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Concepto 33541 de 2017 Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público - Dadep

Fecha de Expedición:
11/03/2017
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Bogotá, DC.

Doctora

ADRIANA LUCIA JIMENEZ RODRIGUEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIENRO

Carrera 8 No. 10 - 65 / Teléfono 3387000 - 3820660

Ciudad

 

ASUNTO: Concepto del DADEP conclusiones del análisis del nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia frente a la competencia para recuperar el espacio público de Bogotá, D.C.

 

Dra. Adriana Lucía, reciba un cordial saludo,

 

A continuación, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público DADEP presenta el análisis sucinto (pregunta - respuesta) y las conclusiones del análisis realizado al nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016) frente a la competencia para recuperar el espacio público de Bogotá D.C.

 

Constituye un avance normativo que el Nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia (por su sigla CNPC) regule expresamente et espacio público, toda vez que el anterior Código Nacional de Policía, incorporado en el Decreto - ley 1355 de 1970 (modificado por el Decreto - ley 522 de 1971, entre muchas otras normas), sólo se refería a los bienes de uso público (Ej. Artículo 132 - restitución de los bienes de uso público).

 

De acuerdo con nuestro análisis, la Ley 1801 de 2016 regula el tema del espacio público de manera directa o indirecta en 41 artículos a saber: 2, 12 parágrafo 1, 2.2, 30.2, 32.1, 33.2, 33.1c, 33.2, 36, 44.4, 49 parágrafo 1, 50, 51 , 53, 54, 60, 77, 8 , 86, 89, 110.3, 110.4, 110.13, 111.8, 135, 136, 139, 140, 141 - 144, 179, 181, 186, 17, 198.5, 206, 207, 209.2b), 210.2c), 212 y 226.

 

De los 41 artículos listados atrás, los artículos 139 y 140 consideramos los más importantes en materia del espacio público, el art. 139 incorpora la definición legal del espacio público y el art. 140 regula los comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público.

 

PREGUNTA: ¿Con la entrada en vigencia del Nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016) debe desaparecer la institución propia de Bogotá llamada: Consejo de Justicia de Bogotá?

 

RESPUESTA DEL DADEP: NO, con la entrada en vigencia del Nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016) NO debe desaparecer la institución propia de Bogotá llamada: Consejo de Justicia de Bogotá, toda vez que esta figura o institución jurídica se encuentra prevista por las normas distritales, entre ellas, el Acuerdo 079 de 2003 (Código de Policía de Bogotá) y ejerce la segunda instancia de los procesos de policía, incluidos los procesos policivos para la restitución del espacio público, todo con fundamento en el artículo 206, 207 de la Ley 1801 de 2016 que respeta y mantiene la validez de los Acuerdos y Ordenanzas de las distintas entidades territoriales.

 

De otra parte, existe un represamiento de expedientes de procesos policivos que esperan ser decididos en segunda instancia por parte del Consejo de Justicia de Bogotá.

 

COMPETENCIA PARA RECUPERAR EL ESPACIO PÚBLICO INDEBIDAMENTE OCUPADO EN BOGOTA D.C.

 

El artículo 322 de la Constitución Política de 1991, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2000, establece que Bogotá es Capital de la República, del Departamento de Cundinamarca y se organiza como Distrito Capital. Su régimen político, fiscal y

administrativo será el que determinen la Constitución, las “leyes especiales” que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

 

Adicionalmente, se señala que con base en las normas generales que establezca la ley, el Concejo de Bogotá a iniciativa del Alcalde Mayor, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, hará el

correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.

 

Así, el Distrito Capital de Bogotá se encuentra dividido en veinte (20) localidades, cada una de ellas, con un Alcalde Local como primera autoridad dentro del área de su jurisdicción.

