examinó la validez de una norma legal, por un problema que no surgía de los
cargos de la demanda. Entonces enunció los siguientes requisitos, que se
cumplían en esa ocasión, para hacer un control por fuera del marco de los
cargos: “i. Debe haber una demanda de inconstitucionalidad con aptitud para
provocar un pronunciamiento de fondo […]; ii. El control que ejerza la Corte,
en virtud de esta potestad, debe versar sobre una norma efectivamente
demandada, o susceptible de controlarse en virtud de una integración de la
unidad normativa, de conformidad con los estrictos y precisos términos del
artículo 241. […]; iii. Este poder tiene como límite, que el acto sujeto a
control admita una revisión de constitucionalidad por razones normativas no
planteadas en la demanda; […] iv. Cuando
se trate de vicios sujetos a la caducidad de la acción pública (CP arts. 242 y
379), esta última debe haber sido instaurada antes de que expire el término de
caducidad, pues de lo contrario resulta inviable ejercer esta competencia de
control; […] v.
Debe ser clara la competencia de la Corte para ejercer este tipo de revisión de
constitucionalidad sobre la norma acusada; vi. Finalmente, es
admisible controlar el acto demandado a la luz de normas constitucionales no
invocadas en la demanda, sólo si se advierte un vicio evidente de
inconstitucionalidad.” 8 Sentencia C-1404 de 2000
(MMPP Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis. AV Alfredo Beltrán Sierra y
José Gregorio Hernández Galindo. SV Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Martha Victoria Sáchica
Méndez). En esa oportunidad la Corte se pronunció sobre una cuestión que no
había sido planteada en las objeciones gubernamentales. Dijo, al respecto: “en ciertas ocasiones se hace necesario que esta
Corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente
por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable
para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las
objeciones mismas”. 9 Como ocurre, por ejemplo,
con el control de los proyectos de ley estatutaria, que luego pueden controlarse
por vicios sobrevinientes. La Corte ha sostenido, al respecto, que: “[…] una
vez expedida [l]a ley estatutaria, ésta no podrá ser demandada en el futuro por
ningún ciudadano”, a menos que el “presunto
vicio de inconstitucionalidad surja con posterioridad al control previo que
ella realizó”. Ver, sentencia C-011 de 1994 (MP Alejandro Martínez
Caballero. SPV Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro
Martínez Caballero). Esta excepción ha sido aplicada por la Corte, por ejemplo,
en la sentencia C-443 de 2011 (MP Humberto Sierra Porto. SV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo). En ese caso, la Corte emitió un nuevo fallo de fondo sobre
una norma de una ley estatutaria, luego de constatar que “[…] con la reforma
introducida mediante el Acto Legislativo 01 de 2009 al artículo 109 de la
Constitución, cuyo desconocimiento se acusa en esta oportunidad, se produjo un
cambio del parámetro constitucional que tuvo en cuenta la Corte al examinar el
proyecto de ley estatutaria, que eventualmente podría dar lugar a una
inconstitucionalidad sobreviniente”. También puede verse la sentencia C-713 de
2008, en la cual la Corte efectuó un control sobre la reforma legal a la ley
estatutaria de administración de justicia. 10 Auto 042 de 2002 (MP Clara
Inés Vargas Hernández. Unánime). En ese caso la Corte negó un recurso de
súplica, interpuesto contra el auto de rechazo de una demanda de
inconstitucionalidad dirigida contra una ley estatutaria por un vicio
preexistente al control automático. El accionante sostenía que, si bien la
sentencia de control del proyecto de ley estatutaria había hecho a tránsito a
cosa juzgada, en un aspecto puntual esa cosa juzgada era aparente. La Corte
negó el recurso porque es absoluta cosa juzgada a la cual hacen tránsito los
fallos que controlan automáticamente un proyecto de ley estatutaria, y no cabe
la cosa juzgada aparente. Esta posición luego se ha reiterado, por ejemplo, en
el auto 097 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil. Unánime), a propósito de un asunto
similar en lo relevante. 11 Sentencia C-551 de 2003,
antes referida. 12 Sentencia C-551 de 2003,
ya referida, precisamente al caracterizar la competencia de la Corte en el
control de vicios de competencia del poder de reforma constitucional. 13 Sentencia C-126 de 1998
(MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En ese caso se controlaba un
Decreto ley del 18 de diciembre de 1974 (Código de Recursos Naturales), a raíz
