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SENTENCIA C-273 DE 2016 PROHIBICION LEGAL A LAS
AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL
TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD
MINERA-Requería
de la expedición de norma legal de naturaleza orgánica, por tratarse de la
distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales/PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES
REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO
QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-Afecta
de manera directa y definitiva la competencia de las entidades territoriales
para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y fundamento COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Requisitos
para su configuración La delimitación de aquello que
constituye la materia
juzgada exige analizar siempre dos
elementos: el objeto de control y el cargo de inconstitucionalidad. Conforme a
ello existirá cosa juzgada si un pronunciamiento previo de la Corte en sede de
control abstracto recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el
reproche constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad
anterior (identidad en el cargo). Se tratará del mismo objeto de control cuando
el contenido normativo que fue juzgado previamente es igual al acusado, o bien
porque se trata del mismo texto, o bien porque -pese a sus diferencias-
producen los mismos efectos jurídicos. La variación de algunos de los elementos
normativos, o la modificación de su alcance como consecuencia de la adopción de
nuevas disposiciones, son circunstancias que pueden incidir en el objeto
controlado. Será el mismo cargo cuando coinciden el parámetro de control que se
invoca como violado y las razones que se aducen para demostrar tal infracción.
De acuerdo con ello, si las normas constitucionales que integraron el parámetro
de control sufren una modificación relevante o, sin ocurrir tal variación, el
tipo de razones para explicar la violación son diferentes, no podrá declararse
la existencia de cosa juzgada y procederá un nuevo pronunciamiento de la Corte.” RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración/LEY ORGANICA-Interpretación
sistemática y finalística del contenido/INTERPRETACION
FINALISTICA Y TELEOLOGICA-Aplicación LIMITES MATERIALES A LA ACTIVIDAD DEL LEGISLADOR-Alcance RESERVA DE LEY
ORGANICA-Contenido
y alcance/RESERVA DE LEY ORGANICA-Diferencias
con otros tipos de leyes/LEYES
ORGANICAS-Características/LEY
ORGANICA-Jerarquía e importancia/LEY ORGANICA-Finalidad/LEY
ORGANICA-Naturaleza jurídica y
valor normativo/LEY ORGANICA-Materias
reservadas LEY
ORDINARIA-Cuando vulnere normas de naturaleza orgánica, a las cuales,
por virtud de la Constitución, debe sujetarse, quebranta el Estatuto Superior LEY ORGANICA-Parámetro constitucional de control de normas
ordinarias RESERVA DE LEY ORGANICA-Mandato de precisión en la identificación
incide en la rigurosidad del juicio aplicable en la materia RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Contenido/RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional sobre la dificultad
para determinar el ámbito de reserva/LEY
ORGANICA-Materias reservadas NORMA ORGANICA-Finalidad/RESERVA
DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Finalidad ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias sujetas a reserva de ley
orgánica La
Corte se ha ocupado de establecer una enunciación cerrada de las materias
amparadas por la reserva. Así por ejemplo, en la Sentencia C-579 de 2001
indicó: “Una primera enumeración de los asuntos reservados por el Constituyente
para este tipo de leyes, en los cuales se profundizará más adelante, es la
siguiente: a) la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales (C.P., art. 151); b) la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288); c) el establecimiento de
los requisitos para la formación de nuevos Departamentos (C.P. art. 297); d) el
señalamiento de las condiciones para la conversión de una región en entidad
territorial (C.P., art. 307); e) la determinación de las atribuciones, órganos
de administración y recursos de las regiones, así como la de su participación
en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la
definición de los principios para la adopción de sus respectivos estatutos
especiales (C.P., art. 307); f) la adopción de un régimen administrativo y
fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de los mecanismos que
garanticen la adecuada participación de las respectivas autoridades municipales
en sus órganos de administración; y el señalamiento de la forma en que se
habrán de convocar y realizar las consultas populares para decidir la
vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y g) la
fijación de las condiciones para la conformación de las entidades territoriales
indígenas (C.P., art. 329).” Luego de ello concluyó: “En consecuencia, por
virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula general de
competencia del legislador ordinario, habrá de concluirse que las materias
relacionadas con la organización territorial de la República que no se
encuentren entre los casos que se acaban de enumerar, no forman parte del núcleo
temático reservado constitucionalmente a la ley orgánica de ordenamiento
territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas mediante una ley
ordinaria.” De manera más reciente se ha agrupado la materia reservada en
dos temas. Ha dicho la jurisprudencia que ella “recae,
principalmente, en (…) (i) la distribución de competencias entre la Nación y
las Entidades Territoriales, y (ii) las reglas de formación de Entidades
Territoriales cuyo proceso de constitución corresponde al Legislador.” Además
señaló, en la Sentencia C-489 de 2012 “que las materias propias del ordenamiento territorial que
deben regularse mediante ley orgánica podían clasificarse en dos grandes
grupos: en primer lugar (i) la distribución y asignación de competencias entre
la Nación y las entidades territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo
288 de la Carta, y en segundo término (ii) aquellos eventos excepcionales, en
los cuales la Constitución difiere a la ley orgánica de ordenamiento
territorial el tratamiento de ciertos asuntos específicos sin que exista un
criterio general y uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la
regulación de estas distintas materias a través de ley especial”. NORMAS ORGANICAS-Sujeción de la actividad legislativa Esta
Corporación debe insistir que las normas orgánicas, incluso las correspondientes
al orden territorial, pretenden sujetar la actividad del Legislador. Esa
función normativa no debe perderse de vista al momento de definir los asuntos
sometidos a reserva. Es por ello, por ejemplo, que no le corresponde al
legislador orgánico definir las condiciones para la formación de un municipio,
en tanto su creación es una competencia de las asambleas departamentales LEY ORGANICA-No toda materia contenida le da ese carácter RESERVA DE LEY ORGANICA-No puede conducir, en ningún caso, a la ampliación de
su alcance más allá de los límites establecidos por la Carta/RESERVA DE LEY ORGANICA-Criterios en que se fundamenta/LEY ORGANICA-Criterios para determinación de materias La reserva de ley orgánica no puede conducir, en ningún
caso, a la ampliación de su alcance más allá de los límites establecidos por la
Carta. Esta limitación interpretativa, de la que se ha ocupado ampliamente la
jurisprudencia, se fundamenta (i) en la cláusula general de competencia
radicada en el legislador ordinario (arts. 113 y 150) y (ii) en el hecho de que
la exigencia de mayorías absolutas para la aprobación de una ley constituye una
hipótesis excepcional (arts. 151 y 153) y además restrictiva del principio
democrático regido, por regla general, por el principio de mayorías ordinarias
(art. 3). En adición a lo expuesto, (iii) una interpretación extensiva de la
reserva de ley orgánica podría dar lugar a una ampliación extraordinaria de las
normas integradas al bloque de constitucionalidad en sentido amplio. PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O
SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA
PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-Alcance de la reserva de ley orgánica/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE RECURSOS MINERALES-Jurisprudencia
constitucional/NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias/PRINCIPIO DE
COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE
LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LOS MUNICIPIOS Y DEPARTAMENTOS-Jurisprudencia
constitucional Referencia: expediente
D-11075 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, “Por la
cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Luis Guillermo Osorio Jaramillo y
otros Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D.C., veinticinco
(25) de mayo de dos mil (2016). I.
ANTECEDENTES A.
TEXTO NORMATIVO DEMANDADO Los ciudadanos Luis Guillermo Osorio Jaramillo, Yorman
Efraín Torres Ocampo, Juan David Franco Daza, Damián Ramírez Piedrahita y
Miguel Arias Domingo, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la
Constitución Política, demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del
artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Según el contenido del Diario Oficial 44.454
de fecha 8 de septiembre de 2001, la referida Ley fue publicada inicialmente
con varias inconsistencias en el Diario Oficial No. 44.522 del 17 de agosto de
2001 y, por tal razón, se procedió a una nueva publicación con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 45 de la Ley 4ª de 1913. “LEY 685 DE
2001 “por la cual se expide el Código de Minas y
se dictan otras disposiciones. “Artículo 37. Prohibición legal. Con excepción de las facultades de las
autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35
anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer
zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la
minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de
que trata el siguiente artículo.” B. LA DEMANDA 1.
Se solicita a este Tribunal declarar la inexequibilidad de la disposición
cuestionada al considerar que desconoce los artículos 151 y 288 de la
Constitución, así como los artículos 1, 2 y 29 de la Ley 1454 de 2011 “por medio de la cual se dictan normas
orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”. 2.
Según los demandantes, la violación de los artículos 151 y 288 de la
Constitución se produce dado que la regulación contenida en el artículo
demandado corresponde a una materia orgánica, al encontrarse relacionada con la
asignación de competencias a las entidades territoriales y a su distribución
entre ellas y la Nación. Con fundamento en tal consideración, los demandantes
advierten que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “adolece de inconstitucionalidad por vicios materiales” debido a la
“violación directa e insubsanable a la
reserva de ley orgánica estatuida en la Carta Constitucional en su artículo 151
(…)”. Sobre
el particular, argumentan que el artículo cuestionado prevé una prohibición y
un límite a los planes de desarrollo del orden territorial, así como a los
esquemas de ordenamiento del territorio. Siendo ello así, existe un vínculo
directo entre la prescripción de la disposición demandada y el reparto de
competencias entre las entidades territoriales, en tanto lo establecido se
asocia con “aspectos medulares de la
organización territorial”. 3.
Señala la acusación que el desconocimiento de la reserva de ley orgánica es un
vicio material de competencia no sometido al término de caducidad de la acción.
El carácter material de tal tipo de vicio encuentra fundamento, en opinión de
los demandantes, en la jurisprudencia constitucional y, en particular, en la
sentencia C-795 de 2000 en la que esta Corporación indicó: “Así, no puede permitir el juez constitucional que la
ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley
orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato del artículo 151
de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes
orgánicas. Además, se estaría posibilitando la aprobación o modificación, por
mayoría simple, de un contenido que la Carta ha señalado expresamente que
requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara (CP art.
151). Debe entonces esta Corporación declarar la inexequibilidad de esas
normas.” 4.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que la legislación orgánica puede
erigirse en parámetro para el análisis constitucional y su desconocimiento
comporta una violación del artículo 151 de la Constitución, puesto que este
último somete la actividad del legislador a la ley orgánica. Así lo ha
expresado la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-557 de 2009. El
artículo demandado se opone a la Ley 1454 de 2011, Orgánica de Ordenamiento
Territorial, dado que la referida ley no adopta norma alguna relativa a la
distribución de competencias en materia minera. En esa dirección, de lo
establecido por los artículos 1º y 2º se sigue “que en ningún momento el constituyente o el legislador orgánico
quisieron excluir o separar expresamente, el denominado ordenamiento minero del
Ordenamiento Territorial”. A su vez, el
artículo 29 de la misma Ley alude a la distribución de competencias en materia
de ordenamiento territorial sin hacer referencia, en modo alguno, al artículo
37 cuestionado o a su contenido. Advierten los demandantes que una discusión
semejante se ha desarrollado ante el Consejo de Estado con ocasión de la
demanda formulada en contra del Decreto 934 de 2013 y la decisión sobre su
suspensión provisional. En
adición a ello, un examen del numeral 4º del artículo 29 de la Ley 1454 de
2011, permite concluir que allí se regula la competencia de los municipios en
lo relativo a los Planes de Ordenamiento Territorial y a la reglamentación de
los usos del suelo. En consecuencia, se opone al artículo 151 de la
Constitución que una disposición de la ley ordinaria restrinja la competencia
de los territorios en una materia de gran importancia para su planeación social
y económica. 5.
Concluyen los demandantes que a pesar de que la Corte se ha pronunciado en
varias oportunidades respecto de la constitucionalidad del artículo 37 de la
Ley 685 de 2001, en ninguna de ellas ha efectuado el juzgamiento a la luz de
los cargos ahora planteados. En esa medida, de las sentencias C-891 de 2002,
C-395 de 2012 y C-123 de 2014 no se desprende una prohibición de emprender un
nuevo examen. Igualmente indican que la jurisprudencia ha sostenido que cuando
se presenta una demanda en contra de una ley por la infracción de la reserva de
ley orgánica, no es exigible la demostración del trámite que surtió la norma en
el Congreso de la República. C. INTERVENCIONES 1. Intervenciones
oficiales. Ministerio de Interior Jesús
David Rodríguez Ramos, actuando en su condición de apoderado especial del
Ministerio, presenta escrito en el que solicita a la Corte la declaración de
exequibilidad de la disposición acusada. La
interpretación de la reserva de ley orgánica no puede ser amplia dado que ello
afectaría el principio democrático. La norma demandada pretende que en la
elaboración del plan de ordenamiento territorial se asegure, de una parte, el
bienestar y desarrollo de las personas y, de otra, se optimicen el empleo y la
destinación de los recursos. Fue con ese propósito que se expidió la Ley 685 de
2001, momento en el cual no había sido expedida la Ley 1454 de 2011. Debe
advertirse que, tal y como lo señaló la sentencia C-894 de 1999, la duda
relativa a si una materia se encuentra comprendida por la reserva de ley
orgánica debe resolverse a favor del legislador ordinario. La
Ley 685 de 2001 ha sido examinada por la Corte Constitucional, analizando la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. En
ese contexto ha ponderado el principio unitario y autonómico. La jurisprudencia
constitucional ha señalado que “la
distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo
que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han
establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación
entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario,
reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras
impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales.” En la
sentencia C-149 de 2010 la Corte señaló que el carácter unitario del Estado
hace posible que existan parámetros generales que se sigan en la totalidad del
territorio nacional y que se refieren, por ejemplo, a regulaciones mineras o
medio ambientales, al paso que la autonomía asegura espacios de decisión de las
entidades territoriales. La
distribución de competencias prevista en la ley acusada puede hacer parte de
una ley ordinaria, tal y como ello ocurre en las leyes 388 de 1997, 3 de 1991 y
9 de 1989, que establecieron normas relativas al manejo de la tierra urbana, a
los usos del suelo y a los mecanismos de acceso a la tierra con la finalidad de
utilizar los terrenos ociosos y destinarlos a actividades más útiles. Departamento Nacional
de Planeación Luis
Carlos Vergel Hernández, actuando en su condición de apoderado especial del
Ministerio, solicita a la Corte inhibirse y, en su defecto, que declare la
exequibilidad de la disposición cuestionada. La
demanda no hace posible efectuar la contrastación entre la disposición acusada
y la Constitución y, en consecuencia, procede la inhibición. En efecto “[l]a demanda plantea una serie de percepciones
o consideraciones de carácter subjetivo, sin descender a la forma en que se
concreta esa violación.” En esa medida, no se satisfacen las exigencias
señaladas en la sentencia C-1052 de 2001. Ahora
bien, de conformidad con lo indicado por la Corte Constitucional en la
sentencia C-568 de 2003, puede concluirse que la regulación del uso del suelo no
necesariamente debe encontrarse contenida en una ley orgánica. A esta
conclusión se arriba al considerar que el desarrollo territorial es un proceso
que puede requerir la intervención de diferentes autoridades que regulan las
competencias relacionadas con la autorización o la exclusión minera, tal y como
ha ocurrido con el Decreto 934 de 2013 y el Decreto 2691 de 2014, ambos
reglamentarios del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. A
pesar de que la Corte no se ha ocupado en otras providencias de examinar si la
materia regulada en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 ha debido ser aprobada
en una ley orgánica o en una ley ordinaria, los pronunciamientos contenidos en
las sentencias C-395 de 2012 y C-123 de 2014 contribuyen a fundamentar la
constitucionalidad de la disposición demandada. En esa dirección, la primera de
tales providencias señaló que los planes de ordenamiento territorial deben
respetar las normas especiales en materia minera y ambiental y, de manera
particular el artículo 332 de la Constitución. Adicionalmente, puede
evidenciarse el esfuerzo del Gobierno Nacional para que el artículo 37 acusado
se encuentre de acuerdo con la Constitución, tal y como se desprende de la
aprobación del artículo 192 de la ley 1753 de 2015. Ministerio de Minas y
Energía y Agencia Nacional de Minería Juan
Camilo Ferrer Tobón y Soraya Astrid Lozano Marín en su calidad de apoderados
especiales del Ministerio de Minas y Energía y de la Agencia Nacional de
Minería, respectivamente, presentan escrito solicitando a la Corte (i) estarse
a lo resuelto en la sentencia C-123 de 2014 y, en subsidio de ello, (ii)
declarase inhibida. Ahora bien, en el evento de pronunciarse de fondo la Corte
(iii) debería declarar la exequibilidad de la norma demandada. Considerando
el pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-123 de 2014 puede concluirse
que se configura la cosa juzgada constitucional. En primer lugar, la
disposición juzgada en la sentencia C-123 de 2014 y la acusada en esta
oportunidad es la misma. En segundo lugar, a pesar de que los demandantes
invocan la violación de los artículos 151 y 288 de la Constitución “el argumento principal consiste en que, si
bien se transgrede el desconocimiento de la regulación de materias propias de
la ley orgánica, no se ataca el procedimiento empleado por el legislador sino
el contenido material de la proposición jurídica atacada (…).” Respecto
del primer cargo formulado, debe indicarse que “además de no sustentar sus afirmaciones vagas, abstractas e imprecisas
sobre la norma demandada, el actor desconoce que el artículo 37 de la ley 685
de 2001 no pretende bajo ninguna circunstancia tratar el tema de la
organización del territorio.” En ese sentido puede afirmarse que “[e]l hecho que la explotación de una
determinada zona del subsuelo posible y eventualmente impacte de manera
temporal el desarrollo del territorio o los usos del suelo de una entidad
territorial, es una posible consecuencia de la actividad minera mas no es una
consecuencia directa que se desprenda del contenido normativo del texto acusado.”
Asumir
que todas las normas que tienen un impacto indirecto en la forma en que se
desarrolla el territorio de las entidades se encuentran cobijadas por la
reserva de ley orgánica, implicaría vaciar de contenido las competencias del
legislador en tanto todas las actividades económicas inciden en la manera en
que se desarrolla el territorio. Admitir la interpretación de la demanda “llevaría al absurdo que como todas las
normas que se relacionan con el desarrollo de la minería en el territorio nacional
pueden llegar a tener un impacto sobre el territorio de las entidades
territoriales y en cierta medida limitan sus competencias (por ejemplo, al
otorgar un contrato de concesión minera) ellas estarían sujetas a reserva de
ley orgánica.” Esta interpretación tendría además otros efectos en asuntos
tan sensibles como el del espectro electromagnético que de acuerdo con el
artículo 101 también hace parte del territorio. El examen del primer cargo
exige concluir, en consecuencia, que no satisface la exigencia de certeza,
especificidad y pertinencia. Con
relación al segundo de los cargos la demanda incurre en el mismo defecto
predicable del anterior, en tanto le confiere al artículo demandado un
contenido del que carece. Adicionalmente la afirmación según la cual el
artículo acusado vulneró la Ley 1454 de 2011 dado que esta ley no se ocupa de
la materia regulada en el artículo acusado es inexacta, en tanto esa ley no
podría ocuparse de la actividad extractiva del subsuelo. Conforme a lo anterior
la argumentación de los demandantes no cumple las condiciones requeridas para
la debida formulación de un cargo. 2. Intervenciones
ciudadanas y académicas Corporación Ecológica y
Cultural Penca de Sábila En
su condición de Representante legal, Amalia Cuervo Tafur, presenta escrito
indicando las razones por las cuales deben prosperar los cargos planteados por
los demandantes. La
disposición demandada desconoce la reserva material de ley orgánica y, en
consecuencia, la acción pública no caduca en virtud de lo establecido por la
Corte Constitucional en la sentencia C-1161 de 2010. Por ello debe declarar su
inconstitucionalidad. La norma impugnada se refiere a la regulación del
territorio por parte de los municipios y, en esa medida, se relaciona con los
artículos 311 y 313.7 de la Carta, debiendo ser adoptada en una ley orgánica,
tal y como fue exigido en la sentencia C-795 de 2000. En consecuencia, dado que
la ley de la que hace parte de la disposición acusada fue tramitada como ley
ordinaria, se desconocieron los requisitos previstos para la aprobación de
normas de naturaleza orgánica. Academia Colombiana de
Jurisprudencia La
Academia Colombiana de Jurisprudencia remite concepto elaborado por Gabriel de
Vega Pinzón solicitando a la Corte declarar su inexequibilidad. El
demandante no desarrolla adecuadamente el cargo planteado dado que no demuestra
por qué la norma acusada distribuye competencias entre la nación y las
entidades territoriales. No obstante, lo anterior, analizada la sentencia C-123
de 2014 puede concluirse que el artículo 37 demandado sí desarrolla tal materia,
en la medida en que se refiere a la distribución de competencias en el proceso que
autoriza la realización de actividades de exploración y explotación minera.
