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  Fallo 12591 de 2002 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 22/02/2002  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 22/02/2002  
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FCE125912002

COMPILACION - Permite acumular, ordenar de manera armónica y sistemática las normas, para lo cual el Gobierno puede suprimir las sobrantes o reiteradas / CODIGO DE REGIMEN MUNICIPAL - La Ley 11 de 1986 al permitir la compilación en dicho Código, podían eliminarse normas repetidas o derogadas / DEROGACION MEDIANTE COMPILACION - Es prohibido porque equivaldría a legislar por parte del Gobierno

La Corte Constitucional también se pronunció sobre el alcance de las facultades que habilitaron al Gobierno nacional para expedir el "Código de Régimen Municipal" y señaló en su oportunidad que la "codificación" permite no sólo acumular normas, sino también ordenar de manera armónica y sistemática las disposiciones sobre una misma materia, para lo cual puede suprimir preceptos sobrantes, reiterativos, incoherentes o ajenos al sistema; modificar los que estime pertinentes para adecuarlos a los fines propios del código; o derogar aquellos mandatos que, en ejercicio de su función legislativa, el codificador considera que no deben hacer parte del ordenamiento respectivo: En este sentido, a juicio de la Corte, la Ley 11 de 1986 autorizó al Gobierno para "codificar" normas constitucionales y legales, lo que como se ha dicho, incluyó la atribución en cabeza de este, por expresa autorización del legislador ordinario, de eliminar normas repetidas o derogadas, inclusive las constitucionales, dejando en cabeza del Ejecutivo la más absoluta discrecionalidad en la definición sobre si las normas relacionadas con el tema estaban o no vigentes y acerca de si merecían, por no estar repetidas, ser incluidas en el estatuto". De acuerdo a lo anterior, la posibilidad que tenía el Gobierno Nacional para derogar preceptos legales, estaba limitada a excluir normas que resultaran repetidas, innecesarias o que habían perdido su vigencia con anterioridad; pero en ningún caso puede interpretarse que la potestad otorgada incluía derogar disposiciones en forma absolutamente discrecional, porque ello equivale a una forma de legislar, asunto para el que no tenía competencia.

PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDAD TERRITORIAL - Pretende una eficiente asignación de recursos del Estado sin desconocer que ciertas actividades se planean desde el poder central / ENTIDAD TERRITORIAL - Sus potestades tributarias no son ilimitadas / FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL - Está sometida a la ley que haya determinado previamente los tributos

El artículo 1° de la Constitución Nacional consagra el principio de autonomía de los entes territoriales, la cual pretende lograr una eficiente asignación de los recursos del Estado, para el cabal cumplimiento de sus funciones, teniendo en cuenta las necesidades y requerimientos particulares de cada comunidad local. Pero ello no implica desconocer la necesidad de que ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central, pues no puede perderse de vista que nuestro país está organizado como república unitaria. Si bien es cierto existen normas constitucionales que reafirman la autonomía fiscal de las entidades locales, así como disposiciones que salvaguardan la propiedad de sus recursos tributarios ¿como el 294, que prohibe que la Ley conceda exenciones sobre los tributos de los entes territoriales; el 317 que dispone que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, o el 362, que da protección constitucional a los tributos de los departamentos o municipios¿, sus potestades tributarias no son ilimitadas, como se deriva del numeral 3 del artículo 287 y el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución: Esta norma exige que cc

IMPUESTO SOBRE TELEGRAFOS Y TELEFONOS URBANOS - El previsto en la Ley 97 de 1913 artículo 1° ha perdido aplicabilidad / IMPUESTO DE TELEFONOS DE LA LEY 97 DE 1913 - Al no contener los elementos de la obligación tributaria no puede ser fundamento para que los Municipios creen un Impuesto similar

c. Porque bajo el nombre de "impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos" aparecerían los más disímiles y variados gravámenes, fruto de la creación antitécnica y contrariando el mandato constitucional. Tal indefinición de la norma, haría que directamente los municipios crearan el tributo, prácticamente sin ningún límite legal, lo cual resulta contrario a los artículos 338, 303 y 313 numerales 4° de la Constitución Política actual, de acuerdo con el alcance descrito anteriormente. El gravamen creado no puede identificarse con el previsto en el literal i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913, salvo por el hecho que utilizan la misma denominación, pero éste no es un factor que permita establecer sus elementos.