 

Por su parte, la Estructura Orgánica del Distrito Capital de Bogotá se encuentra establecida en el Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto - ley 1421 de 1993) y la Reforma Administrativa (Acuerdo 257 de 2006 aprobado por el Concejo de Bogotá y sus modificaciones, entre ellas, el Acuerdo 638 de 2016 que creó el Sector Administrativo de Gestión Jurídica y la Secretaría Jurídica Distrital); y las competencias específicas en materia policiva se encuentran prescritas por el Código de Policía de Bogotá (Acuerdo 079 de 2003 aprobado por el Concejo de Bogotá y sus modificaciones), el cual NO fue derogado expresa ni tácitamente por el nuevo Código Nacional de Policía y Co vivencia, a la luz del artículo 238 del CNPC.

 

A juicio del DADEP, está vigente el Código de Policía de Bogotá (Acuerdo 07 de 2003 aprobado por el Concejo de Bogotá y sus modificaciones), el cual según el artículo 238 del CNPC, complementa el Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016). De acuerdo con las normas aplicables al Distrito Capital de Bogotá: Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto - ley 1421 de 1993) y Código de Policía de Bogotá (Acuerdo 07 de 2003 aprobado por el Concejo de Bogotá y sus modificaciones), en el Distrito Capital de Bogotá las autoridades que conocen y se ocupan de defender y ordenar la recuperación del espacio público indebidamente ocupado son los Alcaldes Locales en cada na de sus jurisdicciones, en primera instancia, y el Consejo de Justicia de Bogotá, e segunda instancia (cuando se presenta el recurso de apelación en contra de la decisión de los Alcaldes locales). Excepción a este procedimiento es la situación de los hechos notorios de ocupación indebida del espacio público, asunto que se encuentra regulado actualmente por los artículos 79 y 80 del Acuerdo 645 de 2016 - Plan Distrital de Desarrollo “Bogotá Mejor Para Todos” aprobado por el Concejo de Bogotá.

 

Pues bien, la Ley 1801 de 2016 - CNPC es una “ley ordinaria” (en cuanto a la clasificación y jerarquía de las leyes en Colombia), y en consecuencia, no tiene la virtud o capacidad de poder modificar o derogar “las leyes especiales” reguladas por la Constitución Política de 1991 (artículo 322) que consagra el régimen sui generis del único Distrito Capital del país, como lo es el Decreto - ley 1421 de 1993 Estatuto Orgánico de Bogotá.

 

PREGUNTA DEL DADEP: ¿La Ley 1801 de 2016 derogó (parcialmente, en cuanto a la estructura administrativa y sus funciones) el Decreto - ley 1421 de 1993?

 

RESPUESTA DEL DADEP: NO, la Ley 1801 de 2016 NO derogó (parcialmente) el Decreto - ley 1421 de 1993, por cuanto una ley ordinaria no puede derogar una ley de naturaleza especial.

 

En consecuencia, se mantiene la Estructura Orgánica del Distrito Capital de Bogotá contenida en su Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto - ley 1421 de 1993) y sus propios reglamentos; sin embargo, a partir de la vigencia del CNPC se debe aplicar el nuevo procedimiento de policía, los nuevos comportamientos contrarios a la convivencia, las nuevas medidas correctivas y en general todas sus normas a excepción de aquellas que establecen una nueva estructura administrativa y de competencias de las autoridades distritales.

 

COMPETENCIAS SEGÚN LA LEY 1801 DE 2016 EN MATERIA DE ESPACIO PÚBLICO: RESTITUCIÓN - RECUPERACIÓN – REMOCION


 

En los procesos contenciosos en los que se solicite la RESTITUCIÓN de un inmueble (o mueble), por ejemplo un bien fiscal, derivada de un título de tenencia como un CONTRATO DE ARENDAMIENTO, o un COMODATO, un DEPÓSITO y otros similares, la devolución del bien se ventilará por las reglas especiales del proceso verbal declarativo, particularmente el art. 384 y ss. del CODIGO GENERAL DEL PROCESO, CGP (Ley 1564 de 2012) y con competencia privativa de los jueces civiles indicada en el art. 28 numeral 7º del CGP, que asigna como competencia de los jueces por el factor territorial la competencia:

 

“En los procesos en que se ejerciten derechos reales, en los divisorios, de deslinde y amojonamiento, expropiación, servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza, RESTITUCIÓN de tenencia, declaración de pertenencia y de bienes vacantes y mostrencos, será competente, de modo privativo, el juez del lugar donde estén ubicados los bienes, y si se hallan en distintas circunscripciones territoriales, et de cualquiera de ellas a elección del demandante”. (MAYÚSCULAS Y SUBRAYADOS FUERA DE TEXTO).