de una demanda interpuesta el 4 de agosto de 1997, por supuesta extralimitación
de competencias por parte del Presidente. La Corte declaró que no había
caducidad: “La Corte coincide con los actores en
que los vicios ligados a la falta de competencia del Gobierno en el ejercicio
de facultades extraordinarias no son de forma sino de competencia, por lo cual
no opera la cláusula de caducidad prevista por el artículo 242 ordinal 3º de la
Carta”. Esta posición se ha reiterado en otras ocasiones, por ejemplo en
las sentencias C-909 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SV Jaime Araújo
Rentería), C-261 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV Alejandro
Linares Cantillo). 14 En el control de los actos
reformatorios, que solo pueden ser declarados inexequibles por vicios de
procedimiento (CP art 241 nums 1 y 2), la Corte ha señalado que los vicios de
competencia son de procedimiento. Sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar
Gil. AV Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán
Sierra). En ese caso se controlaba una reforma de la Constitución, demandada
por incurrir en una sustitución de la Constitución. La Corte declaró exequible
el acto, y en la caracterización del cargo lo clasificó como un “vicio de competencia”, en diversas
ocasiones. Esta clasificación ha sido reiterada en distintas oportunidades, por
ejemplo en sentencia C-971 de 2004 y C-1040 de 2005. 15 Por ejemplo, ver Corte
Suprema de Justicia. Sala Constitucional. Sentencia del 30 de julio de 1981 (MP
Luis Carlos Sáchica Aponte). Gaceta judicial Nro. 2405. P. 279. En esa ocasión, la Corte Suprema debía decidir si
resultaba aplicable la cláusula de caducidad de la acción pública por “vicios de forma”, creada por el Acto
Legislativo 1 de 1979. En ese caso se demandaba una ley aprobada con las
mayorías exigidas en la Constitución, pero por una comisión cuya elección luego
fue anulada por el Consejo de Estado. En la demanda se impugnaba entonces un acto,
pero no por su contenido material, sino por un aspecto de validez referido al
órgano que participó en su trámite de expedición (competencia). La Corte
Suprema de Justicia sostuvo que, pese a referirse al proceso de formación de la
ley, no era en sentido estricto un vicio de forma, y por lo tanto juzgó
inaplicable la cláusula de caducidad. A esto se suma el hecho de que nuestras
prácticas legislativas indican con claridad que la competencia es un asunto intrínsecamente vinculado al concepto de procedimiento. Es por esto que la
competencia judicial, por ejemplo, no se encuentra en los códigos sustantivos
sino en los de procedimiento. Es también por ese motivo que, en materia
arbitral, donde solo procede el recurso de anulación o su homólogo por errores
in procedendo, se asume sin discusión que es posible impugnar la competencia
del tribunal. 16 Intervención de la
Universidad Externado de Colombia. 17 Sentencia C-699 de 2016
(MP María Victoria Calle Correa. AV Aquiles Arrieta Gómez, Alejandro Linares
Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva. SPV
Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.
SV Luis Guillermo Guerrero Pérez). 18 Sentencia C-699 de 2016
(MP María Victoria Calle Correa. AV Aquiles Arrieta Gómez, Alejandro Linares
Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva. SPV
Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.
SV Luis Guillermo Guerrero Pérez). 19 En la sentencia que revisó
el Decreto ley 2204 de 2016 ‘por el cual
se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio’,
correspondiente al expediente RDL-001, esta Corte reconoció que además debe haber conexidad entre las normas del decreto
ley y sus motivaciones. Sentencia C-160 de 2017. 20 Sentencia C-588 de 2009
(MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV Mauricio González Cuervo, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Sierra Porto): “en concordancia con el carácter escrito de la
Constitución, la reforma sea expresa y pierda toda oportunidad la introducción
de modificaciones tácitas o de imposible, difícil o dudoso conocimiento. La
exigencia de acuerdo con la cual cualquier reforma debe conducir a reformular la
redacción de la disposición alterada se conoce como principio de certificación y evidencia y, aunque lógicamente deriva del
carácter escrito de los textos constitucionales”. 21 Cita de la sentencia C-699
de 2016: “Es relevante, si bien en el marco constitucional, tener en cuenta la
Opinión Consultiva OC-6/86 de la Corte IDH. La Expresión "Leyes" en el Artículo 30 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6.