Ver art. 1, literal i), Ley 97 de 1913 , Ver art. 1, Ley 84 de 1915 , Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-129 de 1995 , Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-504 de 2002

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dos (2002)

Radicación número: 17001-23-31-000-1999-0856-02(12591)

Actor: LUCY CRUZ DE QUIÑÓNEZ

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE MANIZALES

Referencia: ASUNTOS MUNICIPALES

F A L L O

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia de fecha 27 de abril de 2001 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión, que declaró la nulidad del Acuerdo N° 389 del 11 noviembre de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Manizales, Caldas.

LA NORMA DEMANDADA

Se demandó el acuerdo N° 389 del 11 de noviembre de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Manizales, que se transcribe a continuación:

"ACUERDO N° 389

(11 de noviembre de 1998)

POR MEDIO DE CUAL SE MODIFICA PARCIALMENTE EL DECRETO EXTRAORDINARIO 760 DE 1991.

El Concejo de Manizales, en ejercicio de sus facultades legales, en especial las que le confiere el Artículo 1° de la ley 97 de 1913, el Artículo 1° de la Ley 84 de 1915 y el Artículo 127 del Decreto 1333 de 1986,

ACUERDA

ARTÍCULO PRIMERO:. Modificar el artículo 147 del Decreto Extraordinario 760 de 1991, el cual quedará así:

IMPUESTO DE TELÉFONOS: Es el gravamen mensual que debe pagar todo suscriptor o abonado de un número o código de comunicación telefónica en la ciudad.

ARTÍCULO SEGUNDO: Modificar el artículo 148 del decreto Extraordinario 760 de 1991, el cual quedará así:

TARIFA: Todo suscriptor o abonado de un número o código de comunicación telefónica en el Municipio de Manizales, deberá pagar el impuesto a que se refiere el artículo anterior, de la siguiente manera:

1.- Residenciales estratos I y II 0.02 SMDLV

2.- Residenciales estratos III y IV 0.03 SMDLV

3.- Residenciales estrato, V 0.05 SMDLV

4.- Residenciales estrato, VI 0.11 SMDLV

5.- Comerciales e industriales, 0.14 SMDLV

6.- Oficiales, 0.16 SMDLV

7.- Rurales, 0.08 SMDLV

8.- Celulares asignados a Persona natural, 0.15 SMDLV

9.- Celulares asignados a persona jurídica, 0.30 SMDLV

ARTICULO TERCERO: Modificar el artículo 149 del decreto Extraordinario 760 de 1991, el cual quedará así:

Los operadores y prestadores de servicio de telefonía local y móvil celular en la ciudad de Manizales, cobrarán conjuntamente con la facturación del servicio a los abonados facturados o domiciliados en el Municipio de Manizales, los valores a que se refiere el artículo anterior, y deberán girar mensualidades al Municipio de Manizales, dentro de los cinco (5) primeros días de cada mes, el producto del recaudo por dicho concepto.

ARTICULO CUARTO: El presente Acuerdo rige a partir del 1° de enero de 1999"

DEMANDA

La ciudadana LUCY CRUZ DE QUIÑONES en ejercicio de la acción de nulidad, solicitó anular la totalidad del Acuerdo N° 389 de noviembre 11 de 1998 por considerarlo contrario a los artículos 150, 313 y 363 de la Constitución Política; 1° de la Ley 97 de 1913; 32 de la Ley 136 de 1994.

Manifestó que el impuesto a la telefonía móvil celular es inconstitucional ya que se fundamenta en una autorización legal derogada como es la Ley 97 de 1913.

Indicó que la Ley 12 de 1932 le otorgó facultades al Gobierno para crear un impuesto a los aparatos telefónicos de uso particular, con el fin de atender los gastos generados por la guerra contra el Perú, con lo que se sugiere la derogatoria del impuesto a los teléfonos establecido en la Ley 97 de 1913.

Señaló que no existen datos que demuestren que el Gobierno haya ejercido estas facultades, como tampoco se demuestra que el impuesto a los teléfonos de 1913 fuera reglamentado por los municipios.