 

El ámbito de conocimiento de estos litigios de RESTITUCIÓN está referido aquellos supuestos en que el tenedor debe restituir o reintegrar un bien mueble o inmueble que se llegó a tener por una vía contractual legítima, tales como la entrega del arrendador al arrendatario, del comodante al comodatario, del depositante al deposita o, que se llevó a cabo al inicio de la ejecución de un contrato válido celebrado entre ellas como el arrendamiento, comodato o depósito. Pero que por razón de la terminación de tales contratos por cualquier causa que debe examinar su procedencia el juez y solo él que tiene jurisdicción-, se pretende el reintegro (RESTITUCIÓN) de la cosa.

 

Acá hay un procedimiento netamente de conocimiento y declarativo del derecho por parte de un juez que por virtud del Nuevo Código de Policía, no ha sido atribuido a una autoridad de policía como los inspectores para que por excepción ejerciendo facultades jurisdiccionales resuelvan la clase de litigios que estamos comentando.

 

Tanto así que en las derogatorias de la ley 1801 de 2016 (artículo 242) no aparecen expresamente derogadas las competencias de los jueces civiles para conocer de los procesos de restitución de inmueble arrendado y/u otros títulos de tenencia. Además, de haberlo querido el legislador debería a la luz de los Art. 116 y 121 de la C.P. haberlos asignado específicamente.

 

RECUPERACIÓN. No existe definición legal de este concepto; sin perjuicio de ello, se refiere a la protección de un espacio el cual un tercero sin justo título toma la posesión del mismo, siendo este un detentador de facto.

 

La protección a la propiedad inmueble del Art. 77 y concordantes del Nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016) se da frente a vías de hecho no derivadas de relaciones contractuales y/o de un título de propiedad, que se vea afectada por razón de perturbación, alteración o interrupción de la posesión o mera tenencia de un bien inmueble en virtud de su ocupación ilegal o causándole daños por parte de terceros, no de partes contratantes o de disputa del derecho real de dominio (propio de un proceso reivindicatorio: Arts. 946 y ss. del C. Civ.).

 

Así las cosas será la autoridad de policía correspondiente la que tendrá la competencia para imponer medidas correctivas a los infractores por razón de comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles y para adelantar las diligencias de restablecimiento de tales situaciones jurídicas a su punto de origen (RESTITUCIÓN) de posesión y mera tenencia al querellante, aún sobre bienes de uso público y fiscales, en los términos explicados en este concepto.

 

En conclusión, la Ley 1801 de 2016 no derogó las competencias de los jueces contenidas en el CGP (Ley 1564 de 2012) en materia de restitución de bienes inmuebles muebles por razón de arrendamiento, comodato y otros títulos de tenencia. El uso de la expresión “restitución” en el contexto del Nuevo Código de Policía y Convivencia, se circunscribe solamente al reintegro de la tenencia o posesión de inmuebles que por vías de hecho ha perdido el tenedor o poseedor, pero no modifica el estatus actual del proceso de restitución de bien arrendado o en otro título de tenencia.

 

De otra parte, los Alcaldes Locales de Bogotá, en cumplimiento de las normas previstas por el Decreto - ley 1421 de 1993 y el Acuerdo 079 de 2003 (Código de Policía de Bogotá) continúan detentando las funciones de inspección, vigilancia y control, y en consecuencia, continúan, por ejemplo, con las funciones en materia de RECUPERACIÓN del espacio público frente a vendedores informales que lo ocupan indebidamente.

