RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Fecha: 11 de julio de 2017

 

Para:  GLENDA AMPARO LUNA SALADEN

 

            Directora de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios.

 

De:     MIGUEL HENAO HENAO

 

           Director de Análisis y Conceptos Jurídicos.

 

Radicado: 3-2017-09463.

 

Asunto: Complemento de la solicitud de concepto jurídico sobre la corrección de un error formal en la Unidad de Planeamiento Zonal No. 11 San Cristóbal Norte.

 

Apreciada Glenda:

 

Esta Dirección recibió la comunicación del asunto mediante la cual se complementa la comunicación con radicado No. 3-2017-07801, señalando que de acuerdo con lo expuesto en el soporte técnico “(…) encontramos que se generó un error formal, por transcripción, en el sentido que la zona que le corresponde al Sector Normativo No. 7 es “Zona Residencial con Actividad Económica en la Vivienda”, por lo tanto solicitamos su concepto frente a las acciones a seguir”.

 

Para definir la manera de proceder es necesario citar algunos antecedentes relevantes.

 

1. Antecedentes.

 

Por medio del Decreto Distrital 377 de 2006 se reglamentó la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) No.11 San Cristóbal Norte, dividiendo el área de la misma en sectores normativos.

 

En el cuadro de sectores normativos contenido en el artículo 5 del Decreto Distrital 377 de 2006, se señala que al Sector Normativo 7 le corresponde área de actividad residencial con zonas delimitadas de comercio y servicios.

 

La Plancha No. 2 de 4 denominada “Fichas y Plano de Usos Permitidos” contiene un cuadro general de sectores normativos y otro cuadro que corresponde a la ficha reglamentaria de usos.

 

En el cuadro general de sectores normativos se señala que el Sector Normativo 7 corresponde a un área residencial con comercio y servicios en la vivienda. Por otra parte, en el cuadro de la ficha reglamentaria de usos se dispone que es una zona residencial con áreas delimitadas de comercio y servicio.

 

Mediante comunicación con radicado No. 3-2017-07801 se requirió a esta Dirección para que señalara si “(…) se puede concluir que se generó un error formal, de transcripción, en el sentido que la zona que le corresponde al Sector Normativo No. 7 es “Zona Residencial con Actividad Económica en la Vivienda”. (…)”.

 

Esta Dirección dio respuesta mediante comunicación con radicado No. 3-2017-08822 del 6 de junio de 2017, en la cual se indicó lo siguiente:

 

“(…) De acuerdo con lo señalado en el citado artículo 45 de la Ley 1437 de 2011, los errores simplemente formales corresponden a aquellos que sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras que no cambien el sentido material del acto administrativo.

 

Tal y como se expuso a lo largo del presente documento, si bien existe una contradicción en la reglamentación de la zonificación de usos del sector 7 de la UPZ No. 11 San Cristóbal Norte, entre lo señalado en el texto del Decreto Distrital 377 de 2006 y la ficha reglamentaria de usos por una parte, con el cuadro general de sectores normativos por la otra, se debe tener en cuenta que la definición de la zonificación de usos de los sectores normativos en las unidades de planeamiento zonal es consecuencia de un análisis técnico que permita precisar las normas de ordenamiento definidas para un determinado sector.

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Al no contar con los análisis técnicos con fundamento en los cuales se adoptó el Decreto 377 de 2006 que permitan inferir que se presentó un error de digitación, de transcripción o de omisión de palabras, la corrección de este error puede generar un cambio en el sentido material del acto administrativo. En consecuencia, no se puede concluir que la inconsistencia que observa esa Dirección en los cuadros de zonificación de usos del suelo de la Unidad de Planeamiento Zonal No. 11, San Cristóbal Norte, obedezca a un error simplemente formal, sin antes conocer el alcance de dichos análisis.

 

Se debe destacar que en el evento de presentarse contradicciones normativas, las mismas pueden ser resueltas por esta Secretaría en cumplimiento de lo señalado en el artículo 102 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 2.2.6.6.1.4 del Decreto Nacional 1077 de 2015, o modificando la unidad de planeamiento zonal, teniendo presente que en ambos casos se deberá contar con el sustento técnico que fundamente la decisión (…)”.

 

Citado lo anterior, es procedente resumir el sustento técnico presentado como complemento a la radicación inicial.