También estimó que la Ley 97 de 1913 está derogada respecto a la facultad que otorga para la creación del impuesto de teléfono, por haberse compilado el literal i) de su artículo 1° en el Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Político y Municipal)

Citó el pronunciamiento emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 9 de junio de 1999, en el que se indicó que el impuesto de teléfonos consagrado en el literal i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913, no se encuentra vigente.

Concluyó que al estar derogada la disposición en que se fundamenta el Acuerdo del Concejo de Manizales, no hay autorización legal vigente que le permita establecer el impuesto sobre los teléfonos celulares, contradiciendo los artículo 150 y 313 de la Constitución Política.

Consideró que aún en el caso que el literal i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 se encontrara vigente, no incluye el gravamen para el servicio de telefonía móvil celular, ni puede entenderse que éste es análogo con los servicios que se autoriza gravar.

Mencionó diferencias entre la telefonía fija o urbana y la móvil celular, concluyendo que no es posible que se presente la figura de la analogía.

SUSPENSIÓN PROVISIONAL

Mediante auto de fecha 13 de enero de 2000, el Tribunal Administrativo de Caldas negó la suspensión provisional del Acuerdo N° 389 del 11 de noviembre de 1998, proferido por el Concejo Municipal de Manizales.

El Auto anterior fue apelado por la actora, siendo confirmado por el Concejo de Estado mediante providencia de 28 de abril de 2000.

OPOSICIÓN

El municipio de Manizales, a través de apoderada, dio respuesta a la demanda oponiéndose a las pretensiones de la actora.

Manifestó que el Concejo Municipal actuó con base en el principio de autonomía territorial contemplado en los artículos 287, 388 de la Constitución Política.

Argumentó que la Ley 11 de 1986, que sirvió de sustento al Decreto 1333 de 1986, le dio facultades al ejecutivo para codificar las disposiciones vigentes de carácter legal para la organización y funcionamiento de la administración municipal.

Señaló que la palabra "codificar" no faculta para derogar disposiciones. En ese sentido citó la Sentencia C-129 de 1995, proferida por la Corte Constitucional.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión, declaró la nulidad del Acuerdo 389 de noviembre 11 de 1998 emitido por el Concejo municipal de Manizales.

Consideró que el Acuerdo demandado, se fundamentó en la misma normatividad empleada por el Concejo de Medellín al crear el impuesto a la telefonía celular, por lo que transcribió el fallo emitido por el Consejo de Estado del 15 de octubre de 1999, en el que ésta Corporación indicó que el Concejo de Medellín no podía crear un gravamen, sobre un hecho generador no previsto en la ley, como era la telefonía móvil celular.

Concluyó que las normas en que se apoya el Acuerdo 389 acusado, no permiten crear el impuesto de teléfonos porque como lo ha dicho la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, la Ley 97 de 1913 está derogada y las normas municipales como el Decreto 1333 de 1986 y la Ley 136 de 1994 no contemplan el gravamen a la telefonía.

RECURSO DE APELACIÓN

El municipio demandado presentó, a través de apoderado, recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal.

Consideró que el Concejo Municipal no desconoció los límites que tiene en materia tributaria y actuó conforme a los preceptos constitucionales que lo autorizan como lo son los artículos 313-4 y 287-3, con la convicción de que su potestad no es absoluta sino derivada y discrecional e igualmente con el propósito de obtener recursos con los cuales pueda prestar a los ciudadanos los servicios de responsabilidad del Estado.

Reiteró que el literal i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 no fue derogada por el Decreto 1333 de 1986, porque esta última norma sólo otorgó la facultad de compilar.

Por último indicó que el artículo 172 del Decreto 1333 de 1986 permitió hacer extensivo el impuesto a la telefonía celular pues, aunque en la época esta tecnología no existía, no existe razón para no gravarlo como al resto de los servicios públicos.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

La parte demandada no presentó alegatos de conclusión

El Ministerio Público.

La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicitó confirmar la sentencia apelada.

