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Exposición de Motivos 789 de 2002 Nivel Nacional

Fecha de Expedición:
27/12/2002
Fecha de Entrada en Vigencia:
27/12/2002
Medio de Publicación:


 
 

EXPN07892002

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO DE LEY

" POR EL CUAL SE DICTAN NORMAS PARA PROMOVER EMPLEABILIDAD Y DESARROLLAR LA PROTECCIÒN SOCIAL"

Crear 160.000 empleos por año ( 640.000 en cuatro años) es el resultado que el país obtendría en caso de aprobar el presente proyecto de Ley. Esta cifra sería la consecuencia directa de la ampliación, sólo en el sector formal, de las medidas previstas en el proyecto. La importancia de esta cifra es demostrada en algunos estudios adelantados por el Departamento Nacional de Planeación, en los cuales se resalta el tan significativo número de colombianos desempleados que se verían beneficiados por estas propuestas.

Esta y otras razones que se explicarán a continuación, son la motivación para invitar a los Honorables Congresistas y demás colombianos a apoyar el proyecto presentado, teniendo en cuenta que la situación crítica de desempleo que vive el país necesita soluciones claras y urgentes, con responsabilidad fiscal y mucha protección social.

- Propósito de la reforma

Este Proyecto titulado "Por el cual se dictan normas para promover empleabilidad y desarrollar la protección social" tiene como objeto contribuir al fortalecimiento del Estado Social de Derecho mediante medidas trascendentales aunque no de choque que den impulso al mercado laboral y contribuyan a recuperar la confianza tanto de los empleadores como de los trabajadores en la economía colombiana. Urge dinamizar la vida laboral en aspectos que hoy la legislación no facilita y que dentro de márgenes razonables e inspirados en la posibilidad de recuperar espacios para el empleo digno, hagan un poco más atractiva la posibilidad de generarlo e iniciar el camino restaurador de la economía, desde la oportunidad básica de tener acceso al trabajo en condiciones dignas y justas.

El Gobierno Nacional, con el apoyo del Congreso de la República, ha emprendido un proceso de ajuste de las disposiciones que regulan las relaciones laborales en el país con el propósito de aliviar la situación que viven los desempleados y mejorar el ambiente laboral en aras a lograr elevar los niveles de productividad.

El proyecto está desarrollado en tres principios que deben sustentar cualquier sistema integral de protección social. Primero, partimos del hecho de que hay un ambiente de cooperación entre las partes involucradas en una empresa, ya sean empleadores y trabajadores y/o empleadores y otras entidades involucradas en el sistema, como las Cajas de Compensación, Fondos de Cesantías, SENA, etc.

Segundo, cada una de estas partes debe estar en la capacidad de crear espacios para compartir y generar un piso de solidaridad, práctica fundamental de cualquier sistema de protección social que busque la igualdad. Después de haber creado ambientes sanos y sostenibles para cooperar y compartir, se debe defender como tercer principio, el derecho de competir, con el objetivo de promocionar unidades productivas o empresas capaces de enfrentar cualquier reto económico, teniendo en cuenta el requisito fundamental de garantizar su viabilidad financiera, respondiendo así de forma rápida y eficaz a las demandas laborales que exige el mercado de trabajo del momento.

Este proyecto de Ley, como su nombre lo indica, se basa en la promoción de formas que generen más facilidad en la contratación, dando mucha importancia en el aumento de la protección social.

Situación actual

Para comprender la necesidad de unas medidas de ajuste, es esencial tener clara la magnitud del problema del desempleo y el mercado laboral que enfrenta el país.

Cada año están capacitados para laborar cerca de 370 mil nuevas personas, solamente por efecto del crecimiento vegetativo de la población. Es decir, que para mantener estable los niveles de desempleo actual (16.0% en el país y 18.0% en las principales ciudades) se deben crear por lo menos estos mismos puestos de trabajo cada año (DNP).

Sin embargo, estimaciones del DNP y de expertos en el mercado laboral han mostrado que con las perspectivas de crecimiento económico de los próximos años el país no logrará, siquiera, retornar a los niveles de tasa de desempleo de la primera mitad de los noventas, e incluso la situación puede ser más dramática comparada con la actual.