 

2. Fundamento Técnico.

 

El Plano No. 25 de la Cartografía Oficial del Plan de Ordenamiento Territorial contempla que la zona donde se encuentra el Sector Normativo 7 de la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) No.11 San Cristóbal Norte, corresponde a un área de actividad residencial con actividad económica.

 

En la comunicación con radicado No. 3-2017-09463 se señala que, teniendo en cuenta que en la cartografía oficial del Plan de Ordenamiento Territorial contempla se le asigna al citado Sector Normativo un área de actividad residencial con actividad económica en la vivienda, esta misma debió concretarse en la ficha normativa que se adoptó en la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) No.11 San Cristóbal Norte.

 

Señalado lo anterior, se complementa la información mencionando el contenido de las páginas 55 y 56 del documento denominado “FASE DOS” que hace parte del documento técnico de soporte del Decreto Distrital 377 de 2006. En estas páginas se encuentra la manera en que se fundamentó la asignación de los sectores normativos en la unidad de planeamiento zonal.

 

Estas páginas contienen los numerales 6.1 y 6.2 que hacen parte del título “6. AJUSTE FINAL DE LA NORMA URBANÍSTICA” del citado documento.

 

El numeral 6.1 se denomina “Norma ajustada de acuerdo con el proceso de participación” y muestra la imagen de la UPZ con la asignación de sectores normativos.

 

El numeral 6.2 tiene el cuadro de sectores normativos y una breve reseña sobre la definición de usos y tratamientos en la cual se señala lo siguiente: “La definición de Usos y Tratamientos establecida  en la cartografía oficial del Decreto 190 de 2004, fue ajustada a las condiciones reales de la UPZ de acuerdo con los criterios técnicos como los niveles de consolidación y las condiciones urbanísticas actuales como el ancho de las vías y la presencia o no de las zonas verdes definidas en los planos de legalización de los diferentes desarrollos. Dichos cambios se realizan bajo el artículo 50 de Decreto 190 de 2004. (…)”

 

Acto seguido se menciona que el documento denominado “FASE UNO”, que también hace parte del documento técnico de soporte del Decreto Distrital 377 de 2006, contiene la imagen de los denominados “Planos 40 y 41”, los cuales señalan para la zona que ocupa el citado Sector Normativo 7 el tratamiento de consolidación con densificación moderada y el área de actividad residencial.

 

3. Errores aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras.

 

Por medio de la Ley 1437 de 2011 se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

El artículo 45 de la citada Ley señaló lo siguiente respecto a los errores simplemente formales: “En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto. Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda”. (Negrilla por fuera del texto original).

 

De conformidad con lo citado, los errores simplemente formales pueden ser aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. Este tipo de errores puede corregirse en cualquier tiempo debido a que su corrección no modifica el sentido material del acto administrativo ni revive los términos legales para demandar el acto.

 

Atendiendo el tenor de las palabras se pueden citar las siguientes definiciones contenidas en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española:

 

Aritmético,ca . “(…) 1. adj. Perteneciente o relativo a la aritmética. 2. m. y f. Persona que profesa la aritmética o en ella tiene especiales conocimientos. 3. f. Parte de las matemáticas que estudia los números y las operaciones hechas con ellos”.

 

Digitar. 1. tr. Chile, El Salv., Hond., R. Dom. y Ur. Incorporar datos a la computadora utilizando el teclado. 2. intr. Chile y Ur. Manejar los dedos con destreza, especialmente al hacer funcionar un instrumento provisto de teclas o cuerdas.

 

Transcribir: “(…) 1. tr. copiar (‖ escribir en una parte lo escrito en otra). 2. tr. transliterar.

3. tr. Representar elementos fonéticos, fonológicos, léxicos o morfológicos de una lengua o dialecto mediante un sistema de escritura. 4. tr. Mús. Arreglar para un instrumento la música escrita para otro u otros”.

 

Omitir: “(…) 1. tr. Abstenerse de hacer algo. 2. tr. Pasar en silencio algo. U. t. c. prnl”.

 

De conformidad con estas definiciones, los errores formales corresponden a aquellos relacionados con los números y las operaciones hechas con ellos, la incorporación de datos en el proyecto de acto administrativo mediante el uso de teclado, copia de datos o haber guardado silencio sobre un dato específico.