Manifestó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han sido unánime en reiterar que el artículo 338 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 150 numeral 12, consagran la facultad impositiva del Estado colombiano y que los elementos de la obligación tributaria solamente puede establecerse a través de la ley. Que, igualmente, esta eliminada de plano toda posibilidad de que autoridades distintas al legislador puedan establecer los demás elementos tributarios, es decir, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables.

Agregó respecto del literal i) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913, que establece el impuesto sobre "telégrafos y teléfonos urbanos", y sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas; no incluye la telefonía móvil celular. Citó la Sentencia de esta Corporación de fecha 15 de octubre de 1999, exp. 9456, que se pronunció sobre la ilegalidad del Acuerdo 019 de 1994 expedido por el Concejo Municipal de Medellín.

Indicó igualmente que el literal i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913, que sustentó el Acuerdo demandado, no define los elementos del tributo de "teléfonos y telégrafos", ni autoriza a las autoridades nacionales para que los determinen, por lo que no se ajusta a la Constitución Nacional.

CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN

Corresponde a la Sala resolver sobre la apelación presentada por la apoderada judicial del municipio de Manizales contra la Sentencia del 27 de abril de 2001 proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Antioquia Caldas y Chocó, que anuló el Acuerdo 389 de 1998 expedido por el Concejo Municipal de Manizales.

El A-quo estimó que el Acuerdo demandado se dictó contrariando los artículos 150 numeral 12 y 313 numeral 4 de la Constitución Política, como quiera que el Concejo Municipal lo profirió sin facultades legales para ello, al estar derogadas las normas que lo autorizaban a crear el impuesto sobre teléfonos.

El Acuerdo 389 del 11 de noviembre de 1998 modificó parcialmente el Decreto Municipal 760 de 1991, el cual no fue aportado al expediente ni fue acusado, por lo que la Sala debe limitarse a examinar únicamente los cargos presentados contra el primero de los actos mencionados.

El Concejo de Manizales fijó algunos elementos del que denomina "Impuesto de Teléfonos" a través del Acuerdo demandado, el cual dictó "en ejercicio de sus facultades legales, en especial las que le confiere el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, el artículo 1° de la ley 84 de 1915 y el artículo 127 del Decreto 1333 de 1986" normas que se transcriben a continuación:

Ley 97/13. "Artículo 1°. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá, puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental:

(...)

i) Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas." (Subraya la Sala)

Ley 84/15. "Artículo 1°. Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4° de 1913:

a) Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones.

(...)"

Decreto 1333/86. "Artículo 127. Aprobado un proyecto o resolución cualquiera, puede ser reconsiderado y modificado, pero no se pueden revocar nombramientos ya comunicados, y cuando se trate de un acuerdo la revocación tiene que ser por medio de otro."

Como puede verse, el Impuesto de Teléfonos que reglamentó el Acuerdo 389 del 11 de noviembre de 1998, tiene como fundamento principal el literal i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913.

La accionante señala que esta norma se encuentra derogada porque no fue compilada en el Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal). Por su parte, la apoderada del municipio considera que mediante el Decreto mencionado, el Ejecutivo no podía derogar disposiciones legales, además que en su artículo 172 dejó vigentes los impuestos existentes en ese momento. A continuación la sala examinará este punto:

El Decreto 1333 del 25 de abril de 1986 fue dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias que confirió el artículo 76 de la Ley 11 de 1986 que dispone:

"Artículo 76. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, de acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, por el término de 100 días contados a partir de la fecha de promulgación de la presente ley. Con tal fin podrá:

(...)

b. Codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la administración municipal. La numeración comenzará por la unidad y los títulos se nombrarán y ordenarán de acuerdo con el contenido de las disposiciones que se modifiquen." (Subraya la Sala)

En ejercicio de esas facultades, el Gobierno Nacional expidió el Código de Régimen Municipal, que en su artículo 385 señala:

"Artículo 385. conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b) de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto." (Subraya la Sala)

Esta disposición fue demandada ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, argumentando que el ejecutivo no tenía facultad para derogar normas legales. Esa Corporación al confrontarlo con la Constitución Política de 1886, declaró la exequibilidad del artículo 385 del Decreto 1333 de 1986 y al respecto expresó:

"La facultad de codificar consiste en establecer, sentar, definir de manera sistemática y ordenada las normas relativas a determinada área del comportamiento social, es una atribución legislativa que, por tanto, incluye las de innovar, modificar, adicionar, refundir y derogar las normas vigentes, para que toda la materia quede en un solo cuerpo legal."1.