La Corte dijo que los términos ‘ley’ o ‘leyes’ dentro de la Convención, cuando se emplean para referirse a las
restricciones de derechos autorizadas por ese instrumento, deben entenderse
en principio de la siguiente manera: “la palabra leyes en el artículo 30 de
la Convención significa norma jurídica de carácter general, ceñida al bien
común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y
democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por
las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes””. 22 Sentencia C-699 de 2016,
citada. 23 Pachón Ortiz, Daniel
Antonio. Técnica de los Decretos del
Presidente. Bogotá. Ediciones Rosaristas, 1988, pp. 333 y 334. Sáchica
Aponte, Luis Carlos. El Control de
Constitucionalidad. Bogotá. Temis. 1988, p. 96. 24 Acuerdo Final Para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Capítulo: “Otros Acuerdos y Proyectos de Ley de Amnistía, Indulto y
Tratamientos Penales Especiales. Acuerdo de 7 de noviembre de 2017”, página
277. 24 de noviembre de 2016. 25 Intervención del ciudadano Nicolay
David Orlando Romanovsky Camacho. 26 Intervención del ciudadano
Carlos José Lasprilla Villalobos. 27 Intervención de la
Universidad Externado de Colombia. 28 Auto 071 de 2001 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa). En esa ocasión la Corte inaplica, y ordena
inaplicar con efectos inter pares, una regulación reglamentaria que -conforme
la información existente para entonces- regulaba la competencia en tutela. Dijo
la Corte: “hay una violación manifiesta de la
reserva de ley consignada en la letra (a) del artículo 152 de la Carta
Política. Tal norma señala que la regulación de los "derechos y deberes
fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección" es competencia del Congreso de la República mediante ley
estatutaria, no del Presidente de la República mediante decreto reglamentario”. 29 Así por ejemplo, es
posible establecer reglas de reparto en tutela mediante un decreto
reglamentario, como se hizo en el Decreto 1382 de 2000, y lo aprobó el Consejo
de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 18 de julio de 2002 (MP
Camilo Arciniegas Andrade). Radicación Nro: 11001-03-24-000-2000-6414-01(6414-6424-6447-6452-6453-6522-6523-6693-6714-7057. 30 Sentencia C-646
de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime). En ese caso la Corte sostuvo
que el Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000) no violaba la reserva de
ley estatutaria (CP art 152 lit a). Entre los criterios empleados para definir
si había reserva de ley estatutaria, verificó si “se trat[a] de uno de
los asuntos expresa y taxativamente incluidos en el artículo 152 de la Carta”. 31 Sentencia C-646
de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime). Dijo la Corporación que el
Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000) no desconocía la reserva de ley
estatutaria (CP art 152 lit a), pues si bien regulaba derechos fundamentales,
no era la regulación cabal de cada uno, aplicable a todo ramo de la
legislación: “[…] Algunas de estas materias, guardan relación con los derechos
fundamentales al debido proceso a la intimidad o a la libertad personal. Sin
embargo, en esencia un código de procedimiento regula actuaciones y
procedimientos judiciales. Al hacerlo toca el debido proceso y el derecho de defensa,
pero lo hace para concretar sus principios a un ramo de la legislación, no para
definir de manera general la esencia de estos derechos, ni para delimitar sus
alcances y limitaciones independientemente del ámbito legislativo penal, civil
o laboral de que se trate. El Código de Procedimiento Penal no es una ley
estatutaria del debido proceso y del derecho de defensa sino la especificación
de estos derechos en un ramo del derecho, el penal.” 32 Sentencia C-037 de 1996,
en la cual la Corte, al controlar un proyecto de ley estatutaria de administración
de justicia, señaló que forman parte de la reserva de ley estatutaria de
administración de justicia las cuestiones referentes a “la estructura general de la
administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que
deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o
asuntos que se someten a su conocimiento”. 33 Sentencia C-089 de 1994
(MP Eduardo Cifuentes Muñoz. AV Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa. SPV
Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo,
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo
Mesa. SV Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y
José Gregorio Hernández Galindo). 34 Sentencia C-646
de 2001, citada. 35 En la sentencia C-713
de 2008, la Corporación sostuvo que no
todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de
justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria, sino que su
ámbito de alcance debe definirse en forma restrictiva, para abarcar “exclusivamente a la estructura orgánica
esencial de la función pública de administración de justicia y a sus funciones
generales”. 36 Intervención de la
Universidad Externado de Colombia. 37 El artículo 242 numeral 4
de la Constitución dice al respecto: “Los procesos que se adelanten ante la
Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán
reguladas por la ley conforme a las siguientes disposiciones: […] 4. De
ordinario, la Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir, y el
Procurador General de la Nación, de treinta para rendir concepto”. 38 El artículo 118 del Código General del Proceso
prevé, en sus últimos incisos: “Cuando el término sea de meses o de años, su
vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente
mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del
respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá
hasta el primer día hábil siguiente. || En los términos de días no se tomarán
en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier
circunstancia permanezca cerrado el juzgado”. 39 Sentencia C-452 de 2006.