Ello conduce entonces a su inexequibilidad.
Es
importante advertir que no existe cosa juzgada dado que los cargos planteados
en esta oportunidad, son diferentes de aquellos que han sido objeto de examen
en ocasiones anteriores. Así se desprende del salvamento de voto que respecto
de la sentencia C-123 de 2014 formularon la Magistrada María Victoria Calle
Correa y el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva. Federación Colombiana
de Municipios Gilberto
Toro Giraldo, en su condición de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana
de Municipios, coadyuva la demanda presentada. No
se configura cosa juzgada constitucional en virtud de los pronunciamientos
contenidos en la sentencia C-123 de 2014, dado que los cargos planteados en la
presente oportunidad difieren de los evaluados en ese entonces. En efecto, a
diferencia del cargo ahora propuesto, en aquella ocasión se examinó la posible
infracción de las competencias de las entidades territoriales en materia de
usos del suelo. La
sentencia C-494 de 2015 establece que el criterio rector en materia de reserva
orgánica consiste en que corresponde al legislador orgánico la determinación de
las atribuciones y competencias de las entidades territoriales. Debe tenerse en
cuenta que la Constitución de 1991 no radica en ninguna entidad de derecho
público la propiedad de los recursos naturales no renovables y, en consecuencia
“cuando la Nación se ocupa de la
disposición de los recursos minerales no está ejerciendo una competencia
nacional, gestionando un interés exclusivo de la persona jurídica central, de
la Administración Nacional.” La materia regulada debe estar contenida en
una ley orgánica en tanto lo que allí se decide es a quién se le asignan tales
recursos y, en particular, cómo deben repartirse “las competencias para su gestión y disposición.” Se
tratará de una norma que distribuye competencias no solo “cuando las asigna sino también cuando las niega, como es el caso de la
norma acusada, que prohíbe a los municipios de manera absoluta ejercer sus
competencias de ordenamiento territorial en materia de minería.” Así las
cosas, debe declararse la inexequibilidad de la disposición en tanto introdujo
una excepción que no se encuentra prevista en la Ley 1454 de 2011, esta sí
orgánica del ordenamiento territorial. Asociación Colombiana
de Minería Santiago
Ángel Urdinola en su condición de ciudadano y representante legal de la
Asociación Colombiana de Minería, solicita a la Corte declararse inhibida
debido a la configuración de cosa juzgada constitucional. La
Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes oportunidades respecto de
la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Ello ha ocurrido
en las sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y C-123 de 2014 cuyo contenido
muestra los diferentes asuntos que han ocupado su atención. El
examen de la demanda permite concluir que no cumple con los requisitos exigidos
para la debida formulación de un cargo. En efecto, las razones expuestas
carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La
Constitución ha establecido que el subsuelo y los recursos no renovables son
propiedad del Estado y, en esa medida, tiene competencias en materia de
planificación, manejo y aprovechamiento de los mismos. La titulación y
fiscalización de los recursos naturales renovables y no renovables debe tener
un alcance nacional tal y como ello se reconoce el artículo 150.2. Es necesario
entender “que no existe ninguna
vulneración a las competencias de la ley de ordenamiento Territorial pues la
competencia de establecer zonas excluidas de la minería no puede ser
territorial, sino (sic) responde a
criterios superiores por lo que es resorte de autoridades ambientales
nacionales, de conformidad con la propia Constitución Política y los artículos
34 y 35 de la Ley 685 de 2001.” De
la Constitución se desprende la obligación de que los Planes de Ordenamiento
Territorial mediante los cuales se reglamentan los usos del suelo, se articulen
con el Plan Nacional de Desarrollo (art. 300.12, 339, 341 y 344). Así las cosas
y con fundamento en las sentencias C-891 de 2001, C-395 de 2012, C-123 de 2014
y C-983 de 2010 puede concluirse que el artículo impugnado se encuentra
conforme a la Constitución en virtud de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Carta. Daniel Valencia Giraldo
En
su condición de ciudadano presenta las razones que justifican que esta
Corporación se pronuncie de fondo, declarando la inconstitucionalidad del
artículo acusado. El
artículo 37 de la Ley 685 de 2001 prevé una distribución de competencias entre
la Nación y las entidades territoriales al establecer una prohibición y una
limitación a los planes de ordenamiento territorial. Dado que se trata de una
regulación ordinaria que priva a los concejos municipales de un asunto relativo
al ordenamiento del territorio, se viola la reserva de ley orgánica. Que es en
efecto una disposición que se ocupa del reparto de competencias, encuentra
confirmación en el contenido de la sentencia C-123 de 2014. El
artículo 151 de la Constitución prevé que mediante leyes orgánicas se
establecerán las disposiciones relativas a la asignación de competencias
normativas de las entidades territoriales. Dichas competencias definen las
materias respecto de las cuales las asambleas departamentales y los concejos
municipales podrán expedir ordenanzas y acuerdos, según el caso. En dirección
similar, el artículo 288 de la Carta dispone que en la ley orgánica se distribuirán
competencias entre la nación y las entidades territoriales. Así las cosas, se
insiste, la disposición acusada desconoce la reserva orgánica incurriendo en un
vicio material de competencia. El
artículo 206 de la Ley 5 de 1992 establece las materias que se encuentran
sometidas al trámite de aprobación previsto para las leyes orgánicas. Entre los
temas que allí se refieren se encuentra en el numeral 5 la asignación de
competencias a las entidades territoriales y en el numeral 11 el ordenamiento
del territorio. A su vez, la Ley 1454 de 2011 ha señalado las competencias del
Municipio en materia de ordenamiento del territorio previendo que le
corresponde formular y adoptar los planes, reglamentar los usos del suelo y
optimizar los usos de las tierras disponibles. Dado que se encuentra radicada
en el municipio la atribución para reglamentar de forma específica los usos del
suelo, declarar inexequible el artículo demandado no conduciría a un vacío en
esta materia. La
reserva de ley se fundamenta en el principio democrático y en el pluralismo
político. En efecto, el establecimiento de dicha reserva limita el ejercicio de
las competencias legislativas del Congreso de la República. En materia de
ordenamiento territorial, la reserva de ley orgánica se explica en el carácter
fundamental que tiene la fijación de competencias para la organización estatal.
Las condiciones agravadas de aprobación de una ley orgánica aseguran “un debate y una discusión de mayor
envergadura (…)”. La
Constitución Política ha establecido un modelo de gestión de los recursos
naturales y de organización administrativa fundado en la concertación entre la
nación y las entidades territoriales. Este modelo se refleja en los artículos
332 y 334 de la Constitución y, en particular, en el cambio que se produjo
respecto del régimen constitucional precedente que atribuía, de manera
exclusiva a la Nación, la propiedad del territorio y de los bienes públicos.
Como ha dicho la Corte, no se trata de una modificación terminológica, sino que
tiene consecuencias profundas en la comprensión del régimen constitucional en
esta materia. De
acuerdo con ello, es evidente la inconstitucionalidad de la norma juzgada en
tanto supone una fragmentación de los diferentes elementos del territorio e
impone un ejercicio independiente de las competencias para la planificación de
los usos del suelo y la explotación del subsuelo. Tal y como lo advirtieron en
su salvamento de voto a la sentencia C-123 de 2014 los magistrados Luis Ernesto
Vargas Silva y María Victoria Calle, esa fragmentación no es posible ni
empírica ni jurídicamente. Esto además encuentra fundamento en los efectos que
la actividad minera tiene el territorio, tal y como fue puesto de presente en
el fundamento jurídico 5.3 de la sentencia referida. D. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El
Procurador General de la Nación solicita que se declare la inexequibilidad del
artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Con el objeto de fundamentar tal conclusión,
precisa que a la Corte le corresponde establecer si el artículo 37 de la Ley
685 de 2001 que es de naturaleza ordinaria, en realidad regula la distribución
de competencias entre la nación y las entidades territoriales desconociendo, en
consecuencia, el artículo 151 constitucional.
En
este caso no existe cosa juzgada constitucional dado que el pronunciamiento de
la Corte en la sentencia C-123 de 2014, si bien declaró la constitucionalidad
del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, lo hizo por cargos diferentes a los
ahora planteados. En efecto, a diferencia del análisis efectuado en esa
oportunidad, la demanda formulada tiene como propósito establecer si tal
artículo vulnera los artículos 151 y 288 de la Constitución. Las
leyes orgánicas se encuentran en una posición jerárquica superior a las leyes
ordinarias, tal y como lo ha indicado la Corte Constitucional. Este tipo de
leyes prevén pautas que orientan el contenido de las leyes ordinarias. Otra de
sus características consiste en que las mismas no se ocupan de detalles o
precisiones, de manera que ello le corresponderá a la ley ordinaria. La
disposición acusada, se limita a establecer que le corresponde a la autoridad
nacional ambiental y minera la definición de las zonas que permanente o
transitoriamente queden excluidas de la actividad minera. En ella no se prevén
aspectos específicos relativos, por ejemplo, a los parámetros que deben
considerarse para optar por una exclusión permanente o transitoria. Con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 151 y 288 de la Carta y en lo
establecido en las sentencias C-600A de 1995 y C-489 de 2012 al referirse a las
materias comprendidas por la reserva de ley orgánica, se concluye que la
competencia que se asigna en el artículo acusado -cuando se interpreta
conjuntamente con los artículos 34 y 35 de la ley 685 de 2001- solo podía ser
atribuida mediante una ley de naturaleza orgánica. En tal disposición se
difieren “por vía de excepción a las
autoridades nacionales y regionales señaladas en los artículos 34 y 35 de la
ley 685 de 2001, para que puedan establecer zonas del territorio para quedar
excluidas de la minería bien sea en forma permanente o transitoria (…).” II. CONSIDERACIONES1 A. Competencia 1. Este tribunal es
competente para conocer de la demanda con fundamento en lo dispuesto por el artículo
241.4 de la Constitución en tanto la disposición acusada hace parte de la Ley
685 de 2001. B. Cuestión previa Inexistencia
de cosa juzgada constitucional 2.
Algunas de las intervenciones afirman que respecto del artículo 37 de la Ley
685 de 2001 se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. La
jurisprudencia de este tribunal ha señalado, de manera reiterada, que se
presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en aquellos casos en los
cuales (i) un pronunciamiento previo se ha ocupado de juzgar la
constitucionalidad de una norma o disposición nuevamente cuestionada y (ii) los
cargos que se plantean en la demanda coinciden con los analizados en la
oportunidad anterior. En reciente pronunciamiento, apoyándose en su
jurisprudencia previa, indicó este Tribunal: “La delimitación
de aquello que constituye la materia juzgada exige analizar siempre dos
elementos: el objeto de control y el cargo de inconstitucionalidad. Conforme a
ello existirá cosa juzgada si un pronunciamiento previo de la Corte en sede de
control abstracto recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el
reproche constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad
anterior (identidad en el cargo). Se tratará del mismo objeto de
control cuando el contenido normativo que fue juzgado previamente es igual al
acusado, o bien porque se trata del mismo texto, o bien porque -pese a sus
diferencias- producen los mismos efectos jurídicos. La variación de algunos de
los elementos normativos, o la modificación de su alcance como consecuencia de
la adopción de nuevas disposiciones, son circunstancias que pueden incidir en
el objeto controlado. Será el mismo cargo cuando
coinciden el parámetro de control que se invoca como violado y las razones que
se aducen para demostrar tal infracción. De acuerdo con ello, si las normas
constitucionales que integraron el parámetro de control sufren una modificación
relevante o, sin ocurrir tal variación, el tipo de razones para explicar la
violación son diferentes, no podrá declararse la existencia de cosa juzgada y
procederá un nuevo pronunciamiento de la Corte.”2 A continuación, la Corte examinará si existe o no cosa
juzgada respecto de la disposición acusada que impida a este Tribunal adoptar
una decisión de fondo. 3.
Para la Corte tal evento no se presenta en esta ocasión dado que, a pesar de
que en tres sentencias previas la Corte se ha ocupado de juzgar la constitucionalidad
del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, los cuestionamientos allí analizados
difieren de los propuestos en la demanda sometida ahora a consideración de este
Tribunal. En efecto, al paso que en esta ocasión el demandante indica que la
referida disposición violó los artículos 151 y 288 de la Constitución debido a
la infracción de la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento
territorial, las sentencias C-891 de 2002, C-395 de 2012 y C-123 de 2014 examinaron
acusaciones diferentes, tal y como se precisa a continuación. 3.1.
En la Sentencia C-891 de 2002 la
Corte debía establecer (i) si la aprobación del artículo 37 acusado había
desconocido el derecho a la participación indígena y (ii) si tal disposición
resultaba contraría a la Carta por desconocer el carácter pluricultural de la
Nación y la autonomía reconocida a las comunidades indígenas. Sobre el primero de los
cargos, que además se extendía a otras disposiciones de la Ley 685 de 2001, concluyó
la Corte que no encontraba “reproche constitucional que admitir frente al proceso de consulta que se
surtió en relación con la expedición de la ley parcialmente demandada, por
cuanto los canales de participación indígena fueron razonables y suficientes, a
pesar de no haberse podido llegar a un acuerdo entre los interlocutores.” Advirtió, adicionalmente “que esta consulta previa a la ley, es
adicional a la participación que se les debe dar a los pueblos indígenas a
partir de su entrada en vigencia, esto es, con posterioridad a la expedición de
la respectiva ley; destacándose el especial cuidado que deben observar las
autoridades que tienen a su cargo el desarrollo administrativo de la misma,
particularmente en lo tocante a la adopción de las medidas administrativas
susceptibles de afectar directamente los intereses de tales pueblos.”3 Respecto del segundo cargo esta Corporación sostuvo “que las autoridades indígenas no están privadas del derecho a
intervenir en una decisión para ellos trascendental, como es la de definir las
zonas mineras indígenas” y, en adición a ello sostuvo que a partir de una
lectura sistemática del Código de Minas se encuentra que las autoridades indígenas tienen la competencia
para señalar, “dentro de la zona minera indígena, los lugares que no pueden
ser objeto de exploraciones o explotaciones mineras por tener especial
significado cultural, social y económico para la comunidad o grupo aborigen, de
acuerdo con sus creencias, usos y costumbres,” tal como lo dispone el
artículo 127 de dicho ordenamiento.”4 3.2. En la Sentencia C-395 de 2012
esta Corporación analizó otro cuestionamiento en contra de la disposición que
ahora nuevamente se acusa. En esa oportunidad la demanda indicaba que los
artículos 11 y 37 de la Ley 685 de 2001 desconocían el
principio de coordinación al no permitir “a
las entidades territoriales participar en la determinación de los lugares donde
se pueden realizar actividades mineras cuando se trata de zonas rurales y de
expansión, pues a pesar de que son las encargadas de regular los usos del suelo
tal competencia se ve vaciada por el legislador al dar total y exclusiva
primacía a la autoridad minera para determinar el uso del suelo dondequiera que
se vayan a realizar las actividades de minería.”5 Señalaban,
adicionalmente, que “en el desarrollo
adecuado de la actividad minera lo que procedería es el ejercicio simultáneo y
en armonía de la Nación y los entes territoriales.”6 Sobre
el particular, la Corte consideró “que en
el marco que la Constitución ha previsto para la explotación de los recursos
naturales, cabe que el legislador, al resolver para el caso concreto la tensión
entre los principios unitario y autonómico, dé prelación al primero, en razón a
los objetivos de interés público, plasmados en el mismo ordenamiento
Superior, que están presentes en la actividad minera.”7 De
acuerdo con ello el Legislador está habilitado para disponer “la prevalencia del principio unitario,
orientado a establecer un régimen único para la explotación de los recursos
mineros, y a evitar las decisiones aisladas que limiten o excluyan la
explotación de unos recursos que son del Estado y que proveen de medios para la
financiación de los fines que le son propios.”8 Destacó entonces
la Corte “que las disposiciones acusadas no resultan
contrarias a la Constitución, sin perjuicio de la consideración conforme a la
cual corresponde al propio legislador regular la manera de adelantar las
distintas etapas de la actividad minera y el papel que en ellas puedan jugar las
entidades territoriales, asunto que no es objeto de consideración por los
demandantes.”9 3.3. Finalmente, en la Sentencia
C-123 de 2014 y ante una nueva demanda en contra del artículo 37, esta
Corporación señaló que el problema jurídico que debería resolver le exigía
establecer “si una prohibición
absoluta que consagre la ley para que los concejos municipales excluyan zonas
de su territorio de la realización de actividades de exploración y explotación
minera, prohibición que a su vez implica la imposibilidad de que los planes de
ordenamiento territorial consagren restricciones en ese sentido, resulta una
limitación desproporcionada a la competencia de regular los usos del suelo
dentro del territorio del municipio en cabeza de los concejos municipales y distritales,
de acuerdo a los artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución.”10 Al sintetizar las
razones de su decisión la Corte sostuvo lo siguiente: “Ante el problema jurídico planteado, la
Corte concluye que la lectura y, por consiguiente, la determinación del sentido
normativo que de dicha disposición se deduce debe hacerse en plena armonía con
principios fundamentales del ordenamiento constitucional que, en el caso de la
exploración y explotación minera, pueden entrar en tensión. Para la Corte, si
bien la interpretación del artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse en
el principio constitucional de organización unitaria del Estado –artículo 1 de
la Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la
Constitución, que privilegian la posición de la Nación en la determinación de
las políticas relativas a la explotación de recursos naturales; también
deben tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual
valía dentro de la organización del Estado, como son los principios de
autonomía y descentralización de que gozan las entidades territoriales para la
gestión de sus intereses –artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y
concurrencia –artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el
reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y
distritos. Por esta razón, y en
procura de una solución que permita aplicar de forma armónica el contenido de
los principios que se encuentran en tensión en este caso concreto, se concluye
que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 –Código de Minas- estará acorde con la
Constitución, siempre y cuando en el proceso de autorización para la
realización de actividades de exploración y explotación minera –cualquiera sea
el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte
del Estado- se tengan en cuenta los aspectos de coordinación y concurrencia,
los cuales se fundan en el principio constitucional de autonomía territorial.” Con
fundamento en ello, declaró la exequibilidad de la disposición acusada “en el entendido de que en desarrollo del
proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de
exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel
nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las
medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus
cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades
y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la
Constitución Política.” 4. Del examen
precedente se concluye que, en esta oportunidad, si bien se satisface una de
las condiciones de la cosa juzgada –se trata de la misma disposición juzgada
previamente-, los cargos analizados en las sentencias C-891 de 2002, C-395 de
2012 y C-123 de 2014, difieren de los que plantean ahora los demandantes y
justifican, en consecuencia, un nuevo pronunciamiento de este Tribunal. B. Análisis de constitucionalidad
de la disposición demandada Planteamiento del problema jurídico y estructura de la
decisión
5. Los cargos propuestos por
los demandantes y los argumentos planteados en las intervenciones plantean el
siguiente problema jurídico: ¿Se vulnera la reserva de
ley orgánica cuando en una disposición contenida en una ley ordinaria el
Congreso prohíbe a las autoridades del orden territorial establecer zonas
excluidas de la minería, inclusive en los planes de ordenamiento territorial? 6. Con el propósito de
resolver el problema planteado, la Corte seguirá el siguiente orden. En primer
lugar, se ocupará de precisar el alcance del artículo 37 de la Ley 685 de 2001.