El entonces supremo tribunal constitucional especificó en la misma providencia, que la norma dictada en uso de facultades extraordinarias no dispone derogar, sino que el Gobierno, como legislador extraordinario, aclaró el significado del literal b) del artículo 76 de la Ley 11 de 1986, lo cual es legítimo en razón de la potestad legislativa de dar preciso alcance a disposiciones anteriores.

La Corte Constitucional también se pronunció sobre el alcance de las facultades que habilitaron al Gobierno nacional para expedir el "Código de Régimen Municipal" y señaló en su oportunidad que la "codificación" permite no solo acumular normas, sino también ordenar de manera armónica y sistemática las disposiciones sobre una misma materia, para lo cual puede suprimir preceptos sobrantes, reiterativos, incoherentes o ajenos al sistema; modificar los que estime pertinentes para adecuarlos a los fines propios del código; o derogar aquellos mandatos que, en ejercicio de su función legislativa, el codificador considera que no deben hacer parte del ordenamiento respectivo:

"Por ende, no hay razón alguna de índole constitucional que impida que un código se conforme por la suma de diversas leyes y decretos, ya que si bien un código es un conjunto sistemático, lógico y completo de las disposiciones que regulan determinada actividad, la unidad temática no implica que necesariamente el código deba estar conformado por una sola ley, pues diversas leyes o decretos pueden expedirse para integrar dicha unidad, así como varios de los preceptos consignados en ellos pueden ser derogados o suprimidos en virtud de la codificación que se hará, como ordinariamente así ocurre.

En este sentido, a juicio de la Corte, la Ley 11 de 1986 autorizó al Gobierno para "codificar" normas constitucionales y legales, lo que como se ha dicho, incluyó la atribución en cabeza de este, por expresa autorización del legislador ordinario, de eliminar normas repetidas o derogadas, inclusive las constitucionales, dejando en cabeza del Ejecutivo la más absoluta discrecionalidad en la definición sobre si las normas relacionadas con el tema estaban o no vigentes y acerca de si merecían, por no estar repetidas, ser incluidas en el estatuto" (Subraya la Sala) 2.

De acuerdo a lo anterior, la posibilidad que tenía el Gobierno Nacional para derogar preceptos legales, estaba limitada a excluir normas que resultaran repetidas, innecesarias o que habían perdido su vigencia con anterioridad; pero en ningún caso puede interpretarse que la potestad otorgada incluía derogar disposiciones en forma absolutamente discrecional, porque ello equivale a una forma de legislar, asunto para el que no tenía competencia.

En ese orden de ideas, se entienden derogadas aquellas normas legales sobre organización y funcionamiento de la Administración municipal que no fueron codificadas en el Decreto Ley 1333 de 1986, así como las que resultaban sobrantes, reiterativos, incoherentes, pero no puede extenderse este efecto a aquellas disposiciones que no tenían estas características. Mucho menos tratándose de normas de carácter tributario.

Tratándose de normas impositivas, el artículo 172 del Código de Régimen Municipal dispuso expresamente:

"Artículo 172. Además de los existentes hoy legalmente, los municipios y el distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes." (Subraya la Sala)

Dentro de los tributos que se regulan en las normas posteriores no se encuentra el llamado "impuesto de teléfonos", pero la expresión "Además de los existentes hoy legalmente" permite concluir que aquellos gravámenes que se encontraran vigentes, siguen subsistiendo conforme se encontraran descritos en la ley, como sería el caso del llamado "impuesto de teléfonos".

Ahora bien, el artículo 1° de la Constitución Nacional consagra el principio de autonomía de los entes territoriales, la cual pretende lograr una eficiente asignación de los recursos del Estado, para el cabal cumplimiento de sus funciones, teniendo en cuenta las necesidades y requerimientos particulares de cada comunidad local. Pero ello no implica desconocer la necesidad de que ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central, pues no puede perderse de vista que nuestro país está organizado como república unitaria.