En ese caso, un proyecto de ley con 5 artículos había sido recibido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia el 3 de
junio de 2005 y devuelto con objeciones al Presidente del Senado de la
República el 14 de junio del mismo año. El Gobierno tenía seis días para
objetar, y la Corte consideró que se habían objetado dentro del término, pese a
que habían trascurrido más de 6 días calendario, pues el plazo se computaba en
días hábiles. Dice la Corte expresamente: “De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno
Nacional dispone del término de seis (6) días para devolver con objeciones
cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte (20) artículos. Dicho
término debe computarse en días hábiles, con base en la regla general contenida
en el Art. 62 de la Ley 4ª de 1913, que subrogó el Art. 70 del Código Civil,
según la cual “en los plazos
de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos
los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario (...)”, y de
acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación.” 40 Dworkin, Ronald. Una cuestión de principios. Trad. Victoria de los Ángeles
Bachiroli. Buenos Aires. Siglo Veintiuno Editores. 2012, pp. 191 y ss. 41 Sentencia C-203 de 1995
(MP José Gregorio Hernández Galindo. Unánime). La Corte también ha apelado a un
entendimiento comprehensivo del artículo 83 del Reglamento del Congreso (Ley 5
de 1992), el cual establece que “Todos los días
de la semana, durante el período de sesiones, son hábiles para las reuniones de
las Cámaras Legislativas y sus Comisiones, de acuerdo con el horario que señalen
las respectivas Mesas Directivas”. Por ejemplo, esta fundamentación se
observa en la sentencia C-607 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero.
Unánime). En esa ocasión, la Corte debía decidir si en la formación de una ley
no se había respetado el lapso entre debates, y advirtió que en ese proceso
esta Corporación había indicado que “los días a
que hace alusión el artículo 160 de la Carta son días calendarios, […]. Así lo
establece el artículo 83 del Reglamento del Congreso de la República, Ley 5a.
de 1992, cuando anota que "todos los días de la semana... son hábiles para
las reuniones de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones...". […]
en prueba adicional de la afirmación según la
cual los días de que trata el artículo 160 de la Carta son días calendario, se
advierte por ejemplo el hacho que el día de inicio de las sesiones del primer
período, que siempre es un día denominado festivo -el 20 de julio- (artículo
138 de la Constitución). Además, los congresistas podrían válidamente sesionar
un día domingo, dentro del período de sus sesiones, si así lo tienen a bien.
Por tanto, no es aplicable aquí el artículo 62 de la Ley 4a. de 1913, sobre
régimen político y municipal, sino la parte del artículo 60 que dice:
"...Cuando se exige que haya transcurrido un espacio de tiempo para que
nazcan o expiren ciertos derechos, se entenderá que estos derechos nacen o
expiran a la medianoche del día en que termine el respectivo espacio de
tiempo..."”. 42 El artículo 62 del Código
de Régimen Político y Municipal dice: “En los plazos
de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos
los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y
años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o
de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”
(énfasis añadido). 43 Sentencia C-801 de 2008
(MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV Jaime Araújo Rentería y Humberto Sierra
Porto). 44 Sentencia C-882 de 2011
(MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime). 45 Auto 229 de 2008 (MP
Nilson Pinilla. Unánime): en ese caso se había presentado una demanda por
vicios de forma contra un acto legislativo, y la Corte la declaró caduca.