A continuación, establecerá la naturaleza de las reservas de ley como garantías
institucionales encaminadas a proteger determinados bienes jurídicos
constitucionales. En seguida, se hará un análisis del significado y alcance de
la denominada reserva de ley orgánica, sintetizando la jurisprudencia de esta
Corte en relación con la naturaleza jurídica de las leyes orgánicas, sus
características principales y la posición que ocupan en el sistema de fuentes. Seguidamente,
se precisará la jurisprudencia sobre la reserva de ley orgánica en materia de
ordenamiento territorial. Finalmente, presentará un análisis del alcance de la
reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial, a la luz del
cual se analizará la constitucionalidad de la disposición demandada. El alcance de la disposición
demandada 7. La Ley 685 de 2001 “Por la cual se
expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, establece en su artículo 1º que
su objeto consiste en (i) fomentar la exploración técnica y la
explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y privada, (ii)
estimular estas actividades en orden a satisfacer los requerimientos de la
demanda interna y externa de los mismos y, en esa medida (iii) promover que su
aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de
explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente,
dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento
económico y social del país. A su vez el artículo 3º señala el fundamento del
Código de Minas indicando que las normas que lo componen desarrollan, entre
otros, los mandatos de los artículos 25, 80, 330 (parágrafo), 332, 334, 360 y 361 de la Constitución en relación con los
recursos mineros. Se trata, según allí se prescribe, de una regulación completa,
sistemática, armónica y con sentido de especialidad y aplicación preferente. 8.
El artículo demandado hace parte del capítulo III de la ley, titulado zonas reservadas, excluidas y restringidas. En
dicho capítulo se establecen reglas en materia de reservas especiales (art.
31), áreas libres (art. 32), zonas de seguridad nacional (art. 33), zonas
excluibles de la minería (art. 34), zonas de minería restringida (art. 35),
efectos de la exclusión o restricción (art. 36) y ordenamiento territorial
(art. 38). El artículo 37 acusado prescribe
que con excepción
de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se establecen
en los artículos 34 y 35 de la ley, ninguna autoridad regional,
seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minería. En adición a ello, establece que la
referida prohibición de exclusión de zonas de minería se extiende a los planes
de ordenamiento territorial. Así las cosas, la disposición prevé que no resulta
posible que las autoridades del orden territorial dispongan, mediante los
instrumentos de ordenación del territorio, la exclusión de determinadas zonas
de la actividad minera. En todo caso dispone que esta regulación no afecta el
ejercicio de las facultades previstas respecto de zonas excluibles de la
actividad minera y de zonas de minería restringida lo que implica, por ejemplo,
que en atención a lo dispuesto por el literal a) del artículo 35 podrán
efectuarse trabajos y obras de exploración y de explotación de minas dentro del
perímetro urbano de las ciudades o poblados, en el que así lo indiquen los
acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas legales sobre
régimen municipal -salvo en las áreas en las cuales estén prohibidas las
actividades mineras-.11
El alcance actual de esa disposición
debe ser precisado a la luz de lo dispuesto en la sentencia C-123 de 2014. En
esa providencia, de naturaleza integradora aditiva, la Corte consideró que el
artículo 37 de la Ley 685 de 2001 era compatible con la Constitución, siempre y
cuando durante el proceso orientado a otorgar la autorización “para realizar actividades de exploración y
explotación minera, las autoridades del nivel nacional acuerden con las
autoridades territoriales, las medidas requeridas para proteger el ambiente
sano, las cuencas hídricas así como el desarrollo económico, social, cultural
de sus comunidades y la salubridad de la población.” Los acuerdos, según lo
estableció la Corte, deben atender los principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad. Tales principios están definidos en el
artículo 27 de la Ley 1454 de 2011 al prescribir que son principios rectores
del ejercicio de competencias (i) el de coordinación por virtud del cual la
Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera
articulada, coherente y armónica, (ii) el de concurrencia conforme al cual la
Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones
conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto
de su autonomía y (iii) el de subsidiariedad
conforme al cual la Nación, las entidades territoriales y los esquemas
de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial en el
ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor categoría fiscal,
desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción
territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas
competencias. 9. De acuerdo con lo expuesto, la
comprensión del artículo que se acusa exige tener en cuenta (i) su contenido
original, (ii) el contenido normativo que le adicionó la sentencia C-123 de
2014 y al mismo tiempo (iii) los principios que gobiernan la ordenación
territorial disciplinados en la ley orgánica de ordenamiento territorial. En consecuencia,
para el juzgamiento de su constitucionalidad es indispensable el examen
integral de la disposición considerándola como un texto complejo integrado no
solo por la disposición aprobada en el Congreso de la Republica sino también
por la adición que del mismo hizo la sentencia C-123 de 2014 en ejercicio de su
función de guardar la integridad y supremacía de la Constitución. Las reservas de ley como garantías institucionales 10. En relación con la reserva de ley orgánica, la
jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente el criterio
establecido en la Sentencia C-600A de
1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) según el cual “la determinación del contenido general de
esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística”.
Para interpretar la Constitución de manera sistemática y teleológica es
necesario concebirla como un sistema de normas articuladas y no como un
conjunto de disposiciones aisladas. Sólo interpretando la Constitución como un
sistema pueden realizarse los objetivos constitucionales, y garantizarse la
vigencia de los valores y principios trazados por el constituyente. Dicho
sistema constitucional contiene una serie de elementos axiológicos que se
articulan con otros elementos de carácter instrumental. En este sistema las
disposiciones de carácter instrumental están encaminadas a garantizar la
vigencia de los valores y principios consagrados en la Constitución. En otras
palabras, para interpretar el alcance de la reserva de ley orgánica es
necesario entender que la Constitución contiene un conjunto de valores,
principios, derechos y bienes jurídicos que la misma Carta protege mediante
diversos tipos de garantías institucionales. 11. Una de las
garantías institucionales consiste en reservar la regulación de ciertas
materias a determinados tipos de leyes, cuya expedición está sujeta a
requisitos específicos. En el derecho constitucional comparado existen
importantes diferencias no sólo en torno al valor que se les da a distintos
bienes jurídicos, sino a los instrumentos utilizados para garantizar su
vigencia. De tal manera, aquellos sistemas constitucionales que se enfocan
vigorosamente en la necesidad de controlar el ejercicio del poder político para
desarrollar los bienes jurídicos contenidos en la Constitución tienden a
excluir determinados temas de las decisiones de las mayorías en el Congreso. En
contraste, aquellos sistemas que se apoyan fuertemente en la premisa según la
cual el ejercicio de la voluntad política es necesario para desarrollar dichos
bienes jurídico constitucionales tienden a incorporar los temas fundamentales
dentro del proceso político, aun cuando les impongan determinados requisitos a
los distintos órganos del poder. Así, algunos sistemas constitucionales le atribuyen tal
importancia a ciertos bienes jurídico-constitucionales, que diseñan
instrumentos para blindarlos por completo del proceso político, pues conciben
que el ejercicio del poder político es antitético al desarrollo de tales bienes
jurídicos. En virtud de su relación con el ejercicio del poder político, tales
sistemas han optado por excluir del debate democrático algunos asuntos y
materias. En algunas Constituciones los derechos fundamentales y libertades
básicas no pueden ser objeto de regulación legal alguna, o pueden ser objeto de
regulación, pero de manera bastante limitada. En los Estados Unidos, por
ejemplo, las Cortes han considerado que las enmiendas quintas y decima cuarta
de la Constitución establecen límites materiales a la actividad del legislador.
Por lo tanto, las leyes que regulen los derechos protegidos por ellas, o la
regulación que exceda ciertos límites resulta contraria al debido proceso
sustancial. Como consecuencia de ello fueron declaradas inconstitucionales
algunas leyes que establecían normas de seguridad industrial y otras
disposiciones de protección a los trabajadores, hasta la era del New Deal, en que se refundaron las
relaciones entre el ejercicio activo del poder político y la realización de los
derechos individuales.12 En otros sistemas constitucionales el Legislador no está
sujeto a prohibiciones que le impidan regular determinadas materias. En tales
sistemas no hay materias o asuntos propios de la vida social que estén
excluidos a priori y por completo del
ámbito de regulación del legislador. Así, por ejemplo, en virtud de la cláusula
general de competencia establecida en nuestro sistema constitucional, el Congreso
está facultado para legislar sobre cualquier materia. La amplitud que tiene el
legislador desde el punto de vista material obedece a que en nuestro sistema
constitucional el ejercicio del poder político no necesariamente se concibe
como antitético a los diferentes bienes jurídicos consagrados en la
Constitución, sino como un elemento indispensable para su desarrollo. De tal
manera, la actividad legislativa se concibe como un elemento indispensable para
la realización de los valores, principios, derechos y bienes jurídicos consagrados
en la Constitución. 13. A pesar de lo
anterior, nuestra Constitución sí le impone ciertos requisitos sustanciales y
de procedimiento a la regulación de algunas materias. Tales requisitos, si bien
no pretenden excluir por completo determinados bienes jurídico-constitucionales
del debate político, sí están encaminados a reforzar su protección dentro de
dicho proceso. Uno de los mecanismos diseñados en nuestro sistema
constitucional para proteger tales bienes es la reserva de algunas materias a
leyes especiales. Consiste en establecer distintos tipos de leyes,
imponiéndoles requerimientos sustanciales o procedimentales especiales, y
reservando a tales tipos de leyes la regulación de ciertas materias
consideradas especialmente valiosas desde el punto de vista constitucional. De
tal manera, por ejemplo, en nuestra Constitución las leyes estatutarias están
sujetas a requisitos procedimentales más exigentes para garantizar que ciertos
bienes jurídicos como los derechos fundamentales, o la administración de justicia,
tengan mayor estabilidad y no queden al arbitrio de las coyunturas políticas.
La reserva en materia de derechos fundamentales constituye una garantía en
favor de las personas, establecida para asegurar que estos derechos no queden
por completo a merced de la voluntad cambiante de las mayorías simples en el
Congreso. Entretanto, la reserva en materia de administración de justicia es
una garantía institucional para asegurar la efectividad de los principios que
rigen la función de impartir justicia. A contrario sensu,
el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución limita a priori la potestad de configuración del Congreso respecto de las
llamadas leyes marco desde el punto de vista sustantivo. Si bien los límites
procedimentales en materia de leyes estatutarias tienen como propósito darles
mayor estabilidad y mayor apoyo democrático a las normas en ciertas materias,
en otros casos el objetivo es darles mayor dinamismo a dichas normas,
permitiendo su transformación expedita en la medida en que las circunstancias
así lo ameriten. Así, por ejemplo, la Carta le impone unos niveles mínimos de
generalidad a dichas leyes para garantizar que el Congreso no agote, por la vía
legislativa, las amplias facultades reglamentarias que debe tener el gobierno
nacional en materia de crédito público o de comercio exterior. En tal caso,
entonces, se trata de garantías establecidas para facilitar que el gobierno
tenga a su disposición las herramientas para realizar las reformas necesarias
para adaptarse rápidamente a los cambios que ocurran en sectores económicos
inherentemente cambiantes. 14. De lo anterior se puede concluir que nuestro sistema
constitucional no excluye ciertas materias de la competencia del Legislador
para garantizar el desarrollo de determinados bienes jurídico constitucionales.
Por el contrario, la cláusula general de competencia faculta al Legislador para
regular todos los temas de la vida social. Sin embargo, en desarrollo de dicha
actividad el Congreso está sujeto a determinadas restricciones sustanciales y
de procedimiento. Una de dichas restricciones consiste en algunas materias
deben ser reguladas mediante tipos especiales de leyes. La reserva de ley orgánica Uno de los tipos de leyes a los que está sujeta la actividad
legislativa en determinadas materias es la ley orgánica, que, como se dijo
anteriormente, sujeta el ejercicio de la actividad legislativa. En esa medida,
la reserva de ley orgánica supone una doble restricción, pues no sólo impone
unas mayorías para su aprobación, sino que disciplina la actividad legislativa,
pues como se analizará en detalle más adelante, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 151 de la Constitución Nacional el propósito de tales leyes es regular
las normas a las que debe sujetarse el ejercicio de la actividad legislativa.
Al respecto, la Corte en Sentencia C-494
de 2015, (M.P. Alberto Rojas Ríos) sintentizó este punto de la siguiente
manera: “Las leyes orgánicas se
pueden diferenciar de los otros tipos de leyes por tres razones, a saber: i) el
Constituyente dispuso una clasificación específica; ii) exigen la mayoría
absoluta para su aprobación y; iii) tienen un objeto consistente en establecer
las reglas a las cuales estará sujeta la actividad legislativa.” A continuación, se hará una síntesis de
las normas aplicables a este tipo de leyes, y la manera como las ha
desarrollado la jurisprudencia constitucional. 15. La Constitución se
refiere en varias disposiciones a las leyes orgánicas. En primer lugar (i) el
artículo 151 prescribe (a) que le corresponde al Congreso de la República la
adopción de leyes orgánicas que tienen como propósito establecer reglas a las
que debe sujetarse la actividad legislativa, (b) que tal tipo de leyes debe ser
aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras y (c) que por medio de ellas se establece el
reglamento del Congreso, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones así como del Plan Nacional de
Desarrollo y, finalmente, las relativas a la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales. A su vez (ii) el artículo
150.10 prohíbe que se otorguen facultades extraordinarias al Presidente de la
República para la expedición de normas orgánicas; (iii) el artículo 288
prescribe que a través de este tipo de leyes se establecerá la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales;
(iv) el artículo 297 autoriza al Congreso de la República para decretar la
formación de nuevos departamentos con sujeción a los requisitos exigidos en la
Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial; (v) el artículo 307 dispone que la
ley orgánica fijará, entre otras cosas, las condiciones para solicitar la
conversión de la región en una entidad territorial, las atribuciones, los
órganos de administración, los recursos de las regiones así como los principios
para la adopción del estatuto especial de cada región; y (vi) el artículo 329
determina que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará
con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial. Por su parte (vii)
el artículo 342 indica que la ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con
los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo, los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a
ellos de los presupuestos oficiales así como la organización y funciones del
Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, y los
procedimientos para hacer efectiva la participación ciudadana en la discusión
de los planes de desarrollo; (viii) el artículo 349 dispone que la discusión y
aprobación del Presupuesto se hará por el Congreso de acuerdo con lo establecido
en la ley orgánica; (ix) el artículo 350 indica que el
gasto público social en la ley de presupuesto agrupará las partidas de esa naturaleza,
según la definición que de ello haga la ley orgánica respectiva; y (x) el artículo 352 señala que la
ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las
entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo así como su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo13.
16. Las
disposiciones citadas conforman el núcleo normativo de la reserva de ley orgánica.
En ellas se disciplina de manera principal la legislación nacional,
estableciendo reglas que permiten identificar la función constitucional que
cumple, su procedimiento de aprobación y las materias comprendidas por la
referida reserva. A continuación, la Corte se refiere a cada uno de tales
aspectos. 17. De acuerdo
con la Constitución las normas orgánicas tienen como finalidad o función sujetar el ejercicio de la actividad
legislativa. Se trata de normas cuyos destinatarios son los órganos o
sujetos que participan en el ejercicio de la función legislativa, esto es, en
el proceso de formación de las normas comprendidas por el concepto de “ley”. Dicho
de otra forma, son normas que rigen la adopción de otras normas. Reglas que
demarcan límites sustantivos y procedimentales a las autoridades que tienen a
su cargo el cumplimiento de funciones legislativas. La inclusión de
leyes con este propósito en la Carta Política, fue expresamente considerada en
su proceso de formación. Sobre el particular, la ponencia relativa a la función
legislativa en la Asamblea Constituyente publicada en la Gaceta 51 de fecha 16
de abril de 1991, explicó así el origen de este tipo de normas: “En el Proyecto de reforma constitucional que presentó al Congreso en 1944
el entonces Ministro de Gobierno, doctor Alberto Lleras Camargo, cuando al
proponer las leyes normativas u orgánicas dijo: "Al Congreso le
corresponde hacer las leyes. Pero ¿son todas las leyes iguales, de la misma
categoría? No. La Constitución distingue entre ellas. Para algunas
excepcionalmente establece requisitos especiales. Unas son para que las cumplan
todos los ciudadanos, pero hay otras que no afectan sino a un cuerpo
determinado de personas. El Congreso, por ejemplo, da leyes para que las
cumplan los legisladores, y sólo ellos. Fija normas para expedir ciertas leyes.
Se traza a si mismo derroteros, limites, pautas. Tienen estas leyes,
notoriamente, una categoría superior. Pero no están defendidas ni garantizadas.
Si el mismo Congreso que se ha trazado esos derroteros, esos límites, los
atropella, no pasa nada. Hay otras leyes que son como una prolongación de la
Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no
debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución. Hay,
pues, evidentemente, leyes orgánicas o normativas, y leyes comunes. Pero en la
Constitución solo hay leyes de una clase. Y el Legislador puede ir deshaciendo
su propio trabajo, sin ninguna valla. El legislador, por ejemplo, dice cómo se
ha de elaborar el Presupuesto. Pero si en el momento de elaborarlo encuentra un
tropiezo, agrega un artículo al propio Presupuesto, modificando una ley
normativa. El legislador dice sabiamente que ha de haber una prelación
determinada de gastos, o un plan de inversiones. Pero surge un gasto ocasional
que no cabe dentro del programa y al dictar la ley, deroga la sabia norma
ordenadora". En esa explicación se encuentran los atributos con los cuales se revistió
a la ley orgánica, a saber: superior jerarquía, casi constitucional, y
naturaleza ordenadora. Es permanente, estable e impone autolimitaciones a la
facultad legislativa ordinaria. Añadiría que la ley orgánica no despoja al
Congreso del ejercicio de la función legislativa puesto que, la misma norma
sirve de fundamento a esa rama para dictar válidamente leyes posteriores.