Entre la población más afectada y a la cual se debe dar gran atención es a los jóvenes y a los jefes de hogar. En el caso de los últimos, es preocupante el aumento de la tasa de desempleo, ya que los jefes de hogar son la principal fuente de ingresos de las familias, con lo cual peligra en gran medida la supervivencia de varias personas en el núcleo familiar.

Ligado al aumento del desempleo de los jefes de hogar, se han venido presentando una serie de fenómenos que han agravado más la situación social del país. En especial los miembros secundarios de las familias (esposas y jóvenes inactivos) han venido insertándose al mercado laboral para tratar de preservar el nivel de ingresos de la familia.

Nivel de ingresos que se logran generalmente por la vía de la informalidad. En Colombia, las cifras de informalidad son aterradoras, alcanzando actualmente el 61% del empleo urbano y casi la totalidad del empleo rural (Dirección Estudios Sectoriales CGR, 2002). Esta realidad se presenta como un grave problema que distorsiona la legalidad del mercado de trabajo, situación que exige la adopción de políticas encaminadas a incorporar a estas personas al régimen laboral, facilitando el acceso al trabajo en condiciones adecuadas de calidad y remuneración (Castiblanco, Gordo 2002) protección social.

Para la creación de mayores empleos y mejorar las condiciones de vida de la población, es sin duda el crecimiento económico sostenido, la mejor tendencia como se visualiza en la gráfica 2.

Considerando algunos escenarios de crecimiento, se encuentra que si el PIB crece de acuerdo con las proyecciones de la balanza de pagos, la tasa de desempleo se ubicaría en 2006 ( cuadro 1, escenario 1) alrededor del 14.4% a

nivel nacional y 16.1% en las principales ciudades.

Cuadro 1.

Si disminuimos un punto porcentual al crecimiento del producto en cada uno de los años (cuadro 1, escenario 2), la tasa de desempleo a nivel nacional permanecería prácticamente constante alrededor de un 17.0% y en las trece ciudades estaría cerca de 18.6%, a finales de 2006.

Por otro lado, en un escenario pesimista, el PIB crecería un punto y medio menos que el escenario base, con lo cual el desempleo iría aumentando, para ubicarse en 2006 en un 18.3% a nivel nacional y en las principales ciudades en 19.9%.

Teniendo estas estimaciones, se tiene que tener en cuenta que aún si el país creciera a tasas razonables, el desempleo no podría bajar a niveles del 14%, pues sólo con tasas de crecimiento sostenidas del 5.2% se bajaría la tasa de desempleo a un dígito (cuadro 1, escenario 4).

La anterior situación demuestra que no sólo se requieren tomar las medidas necesarias para que la economía retorne a tasas de crecimiento sostenido por encima del 5%, sino que se deben diseñar y poner en marcha programas que incentiven la generación de empleo y mitiguen los efectos perversos del desempleo sobre la población más vulnerable, pues son estos los más afectados por la crisis económica.

- Justificación y desarrollo de los articulados

El proyecto de Ley presentado al Congreso tiene como fundamento el fortalecimiento de un sistema de protección para el desempleado, mixto y progresivo. La cooperación como se mencionó en un principio es clave y es necesario que surja en la empresa, representando esta la oportunidad que tienen los individuos para el ejercicio del derecho al trabajo en interacción con otros sujetos que tienen igual derecho, creando un espacio para el consenso y acuerdos mutuos que faciliten cualquier relación laboral.

A partir de ese dinamismo y sentido de cooperación en una empresa y teniendo en cuenta los otros dos principios de compartir y competir, hay que basarse en cuatro elementos esenciales, los cuales resaltan y facilitan los medios para aumentar la cobertura en protección social.

Primero están las oportunidades, cuyo objetivo es crear el espacio necesario para facilitar cualquier tipo de contratación, ajustando las normas a las necesidades tanto de empleadores como de trabajadores. En este sentido, se pretende por un lado facilitar la contratación con nuevas modalidades y algunas reformas a la legislación actual; por otro lado, se busca facilitar el acceso de la oferta laboral al mercado, y por último; se da un énfasis especial a la protección del trabajador, siendo esto el motor para incentivar la fuerza laboral y crear estabilidad en el mercado.