Sentencia C-395 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa. AV Mauricio González,
Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto): en esa ocasión la Corte se
inhibió de resolver una demanda contra un acto legislativo fundada en un
supuesto vicio de competencia por sustitución, tras advertir que la acción
pública había caducado. Auto 186 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa.
Unánime): en ese caso la Corte confirmó un auto de rechazo de una demanda
caduca contra un acto legislativo, que planteaba una supuesta categoría
distinta de vicio consistente no en la forma ni en la extralimitación de
competencias, sino en el fondo. La Corte señaló que “la caducidad del artículo 379 incide en las acciones públicas contra
actos legislativos, con independencia de cuál sea la clase de vicio”. 46
Sobre este particular puede verse la sentencia C-105 de 1993 (MP José Gregorio
Hernández Galindo. Unánime). Se demandaba una norma que –por mandato
constitucional- debía reducir a la tercera parte los términos del proceso
ordinario, pero operaba una reducción más estricta de un plazo, el cual sin
embargo estaba previsto solamente en el Decreto 2067 de 1991, y no en la Carta.
La acusación decía que la reducción debía ser a una tercera parte, pero no más
de la tercera parte. La Corte señaló que el deber era reducir a la tercera
parte los términos ordinarios previstos
en la Constitución, y no los contemplados exclusivamente en el orden legal.
Esto último habría supuesto erigir el orden legal en parámetro de validez de
normas de la misma jerarquía, lo cual resulta implausible. 47 Sentencia C-534 de 2000
(MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En esa ocasión, la Corte debía decidir
si el término de seis (6) días para decidir objeciones gubernamentales, que le
da a esta Corporación el artículo 167 inciso 4 de la Carta, comprendía la
totalidad del proceso de control –desde la recepción de las objeciones hasta la
decisión- o solo el ámbito exclusivo de reflexión de la Corte para decidir,
agotadas las etapas procedimentales precedentes. La Corte señaló que debía ser
esta última la interpretación adoptada, pues la primera reducía irrazonablemente
los tiempos para un control jurisdiccional adecuado. Dijo: “Si bien la
Constitución quiso imprimirle un trámite acelerado a los procesos de
constitucionalidad originados en objeciones presidenciales, la importancia que
tienen para el ordenamiento jurídico las decisiones que recaen en estos
procesos exige que los participantes dentro del mismo tengan la oportunidad de
informarse y reflexionar debidamente antes de exponer su posición o de dictar
el fallo. […] Como se sabe, un principio fundamental del Estado de derecho es
el de que todas las decisiones judiciales deben ser motivadas. Esta exigencia
es aún más estricta en el caso de las providencias relacionadas con la norma
fundamental, sobre la cual descansa el orden jurídico. Pero para poder motivar
en debida forma una providencia es necesario que el juez cuente con un tiempo
mínimo prudencial para familiarizarse con el caso que tiene bajo estudio, de
manera que pueda adquirir los elementos de juicio necesarios para decidir. […]
La pretensión de la actora es que todo el proceso de constitucionalidad sobre
las objeciones presidenciales se cumpla dentro del término de los seis días a
que hace referencia la Constitución. Sin embargo, salta a la vista que este
plazo es absolutamente reducido para que el Procurador General de la Nación
presente su concepto, el Magistrado Sustanciador elabore su proyecto y la Sala
Plena decida sobre el problema. En esas condiciones, no se puede esperar que la
sentencia sea el resultado de un análisis profundo sobre el tema, lo cual no
concuerda con el ánimo de la Constitución de exigir a los jueces sentencias
razonadas y debidamente motivadas. Por ello, es claro que, si bien debe
acatarse el término constitucional que se concede a la Sala Plena para
decidir, también es importante que la ley le otorgue un espacio de tiempo -
breve - al Procurador y al Magistrado Sustanciador para que cumplan a cabalidad
con sus responsabilidades dentro de estos procesos”. 48 Sentencia C-105 de 1993
(MP José Gregorio Hernández Galindo. Unánime). 49 Sentencia C-534 de 2000
(MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). 50 El artículo 9º del Decreto