En nuestra opinión la ley orgánica por excelencia es la ley del Presupuesto
cuya gran categoría se la proporciona el artículo 210 de la Constitución actual
cuando dispone: "El Congreso establecerá las rentas nacionales y fijará
los gastos de la administración. En cada legislatura, y estrictamente de
acuerdo con las reglas de la ley normativa, se expedirá el presupuesto general
de rentas y ley de apropiaciones."14 En la
ponencia para primer debate en la Plenaria de la Asamblea Constituyente
relacionada con la Rama Legislativa del Poder Público se explicó: “Se aprobó la institucionalización de la ley orgánica en un artículo nuevo
que fue acogido por unanimidad. El mérito de la Subcomisión en relación con
dicho precepto consistió en depurar y precisar tal noción. Un amplio estudio de
esa institución, en el sistema constitucional colombiana, evidenció que tal
conceptualización hecha por doctrina es confusa y equívoca. La ausencia de un
común denominador respecto a los atributos que deben distinguir esas normas nos
llevó a buscar el origen de las mismas. Y, encontramos que, efectivamente, se
trata de una creación colombiana. Insinuada y definida por el expresidente
Alberto Lleras Camargo, en 1944. En aquel tiempo, esa figura no se vislumbraba
en Francia donde se sitúa su fuente y origen. Con toda razón los miembros de la
Comisión Tercera, durante el intenso debate y estudio del tema reivindicaron
esa creación de derecho para el ilustre expresidente, recordando que la ley
orgánica se reconoce como tal en la Constitución Francesa de 1958, con ámbito
de aplicación variado. Cubre dieciséis artículos de la Carta de ese país, para
una lista de materias bien diversas. Posteriormente aparece en la Constitución
Venezolana y finalmente se encontró que fue incorporada en la Ley Fundamental
de España en 1978 con un número muy superior de temas a los estatuidos en la
Codificación Francesa. En cambio, entre nosotros los atributos con los cuales se revistió a la ley
orgánica fueron: su superior jerarquía casi constitucional, su naturaleza
ordenadora y autolimitante, pero sin despojar a las Cámaras de su potestad
legislativa. En otras palabras, no se trata de una técnica de delegación. Es un
mandamiento al Congreso en orden a regular su función legislativa, señalándole límites
y condicionamientos. (…) Como el paso del tiempo ha ido decantando el concepto, de modo que el
desenvolvimiento legislativo ordinario queda condicionado al mandamiento superior,
se ha abierto la posibilidad de incluir o abarcar un sector nuevo como es el de
la atribución de competencias a las entidades territoriales. Igualmente se
asignó a esta ley el tema referente con la preparación y aprobación del plan de
desarrollo.”15 (Subrayas no hacen parte del texto original) La
caracterización de este tipo de leyes como leyes
normativas pone de presente la especial tarea que cumplen en el
ordenamiento jurídico como ordenadoras del proceso de conformación de la
voluntad del Legislador. Ha dicho este Tribunal que dichas leyes “se constituyen en reglamentos que
establecen límites procedimentales, para el ejercicio de la actividad
legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de
ciertas y determinadas leyes en especial (…)”16.
Esta función las erige en “normas de
autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente
desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes ordinarias.”17 Según
lo ha indicado este Tribunal, se trata de leyes que tratan materias de
significativa relevancia que deben gozar, en consecuencia, de una estabilidad especial
que se asegura previendo un procedimiento agravado para su modificación18.
18. En
consideración con la función ordenadora de la voluntad legislativa y a las
condiciones especiales para su aprobación -mayorías absolutas- las leyes
orgánicas ocupan una especial posición
en el sistema de fuentes. En esa dirección, en uno de sus primeros
pronunciamientos -refiriéndose a la ley orgánica de presupuesto- la Corte
señaló que ese tipo de ley “se encuentra
dotada de la característica especial de poder condicionar la expedición de
otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una
vulneración o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se
consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias,
puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi
constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa
del Constituyente.”19 Esa
especial posición, que permite calificar a las normas orgánicas supralegales20
o más precisamente, como normas supra-ordinarias, no implica que tengan el
mismo rango que las disposiciones de la Constitución. En efecto, a pesar de que
la “ley orgánica es de naturaleza
jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material”
no puede predicarse de ella “rango de
norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma
de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental.”21 19.
Sin perjuicio de la especial posición de estas normas, es importante precisar
que los conflictos entre ellas no necesariamente se resuelven como si de un
problema de jerarquía se tratara. En efecto, a partir de la distinción de las
diferentes leyes orgánicas no resulta posible que una de ellas, al regular la
materia que le es propia, se ocupe de asuntos de otra. En esa dirección, ha
sostenido la Corte que a pesar de que “una ley orgánica puede ser modificada por otra, pues, al fin y al cabo,
una norma jurídica posterior de cierta jerarquía goza normalmente de autoridad
para modificar, adicionar y aun suprimir disposiciones anteriores de esa misma
jerarquía”22 esta comprensión debe ser modificada “cuando, además del nivel normativo deducido
de la Constitución, los preceptos fundamentales han señalado que, dentro de la
misma escala jerárquica, hay especialidad de las leyes según la materia que
abordan.”23 20. La
jerarquía de la legislación orgánica tiene como efecto que algunas de sus
disposiciones se integren al bloque de
constitucionalidad de manera que su violación puede constituir, a su vez,
una infracción del artículo 151 de la Constitución24. Conforme a
ello la Corte ha considerado que se trata de “normas intermedias entre las disposiciones
del ordenamiento superior y las normas que desarrollan la materia que ellas
regulan; sin embargo, ellas no se "incorporan al bloque de
constitucionalidad" (…) sino en
los precisos casos en los que la misma Constitución lo disponga como requisito
de trámite de las leyes.”25 Con apoyo en esa consideración,
este Tribunal ha advertido que su carácter supra-ordinario, proveniente de lo
dispuesto por el artículo 151 superior, las erige en parámetro para juzgar la
constitucionalidad de las leyes ordinarias, y en tal virtud conforman el
bloque de constitucionalidad lato sensu.26 Como
se dejó dicho, la infracción de una norma orgánica desconoce al mismo tiempo la
Constitución. Para explicar tal aserto, este Tribunal ha indicado que del
artículo 151 de la Carta “se deriva que
toda norma legal que, por virtud de la Carta Política, deba sujetarse a una
específica ley orgánica y no lo haga es inexequible no porque viole las
disposiciones de la ley orgánica sino en razón a que viola el artículo 151 (…)”27.
La naturaleza de este juicio como un examen trimembre, fue expuesta por la
Corte al señalar que “la implementación
del control de constitucionalidad pasa de tener dos elementos en la actividad
de cotejo de normas, a tener tres.” De manera tal que “[l]a norma objeto de control (B) se compara con
la norma constitucional (A), y a su vez esta última adquiere su verdadero
alcance a partir de la consideración de la norma legal orgánica o estatutaria
(C).”28 21. La
posición privilegiada en el ordenamiento de este tipo de leyes obedece no solo
a la importancia de las materias de las que se ocupa y a la función que les fue
asignada por el artículo 151 de la Carta, sino también al hecho de que tiene un trámite de aprobación agravado que
exige para el efecto la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara,
lo que refleja el propósito constituyente de conseguir, en estas materias, un alto nivel de consenso en el órgano
legislativo y de estabilidad normativa. En adición a ello, la jurisprudencia ha
precisado que además de este requerimiento, es necesario que en el curso de su
aprobación aparezca de forma “clara,
expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de
naturaleza orgánica”29 22.
Una cuestión cardinal en punto a la legislación orgánica, consiste en
identificar las materias comprendidas por la reserva. Dada su especialidad y jerarquía,
es imperativo definir con precisión las
materias que deben ser disciplinadas mediante este tipo de normas. Son diversas
las referencias que a las leyes orgánicas se encuentran contenidas en la
Constitución, tal y como se destacó en el fundamento jurídico número 15 de esta
Sentencia. Este
mandato de precisión ha sido advertido por la Corte al indicar que “la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula
general del legislador ordinario”30 y, en esa medida, “la reserva de ley orgánica exige una
determinación específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación.”31
Conforme a ello “sólo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específica y expresamente
señaladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el
ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación demasiado amplia de
tal reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador
ordinario.”32 Precisamente la Corte,
describiendo los límites que para la actividad legislativa se siguen de la
existencia de una reserva constitucional de ley orgánica, ha explicado que
ellos son, de una parte, la prohibición de “que la ley ordinaria regule asuntos
que la Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria
desconocería el mandato (…) de la
Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas”33
y, de otra parte, la prohibición de “que
el legislador orgánico se arrogue competencia sobre una materia que no haga parte de la reserva de ley orgánica porque se
atenta contra el principio democrático de la potestad del legislador ordinario.”34
La relevancia de esta cuestión, ha sido reiterada por esta Corporación al
indicar que resulta trascendental para la
democracia constitucional “determinar con
precisión, si una materia es propia de
ley orgánica o no, por cuanto la norma orgánica superior puede modificar o
derogar válidamente todas aquellas disposiciones que se encuentren en los
niveles inferiores, empero, sólo puede sustituirse por otra del mismo o
superior nivel.”35. 23. El mandato de
precisión en la identificación de la reserva de ley orgánica, incide en la rigurosidad del juicio
aplicable en la materia. En efecto, dijo la Corte que incluir la ley
orgánica como una categoría especial “da
lugar a que se planteen conflictos constitucionales por colisiones entre tipos
de leyes, principalmente con respecto a las leyes ordinarias.”36
Por ello se “requiere de un riguroso
examen constitucional para encontrar las verdaderas competencias y los límites
de cada tipo de ley, ya que la legislación orgánica podría entrar a petrificar
materias de carácter ordinario o, por el contrario, la ley ordinaria podría
invadir contenidos propios de ley orgánica.”37 No puede entonces
la Corte, sin desconocer el principio democrático, asumir una interpretación
expansiva o maximalista de la reserva de ley orgánica. En consecuencia, el
control constitucional por este tipo de cargas debe dirigirse a establecer con
claridad la existencia de una reserva. Si ello no consigue demostrarse la duda,
como se explica más adelante, debe resolverse a favor del legislador
ordinario. La reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento
territorial 24. El
artículo 151 de la Constitución prevé cuatro temas reservados a la legislación
orgánica: actividad del Congreso, proceso de planeación, proceso de presupuestación
y asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. No
obstante, en otras disposiciones de la Constitución es posible identificar
referencias a la regulación orgánica que deben ser tenidas en cuenta a fin de
definir el alcance de la reserva. Considerando
los problemas jurídicos que se desprenden de la demanda ahora examinada, la
Corte se ocupara de caracterizar el alcance de dicha reserva en materia de distribución
de competencias entre la nación y las entidades territoriales y el ordenamiento
territorial. 25. El
punto de partida de la jurisprudencia ha consistido en el reconocimiento de la
dificultad para determinar el ámbito de la reserva. Desde sus primeras
decisiones, la Corte advirtió “que la
Carta no es sistemática en la definición del contenido del ordenamiento
orgánico territorial, puesto que los temas son bastante diversos”38.
Según señaló “la determinación del contenido general de esta legislación requiere de
una interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que
expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento territorial con los
principios constitutivos del Estado colombiano.”39 Con
fundamento en esa consideración además de aludir a las disposiciones de la
Carta que expresamente se refieren a la legislación orgánica40,
indicó de manera general el alcance de la reserva: “Esa
finalidad de la legislación orgánica territorial explica entonces los
grandes temas que aparecen asociados a esa legislación especial, y que, de
manera muy general, son: de un lado, esta legislación orgánica toca con la
estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del
territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición
de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y
de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen
jurídico básico (CP arts 1º, 150 ord 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329).
Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de
participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo
aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una
entidad territorial (CP arts 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente,
corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias
normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la
distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone
el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de
competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288).”41 Luego de ello la Corte se ha ocupado de establecer una
enunciación cerrada de las materias amparadas por la reserva. Así, por ejemplo,
en la Sentencia C-579 de 2001 indicó:
“Una primera enumeración de los
asuntos reservados por el Constituyente para este tipo de leyes, en los cuales
se profundizará más adelante, es la siguiente: a) la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151); b) la distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288); c) el establecimiento de los
requisitos para la formación de nuevos Departamentos (C.P. art. 297); d) el señalamiento de las condiciones
para la conversión de una región en entidad territorial (C.P., art. 307); e) la determinación de las
atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la
de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo
Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus
respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307); f) la adopción de un régimen
administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de
los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas
autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de
la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para
decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319);
y g) la fijación de las condiciones
para la conformación de las entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329).” Luego de ello concluyó: “En consecuencia, por virtud del
principio democrático y de la correlativa cláusula general de competencia del
legislador ordinario, habrá de concluirse que las materias relacionadas con la
organización territorial de la República que no se encuentren entre los casos
que se acaban de enumerar, no forman
parte del núcleo temático reservado constitucionalmente a la ley orgánica de
ordenamiento territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas mediante una
ley ordinaria.” De manera más reciente se ha agrupado la materia reservada en
dos temas. Ha dicho la jurisprudencia que ella “recae,
principalmente, en (…) (i) la distribución de competencias entre la
Nación y las Entidades Territoriales, y (ii) las reglas de formación de
Entidades Territoriales cuyo proceso de constitución corresponde al Legislador.”42
Además señaló, en la Sentencia C-489 de
2012 “que las materias
propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley orgánica
podían clasificarse en dos grandes grupos: en primer lugar (i) la distribución
y asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de
acuerdo con el mandato del artículo 288 de la Carta, y en segundo término (ii)
aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constitución difiere a la ley
orgánica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos
específicos sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado al
Constituyente para exigir la regulación de estas distintas materias a través de
ley especial.” 26. Esta Corporación debe insistir que las normas
orgánicas, incluso las correspondientes al orden territorial, pretenden sujetar
la actividad del Legislador. Esa función normativa no debe perderse de vista al
momento de definir los asuntos sometidos a reserva. Es por ello, por ejemplo,
que no le corresponde al legislador orgánico definir las condiciones para la
formación de un municipio, en tanto su creación es una competencia de las
asambleas departamentales43. 27. La interpretación del asunto bajo análisis debe
considerar que
“[n]o todas las materias sobre las
entidades territoriales están sujetas, desde el punto de vista material, a la
reserva de la LOOT. (…)”44 Esta perspectiva, que se opone a una
visión expansiva o maximalista de la reserva de ley orgánica por ser contraria
al principio democrático, es compatible con pronunciamientos recientes de esta
Corporación en los que ha indicado que las
normas orgánicas tienen por propósito “establecer,
de manera general, las pautas para que el legislador ordinario desarrolle a
futuro determinados temas, con lo cual este tipo de ley se caracteriza por no entrar en los detalles y precisiones, toda vez
que si lo hace estaría petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y
vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario. Se
trata, en consecuencia, de una ley de trámites "sobre la legislación" (…)”45 (Subrayas no
hacen parte del texto original) 28. La Corte entiende, en consecuencia, que la reserva
de ley orgánica no puede conducir, en ningún caso, a la ampliación de su
alcance más allá de los límites establecidos por la Carta. Esta limitación
interpretativa, de la que se ha ocupado ampliamente la jurisprudencia, se
fundamenta (i) en la cláusula general de competencia radicada en el legislador
ordinario (arts. 113 y 150) y (ii) en el hecho de que la exigencia de mayorías
absolutas para la aprobación de una ley constituye una hipótesis excepcional (arts.
151 y 153) y además restrictiva del principio democrático regido, por regla
general, por el principio de mayorías ordinarias (art. 3).46 En
adición a lo expuesto, (iii) una interpretación extensiva de la reserva de ley
orgánica podría dar lugar a una ampliación extraordinaria de las normas
integradas al bloque de constitucionalidad en sentido amplio. Ha sido por ello que desde sus primeras providencias
esta Corte destacó que “e[l]principio democrático obliga a interpretar restrictivamente
los procedimientos especiales que aparejan mayorías cualificadas y que, en
cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de
un proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza
cabalmente su libertad y apertura.”47 Por
eso al preguntarse si “toda asignación específica de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica”48 concluyó que ello no era así. Alcances de la reserva de ley orgánica: análisis del artículo
37 de la Ley 685 de 2001 29. Ahora bien, si no toda asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales, ni la distribución de competencias
entre éstas y la Nación, está sujeta a reserva de ley orgánica, cabe entonces
preguntarse: ¿cuáles son los alcances que tiene la reserva de ley orgánica en
materia de asignación de competencias normativas a las entidades territoriales,
y de distribución de competencias entre la nación y las entidades
territoriales? 30. Para entender el
alcance de la reserva en esta materia es necesario tener en cuenta que el
ámbito de las competencias de las entidades territoriales y de la Nación no
está compuesto por un conjunto de materias aisladas entre sí. Por el contrario,
las materias que componen los respectivos ámbitos de competencias de las
entidades en los distintos órdenes se traslapan y están relacionadas de manera
inescindible. En el presente caso están en tensión la facultad que tiene el
Congreso para atribuir competencias al nivel central en relación con la
explotación de recursos naturales, frente a la autonomía de las entidades
territoriales para definir el ordenamiento de su territorio. 31. En relación con la
atribución de competencias al nivel central, el tenor literal del artículo 332
de la Carta, establece que el “Estado es
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.” Esto
significa, conforme a la interpretación que le ha dado la Corte desde sus inicios,
que “… la Asamblea Constituyente evitó atribuir a
la Nación la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la
centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de
equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a
los departamentos.”
Sin embargo, el artículo 334 de la Constitución también establece que el Estado
“intervendrá,
por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales.” En esa medida, si bien los recursos son de propiedad del
Estado, la competencia para regular la intervención estatal en su explotación
está en cabeza del legislador. Es así como pese a la propiedad estatal de los recursos mineros, en
el presente caso le corresponde al Legislador ordinario regular dichas actividades.