 

REMOCIÓN se refiere al retiro de elementos que no requieren de prueba pue de bulto evidentemente se encuentran en un espacio público - HECHOS NOTORIOS, esta competencia le corresponde según el nuevo CNPC a la Policía Nacional - Policía Metropolitana de Bogotá, además de las autoridades previstas en el actual Plan de Desarrollo de Bogotá.

 

REGLAMENTACIÓN DEL CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Y CONVIVENCIA

 

El nuevo CNPC en el artículo 238 dispuso que: “REGLAMENTACIÓN. El presente Código rige en todo el territorio nacional y se complementa con los reglamentos de Policía expedidos por las autoridades competentes, de conformidad con la Constitución Política y la ley. Las disposiciones de la presente ley, prevalecen sobre cualquier reglamento de Policía.”

 

Así, el nuevo CNPC no derogó táctica (sic) ni expresamente per se los “Reglamentos de Policía” y “Códigos de Policía” expedidos por todas las autoridades competentes de la República de Colombia, que en el caso del Distrito Capital de Bogotá estamos hablando del Código de Policía de Bogotá (incorporado en el Acuerdo 079 de 2003 y sus modificaciones1).

 

Bajo esa misma lógica, por ejemplo, los artículos 79, 80, 81 y 82 del Plan Distrital de Desarrollo “Bogotá Mejor Para Todos” (Acuerdo 645 de 2016), en cuanto a hechos notorios, espacios recuperados y/o preservados, etc., continúan vigentes y aplicables porque “complementa” en principio el Código Nacional de Policía y Convivencia.

 

Igualmente continúan vigentes otras tantas normas distritales, por ejemplo, Decreto Distrital 098 de 2004, salvo los artículos 3, 4, 5 y 6 que están derogados, en materia de recuperación del espacio público frente a los vendedores informales que lo ocupan.

 

Luego resta concluir que el Código de Policía de Bogotá “complementa” en principio el Código Nacional de Policía y Convivencia.

 

DEMANDA CONTRA EL CNPC RESPECTO DE LA TENSIÓN ENTRE ESPACIO PÚBLICO Y VENDEDORES INFORMALES


El ciudadano y Representante a la Cámara lnti Raúl Asprilla Reyes presentó demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional (Exp. D-11638, Magistrado Ponente, Dr. Jorge lván Palacio Palacio) en contra del numeral 4 y los parágrafos y del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, en defensa de los derechos de los vendedores informales.

 

La Secretaría Distrital de Gobierno, con el apoyo y argumentación del DADEP, el 5 de octubre de 2016 presentó memorial de intervención y defensa de las normas ante la Corte solicitando que sean declaradas exequibles.

 

Por su parte, la Procuraduría General de la Nación emitió el concepto No. 006195 del 1° de noviembre de 2016 con destino a la Corte, en el cual solicita que declare EXEQUIBLE la contravención prevista en el numeral 4 e INEXEQUIBLES los parágrafos 2° y 3° de la norma, con fundamento en la vulneración del derecho al trabajo, al mínimo vital, a la prohibición de confiscación y al derecho a la propiedad privada establecidos en los artículos 25, 34 y 58 superiores.

 

* De acuerdo con lo anterior, estamos a la espera de que la Corte Constitucional profiera la sentencia que decida esta demanda y nuevamente se pronuncie respecto de la tensión entre la protección de la integridad del espacio público y la defensa de los derechos fundamentales de los vendedores informales que lo ocupan.

 

Por una Bogotá Mejor Para Todos,

 

PEDRO ALBERTO RAMIREZ JARAMILLO

 

Jefe Oficina Asesora Jurídica

 

NOTAS DE PIE DE PÁGINA.

 

1 A título de ejemplo, el Concejo de Bogotá aprobó el Acuerdo 580 de 2015, por el cual se modifica el Capítulo 6 del Título IX del Acuerdo 079 de 2003 y se dictan otras disposiciones.

 

Proyectó: Giovanni Herrera Carrascal

Revisó y aprobó: Pedro Ramírez Jaramillo