2067 de 1991 prevé: “El magistrado sustanciador presentará por escrito el
proyecto de fallo a la Secretaría de la Corte, para que ésta envíe copia del
mismo y del correspondiente expediente a los demás magistrados. Entre la
presentación del proyecto de fallo y la deliberación en la Corte deberán
transcurrir por lo menos cinco días, salvo cuando se trate de decidir sobre
objeciones a proyectos de ley o en casos de
urgencia nacional”. El Reglamento Interno de la Corte Constitucional
alude a esta institución en dos disposiciones: “Artículo 32. Conceptos. Los
Magistrados podrán hacer llegar al ponente sus conceptos sobre el asunto objeto
de estudio, para que éste los evalúe y, si lo considera pertinente, los tenga
en cuenta para la elaboración del proyecto de sentencia. Para tales fines, el
Magistrado que lo estime a bien, podrá solicitar copia de cualquier documento
que repose en el expediente. Entre la presentación del proyecto de fallo y la
deliberación de la Corte deberán transcurrir por lo menos cinco (5) días, salvo
cuando se trate de decidir sobre objeciones a proyectos de ley o en casos de urgencia nacional. Lo mismo
se hará en relación con los informes especiales de comisión y demás documentos
que deban ser considerados. […] Artículo 42. Criterios para elaborar los
Programas. Por regla general, los asuntos constitucionales se incluirán en los
programas de trabajo y reparto en el mismo orden sucesivo de su recibo en la
Corte. Se exceptúan de lo anterior, en forma concurrente y excluyendo los
procesos ordinarios si fuere necesario, los siguientes asuntos: a. Los
indicados en los numerales 1, 2, 3, 6, 7, 8, 10 y 11 del artículo 241 de la
Constitución; b. Las demandas de inconstitucionalidad que se refieran a asuntos
calificados de urgencia nacional,
a juicio de la Sala Plena de la Corte, la cual deberá pronunciarse por mayoría
absoluta. c. Los incidentes de nulidad o solicitudes de aclaración, cuya
sustanciación se asignará directamente al magistrado ponente del proceso. 51 El primer pronunciamiento
que se encuentra en este sentido es el auto 003 de 1992 (MS Alejandro Martínez
Caballero), que declara la urgencia nacional en un proceso contra la nueva
Constitución Política. 52 Sentencia C-1335 de 2000
(MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime). Resolvió la petición así: “El artículo 41 del Acuerdo 05 de 1992 de la Corte
Constitucional, "por el cual se recodifica el Reglamento de la
Corporación", establece que las demandas de Constitucionalidad deberán
ser resueltas en orden cronológico según la fecha de recibo en la Corte,
exceptuando los asuntos calificados por la Sala Plena como de urgencia
nacional. En este caso, la norma acusada es una disposición del Código de
Procedimiento Civil, correspondiente al proceso ejecutivo hipotecario y - de
acuerdo con el criterio de los Magistrados - no amerita un trámite excepcional.
Por tanto, la demanda recibió el tratamiento ordinario.” 53
Auto 268a de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil. Unánime). Se limitó a resolver la
solicitud así: “7. Que el
Magistrado sustanciador de la demanda de la referencia puso en conocimiento de
la Sala Plena de la Corporación la solicitud de trámite de urgencia nacional
formulada por los actores y apoyada por el señor Procurador General de la
Nación e informó a la Sala acerca de las disposiciones demandadas y de los
respectivos cargos de inconstitucionalidad. 8. Que la Sala Plena de la Corte
Constitucional, en su sesión de la fecha examinó la demanda y consideró que en este
caso no se reúnen las condiciones que ameritan el trámite de urgencia nacional
y que, por lo tanto, el proceso debe proseguir de conformidad con el
procedimiento y con los términos previstos en la Constitución y en la Ley”. 54
Sentencia C-965 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra. Unánime). Todo cuanto dice,
al respecto, es: “La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en sesión del nueve (9) de septiembre del año en curso,
resolvió acumular las demandas contenidas en los expedientes D-2578 y D-2580 a
la demanda del expediente D-2577, con el fin de que se tramitaran conjuntamente
y se decidieran en la misma sentencia; así mismo, en la sesión del cuatro (4)
de agosto, resolvió darle trámite de URGENCIA NACIONAL a los presentes procesos” |