El sistema tributario es uno de aquellos aspectos que deben ser manejados por las entidades y el poder central en forma coordinada, para el adecuado cumplimiento de los principios y garantías de la tributación, consagrados en el artículo 363 de la Carta Política.

Si bien es cierto existen normas constitucionales que reafirman la autonomía fiscal de las entidades locales, así como disposiciones que salvaguardan la propiedad de sus recursos tributarios ¿como el 294, que prohibe que la Ley conceda exenciones sobre los tributos de los entes territoriales; el 317 que dispone que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, o el 362, que da protección constitucional a los tributos de los departamentos o municipios¿, sus potestades tributarias no son ilimitadas, como se deriva del numeral 3 del artículo 287 y el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución:

"Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

(...)

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones." (Subraya la Sala)

"Artículo 313. Corresponde a los Concejos:

(...)

4. Votar de conformidad con la Constitución y la Ley los tributos y gastos locales" (Subraya la Sala)

En este campo la autonomía local no es plena, sino limitada y derivada de la constitución y la ley, y en ese contexto ha de asimilarse el artículo 338 de la Carta que dispone:

"Art. 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

(...)

Esta norma exige que el legislador, creador del impuesto sea nacional, departamental o municipal, fije DIRECTAMENTE los elementos estructurales del tributo.

Interpretando la anterior disposición de una manera armónica junto con los demás preceptos mencionados, le corresponde a la ley, dictada por el Congreso, la creación "ex novo" de los tributos, y a partir de ella, podrán las asambleas o los concejos ejercer su poder de imposición. Las entidades territoriales podrán entonces establecer tributos dentro de su jurisdicción, pero con sujeción a la ley que previamente los haya determinado.

El literal i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 en concordancia con la Ley 84 de 1915, le otorgó a los concejos municipales la facultad de crear el "impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas", pero sin dar ninguna referencia, pauta o directriz que le permitiera a estos entes determinar alguno de los elementos del tributo.

El mencionado artículo no indica cuál es el hecho generador del impuesto de teléfonos; Tampoco señala los sujetos pasivos, ni fija alguna pauta que permita identificarlos. En cuanto a la base gravable o las tarifas, no puede verificarse algún tipo de directriz.

Por lo tanto el literal i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 al carecer de los requerimientos previstos en la Constitución Política (art. 338) ha perdido aplicabilidad y no puede desarrollarse porque conllevaría la violación de los principios generales del derecho tributario de equidad y legalidad de los tributos. Porque bajo el nombre de "impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos" aparecerían los más disímiles y variados gravámenes, fruto de la creación antitécnica y contrariando el mandato constitucional.

Tal indefinición de la norma, haría que directamente los municipios crearan el tributo, prácticamente sin ningún límite legal, lo cual resulta contrario a los artículos 338, 303 y 313 numerales 4° de la Constitución Política actual, de acuerdo con el alcance descrito anteriormente.

El Concejo Municipal de Manizales estableció en el Acuerdo 389 del 11 de noviembre de 1998, dictado en vigencia de la Carta Política de 1991, los elementos del que llamó "Impuesto de Teléfonos". Fijó el hecho generador, los sujetos pasivos, base gravable y tarifa, sin que existiera alguna norma superior que le diera los parámetros o los intervalos para determinar estos elementos propios de la ley que crea el gravamen, por lo cual, ante la ausencia de creación legal de los elementos estructurales del impuesto, el Concejo carece de competencia derivada para desarrollarlo.

El gravamen creado no puede identificarse con el previsto en el literal i) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913, salvo por el hecho que utilizan la misma denominación, pero éste no es un factor que permita establecer sus elementos.

Teniendo en cuenta lo precedente, no es necesario estudiar los demás cargos de la demanda contra el Acuerdo 389 de 1998, debiendo confirmarse, la Sentencia de primera instancia que decretó su nulidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE:

CONFÍRMASE la Sentencia de abril 27 de 2001 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión, que declaró la nulidad del Acuerdo N° 389 del 11 noviembre de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Manizales, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.

GERMÁN AYALA MANTILLA

LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente de la Sección

 

MARÍA INES ORTIZ BARBOSA

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario

Notas:

1. Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia de noviembre 13/86. Exp. 1507. M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora.

2. Corte Constitucional, Sent