Sin embargo, la Corte también ha dicho que, en el ejercicio de esta
competencia, la ley no puede desconocer los derechos y demás garantías, de aquellas
personas, grupos y entidades a quienes pueda afectarlos la explotación de los
recursos naturales. En la Sentencia C-891
de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería), la Corte estudió una demanda contra algunas
disposiciones de la misma Ley 685 de 2001, una de las cuales reafirmaba la
disposición constitucional sobre la propiedad de los recursos mineros, pues
desconocía los derechos de los pueblos indígenas sobre los mismos. Si bien la
Corte desechó el cargo, sí advirtió que la titularidad de ese derecho en cabeza
del Estado no puede ir en desmedro de los derechos y garantías de las que gozan,
no sólo los pueblos indígenas, las demás comunidades y los individuos, sino las
entidades públicas de diverso orden. Al respecto sostuvo: “Sin embargo, conviene advertir que el hecho
de que los minerales sean propiedad del Estado no puede considerarse en
perjuicio de los derechos de que gozan los sujetos a los que se refiere la
norma (otras entidades públicas, particulares, comunidades o grupos) sobre los
terrenos en donde yacen dichos recursos naturales. Es de notarse que entre los
referidos sujetos se encuentran, aunque tácitamente, los pueblos indígenas, por
lo que fácil es concluir que la norma acusada es garante del ejercicio de los
derechos indígenas sobre sus territorios, destacándose entre ellos el derecho
de consulta.” 32. Ahora bien, en
aquel caso la Corte declaró la exequibilidad de la disposición acusada. Es
decir, podría afirmarse que el criterio esgrimido por la Corte en aquella
oportunidad no constituye un fundamento necesario de la decisión, y por lo
tanto no resultaría vinculante en el presente caso. Sin embargo, ese mismo
criterio sirvió de fundamento para declarar la constitucionalidad condicionada
de la norma del Plan Nacional de Desarrollo, el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015,
que facultaba a la Comisión Interinstitucional de Proyectos Estratégicos para
declarar ciertas zonas del país como áreas de reserva estratégica minera. En la Sentencia
C-035 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado), la Corte sostuvo que aun
cuando la regulación de la explotación de recursos mineros le corresponde al
Congreso, y aun cuando es perfectamente posible desde el punto de vista
constitucional que una entidad del orden nacional regule la explotación de
recursos del subsuelo, en la práctica no es factible extraer recursos mineros
sin afectar la superficie. En esa medida, es imposible definir la vocación
minera de un área sin afectar el ejercicio de competencias sobre el uso del
suelo que le corresponden a las autoridades del orden territorial. Al respecto,
la Corte dijo: “33. En el presente caso es claro que la selección de áreas de reserva
minera no excluye la realización de actividades agrícolas, entre otras. Más
aun, la organización del territorio a partir de su potencial minero, por sí
mismo, corresponde al ejercicio de una actividad propia de la administración
nacional, que se ajusta al carácter unitario del Estado. Sin embargo, el ejercicio de esta actividad de
ordenación del territorio de manera exclusiva por una entidad del nivel central
sí puede tener un impacto significativo sobre la autonomía de las autoridades
municipales para planificar y ordenar sus territorios. La extracción de
recursos naturales no renovables no sólo afecta la disponibilidad de recursos
en el subsuelo, sino también modifica la vocación general del territorio, y en particular, la capacidad
que tienen las autoridades territoriales para llevar a cabo un ordenamiento
territorial autónomo. En esa medida, tiene que existir un mecanismo
que permita la realización del principio de coordinación entre las competencias
de la Nación para regular y ordenar lo atinente a la extracción de recursos
naturales no renovables y la competencia de las autoridades municipales para
planificar, gestionar sus intereses y ordenar su territorio, con criterios de
autonomía.” (resaltado
fuera de texto original) 33. En esa medida es necesario concluir que el
ejercicio de la competencia que le corresponde al legislador ordinario para
regular determinadas actividades económicas, como en este caso lo es la
explotación de recursos naturales del subsuelo, confluye con otras competencias
asignadas a las entidades territoriales de diverso orden, como la de definir
los usos del suelo. En tales casos, están de por medio, por un lado, la
autonomía de las entidades territoriales para desempeñar sus funciones de
planeación y ordenamiento territorial, competencias que constituyen elementos
fundamentales de su autonomía, y por el otro, la necesidad de garantizar que la
explotación de los recursos del subsuelo beneficie a todas las entidades
territoriales, incluyendo aquellas que no poseen dichos recursos. 34. Para garantizar que cuando confluyan el
ejercicio de competencias de entidades de diverso orden el resultado
de la voluntad legislativa corresponda a una decisión ponderada entre los
diversos bienes jurídicos que están en tensión, el constituyente dispuso una
serie de principios de carácter sustantivo. Es así como las leyes
que toquen temas atinentes a las competencias de las entidades territoriales
deben respetar los principios de coordinación, concurrencia y subsidieriedad. En tal sentido se
pronunció la Corte en la Sentencia C-123 de 2014 (M.P. Alberto Rojas
Ríos) previamente mencionada, en la cual condicionó la constitucionalidad del
mismo artículo 37 que hoy se estudia, a que: “en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización
de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes
del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales
concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en
especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de
sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en
el artículo 288 de la Constitución Política.” Para sustentar dicha
decisión, la Corte sostuvo: “Esto constituye lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado
garantía institucional, en tanto es un elemento axial a la identidad del
régimen municipal que es reconocido y delineado por normas de naturaleza y, por
consiguiente, rango constitucional. “A partir del contenido normativo derivado del principio de autonomía
territorial, el legislador en aplicación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad –artículo 288 de la Constitución- deberá
determinar el método en que serán ejercidas las competencias que se deba y o
que se decida atribuir a las entidades territoriales. En otras palabras,
partiendo de que la ley no puede omitir el reconocimiento o la atribución de
ciertas competencias a las autoridades municipales, la regulación de su
titularidad y ejercicio deberá realizarse en el marco de los principios
constitucionales que permiten armonizar los distintos niveles competenciales,
como son los consagrados en el artículo 288 de la Constitución.” (resaltado
fuera de texto original) Como se observa entonces,
la Constitución dispone de una serie de garantías institucionales de carácter
sustantivo, como lo son los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad,
que permiten armonizar el principio del Estado unitario con el de autonomía de
las entidades territoriales. 35. Sin embargo, como lo estableció la Corte en
los fundamentos jurídicos 10 a 14 de esta Sentencia, el constituyente no sólo estableció
una serie de garantías institucionales de orden sustancial para garantizar la ponderación
entre autonomía y el carácter unitario del Estado. Para efectos del análisis
del presente caso, resulta aún más importante que el constituyente creó, además,
una serie de garantías atinentes al procedimiento de toma de decisiones
al interior del Congreso en estas materias. Como ya se dijo, por medio de dichas garantías
se persigue, por un lado, darle mayor estabilidad a la distribución de dichas competencias.
Por el otro, se pretende garantizar que los procesos de toma de decisiones al
interior del Congreso obedezcan a las reglas claras preestablecidas en leyes
orgánicas, y que las decisiones se tomen con fundamento en una voluntad
democrática fortalecida mediante la exigencia de mayorías absolutas. Finalmente,
es necesario reiterar que la reserva de ley orgánica constituye un mecanismo que,
lejos de excluir determinadas materias del ámbito de competencia del Legislador,
como ocurre en otros contextos, le atribuyen a éste la potestad para ponderar
los bienes jurídicos en tensión, conforme a los principios de subsidiariedad,
concurrencia y coordinación dentro del margen de configuración que es propio de
este tipo de decisiones. 36. Estas garantías institucionales, tanto las de
naturaleza sustantiva como las de tipo procedimental, se ven reforzadas
cuandoquiera que toquen competencias esenciales de las entidades territoriales.
Una de estas competencias esenciales es la de reglamentar los usos del suelo
dentro del territorio de la respectiva entidad. Así lo estableció la Corte en
la Sentencia C-123 de 2014 varias veces citada, que al respecto dijo: “La regulación sobre ordenamiento territorial
atañe a aspectos que resultan esenciales para la vida de los pobladores del
distrito o municipio, sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana
o rural. La función de ordenamiento
territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de determinar los usos
del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y llegan a
determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones de vida
en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el
urbanístico, entre otros.” El carácter esencial de la
función de ordenamiento territorial de los municipios y departamentos también
fue un aspecto determinante en la decisión adoptada en la Sentencia C-035 de
2016 respecto del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015. En aquella
oportunidad la Corte sostuvo: 29. Acorde con lo anterior, la libertad del
Legislador para determinar la distribución de competencias entre uno y otro
nivel competencial no puede obviar las expresas atribuciones reconocidas a los
municipios por las precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que
la legislación no puede desconocer que, cualquiera que sea la
distribución competencial que establezca, la misma no puede anular el contenido
específico del principio de autonomía territorial que se manifiesta en la
posibilidad de que los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su
respectivo territorio. 37. De lo anterior es claro que las garantías
institucionales se ven reforzadas en la medida en que el Legislador intervenga
sobre competencias atribuidas constitucionalmente a las entidades
territoriales. Más aún, las garantías institucionales de orden procedimental,
como la reserva de ley orgánica, adquieren especial relevancia en la medida en
que concurran competencias que tengan un claro fundamento constitucional. En
tales casos adquieren especial importancia la estabilidad, transparencia y el
fortalecimiento democrático que otorga la reserva de ley orgánica al proceso de
toma de decisiones al interior del Congreso. 38. En el presente caso, la disposición demandada
prohíbe a las entidades de los órdenes “regional,
seccional o local” excluir temporal o
permanentemente la actividad minera. Más aun, esta prohibición cobija
expresamente los planes de ordenamiento territorial. Al hacerlo afecta de
manera directa y definitiva la competencia de las entidades territoriales para
llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios. Por lo tanto, es
una decisión que afecta bienes jurídicos de especial importancia
constitucional, y en esa medida, está sujeta a reserva de ley orgánica. Por lo anterior, la Corte
declarará la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. III. DECISIÓN La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO. - Declarar INEXEQUIBLE,
el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “por la
cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.” Notifíquese, comuníquese y
cúmplase. MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
ALBERTO
ROJAS RÍOS
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
MARÍA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
A
LA SENTENCIA C-273/16 PROHIBICION A LAS
AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO
QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Interpretación y
aplicación del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 en armonía con la Constitución
en materia de usos del suelo (Salvamento de voto) COMPETENCIAS DE
AUTORIDADES TERRITORIALES Y NACIONALES EN MATERIA DE EXPLORACION Y EXPLOTACION
MINERA-Realización
de trabajo solidario y colaboración armónica resultando beneficioso la
interpretación de la sentencia C-123 de 2014 (Salvamento de voto) PROHIBICION A LAS
AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO
QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Inexequibilidad forja
consecuencia adversa en torno a la exclusión y explotación minera (Salvamento
de voto) LEYES SEGUN SU
CLASIFICACION GENERAL-Diferenciación entre trámites legislativos instituidos para
la expedición (Salvamento de voto) /LEYES
ORDINARIAS-Requisito para su aprobación (Salvamento de voto) LEYES ESTATUTARIAS-Requisitos para su
aprobación (Salvamento de voto) PROHIBICION A LAS
AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO
QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Norma es clara y no se
opone a la Constitución según sentencia C-123 de 2014 (Salvamento de voto) ENTIDADES
TERRITORIALES-Competencias
según la Constitución y la ley (Salvamento de voto) PROHIBICION A LAS
AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO QUE
QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE EXCLUIDAS DE LA MINERIA-No asigna competencias
territoriales por consiguiente no se puede decir que sea norma de reserva
constitucional de ley orgánica (Salvamento de voto) PROHIBICION A LAS
AUTORIDADES REGIONALES, SECCIONALES O LOCALES ESTABLECER ZONAS DEL TERRITORIO
QUE QUEDEN PERMANENTE O TRANSITORIAMENTE EXCLUIDAS DE LA MINERIA-Congreso debe legislar
nuevamente sobre lo regulado en artículo 37 de la Ley 685 de 2001 declarado
exequible en sentencia C-123 de 2014 (Salvamento de voto) Referencia: expediente D-l 1075. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 685 de
2001, "Por el
cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte
Constitucional hago explícitas las consideraciones que me llevaron a salvar el
voto en la sentencia C-273 de 2016, que declaró inexequible el artículo 37 de
la Ley 685 de 2001, en el que el legislador constituyó una prohibición legal,
señalado: "ARTÍCULO
37. PROHIBICIÓN LEGAL. Con excepción de las facultades de las autoridades
nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local
podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente
excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento
territorial de que trata el siguiente artículo”. Mi disidencia atiende específicamente a la afirmación consistente en
que para abordar de forma integral el juicio abstracto de constitucionalidad
del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, resultaba imperativo, desplegar un
análisis integral del precepto demandado, el cual constituye un tipo complejo de
norma, por cuanto el mismo está compuesto, además de su contenido literal, de
la adición que le incorporó la sentencia C-123 de 2014, dado que esta le
proyectó al canon en cuestión los siguientes mandatos constitucionales: Art. 1o,
que establece la organización unitaria del Estado, Arts. 332 y 334, que ponen
en primer lugar a la Nación en lo que se refiere a la determinación de las
políticas relativas a la explotación de recursos naturales, Art. 288, que
contiene los principios constitucionales de autonomía y descentralización de
las entidades territoriales. Ello es así si se tiene en cuenta el sentido que
le atribuyo el fallo que declaró la exequibilidad del artículo en cuestión, en
los siguientes términos: "Primero. Declarar EXEQUIBLE el
artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que en desarrollo del
proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de
exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel
nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las
medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus
cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades
y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la
Constitución Política ". Luego, desde esa perspectiva, en ese tenor, la interpretación y
aplicación del contenido normativo del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, quedó
condicionado a ser entendido en armonía con la Constitución Política, siempre y
cuando, en el proceso de autorización para la realización de las actividades de
exploración y explotación minera -cualquiera que sea el nombre que se le dé al
procedimiento para expedir dicha autorización por el Estado- se deberán
compaginar mancomunadamente las competencias atribuidas por la constitución y
la normativa que rige la materia sobre los usos del suelo con orientación de
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad que rige la
ordenación territorial, así como los principios de autonomía y
descentralización de las entidades territoriales. Independientemente del lugar que se encuentre catalogado o excluido de
exploración y explotación minera es innegable las competencias constitucionales
que le han sido otorgadas tanto a la autoridades territoriales como a las
autoridades nacionales49, por lo que, sin duda, resultaba
beneficiosa la interpretación atribuida por la Corte Constitucional, mediante
la sentencia C-123 de 2014, al artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en tanto que
ello constituye una garantía de la realización de un trabajo solidario y de
colaboración armónica entre las autoridades territoriales y las autoridades
nacionales, en el ejercicio concurrente de sus competencias legales y
constitucionales. Por consiguiente, con la declaratoria de inexequibilidad de dicho
artículo, evidentemente, se forja una consecuencia adversa, y es, el conflicto
que se puede generar en torno a la exclusión y explotación minera, por cuanto
al ser los minerales propiedad de la Nación, y hallarse estos debajo de los
suelos sobre los cuales ejercen competencia las entidades territoriales, lo que
se sigue es que al excluirse del ordenamiento jurídico el precepto en mención,
se dejó ese tipo de conflictos sin soporte jurídico y dicho motivo pone en
riesgo las garantías y derechos de los habitantes a tener un ambiente sano, a
la salubridad pública, así como a un organizado y óptimo desarrollo económico,
social y cultural de sus comunidades. Ahora bien, a mi juicio, el cargo formulado por el accionante era
deficiente y se originaba en una lectura errada de la norma objeto de reproche,
pues plantea que el mismo debió ser tramitado mediante una ley orgánica, al
considerar que su contenido está relacionado con la asignación y distribución
de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, lo cual, es bien
discutible. Al respecto, es de menester recordar la diferenciación existente entre
los trámites legislativos instituidos para la expedición de las leyes según su
clasificación general. Es así como, de conformidad con lo preceptuado por el
artículo 146 de la Constitución Política y los artículos 117 y 118 dela Ley 5 de 1992, las leyes
ordinarias necesitan para su aprobación que estén presentes la mitad más uno de
los miembros de la plenaria o comisión, para que consoliden una votación
afirmativa de la mitad más uno de los asistentes a la sesión. Por su parte, los artículos 151 de la Constitución Política y 119 de
la Ley 5 de 1992, señalan que las leyes estatutarias, requieren de una votación
equivalente a la mitad más uno de los miembros de la plenaria o comisión
respectiva, según el caso, y que dentro de una misma legislatura se realicen
los cuatro debates aprobatorios. Adicionalmente, que la Corte Constitucional
revise su constitucionalidad antes de la sanción presidencial; mientras que las
leyes orgánicas, requieren para su aprobación que sean votadas afirmativamente
por la mayoría absoluta de los miembros de las Comisiones y Plenarias
respectivas, es decir, tienen establecido un trámite especial para su
expedición por su importancia jurídica, siendo relevante en este último caso
todas las leyes que asignen competencias normativas a las entidades
territoriales. Al desarrollar la hermenéutica jurídica del artículo demandado a
través del método exegético y la técnica gramatical, se observa, con claridad,
que el contenido central del mismo no es propio de aquellos que asignan
competencias, por cuanto lo que allí se establece es precisamente una
prohibición para establecer zonas del territorio que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minería, es decir, la norma es clara en su
sentido y no se opone a la Constitución, en los términos que esta Corte ya lo
había señalado en la sentencia C-123 de 2014. Para ilustrar la comprensión de nuestra posición es preciso tener en
cuenta que algunas de las normas que en la Constitución y en la ley establecen
competencias para las entidades territoriales exhiben la siguiente textura: "ARTICULO 300.
Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: 1. Reglamentar el ejercido de las funciones y
la prestación de los servicios a cargo del Departamento. 2. Expedir las disposiciones relacionadas con
la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y
crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras
públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera. 3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y
programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la
determinación de las Inversiones y medidas que se consideren necesarias para
Impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento. 4. Decretar, de conformidad con la Ley, los
tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones
departamentales. 5. Expedir las normas orgánicas del
presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos. 6.
Con sujeción a los requisitos que señale la Ley, crear y suprimir municipios,
segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias. 7. Determinar la
estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus
dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas
categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas
Industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de
sociedades de economía mixta. 8. Dictar normas
de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal. 9. Autorizar al
Gobernador del Departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos,
enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que
corresponden a las Asambleas Departamentales. 10. Regular, en
concurrencia con el municipio, el deporte, la educación y la salud en los
términos que determina la Ley. 11. Solicitar
Informes sobre el ejercicio de sus funciones al Contralor General del
Departamento, Secretario de Gabinete, Jefes de Departamentos Administrativos y
Directores de Institutos Descentralizados del orden Departamental. 12.
Cumplir las demás funciones que le asignen la
Constitución y la Ley. Los planes y programas de desarrollo de obras
públicas, serán coordinados e integrados con los planes y programas
municipales, regionales y nacionales. Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3,5 y 7de este artículo, las que decretan
inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y
las que creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a él, sólo
podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador". "ARTICULO 305. Son atribuciones del
gobernador: 1. Cumplir
y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno y las
ordenanzas de las Asambleas Departamentales. 2. Dirigir y coordinar la acción
administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor
del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la Constitución y
las leyes. 3. Dirigir
y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de la delegación que le
confiera el Presidente de la República. 4. Presentar oportunamente a la asamblea
departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo
económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos. 5. Nombrar y remover libremente a los gerentes
o directores de los establecimientos públicos y de las empresas Industriales o
comerciales del Departamento. Los representantes del departamento en las juntas
directivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son
agentes del gobernador. 6. Fomentar de acuerdo con los planes y
programas generales, las empresas. Industrias y actividades convenientes al
desarrollo cultural, social y económico del departamento que no correspondan a
la Nación y a los municipios. 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de
sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con
sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro
departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado
para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. 8. Suprimir o
fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas. 9. Objetar por motivos de
inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia, los proyectos de ordenanza,
o sancionarlos y promulgarlos. 10. Revisar los actos
de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de
inconstitucionalidad o ilegalidad, remitir/os al Tribunal competente para que
decida sobre su validez. 11. Velar
por la exacta recaudación de las rentas departamentales, de las entidades
descentralizadas y las que sean objeto de transferencias por la Nación. 12. Convocar a la
asamblea departamental a sesiones extraordinarias en las que sólo se ocupará de
los temas y materias para lo cual fue convocada. 13. Escoger de las ternas
enviadas por el jefe nacional respectivo, los gerentes o jefes seccionales de
los establecimientos públicos del orden nacional que operen en el departamento,
de acuerdo con la ley. 14. Ejercer las
funciones administrativas que le delegue el Presidente de la República. 15.
Las demás que le señale la Constitución, las leyes y las ordenanzas". "ARTICULO
313. Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las
funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los
correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas . 3. Autorizar al
alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las
que corresponden al Concejo. 4. Votar de
conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5. Dictar las
normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas
y gastos. 6. Determinar la
estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias;
las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleos; crear, a Iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas
industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de
economía mixta. 7. Reglamentar los
usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar
las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda. 8. Elegir
Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta
determine. 9. Dictar las
normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio. 10.Las
demás que la Constitución y la ley le asignen. ARTICULO
315. Son atribuciones del alcalde 1. Cumplir y hacer
cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y
los acuerdos del concejo. 2. Conservar el
orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y
órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador.