Como elemento de viabilidad para cualquier proceso que busque atacar el desempleo, se encuentra la empleabilidad, la cual busca básicamente crear políticas activas que faciliten las condiciones necesarias para la inserción laboral de los desempleados, mejorando tanto la calidad de vida de la fuerza de trabajo como el funcionamiento del mercado laboral. Esto se pretende conseguir facilitando la contratación de la gente, fortaleciendo la capacitación de la fuerza laboral y aumentando la protección social.

Tercero, estudios económicos e investigaciones a nivel mundial han señalado que los planes, programas, proyectos o políticas donde se incorpora un alto

componente de participación de los ciudadanos, hay un mayor nivel de apropiación colectiva, sentido de pertenencia, compromiso y por lo tanto, legitimidad y validez. En este escenario, es lógico que prevalezca un ambiente de cooperación y no de conflicto.

Por último, se debe tener en cuenta siempre la protección como la sombrilla, que dentro del sistema integral de protección social pretende promocionar el objetivo de mitigar los efectos de los riesgos laborales y sociales. Esto como parte de todo un paquete de reformas sociales encaminadas a la reactivación económica con el componente de solidaridad por un lado y el componente de viabilidad financiera por otro lado.

Teniendo en cuenta lo anterior, se ha considerado fundamental simplificar la legislación laboral y es así como se explica a continuación:

Como se presenta en el artículo 1, se extiende la jornada diurna entre las 5:00 am y las 9:00 pm, permitiendo que ciertas actividades productivas y de servicios, puedan ajustar su dinámica a las nuevas realidades que afronta el país.

Con el fin de dar la posibilidad a algunos sectores de la economía de abrir las posibilidades para contratar nuevos trabajadores sin que la carga laboral impida esa creación de nuevos espacios de trabajo. Esto se requiere especialmente para empresas comerciales y de servicios, de las cuales se exige una gran demanda de prestaciones pero debido a los recargos existentes, los empresarios no pueden atenderla en las horas en que los usuarios la requieren- Ampliar la jornada como está prevista en este artículo tiene que traer como consecuencia mayor ocupación laboral.

Con los artículos 2, 3, 4 y 5 del proyecto de Ley se pretende modificar la forma de liquidar los recargos al reducir su costo pero sobre la base de extender las vacaciones. Se quiere aliviar a los empleadores del pago de los recargos por trabajo nocturno, horas extras, dominicales y festivos sin que se disminuyan de manera significativa los ingresos del trabajador, ya que se mantiene un recargo uniforme del 25% sobre el valor del salario ordinario, tanto para el trabajo nocturno en el horario comprendido entre las 9:00 p.m. y 5:00 a.m. y para las horas extras, ya sean diurnas o nocturnas.

En cuanto a los recargos pro dominicales y festivos, el proyecto de Ley mantiene el derecho al descanso compensatorio para los trabajadores que laboren habitualmente los domingos y amplía en 5 días hábiles las vacaciones a cambio del pago de recargos por trabajo ocasional en los dominicales y festivos. Cabe la aclaración que, aquel que labore en esos días se le pagará el salario ordinario por esa labor.

Con el artículo 6, se busca variar la tabla de indemnizaciones con mejores condiciones para quienes devenguen menos de 10 salarios mínimos legales mensuales, introduciendo un sistema de transición para quienes tengan cumplidos más de 10 años vinculados.

Se introduce una indemnización para los trabajadores vinculados con contratos de trabajo a término fijo que no vayan a ser renovados, a quienes se les pagarán 15 días de salario. Se aumenta en 5 días la indemnización para trabajadores que devenguen menos de 10 salarios mínimos y que hayan prestado servicios entre 1 y 5 años y se nivelan las indemnizaciones para quienes devenguen más de 10 salarios mínimos mensuales en 15 días por año cualquiera que sea el tiempo de servicios. Y para quienes devenguen menos de 10 salarios mínimos en 20 días por año.