 

Dentro de este contexto debe analizarse si la determinación del área de actividad en el Sector Normativo 7 de la Unidad de Planeamiento Zonal No. 11 San Cristóbal Norte, corresponde a un error formal en los términos del citado artículo 45 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

4. Análisis del fundamento técnico.

 

Tal y como se expresó anteriormente, fue aportada para su análisis información contenida en los planos 40 y 41 del documento “FASE UNO” y las páginas 55 y 56 del documento denominado “FASE DOS”, las cuales hacen parte del documento técnico de soporte de las fichas reglamentarias adoptadas para la Unidad de Planeamiento Zonal No. 11 San Cristóbal Norte mediante Decreto Distrital 377 de 2006.

 

La página 55 inicia con el numeral 6 denominado “AJUSTE FINAL DE LA NORMA URBANÍSTICA”, que según se indica en su comunicación, contiene un plano en el cual se indican las áreas de actividad en los sectores normativos de la propuesta de Unidad de Planeamiento Zonal.

 

Para un adecuado análisis, se realizó el ejercicio de sobreponer la delimitación del Sector Normativo 7 de la Unidad de Planeamiento Zonal adoptada, en la imagen del plano de la citada página 55,  lo cual se expone a continuación:

 

 

En esta imagen se puede observar que el área que corresponde al Sector Normativo 7 de la Unidad de Planeamiento Zona No. 11 San Cristóbal, tenía asignado en el plano del documento “FASE DOS” una parte del sector 3 y otra del sector 6.

 

De acuerdo con el cuadro de sectores normativos señalado en el numeral 6.2 del documento “FASE DOS”, el sector 3 tenía asignada área de actividad residencial con actividad económica en la vivienda y el sector 6 por su parte tenía asignada área de actividad residencial con zonas delimitadas de comercio y servicios, tal y como se muestra a continuación:

 

 

Es importante reiterar lo señalado en el numeral 6.2 del documento “FASE DOS” respecto a la definición de usos y tratamientos: “La definición de Usos y Tratamientos establecida  en la cartografía oficial del Decreto 190 de 2004, fue ajustada a las condiciones reales de la UPZ de acuerdo con los criterios técnicos como los niveles de consolidación y las condiciones urbanísticas actuales como el ancho de las vías y la presencia o no de las zonas verdes definidas en los planos de legalización de los diferentes desarrollos. Dichos cambios se realizan bajo el artículo 50 de Decreto 190 de 2004. (…)”. (Negrilla por fuera del texto original).

 

De conformidad con lo anterior, los usos y tratamientos de la zona, definidos previamente en el Plan de Ordenamiento Territorial, se ajustaron a las condiciones reales en la reglamentación de la unidad de planeamiento zonal, sin embargo no se especifica si las “condiciones reales” del Sector Normativo 7 les resulta aplicable lo que los documentos “FASE UNO” y “FASE DOS” contemplaban como sector 3 o sector 6.

 

De esta manera, la información suministrada respecto a los documentos “FASE UNO” y “FASE DOS” no define de manera clara el área de actividad y zona que se pretendía asignar al Sector Normativo 7 de la Unidad de Planeamiento Zonal No. 11 San Cristóbal Norte.

 

Es claro que en el caso que nos ocupa no se presenta un error aritmético debido a que no corresponde a un error en un número u operación aritmética. Tampoco se trata de un error de digitación teniendo en cuenta que en ningún documento se establece el uso que se le pretendía aplicar al sector normativo. Por otra parte, no se trata de un error de transcripción teniendo en cuenta que no se tiene claridad respecto al texto que se estaba copiando. Por último, no se trata de una omisión debido a que no se obvió la inclusión de ninguna disposición contemplada en el documento técnico de soporte.

 

Teniendo en cuenta que no es clara la asignación de área de actividad y zona a la totalidad del Sector Normativo 7 de en los documentos “FASE UNO” y “FASE DOS” no es posible concluir que se trate de un error simplemente formal.