El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio <sic>. La
Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta
el alcalde por conducto del respectivo comandante. 3. Dirigir la
acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones
y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y
extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia
y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas
industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones
pertinentes. 4. Suprimir o
fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos
respectivos. 5. Presentar
oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de
desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y
gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. 6. Sancionar y
promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que
considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico. 7. Crear, suprimir
o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y
fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá
crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal
en el presupuesto inicialmente aprobado. 8. Colaborar con
el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes
generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en
las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado. 9. Ordenar los
gastos municipales de acuerdo con el plan de Inversión y el presupuesto. 10. Las demás que
la Constitución y la ley le señalen. Igual estructura cabe predicar de las siguientes Leyes Orgánicas
típicas de asignación de competencias. Ley 1176 de 2007. "por la cual se desarrollan los artículos 356
y 357 de la constitución política y se dictan otras disposiciones": "Artículo 3°. Competencias
de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas legales,
corresponde a los departamentos ejercer las siguientes competencias
relacionadas con la prestación de los servicios públicos de agua potable y
saneamiento básico: 1. Concurrir a la
prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico
mediante la promoción, estructuración implementación de esquemas regionales. 2. Promover,
coordinar y/o cofinanciar la operación de esquemas regionales de prestación de
los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. 3. Asegurar que se
preste a los habitantes de los distritos o municipios no certificados en agua
potable y saneamiento básico, de manera eficiente, los servicios públicos de
agua potable y saneamiento básico, en los términos de la Ley 142 de
1994. 4. Administrar los
recursos del Sistema General de Participaciones con destinación para Agua
Potable y Saneamiento Básico de los distritos y municipios no certificados, con
excepción del Distrito Capital de Bogotá. Parágrafo 1° Los
departamentos deben reportar la información al Sistema Único de Información de
Servicios Públicos, SU/, o el que haga sus veces, con la oportunidad y calidad
que determine la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Parágrafo 2°. Los
departamentos de Amazonas Guainía y Vaupés tendrán la competencia para asegurar
que se preste a los habitantes de las áreas no municipalizadas de su
jurisdicción, de manera eficiente, los servicios públicos de agua potable y
saneamiento básico, en los términos de la Ley 142 de
1994". Ley 715 de 2001. "Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151,
288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros". "CAPITULO II.
COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS
DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas,
corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes
competencias: 6.1. Competencias Generales. 6.1.1 Prestar
asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a los municipios,
cuando a ello haya lugar. 6.1.2 Administrar
y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información
educativa departamental y suministrar la información a la Nación en las
condiciones que se requiera. 6.1.3 Apoyar
técnica y administrativamente a los municipios para que se certifiquen en los
términos previstos en la presente ley. 6.1.4.
Certificar a los
municipios que cumplen los requisitos para asumir la administración autónoma de
los recursos del Sistema General de Participaciones. Si el municipio cumple los
requisitos para ser certificado y el departamento no lo certifica, podrá
solicitarla a la Nación. 6.2. Competencias frente a los municipios no
certificados. 6.2.1 Dirigir,
planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar,
básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad,
eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.2 Administrar
y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros
provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación
de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios
establecidos en la presente ley. 6.2.3 <Aparte
en letra itálica subrayada CONDICIONALMENTE exequibles Administrar, ejerciendo
las facultades señaladas en el artículo 153
de la Ley 115 de
1994, las instituciones educativas y el personal
docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta
de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará
concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los
ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el
Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios,
preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición
de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. 6.2.4 Participar
con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del
Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las
inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con
estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al Sistema General
de Participaciones. 6.2.5 Mantener la
cobertura actual y propender a su ampliación. 6.2.6 Evaluar el
desempeño de rectores y directores, y de los docentes directivos, de
conformidad con las normas vigentes. 6.2.7 Ejercer la
inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en
ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la
República. 6.2.8 Prestar
asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas, cuando a
ello haya lugar. 6.2.9 Promover la
aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad. 6.2.10 Distribuir
entre los municipios los docentes, directivos y empleados administrativos, de
acuerdo con las necesidades del servicio, de conformidad con el reglamento. 6.2.11 Distribuir
las plantas departamentales de personal docente, directivos y empleados
administrativos, atendiendo los criterios de población atendida y por atender
en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la
materia. 6.2.12 Organizar
la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. 6.2.11 Vigilar la
aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de matrículas,
pensiones, derechos académicos y otros cobros en los establecimientos
educativos. 6.2.13 Co
financiar la evaluación de logros de acuerdo con lo establecido en el numeral 5.22. 6.2.14 Para
efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad
territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función
de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional. Algunas de estas
competencias, salvo la de nominación y traslado de personal entre municipios,
se podrán delegar en los municipios no certificados que cumplan con los
parámetros establecidos por la Nación". "ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS
DE LOS DISTRITOS V LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir,
planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica
y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos
definidos en la presente ley. 7.2. Administrar y
distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los
recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones,
destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado,
atendiendo los criterios establecidos en la presente ley y en el reglamento. 7.3. <Aparte
subrayado CONDICIONALMENTE exequibles Administrar, ejerciendo las facultades
señaladas en el artículo 153
de la Ley 115 de
1994, las instituciones educativas, el personal
docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta
de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará
concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los
ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la
participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a
la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones
educativas, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos
administrativos debidamente motivados. 7.4. Distribuir
entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de
acuerdo con las necesidades del servicio entendida como población atendida y
por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional
sobre la materia. 7.5. Podrán
participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos
a cargo del Estado y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y
en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados
con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al Sistema
General de Participaciones. 7.6. Mantener la
actual cobertura y propender a su ampliación. 7.7. Evaluar el
desempeño de rectores y directores, y de los directivos docentes. 7.8. Ejercer la
Inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en
ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la
República. 7.9. Prestar
asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas cuando a
ello haya lugar. 7.10. Administrar
el Sistema de Información Educativa Municipal o Distrital y suministrar la
información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad
que señale el reglamento. 7.11. Promover la
aplicación y ejecución de los planes de mejoramiento de la calidad en sus
instituciones. 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su en
su jurisdicción. 7.13. Vigilarla
aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de matrículas,
pensiones, derechos académicos y cobros periódicos en las instituciones
educativas. 7.14. Co financiar
la evaluación de logros de acuerdo con lo establecido en el numeral 5.22. 7.15. Para efectos
de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial
determinará la repartición organizacional encargada de esta función de
conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional". "ARTÍCULO 8o. COMPETENCIAS
DE LOS MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS. A los municipios no certificados se les
asignarán las siguientes funciones: 8.1. Administrar y
distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen
para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad. 8.2. Trasladar
plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto
administrativo debidamente motivado. 8.3. Podrán
participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos
a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación.
Los costos amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes
para el Sistema General de Participaciones. 8.4. Suministrar
la información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad
que señale el reglamento". Cotejadas las disposiciones aludidas con la aquí cuestionada, que
claramente consagra una prohibición, a ojos vista se perciben sus rasgos
distintivos o diferenciadores y que profundizan la duda sobre que esta última
tenga la misma finalidad que la primera para definir o no su incorporación en
una ley especial. Así pues, pese a que, a no dudarlo, esta valoración resulta
meramente formal no se puede dejar de advertir que las disposiciones
transcritas otorgan atribuciones en tanto que la norma acusada no autoriza, ni
asigna, sino que, en realidad impide abordar cierto proceder. Vistas así las cosas, a mi juicio, no se vislumbra que la prohibición
aludida este asignando competencias territoriales, por consiguiente, no cabría
decir que la misma sea una norma de reserva constitucional de ley orgánica, en
la medida en que, no se compagina con aquellas regulaciones que,
específicamente, señalaban cuáles son las competencias territoriales, pues, se
advierte que su alcance es primordialmente el de prohibir un hecho jurídico,
que sin regulación, podría tener derivaciones negativas como la obstaculización
del aprovechamiento de los recursos minerales que le pertenecen a la Nación pero
que, de ordinario, están ubicados en los suelos que son de propiedad de los
departamentos o municipios. En consecuencia, ello supone que el Congreso de la
República deba legislar "nuevamente" sobre una prohibición que ya
tenía una clara regulación mediante el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, el
cual ya había sido declarado exequible por esta Corporación en los términos de
la sentencia C-123 de 2014. Fecha ut supra, GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO Magistrado SALVAMENTO DE VOTO DE
LOS MAGISTRADOS LUIS GUILLERMO GUERRERO
PEREZ Y ALEJANDRO LINARES
CANTILLO A LA SENTENCIA C-273/16 CRITERIOS DEFINIDOS EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL PARA
DETERMINAR LA RESERVA DE LEY ORGANICA (Salvamento
de voto) PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O
SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA
PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La
decisión de la Sala Plena se marginó de la aplicación de los criterios
definidos en la jurisprudencia para determinar la reserva de ley orgánica (Salvamento de voto) PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O
SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA
PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La
norma acusada no distribuía competencias de las entidades territoriales, por el
contrario, se trataba de una disposición que desarrollaba atribuciones ya
definidas por la Constitución (Salvamento
de voto) PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O
SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA
PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La
interpretación restrictiva de la reserva de ley orgánica que se exige por
virtud de la cláusula general de competencia, imponía concluir que la norma
acusada no violaba la constitución, pues fue expedida en desarrollo de una
competencia expresamente asignada al legislador ordinario (Salvamento de voto) PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O
SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA
PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La
sentencia se apoya en diversas citas de la providencia C-600A/95, a efectos de
definir el alcance de la reserva de ley orgánica, inexplicablemente no alude a
una consideración contenida en ella que, precisamente, debía conducir a la
Corte a declarar exequible la norma acusada (Salvamento de voto) PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O
SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA
PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA-La
decisión de la Sala Plena admite explícitamente que las competencias a las que
se refería la norma demandada tenían un claro fundamento constitucional, a
pesar de lo cual afirma su sometimiento a la reserva de ley orgánica (Salvamento de voto) Expediente D-11075. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001
“Por la
cual se expide el Código de Minas y se expiden otras disposiciones” 1. Los suscritos magistrados presentamos a continuación,
conjuntamente, el salvamento de voto a la decisión adoptada por la Corte en la
sentencia C-273 de 2016 que declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de
2001 “Por la cual se expide el Código de
Minas y se dictan otras disposiciones.” La mayoría de la Corte
consideró que dicha disposición era contraria a la Constitución por desconocer
la reserva de ley orgánica. El argumento propuesto tiene, en síntesis, la
siguiente estructura: (i) el constituyente adoptó garantías institucionales de
orden sustancial y procedimental respecto de determinadas materias; (ii) la
garantía institucional de orden procedimental asociada a la reserva de ley
orgánica en materia de ordenamiento territorial pretende (a) dar mayor
estabilidad a la distribución de las competencias; (b) asegurar que la toma de
decisiones por parte del Congreso encuentre fundamento en reglas establecidas
previamente en leyes orgánicas y (c) que las decisiones se adopten con
fundamento en una voluntad democrática fortalecida; (iii) las referidas
garantías institucionales acentúan su importancia cuando quiera que “toquen” competencias esenciales, como lo
es la relativa a la reglamentación de los usos del suelo de las entidades
territoriales; (iv) el carácter esencial de dichas competencias fue reconocido
en las sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016; (v) las garantías
institucionales se refuerzan “en la
medida en que el Legislador intervenga sobre competencias atribuidas
constitucionalmente a las entidades territoriales”; y (vi) la prohibición
establecida en la norma demandada “es una
decisión que afecta bienes jurídicos de especial importancia constitucional, y
en esa medida, está sujeta a reserva de ley orgánica.” El desacuerdo con la
decisión obedece a que ella desconoce los criterios en los que se ha fundado la
jurisprudencia en orden a establecer la violación de la reserva de ley orgánica
en materia de ordenamiento territorial. A continuación, se sustenta esta
conclusión. 2. Los criterios definidos en la jurisprudencia
constitucional para determinar la reserva de ley orgánica La reserva de ley orgánica en lo atinente al ordenamiento
territorial comprende la regulación relativa (i) a la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales, (ii) a la distribución
de competencias entre ellas y la Nación y (iii) a la creación o conformación de
algunas de tales entidades. Con fundamento en ello, la jurisprudencia se ha
ocupado de identificar los criterios que deben emplearse para definir, en cada
caso, el desconocimiento de la reserva. 2.1. De
acuerdo con el primer criterio no se vulnera la reserva de ley orgánica cuando
el legislador ordinario adopta una norma que, aunque desarrolle una competencia
de las entidades territoriales, no fija un límite al que deba someterse la actividad
legislativa posterior. Lo anterior ocurre, precisamente, porque la función
constitucional de las leyes orgánicas consiste, según lo indica el artículo 151
de la Carta, en disciplinar la actuación del mismo Congreso. Este criterio ha
sido definido, por ejemplo, en las Sentencias C-1042 de 2007 y C-077 de 2012 2.2. El
segundo criterio indica que no existe infracción de la reserva de ley orgánica,
cuando la ley ordinaria se ocupa de desarrollar una competencia que ha sido ya
definida por la Constitución. En ese sentido, en la Sentencia C-600A de 1995,
se indicó que “en algunos casos la propia
Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley
ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de
la Carta.” Sobre el particular, en la Sentencia C-151 de 1995 se manifestó
que: “Se afirma en la
demanda de la Ley 60 de 1993, que ésta debió tramitarse como una ley
orgánica (art. 151), pues este es el procedimiento previsto en la Carta para
las leyes cuyos contenidos definen la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales. Está visto que no se trata en este caso
de una ley orgánica. Es evidente que no hay
distribución de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal, puesto que
el propio artículo 356 de la C.P. determina
las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de
salud y educación, destinando el dicho situado a la financiación de tales
servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la
materia. Otra es la distribución de competencias para asuntos que deben
ser atendidos con base en los recursos de los municipios a que se refiere el
art. 357 de la C.P., que es la distribución ordenada en el artículo 288 de la
C.P. y que debe materializarse en ley orgánica.” (Negrillas no hacen parte del
texto original) Tal regla implica que
la ley ordinaria puede adoptar normas cuyo objeto consista en desarrollar aquellas competencias establecidas y distribuidas directamente por la Carta. En estos casos, el Texto
Superior expresa una decisión de disciplinar directamente una materia, sin que
se requiera la intermediación del legislador orgánico, circunstancia por la
cual se habilita de manera puntual al Congreso de la República para ocuparse
del asunto en ejercicio de la cláusula general de competencia. En estos casos,
es decir, cuando la Constitución ha distribuido directamente las competencias
entre la Nación y las entidades territoriales, cabe que mediante leyes
ordinarias se desarrollen las
materias que permitan precisar el alcance de las competencias objeto de
distribución. 2.3. El
tercer criterio indica que no se produce una infracción de la reserva de ley
orgánica cuando, con fundamento en los principios generales establecidos en la ley
orgánica de ordenamiento territorial, el legislador ordinario procede a
efectuar la asignación específica de competencias. Así lo indicó la Corte, en
la citada Sentencia C-600A de 1995, al señalar que “es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios
generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, de suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria
puede asignar competencias específicas.” De esta manera, como regla
general, se consagra que la reserva no comprende los aspectos específicos de la
distribución de competencias, sino que se refiere principalmente a los
principios generales que orientan su distribución y a los cuales debe sujetarse
el legislador ordinario. La reserva de ley orgánica se respeta entonces cuando la ley
ordinaria contiene normas relacionadas con aspectos que integran las zonas no
definidas de una atribución o competencia territorial y no su contenido
esencial o medular. En tal dirección, la sentencia C-795 de 2000 señaló que en
materia territorial a la ley orgánica le corresponde de manera exclusiva
completar la configuración constitucional del régimen y, para ello, debe
proceder a “la distribución de
competencias y atribución de funciones entre las distintas entidades y niveles
territoriales, en lo que concierne a su contenido
nuclear (…).” (Negrillas no hacen parte del texto original) 2.4. El
cuarto criterio señala que no se vulnera la reserva de ley orgánica cuando la
regulación es expedida por el Congreso en desarrollo de una competencia
expresamente asignada por la Constitución al legislador ordinario (arts. 334 y
360). En este sentido, se destaca como en algunas materias que pueden suponer
desarrollos o configuraciones competenciales de las entidades territoriales, el
constituyente ha dispuesto que la regulación sea el resultado del procedimiento
ordinario. Si la reserva de ley orgánica debe ser interpretada
restrictivamente, a fin de no afectar la competencia general del Congreso, la
interpretación de la Carta impone, al menos en principio, declarar la
constitucionalidad de aquellas normas ordinarias que, aunque disciplinen
asuntos aledaños a la materia orgánica, se relacionen con áreas de la realidad
cuya regulación le corresponda al legislador ordinario por expresa decisión del
constituyente. Esta regla se encuentra en la base del pronunciamiento contenido
en la sentencia C-281 de 1997. 2.5.
Constituye también una razón, prima facie,
para descartar la existencia de la reserva, el carácter esencialmente variable
de la regulación. Esta regla fue planteada por este Tribunal en la sentencia
C-579 de 2001 al indicar que “si la finalidad de someter una
determinada materia a la regulación de una ley orgánica, es la de lograr una
mayor permanencia y estabilidad para tal reglamentación, no puede aceptarse que
forme parte de su núcleo el tema de la creación de categorías genéricas, de
índole presupuestal, que por su esencia son netamente variables (…)”. 2.6. Los
criterios expuestos encuentran complemento en la regla –fundada en la cláusula
general de competencia y el principio democrático– según la cual en los casos
de incertidumbre la duda sobre el alcance de la reserva debe resolverse a favor
del legislador ordinario. Al respecto, la sentencia C-894 de 1999 señala que: “A juicio de la Corte, en aquellos casos en los que resulte verdaderamente
insuficiente la aplicación de los criterios hermenéuticos utilizados para
identificar si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica, la duda debe resolverse a favor del
legislador ordinario. El aserto anterior se explica a partir de
dos argumentos fundamentales. En primer lugar, la cláusula general de
competencia se encuentra constitucionalmente adscrita al legislador ordinario
y, por lo tanto, las cuestiones sometidas al legislador orgánico o estatutario
deben ser objeto de interpretación restrictiva. En segundo término, –y en
estrecha relación con el argumento anterior–, las leyes especiales constituyen
un límite al proceso democrático al establecer mayorías cualificadas. A este
respecto, la Corte ya ha señalado que ‘(e)l principio democrático obliga a
interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan
mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento
jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio
de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura’. (…) En suma, en el evento en el que el juez constitucional se enfrente al
estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la
reserva de ley orgánica, y siempre que los criterios hermenéuticos existentes
resulten insuficientes para definir si la materia regulada por ésta se
encuentra reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de
la opción adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deberá
ser declarada exequible respecto del cargo en mención.” (Negrillas no hacen
parte del texto original) La regla antes referida constituye una pauta hermenéutica que impone la
obligación de preferir, cuando quiera que existan dudas sobre la infracción del
artículo 151, aquella decisión que asegure el principio democrático (CP art.