Dándole la mayor atención a la población más vulnerable del desempleo, el proyecto, de acuerdo al artículo 7 se está concentrando en las cabezas de familia, los estudiantes menores de 25 años trabajadores y mayores de 50 años, trabajadores en actividades comunitarias. Igualmente, a algunos grupos vulnerables de la población como los discapacitados, con el fin de otorgarles una serie de exoneraciones temporales frente a ciertas contribuciones a la nómina que permitan garantizar una mayor estabilidad en el empleo y condiciones para que la población desempleada en éstas categorías se incorpore con mayor facilidad a la economía.

Sin embargo, y como lo postulan los artículos 23 al 30, tales condiciones especiales se han diseñado con el especial cuidado de no debilitar a las entidades administradoras de los recursos del SENA, ICBF y Cajas de Compensación, en la medida en que éste beneficio sólo se concederá a quienes mantengan en términos reales sus aportes a tales entidades. Igualmente, estamos solicitando facultades para cerrar la brecha de la evasión frente a todos los aportes parafiscales, en armonía con el proceso de simplificación en el recaudo que queremos construir con base en precisas facultades dentro del proyecto de pensiones.

Nuestra protección, ante las dramáticas cifras de desempleo que nos afectan, se extiende aún con más generosidad frente a los cabeza de hogar, los artistas, deportistas y escritores, al reasignarse cerca de 90 mil millones de pesos del sistema de Cajas de Compensación Familiar para que éstas personas en situación de desempleo puedan en forma temporal mantenerse afiliados al sistema de salud, lo que tendrá un impacto positivo en garantizar la salud de 50 mil cabezas de hogar incluyendo a su grupo familiar, para llegar a más de 165 personas. En el mismo sentido, estamos aliviando las cargas de los trabajadores independientes, quienes representan un muy alto porcentaje de nuestra población laboral, frente a aquellos que no tienen grupo familiar. Para ellos y otra serie de grupos especiales, estamos partiendo con una modesta contribución su afiliación voluntaria a las Cajas de Compensación Familiar, en un proceso de democratización de la recreación y el turismo social.

Pero como hablar de empleabilidad, sin mejorar las condiciones del trabajador en calidad de vida. Para este propósito, el Gobierno propone extender los subsidios de las Cajas de Compensación Familiar en materia de vivienda, que expiran próximamente, hasta el año 2006. Serán más de 200 mil millones de pesos que irrigarán para que cerca de 120 mil familias puedan tener techo en este cuatrenio.

No queremos cabezas de hogar sin empleo, siendo necesario comenzar a enfrentar este difícil camino por la vía de generar trabajo a través del microcrédito, que además de contar con todos los instrumentos de aquellas entidades que dentro y fuera del Gobierno concentran su esfuerzo para este propósito, se verá fortalecido con cerca de 30 mil millones de pesos anuales. Recursos que se originarán en una supervisión menos costosa y más eficiente para las Cajas de Compensación y en un proceso gradual y plenamente justificado, de reducción de los gastos administrativos de éstas entidades a quienes se les introduce un régimen de transparencia. Régimen que se enfoca a generalizar como obligatorias aquellas prácticas que el sector ha mostrado como convenientes y a prohibir aquellas otras que se han salido del camino que se debe recorrer cuando se quiere obrar con la diligencia y cuidado que demandan los recursos que los empleadores entregan para el bienestar de sus trabajadores.

Para completar nuestro marco de protección social, es necesario modernizar a las Cajas de Compensación Familiar, liberándolas de costosos procedimientos de autorización previa, que han carecido de sentido y efectividad y que se han terminado por convertir en una costosa carga que en últimas se paga con los recursos de bienestar de los trabajadores. No se trata de ser más flexibles o tolerantes, se trata de modernizarnos con una inspección que se concentre en lo esencial. Pero la modernización es aún más ambiciosa, al reconocer en el proyecto la verdadera naturaleza de las Cajas como corporaciones privadas sin ánimo de lucro a las cuales se les permitirá asociarse en sus diferentes actividades, potenciando su capacidad en las áreas de mercadeo, microcrédito, educación, recreación, seguridad social, etc.