 

5. Acciones a seguir.

 

Dentro de las consideraciones del Decreto Distrital 377 de 2006 se encuentra la siguiente: “(…) Que posteriormente, y a partir de las inquietudes expuestas por los ciudadanos, tanto en los talleres como en los buzones ubicados en las dependencias de la Localidad de Usaquén, se ajustaron las propuestas de ordenamiento y de reglamentación, así como las de las políticas y estrategias formuladas. Adicionalmente se adelantó el análisis y medición de los impactos de naturaleza socioeconómica, urbanística y de infraestructura que el proyecto normativo tendría sobre la zona; y se formuló el capítulo de instrumentos de gestión y de hechos generadores de participación en plusvalía. Las memorias del proceso fueron remitidas mediante oficio No. 2-2005-15883 del 28 de junio de 2005, dirigido a la Alcaldía Local de Usaquén con el propósito de que dicha Entidad las divulgue a la comunidad (…)”

 

De acuerdo con esta consideración, se recomienda verificar lo señalado en el Oficio 2-2005-15883 del 28 de junio de 2005 dirigido por esta Secretaría a la Alcaldía Local de Usaquén, que contiene las memorias del proceso de expedición del citado Decreto, con el objeto de determinar si la información allí señalada permite definir de manera clara la zona aplicable al Sector Normativo 7.

 

Es importante tener en cuenta que el presente análisis se plantea a partir de la solicitud de la Curadora Urbana No. 4 de Bogotá Adriana López Moncayo mediante Oficio con número de Radicación 1-2017-17850 de 5 de abril de 2017.

 

En esta medida, resulta aplicable el artículo 102 de la Ley 388 de 1997 según el cual “(…) En los casos de ausencias de normas exactamente aplicables a una situación o de contradicciones en la normativa urbanística, la facultad de interpretación corresponderá a las autoridades de planeación, las cuales emitirán sus conceptos mediante circulares que tendrán el carácter de doctrina para la interpretación de casos similares (…)”.

 

Este artículo fue reglamentado por el artículo 2.2.6.6.1.4. en los siguientes términos:

 

“Artículo 2.2.6.6.1.4 Interpretación de las normas. En el ejercicio de sus funciones, los curadores urbanos verificarán la concordancia de los proyectos de subdivisión, parcelación, urbanización, construcción y demás sometidos al trámite de licencias con las normas urbanísticas vigentes. Solamente en los casos de ausencia de normas exactamente aplicables a una situación o de contradicciones en la normativa urbanística, la facultad de interpretación corresponderá a las autoridades de planeación del municipio o distrito, las cuales emitirán sus conceptos mediante circulares que tendrán el carácter de doctrina para la interpretación de casos similares, de conformidad con el artículo 102 de la Ley 388 de 1997.

 

Existe vacío normativo cuando no hay una disposición exactamente aplicable y contradicción cuando hay dos o más disposiciones que regulan un mismo tema que son incompatibles entre sí. En todo caso mediante estas circulares no se pueden ajustar o modificar las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial ni de los instrumentos que lo desarrollen y complementen.

 

La interpretación que realice la autoridad de planeación, en tanto se utilice para la expedición de licencias urbanísticas, tiene carácter vinculante y será de obligatorio cumplimiento, con el fin de darle seguridad a dicho trámite.”

 

En el caso que nos ocupa, al existir diferentes disposiciones acerca del área de actividad y zona aplicable al Sector Normativo 7 de la Unidad de Planeamiento Zonal No. 11 San Cristóbal Norte, se presenta una contradicción normativa que puede ser resuelta mediante circular de conformidad con un sustento técnico detallado y debidamente fundamentado.

 

Por otra parte, se puede gestionar la modificación del Decreto Distrital 377 de 2006 aclarando el alcance del área de actividad y zona del Sector Normativo 7, caso en el cual se deberá proceder de conformidad con los artículos 49 y 50 del Plan de Ordenamiento Territorial realizando además la respectiva socialización con la comunidad.

 

En todo caso, tanto la circular como la modificación o aclaración de la unidad de planeamiento zonal, deberá sustentarse en un documento técnico de soporte en el cual se indique de manera detallada la realidad del sector, la proyección del mismo y el impacto que tendría la determinación del área de actividad y zona en función del sistema vial, los espacios públicos y los servicios públicos, existentes entre otros factores técnicos relevantes.

 

El presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1ª de la Ley 1755 de 2015, según el cual “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

 

Cordialmente,

 

MIGUEL HENAO HENAO

 

Dirección de Análisis y Conceptos Jurídicos

 

Proyectó: Hernán Javier Rodríguez Cervantes. Profesional Especializado de la dirección de Análisis y Conceptos Jurídicos.