3), la cláusula general de competencia (CP arts. 114 y 150) y el principio de
conservación del derecho que a tales principios se anuda. 3. La decisión de la Sala Plena se marginó de la aplicación
de los criterios definidos en la jurisprudencia para determinar la reserva de
ley orgánica La argumentación de la
mayoría omitió considerar los criterios que han orientado a la jurisprudencia
constitucional para establecer cuando se produce la violación de la reserva
orgánica. En su lugar, optó por una argumentación fundada en la naturaleza de
la competencia objeto de regulación, concluyendo que, como la ordenación del
territorio es una función esencial en el ámbito constitucional, su regulación
debe producirse mediante una ley orgánica. A continuación,
presentamos algunas de las razones más importantes, expuestas en el curso de
los debates en la Sala Plena, que justificaban la adopción de una decisión
diferente. 3.1. En
primer lugar, la lectura de la Constitución, a la luz de las decisiones más
recientes contenidas en las Sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016, permite
concluir que la norma acusada no distribuía competencias de las entidades
territoriales. Por el contrario, se trataba de una disposición que desarrollaba atribuciones ya definidas
por la Constitución. Dos decisiones recientes de la Corte comprueban esta
conclusión y demuestran, entonces, que procedía declarar la exequibilidad del
artículo 37 de la Ley 685 de 2001. Para comenzar, (i) la sentencia C-123 de 2014, al analizar
desde la perspectiva de la autonomía territorial la norma ahora expulsada del
ordenamiento, declaró su constitucionalidad advirtiendo que en virtud de lo
dispuesto por la Constitución, “durante
el proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de
exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel
nacional deberían acordar con las autoridades territoriales, las medidas para
la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el
desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la
población.” Para el efecto sostuvo que “debían
aplicarse los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
previstos en el artículo 288 de la Constitución Política” y desarrollados,
en la actualidad, en la Ley 1454 de 2011.
De ese pronunciamiento –que reviste las características de
una sentencia aditiva en tanto
complementa la disposición con un ingrediente que se desprende directamente de
la Constitución– se sigue la vigencia de una regla constitucional conforme a la
cual se ordena a las autoridades del orden nacional concertar con las autoridades
territoriales, la adopción de medidas de protección que resulten necesarias a
fin de proteger el medio ambiente y las comunidades. A su vez, según la
interpretación que de la Carta se hizo en dicha sentencia, esas medidas de
protección deben ser acordadas a la luz de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad establecidos
por el texto constitucional. La Corte entonces interpretó con autoridad las diferentes
disposiciones de la Constitución en materia de propiedad y explotación de los
recursos del suelo. Y, con fundamento en ello, declaró en dicha oportunidad que,
sin perjuicio del deber de armonizar el principio unitario con la autonomía de
las entidades territoriales, las prescripciones contenidas en los artículos
101, 102, 332, 334 y 360 de la Constitución, “privilegian la posición de la Nación en la determinación de las
políticas relativas a la explotación de recursos naturales”. En esa misma dirección, (ii) la sentencia C-035 de 2016, al
ocuparse de la distribución de las competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, en materia de desarrollo de actividades mineras con ocasión del
juzgamiento de varias disposiciones de las Leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015,
destacó la relevancia constitucional de contar con un mecanismo “que permita la realización del principio de
coordinación entre las competencias de la Nación para regular y ordenar lo
atinente a la extracción de recursos naturales no renovables y la competencia
de las autoridades municipales para planificar, gestionar sus intereses y
ordenar su territorio, con criterios de autonomía.” Esta consideración originada de una interpretación de la
Carta realizada directamente por esta Corporación y que igualmente suscitó la
adopción de una sentencia aditiva, fijo con claridad las competencias
establecidas por la Constitución en materia de explotación minera50.
Dicha demarcación supone que, a la Nación a través de las autoridades del orden
nacional, le corresponde regular y
ordenar lo relativo a la extracción de los recursos no renovables y, en
particular, los correspondientes a la minería; al paso que al municipio a
través de los órganos competentes para el efecto, le asiste el deber de planificar, gestionar sus intereses y
ordenar el territorio. Se concluye entonces que la reserva de ley, en lo
que se refiere a las competencias para el desarrollo de la actividad minera,
tiene un ámbito limitado de operación que, según las más recientes providencias
adoptadas por la Corte, supone una distribución de competencias dispuesta por
la propia Constitución. Conforme a ello, (iii) la disposición declarada inexequible
por la Sala Plena, en realidad desarrollaba competencias ya
definidas por el texto constitucional en los artículos 79, 101, 102, 332, 334,
360 y, en esa medida, no estaba cobijada por la reserva reconocida en el
artículo 151 de la Carta. En este caso, el legislador desarrolló una
competencia que, por virtud de la propia Carta y según las sentencias C-123 de
2015 y C-035 de 2016, se encontraba ya delimitada. Es clave insistir en que el carácter integrador aditivo de tales pronunciamientos,
pone de presente la existencia de contenidos normativos que, en relación con
las competencias de las autoridades nacionales y territoriales en materia de
actividad minera, son directamente impuestos por la Constitución. En efecto,
según lo ha destacado este Tribunal, “la
sentencia integradora hace posible que se proyecten e integren los mandatos
constitucionales en la legislación ordinaria, lo
cual, a su vez, permite crear las
condiciones para que la decisión que corresponda adoptar respecto de una
determinada norma sea eficaz.”51 Si los pronunciamientos de la
Corte en las sentencias C-123 de 2015 y C-035 de 2016 tienen la referida
naturaleza –y no podría ser de otra forma dado que a la Corte le corresponde
aplicar la Constitución y no elegir entre diferentes opciones regulatorias en
virtud de su conveniencia– la Sala Plena ha debido concluir que la Carta fijaba la distribución de competencias
en materia de explotación de recursos naturales no renovables y, en
consecuencia, su desarrollo podía llevarse a través de una ley ordinaria. 3.2. En segundo lugar, la
interpretación restrictiva de la reserva de ley orgánica que se exige por
virtud de la cláusula general de competencia, imponía concluir que el artículo
37 de la Ley 685 de 2001 no violaba la Constitución, pues dicha norma fue
expedida en desarrollo de una competencia expresamente asignada al legislador
ordinario. a. En primer lugar, el artículo
150.21 de la Constitución prevé que al Congreso le corresponde expedir las
leyes de intervención económica (art. 334). Esta disposición prescribe que el
Estado, por mandato de la ley, intervendrá, entre otras cosas, en la explotación de los recursos naturales
para racionalizar la economía y alcanzar los propósitos que allí se consagran.
Sobre su fundamento, la Corte ha señalado que:
“La intervención del
Estado en la economía corre por cuenta de distintos poderes públicos y se
ejerce por medio de diferentes instrumentos. Un rol protagónico corresponde sin
duda, al Congreso de la República, por medio de la expedición de leyes, bien
sea que se trate específicamente de leyes de intervención económica (Arts.
150.21 y 334), como de otras leyes contempladas en el artículo 150 constitucional
(por ejemplo, las leyes marco del numeral 19, o las leyes que versen sobre
servicios públicos domiciliarios previstas en el numeral 23 de la misma
disposición) o en general mediante el ejercicio de su potestad de configuración
en materia económica.”52 Según el artículo 3 de la Ley
685 de 2001, de la cual hacía parte la disposición acusada, “las reglas y principios que consagra
desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del parágrafo del artículo 330 y los artículos 332, 334,
360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en
forma completa, sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de
aplicación preferente”. Resultaba entonces que el artículo hacía parte de
una ley expedida con fundamento en el artículo 334 y, en consecuencia, estaba
sometida al trámite propio de una ley ordinaria. b. En segundo lugar, el artículo 360 de la Constitución,
modificado mediante el Acto Legislativo No. 05 de 2011, establece que “la ley determinará las condiciones para la
explotación de los recursos naturales” La Carta fija entonces una
competencia específica del legislador ordinario para regular lo correspondiente
a dicha materia53. Tal disposición ha dado lugar a que esta Corte
disponga que en este asunto el Congreso de la República cuenta con un amplio
margen de configuración. Al respecto sostuvo que: “Por
consiguiente, en desarrollo de
los artículos 150 y 360 de la Constitución Nacional, normas superiores
contentivas de la cláusula general de competencia legislativa y de la competencia
expresa y específica del Legislador para expedir la normatividad que fije las
condiciones para la explotación de recursos naturales no renovables, para esta
Sala es claro que es el legislador quien
se encuentra expresamente facultado por la Carta para expedir la normatividad
minera y las demás reglas que, de una u otra forma, se relacionen con la
explotación de dichos recursos. En punto a este tema, la Sala destaca la
relevancia que tiene para la regulación sobre las condiciones de explotación de
los recursos naturales no renovables, la determinación de los trámites,
procedimientos, formas y requisitos necesarios para la explotación de dichos
recursos, así como de los procesos necesarios con el fin de lograr la
formalización y legalización de la explotación tradicional de recursos
naturales no renovables o mineros, como es el tema que hoy nos ocupa en el
presente estudio de constitucionalidad.”54 (Negrillas no hacen parte
del texto original) En
desarrollo de esta atribución el legislador ordinario no solo debe adoptar en
general la normatividad minera, sino también las demás reglas que se vinculan
con la explotación de tales recursos. Ello supone una gran variedad de asuntos
que, por los intereses existentes en juego, pueden referirse a la forma en que
se relacionan los niveles nacional y territorial. En la sentencia C-395 de 2012
la Corte se refirió al alcance de la competencia que tiene el Congreso de la
Republica con fundamento en lo que prevé el artículo 360 de la Constitución: “Estima
la Corte que en el marco que la Constitución ha previsto para la explotación de
los recursos naturales, cabe que el legislador, al resolver para el caso
concreto la tensión entre los principios unitario y autonómico, dé prelación al
primero, en razón a los objetivos de interés público, plasmados en el
mismo ordenamiento Superior, que están presentes en la actividad minera.
Cabe, así, que dentro del margen de configuración que la Constitución le otorga
al legislador se disponga en esta materia la prevalencia del principio
unitario, orientado a establecer un régimen único para la explotación de los
recursos mineros, y a evitar las decisiones aisladas que limiten o excluyan la
explotación de unos recursos que son del Estado y que proveen de medios para la
financiación de los fines que le son propios.” En esa misma
oportunidad indicó: “Esa posibilidad está
en consonancia con la jurisprudencia constitucional que, como se ha visto, ha
previsto que, en función del interés nacional, es posible restringir las
competencias de regulación de las entidades territoriales, e, incluso excluirla
de determinados ámbitos. Así, la Corte ha dicho (…) que la naturaleza del Estado unitario
presupone la centralización política, lo
cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia
que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de
unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la
existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de
política que tengan vigencia para todo el territorio nacional. Y ha señalado la Corporación que
del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones
puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que,
de ordinario, se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en
relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.” De
este último pronunciamiento se desprende que, con apoyo en la competencia
prevista en el artículo 360 de la Carta, puede el legislador regular las
condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables y, en el
estatuto correspondiente, enfrentar algunas de las tensiones entre el principio
unitario y el principio autonómico. c. En tercer lugar, el análisis
del contenido del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, evidenciaba que su
expedición se amparaba no solo por lo dispuesto en el artículo 334 de la
Constitución, sino también y de manera particularmente explícita, por el
artículo 360. En efecto, como se expuso anteriormente, ambas disposiciones
fueron invocadas en el artículo 3 referente a los fundamentos de la ley. En
apoyo de esa conclusión se encuentran varias consideraciones contenidas en la
sentencia C-123 de 2014. Al
respecto, al explicar la expedición del Código de Minas, la Corte sostuvo lo
siguiente: “El
principio unitario de organización territorial del Estado colombiano justifica
la existencia de políticas de orden nacional que busquen unificar los
parámetros a partir de los cuales se realiza la actividad minera en el
territorio nacional. En plena armonía con el artículo 1º, el artículo 332 de la
Constitución determina que la propiedad de subsuelo y de los recursos naturales
existentes dentro del territorio colombiano recae en cabeza del Estado; y el
artículo 334 de la Constitución determina que el Estado, por mandato de la ley,
intervendrá en la explotación de los recursos naturales para racionalizar la
economía con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio.
Por esta razón resulta válido que exista una regulación de naturaleza legal
–actual Código de Minas–, por medio de la que se fijen los estándares que deban
ser acatados en todo el territorio colombiano. En consecuencia, la simple existencia de una regulación nacional que
establezca límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de
los municipios no implica per se vulneración del principio de
autonomía territorial. Por el contrario, esta parece ser la opción contenida en
la Constitución, que i) en su artículo 288 prevé que la gestión de sus
intereses por parte de, entre otros, los municipios debe hacerse dentro de los
límites de la Constitución y la ley; ii) que determina que,
más que regular, los consejos municipales reglamentaran los usos del suelo,
reglamentación que, como es obvio, debe hacerse en acuerdo con la
regulación legal existente –artículos 311 y 313 numeral 7–; iii)
que prevé que la distribución de competencias se hará en los términos en que
establezca la ley –artículo 288–; iv) que asigna la
propiedad del subsuelo al Estado –artículo 332–; v) que asigna la propiedad de
los recursos naturales al Estado –artículo 332–; vi) que determina que la
intervención del Estado en la economía debe seguir los parámetros establecidos en la
ley –artículo 334–; y vii) que dicha intervención debe tener como
objetivo el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del
territorio. De manera que el propio constituyente determinó que la ley fuera la norma a
partir de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de autonomía
que ahora se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii) se diera
el desarrollo de los parámetros de intervención del Estado en materia de
exploración y explotación minera, regulación que busca un objetivo legítimo,
como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio.”55
(Negrillas corresponden al texto original) En
síntesis, la norma acusada fue adoptada en desarrollo de una competencia
constitucionalmente atribuida al legislador ordinario. Una interpretación
diferente implica ampliar excesivamente el alcance de dicha reserva y, por esa
vía, limitar su cláusula general de competencia, en perjuicio de lo previsto en
los artículos 113, 150, 334 y 360 de la Carta.
3.3. De esta manera, en
criterio de los suscritos, concurrían razones suficientes para declarar que la
disposición acusada no desconocía, en modo alguno, los artículos 151 y 288 de
la Carta. De una parte (i) la norma cuestionada desarrollaba competencias que se
encontraban –según lo ha advertido la jurisprudencia de la Corte– establecidas
y distribuidas directamente por la Constitución. Precisamente, con apoyo en los
artículos 79, 80, 101, 332, 334 y 360 del Texto Superior, este Tribunal ya
había precisado el alcance de las competencias de la Nación y de las entidades
territoriales en materia de explotación minera, como se desprende de las
sentencias C-123 de 2014 y C-035
de 2016. Y, de otra parte, (ii) el artículo impugnado fue adoptado en
desarrollo de atribuciones constitucionales específicas del legislador
ordinario previstas en los artículos 334 –intervención en la económica mediante
la explotación de recursos naturales– y 360 –condiciones de explotación de los
recursos naturales no renovables–. 3.4. En todo caso, aun admitiendo
en gracia de discusión que las razones presentadas no fueran suficientes, al
punto que subsistieran dudas acerca de si la materia objeto de regulación es o
no orgánica, era imperativo que la Corte aplicara la regla –reiterada por este
Tribunal en varias oportunidades– que impone, en caso de duda, preferir la
decisión del legislador ordinario. La cláusula que reconoce la competencia
general del Congreso apoya esta conclusión. Al respecto, como ya se había
mencionado en otra decisión, “en el evento en el que el juez constitucional se enfrente al estudio de una
ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la reserva de ley
orgánica, y siempre que los criterios hermenéuticos existentes resulten
insuficientes para definir si la materia regulada por ésta se encuentra
reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de la opción
adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deberá ser
declarada exequible respecto del cargo en mención.”56 3.5. Si bien las razones
anteriores son suficientes para justificar nuestro desacuerdo, es necesario
referirse a dos cuestiones adicionales que afectan gravemente la fundamentación
de la sentencia. - En primer lugar, a pesar de que la decisión de la que nos
apartamos se apoya en diversas citas de la sentencia C-600A de 1995, a efectos
de definir el alcance de la reserva de ley orgánica, inexplicablemente no alude
a una consideración contenida en dicha providencia que, precisamente, debía
conducir a la Corte a declarar exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001.
El aparte al cual nos referimos es del siguiente tenor: ¿Significa lo anterior
que toda asignación específica de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica? La Corte considera que
no, por cuanto, en algunos casos la
propia Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que
una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones
generales de la Carta. Esa fue precisamente la razón por la cual la
Corte consideró que el capítulo segundo de la ley 60 de 1993 no es orgánico,
por cuanto desarrolla el tema del situado fiscal, y en este caso, "el
propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades
territoriales al asignarles los servicios de salud y educación, destinando el
dicho situado a la financiación de tales servicios. Luego una ley
ordinaria puede haber regulado la materia" (…). De otro lado, también es posible que la ley orgánica se limite
a establecer los principios generales de distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma
orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas. Sin
embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne
competencias entre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley
orgánica previa o la propia Constitución hayan establecido los principios
generales de esa distribución.” (Subrayas no hacen parte del texto.) Como se infiere del
recuento realizado, en lugar de tomar en cuenta tales consideraciones, la
sentencia renuncia a ellas y opta selectivamente por referirse únicamente a
algunos pasajes. De haber sido valorada integralmente la sentencia C-600A de
1995, insistimos, la mayoría hubiera concluido que no se desconocía la reserva
de ley orgánica dado que (i) el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 era
desarrollo de competencias definidas en la Carta y (ii) la Ley 1454 de 2011
–tal y como se explicaba en la ponencia original– había establecido los
principios generales a los que debía sujetarse la regulación ordinaria en
materia competencial. Ninguna explicación sobre el abandono de estos criterios
se encuentra en la sentencia C-273 de 2016. - En segundo lugar, la
decisión de la Sala Plena admite explícitamente que las competencias a las que
se refería la norma demandada tenían un claro fundamento constitucional, a
pesar de lo cual afirma su sometimiento a la reserva de ley orgánica. Nada
podía oponerse más al precedente fijado por la Corte. En el fundamento jurídico
37 se señala: “De lo anterior es claro que las garantías
institucionales se ven reforzadas en la medida en que el Legislador intervenga sobre competencias atribuidas constitucionalmente
a las entidades territoriales. Más aún, las garantías institucionales
de orden procedimental, como la reserva de ley orgánica, adquieren especial
relevancia en la medida en que
concurran competencias que tengan un claro fundamento constitucional.
En tales casos adquieren especial importancia la estabilidad, transparencia y
el fortalecimiento democrático que otorga la reserva de ley orgánica al proceso
de toma de decisiones al interior del Congreso.” (Subrayas y negrillas no hacen
parte del texto original) Si se trataba de competencias
con reconocimiento constitucional directo, ¿cómo era posible, sin desconocer la
jurisprudencia previa de la Corte, concluir en la inexequibilidad de la norma
acusada? Ninguna explicación o justificación, más allá de las propias razones,
se exponen para separarse del precedente fijado. Y es precisamente al analizar
con detalle este planteamiento de la sentencia, que puede concluirse que la
Corte reabrió, sin decirlo, un debate ya agotado en la Sentencia C-123 de 2014.