Mención especial merece el sistema de protección para el desempleado, cuyos propósitos están explícitos en los artículos 15 al 20 del proyecto, los cuales permitirían una acción solidaria a través de la entrega de unos recursos efectivos y servicios de capacitación para aliviar la situación de desempleo. Se sustentaría con fuentes derivadas de una reasignación parcial de los recursos del auxilio de cesantía, un aporte de solidaridad con cargo a la remuneración de los trabajadores que devengan más de 10 salarios mínimos legales mensuales, un aporte de los ingresos de los trabajadores independientes conforme las bases que determine el Gobierno y una contribución de quienes devengan el salario integral.

Por otra parte, es necesario dar una gran importancia al artículo 13, debido a que no podemos seguir ignorando quiénes son y dónde están todos y cada uno de los desempleados en este país. Ellos como personas, ingresarán a un moderno sistema de información laboral que le permita al Gobierno orientar con cada vez mayor acierto, los procesos de inserción laboral y los instrumentos de capacitación a través de una SENA, que se proyecta en forma solidaria frente a aquellos que no tienen empleo.

De esta forma, el Gobierno mas allá de postulados filosóficos o compromisos atractivos basados en fuentes dudosas de recursos, ha escogido el camino de la responsabilidad, al plantearle al Honorable Congreso de la República un escalón adicional en la construcción de un verdadero sistema de protección social. En este sentido debemos tener en cuenta que no todo aquello que se enfoque al empleo se puede o debe abordar en esta reforma. Somos un Estado complejo, que se teje por las acciones de entidades de diferentes orden, que tienen claros compromisos con esta misión. El Gobierno, entiende entonces que el éxito para derrotar al desempleo, se basa en la buena gestión que todos, desde los cargos o responsabilidades que ocupemos, desarrollemos en bien de una patria que acoja con más calor y mejores condiciones a todos los colombianos.

Anexo 1

Efectos de la Reforma sobre el empleo

Recargos

52600

Régimen Especial de Aportes

49707

Indemnización

78900

Vacaciones

-21040

160.167

Fuente: DNP-DDS

* Para este cálculo se utilizó una elasticidad empleo salario de 0.3 calculada por en el DNP. Puesto que este nuevo régimen establece un subsidio de 9% para el empleador, el efecto sobre el empleo es de 49,707 empleos (5260000)*0,35*0,09*0,3. La indemnización, tal como esta implica que en promedio (según la antigüedad del trabajador), el costo laboral se reduce 25%. Esto, multiplicado por la tasa de despido promedio de la economía (20%) y la elasticidad empleo salario (0.3) generaría una demanda de 78,900 empleos. Por último, las mayores vacaciones implican un mayor costo para el empleador de aproximadamente 1.33% lo que reduciría la demanda de trabajo en 21,040 empleos. En suma, los empleos generados por estos conceptos (otros no pueden ser evaluados técnicamente) alcanzarían a generar 160,000 empleos por año (Dirección de Desarrollo Social - DNP, agosto 2002).

Bibliografía

Castiblanco Arley, Gordo Granados Alfonso, "Colombia: una sociedad excluyente", En: "Colombia entre la exclusión y el Desarrollo", Propuestas para la Transición al Estado Social de derecho, Bogotá, 2002.

Dirección de Estudios Sectoriales, estudios varios, CGR, Bogotá, 2002.

Nuñez Jairo, Sánchez Torres Fabio, " Efectos sobre el Mercado Laboral del Proyecto de Ley de "Flexibilización Laboral", Informe Final presentado al Ministerio de hacienda y Crédito Público, CEDE- Facultad de Economía, Universidad de los Andes, Bogotá, 1999.

Nuñez Jairo, Dirección de Desarrollo Social de DNP, Bogotá, 2002.

Rodríguez Castillo Liria Adriana, Cabanzo Vargas Marhta Lucía, "Propuesta de seguro de desempleo en Colombia", Contraloría Delegada para el Sector Social, Dirección de Estudios Sectoriales, Contraloría General de la República, Bogotá, 2002.