En efecto, invocando la importancia de la competencia para la regulación de los
usos del suelo, abordó nuevamente la tensión entre los principios autonómico y
unitario. La novedosa argumentación en relación con el alcance de la reserva de
ley orgánica implicó, en realidad, un nuevo juicio del artículo impugnado a la
luz de las normas que regulan la relación entre el nivel central y el nivel
territorial. Esta reapertura se hizo sin un anuncio previo, desconociendo la
jurisprudencia en materia de reserva de ley orgánica y, lo que resulta más
problemático, en contravía de la importante garantía de la cosa juzgada
constitucional. En los anteriores términos, con el debido
respeto por la decisión mayoritaria, dejamos expuesto nuestro desacuerdo con la
Sentencia C-273 de 2016. Fecha ut supra,
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB A LA SENTENCIA
C-273/16 CON PONENCIA DE LA MAGISTRADA GLORIA ORTIZ
DELGADO, EN LA QUE SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 685 DE 2001 Referencia: expediente D-l 1075 Problema jurídico planteado en la sentencia:
(i) ¿si la norma demandada viola la reserva de ley orgánica en materia de
ordenamiento territorial reconocida en los artículos 151 y 288 de la
Constitución? (ii) ¿si la norma demandada viola el artículo 151 Superior al
incluir una restricción a las competencias de las autoridades territoriales no
prevista en la Ley 1454 de 2011? Motivo del Salvamento: La decisión adoptada desconoce la integración que de la norma hizo
este Tribunal en la sentencia C-123 de 2014. Salvo el voto en la sentencia C - 273 de 2016, toda vez que con la decisión
adoptada la Sala Plena de la Corte Constitucional está desconociendo el derecho
a la defensa y de contradicción probatoria. 1. ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C- 273 DE
2016 Los accionantes solicitan la inexequibilidad de la disposición
cuestionada al considerar que desconoce los artículos 151 y 288 de la Constitución,
así como los artículos 1, 2 y 29 de la Ley 1454 de 2011 "por medio de la cual se dictan normas
orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras
disposiciones". Según los demandantes, la violación de
los artículos 151 y 288 de la Constitución se produce porque la regulación
contenida en el artículo demandado corresponde a una materia orgánica, al
encontrarse relacionada con la asignación de competencias a las entidades
territoriales y a su distribución entre ellas y la Nación. Señalan que el
desconocimiento de la reserva de ley orgánica es un vicio material de
competencia no sometido al término de caducidad de la acción. 2. FUNDAMENTOS DEL SALVAMENTO 2.1. El examen
de la Corte ha debido tener en cuenta además del texto original del artículo 37
demandado, el contenido normativo que le fue adicionado por medio de la
sentencia C-123 de 2014 y los principios constitucionales de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad En sentencia C-624 de 201357,
la Corte Constitucional resaltó que el principio de autonomía de las
entidades territoriales es una herramienta para el desarrollo y la promoción de
la democracia y el progreso local. Al respecto, señaló que el artículo 287
establece que "(...)
las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley"; en virtud
de dicha autonomía, el precepto señala que tienen los siguientes derechos:
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les
correspondan, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales. A
su turno, el artículo 288 dispone que debe expedirse una ley orgánica que
regule el ordenamiento territorial -la naturaleza de esta ley da cuenta de la
importancia de la materia-, y prevé los siguientes principios para regular las
relaciones entre los distintos niveles de gobierno: coordinación, concurrencia
y subsidiariedad. " Igualmente, destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia, "la autonomía ha sido identificada
como un auténtico poder de dirección política que se radica en cabeza de las
comunidades locales, por su puesto con sujeción a la Constitución y la ley.
Esto supone que las entidades territoriales son las primeras llamadas a
establecer sus prioridades de desarrollo e impulsarlas. Además, aunque la
Constitución permite^ que varios aspectos de la organización territorial sean
regulados por el Legislador, éste en todo caso no puede vaciar el núcleo de
la autonomía y debe
sujetarse a otras exigencias constitucionales. " (Subraya fuera de texto). Núcleo esencial que está compuesto por las siguientes prerrogativas:
(i) derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades
propias; (ii) derecho de las entidades territoriales a gestionar sus propios
intereses y ejercer las competencias que les correspondan; (iii) derecho de las
entidades territoriales a establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales; (iv)
derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos. En ese contexto, la Corte Constitucional ha entendido que, en virtud
del derecho de las entidades territoriales a gestionar sus intereses, éstas
tienen, por ejemplo, la potestad de expedir regulaciones sobre los asuntos
particulares de su competencia, dentro de los parámetros que señale la ley58.
En este orden de ideas, la intervención del poder central en los asuntos
locales debe estar plenamente justificada59. No obstante, sin desconocer la importancia del principio de autonomía
territorial de las regiones, en sentencia C-123 de 201460 esta
Corporación conoció de una demanda contra el precepto objeto de estudio, en la
cual fue declarado exequible. En esa oportunidad, la Corte concluyó que la
lectura del artículo 37 del Código de Minas debía hacerse en plena armonía con
principios fundamentales del ordenamiento constitucional que, "en el caso de la exploración y
explotación minera, pueden entrar en tensión". Es decir, que "si bien la interpretación del artículo 37 del Código de Minas
puede sustentarse en el principio constitucional de organización unitaria del
Estado —artículo 1 de la Constitución- y los contenidos específicos de los
artículos 332 y 334 de la Constitución, que privilegian la posición de la
Nación en la determinación de las políticas relativas a la explotación de
recursos naturales; también deben tenerse en cuenta otros contenidos
constitucionales de igual valía dentro de la organización del Estado, como son
los principios de autonomía y descentralización de que gozan las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses —artículo 287 de la
Constitución-, y de coordinación y concurrencia -artículo 288 de la
Constitución-, que se deben acatar al hacer el reparto de competencias entre la
Nación y, en este caso, los municipios y distritos." Por esta razón, la exequibilidad del artículo 37 de la ley 685 de 2001
-Código de Minas- se entendió siempre y cuando en el proceso de autorización
para la realización de actividades de exploración y explotación minera
-cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha
autorización por parte del Estado- se tuvieran en cuenta los aspectos de
coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio
constitucional de autonomía territorial. En este entendido, en análisis de constitucionalidad en este caso
debió abarcar un estudio completo de la norma, teniendo en cuenta su carácter
complejo al estar integrada no solo por la disposición legal aprobada por el
Congreso de la República sino también por la adición que de la misma hizo esta
Corporación en la sentencia C-123 de 2014, en ejercicio de su función de guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución. Como se puede observar, la mayoría de la Sala Plena de la Corte se
limitó a examinar el texto original del artículo 37 del Código de Minas sin
advertir la integración que de éste hizo la citada sentencia para concluir que
el precepto legal era compatible con la Constitución. De esta forma, los
acuerdos debían atender los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, en cuya armonización intervenían la nación, los departamentos y
los municipios. Así las cosas, la declaración de inexequibilidad del artículo 37 de la
Ley 685 de 2001, la competencia concurrente que tenían las autoridades
nacionales y las entidades territoriales para excluir zonas de la exploración y
explotación minera, queda radicada solamente en las autoridades territoriales,
desconociendo que se trata de una materia que, sin perjuicio de la prevalencia
de la autonomía de las entidades territoriales, excede el interés meramente
regional ya que tienen un impacto de interés general en el que deben participar
también las autoridades nacionales. Por este motivo, reitero que el examen que la Sala Plena de este
Tribunal hizo del artículo 37 acusado, ha debido tener en cuenta no solo el
texto original de la norma sino el contenido normativo que le fue adicionado
por medio de la sentencia C-123 de 2014 y los principios constitucionales de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad j que gobiernan la ordenación
territorial desarrollados en la ley orgánica de ordenamiento territorial. Fecha ut supra, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado NOTAS DE
PIE DE PAGINA [1] La presente sentencia
adopta parcialmente las consideraciones hechas en el proyecto original
presentado por el magistrado Alejandro Linares Cantillo, que fue derrotado en
Sala Plena. Específicamente, toma de aquel proyecto los fundamentos jurídicos 1
a 9 y 15 a 28. 2 Sentencia C-007 de
2016. 3 Fundamento jurídico 24 de
la sentencia. 4 Fundamentos
jurídicos 49 y 50 de la sentencia. 5 Fundamento
jurídico 7.3. 6 Ídem. 7 Ídem. 8 Sostuvo además la
Corte: “Esa posibilidad está en
consonancia con la jurisprudencia constitucional que, como se ha visto, ha
previsto que, en función del interés nacional, es posible restringir las
competencias de regulación de las entidades territoriales, e, incluso excluirla
de determinados ámbitos. Así, la Corte ha dicho (…) que la naturaleza del Estado unitario
presupone la centralización política, lo cual, por un lado,
exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en
la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias
subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de
competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que
tengan vigencia para todo el territorio nacional. Y ha señalado la
Corporación que del principio unitario también se desprende la posibilidad de
intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales
en asuntos que, de ordinario, se desenvuelven en la órbita de sus competencias,
pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.” 9 Ídem. 10 Fundamento jurídico 5.1. 11 En la sentencia C-339 de
2002 la
Corte dispuso declarar inexequibles algunas expresiones de dicho artículo y
dispuso declararlo exequible siempre que se entienda que incluye las normas ambientales nacionales,
regionales y municipales, en concordancia con el Plan de Ordenamiento
Territorial. 12 Ver White,
G. Edward. 2000. The Constitution and the New Deal. Cambridge, MA:
Harvard University Press. 13 En adición a las
anteriores disposiciones se encuentra (xi) el artículo 300.5 que establece a
cargo de las Asambleas Departamentales la expedición de normas orgánicas del
presupuesto departamental y (xii) el artículo 313.5 al señalar que a los Concejos
Municipales les corresponde expedir las normas orgánicas aplicables a la
adopción del presupuesto municipal. 14 Gaceta Constitucional No.
51. Como ponentes estuvieron los delegatarios Álvaro Echeverri
Uruburu, Antonio Galán Sarmiento. Arturo Mejía Borda, Luis Guillermo Nieto Roa,
Rosemberg Pabón Pabón, Alfonso Palacio Rudas y Hernando Yepes Arcila 15 Gaceta Constitucional
No. 79. Participaron como ponentes Álvaro Echeverry Uruburu,
Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio Rudas, Luis Guillermo Nieto Roa y Arturo
Mejía Borda. 16 Sentencia C-423
de 1995. 17 Sentencia C-423
de 1995. 18 Sentencia C-579 de 2001. 19 Sentencia
C-446/96. Este planteamiento fue originalmente planteado en la sentencia C-478
de 1992 y reiterado en la sentencia C-579 de 2001. 20 Sentencia C-077
de 2012. 21 Sentencia C-337
de 1993. En esta misma sentencia la Corte explicó: “(…) La ley
orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en
determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la
Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener
carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley
orgánica sí aplica una norma superior -la
constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa
tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior
respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta
misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo
establecido por las leyes orgánicas (art. 151).” 22 Sentencia C-335
de 1995. 23 Sentencia C-335 de
1995. Allí mismo dijo este Tribunal: “En el caso de la Carta
Política colombiana, es ostensible que, al introducir las leyes orgánicas, las
ha contemplado para asuntos muy específicos, todos referentes a la actividad
legislativa, pero diferenciándolos por su objeto. De allí se desprende que la ley
orgánica de presupuesto, así se ocupe -como es natural- del trámite
legislativo aplicable a la ley anual de presupuesto, no es la llamada a
modificar las funciones y competencias de las comisiones permanentes del
Congreso de la República, ya que al respecto la Carta ha previsto la expedición
de otra ley, también orgánica, pero con objeto específico.” 24 Sentencia C-077
de 2012. Explicó la Corte en esa ocasión: “Finalmente, la
vulneración de normas legales orgánicas por normas legales ordinarias que se
rigen por ellas -la ley orgánica de presupuesto por la ley anual de
presupuesto, por ejemplo-, constituye una violación del mandato constitucional
que consagra la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica
en los contenidos correspondientes. Por ello, la violación de la reserva de ley
orgánica por la ley ordinaria, es una vulneración del artículo 151 de la
Constitución Política.” 25 Sentencia C-423
de 1995. 26 Sentencia C-985 de 2006.
A partir de sus primeros pronunciamientos la Corte ha sostenido esta idea. Así,
en la sentencia C-423 de 1995 indicó: “Desde esta perspectiva,
cualquier distanciamiento del legislador de los preceptos de la norma orgánica
vigente durante el proceso de trámite, aprobación y expedición de la ley anual
de presupuesto, bien sea contrariando alguno de ellos, desconociéndolo o
adicionando nuevos conceptos, implicaría una violación que generaría la
inconstitucionalidad de la norma ordinaria violadora.” También en ese sentido
la sentencia C-052 de 2015. 27 Sentencia C-557 de 2009. 28 Sentencia C-228
de 2009. En esa misma dirección se encuentra la sentencia C-238/10. 29
Sentencia C-1246 de 2001. En una oportunidad anterior, en la sentencia
C-795 de 2000, la Corte había indicado: “Se ha advertido, a
propósito de las leyes orgánicas, que, junto a los requisitos relativos a la
existencia de un quórum cualificado y de una materia específica, debe concurrir
también el propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley
de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un
procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de
una de tales leyes.” Sobre el particular puede también consultarse la sentencia
C-540 de 2001. 30 Sentencia C-540
de 2001. 31 Sentencia C-540
de 2001. 32 Sentencia C-579
de 2001. 33 Sentencia C-540
de 2001. Reiterada, entre otras, en la sentencia C-1175 de 2001. 34 Sentencia C-540
de 2001. Reiterada, entre otras, en la sentencia C-1175 de 2001. 35 Sentencia C-494
de 2015. 36 Sentencia C-494
de 2015. 37 Sentencia C-494
de 2015. 38 Sentencia C-600A
de 1995 39 Sobre la necesidad de una
interpretación sistemática y no literal en esta materia, se encuentran –entre
otras- las sentencias C-281 de 1997 y C-494 de 2015. 40 Señaló en el
fundamento jurídico 10 de la sentencia C-600A de 1995: “La Constitución no trata de manera clara en un solo artículo o capítulo el
contenido general de la legislación orgánica territorial sino que varias
disposiciones situadas en diferentes títulos de la Carta aluden a ella. Así,
encontramos de manera expresa referencias a la legislación orgánica de
ordenamiento territorial en los siguientes casos:- La asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales (CP art. 151). //- La
distribución general de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales (CP art. 288).//- Los requisitos para la formación de nuevos departamentos (CP art. 297). //- La condiciones para
solicitar la conversión de una Región en entidad territorial (CP art. 307). // - Los principios para
la adopción del estatuto especial de cada región, así como las atribuciones,
los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su
participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de
Regalías (CP art. 307).//- El régimen administrativo y fiscal especial de las
áreas metropolitanas, así como los mecanismos que garanticen la adecuada
participación de las autoridades municipales en los órganos de administración
de estas áreas (CP art. 319).//- Igualmente la forma de convocar y realizar las consultas populares que
decidan la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (CP art.
319).//- Las
condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas (CP
art. 329).” 41 Sentencia C-600ª
de 1995. 42 Sentencia C-077 de 2012. 43 Sentencia C-313 de 2009 y
C-077 de 2012. 44 Sentencias C-540
de 2001, 1175 de 2001 y C-421 de 2012. 45 Sentencia C-494 de 2015. 46 En esa dirección,
se encuentran las sentencias C-600A de 1995, C-579 de 2001 y C-1175 de 2001. 47 Sentencia C-025
de 1993. Dijo además la Corte en esa oportunidad: “La regulación de una
materia por el Congreso, mediante un tipo especial de ley - v.gr. ley
estatutaria -, puede así mismo comprometer el ejercicio de sus facultades
legislativas ordinarias y de su cláusula general de competencia. Los contenidos
- en este caso orgánicos - de la ley especial, sólo podrán modificarse,
adicionarse o derogarse, en virtud una ley del mismo tipo y surtiéndose el
procedimiento especial. Por su parte, el contenido ordinario de la ley
especial, esto es, producto de una competencia general y no ligado al núcleo
esencial de la reserva de ley especial, puede, en el futuro, modificarse,
adicionarse o derogarse, mediante el procedimiento legislativo ordinario.” La
interpretación restrictiva de aquellas reglas constitucionales que fijan
procedimientos agravados de aprobación, fue
reconocido también por la Corte en la sentencia C-150 de 2015 al
declarar la inexequibilidad de una norma incluida en un proyecto de ley estatutaria
que establecía la necesidad de una mayoría absoluta para la aprobación de una
ley que convocaba a referendo a pesar de que la Constitución no lo preveía:
Dijo la Corte: “Considerando que la Constitución solo prevé la exigencia de la
mayoría absoluta en el caso de los referendos constitucionales (art. 378),
dicha condición no puede establecerse cuando se trate de un referendo legal
aprobatorio dado que en este último caso se sigue la regla general de la
mayoría simple –expresión también del principio democrático- cuando se
adelanta su trámite en el Congreso. En consecuencia, se impone declarar que el
literal a) es exequible en el entendido de que la aprobación de la ley que
somete un proyecto de reforma legal a referendo, se aprueba con la mayoría
simple de los miembros de ambas cámaras.” 48 Sentencia C-600A
de 1995. 49 Constitución
Política. Artículo 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes. 50 Sobre el particular,
se declaró EXEQUIBLE el
artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el
entendido de que (i) en relación con las áreas de reserva minera definidas con
anterioridad a la notificación de la presente sentencia, la autoridad
competente deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde
están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de
las áreas de concesión minera, y (ii) en cualquier caso, la Autoridad
Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía deberán garantizar que
la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los planes de
ordenamiento territorial respectivos. Adicionalmente, también decidió declarar EXEQUIBLE el artículo 20 de la
Ley 1753 de 2015, en el entendido de que (i) la autoridad
competente para definir las áreas de reserva minera deberá concertar
previamente con las autoridades locales de los municipios donde van a estar
ubicadas, para garantizar que no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos
del suelo, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, (ii) si la autoridad competente definió las áreas de reserva
minera con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, deberá
concertar con las autoridades locales de los municipios donde se encuentran
ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las
áreas de concesión minera y (iii) la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio
de Minas y Energía, según el caso, deberán garantizar que la definición y
oferta de dichas áreas sean compatibles con los respectivos planes de
ordenamiento territorial. 51 Sentencia C-026 de 2016. 52 C-1041 de 2007. 53 Incluso la Corte ha
señalado que la regulación de las materias que se encuentran comprendidas por
el artículo 360 de la Constitución, es susceptible de ser expedida mediante
decretos con fuerza de ley adoptados en desarrollo de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la Republica, en virtud de lo
establecido en el artículo 150.10. Sobre el particular, en la Sentencia C-511
de 1994 se indicó que: “Así, es equivocada la apreciación del actor conforme a
la cual el artículo 360 de la Constitución establece una reserva especial de
ley ordinaria para determinar las condiciones para la explotación de los
recursos naturales no renovables, en la medida en que esa materia no puede
encuadrarse en ninguno de los enunciados que de manera taxativa se encuentran
en el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Carta y que
determinan el ámbito de esa reserva especial.” 54 Sentencia C-983 de 2010.
Reiterada en la sentencia C-313 de 2012 55 Esta Corte en sentencia C-035 de 2016, apoyándose en las reglas de
habilitación legislativa previstas en los artículos 334 y 360 de la
Constitución, indicó que en materia de regulación de actividades económicas y
por virtud de “mandato expreso de
la Constitución, el Estado tiene el deber de intervenir en la explotación de
los recursos naturales y en el uso del suelo (…), así como determinar las condiciones para la explotación de los recursos
naturales no renovables (…).”55 56 Sentencia C-894
de 1999 57 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. 58 sentencia C-535 de
1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 59 sentencia C-837
de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería. 60 M.P. Alberto
Rojas Ríos. |