RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Doctor

DIEGO NAIRO USECHE RUEDA

Jefe Oficina de Control Interno

SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD

duseche@movilidadbogota.gov.co

Calle 13 No. 37-35

Código Postal 111831

Bogotá D.C.

REF.: Consulta recibida vía correo electrónico

En atención a su comunicación de la referencia calendada el 03-04-2018, mediante la cual se eleva una consulta, de manera atenta me permito realizar las siguientes precisiones:

Se solicita “aclarar sobre lo descrito en el parágrafo segundo del artículo 7° de la circular (sic) reglamentaria 012 del 2018 de la Contraloría Distrital de Bogotá, particularmente en lo relacionado con el texto “…de manera que asegure la conformidad de la información y la efectividad de la acción para eliminar la causa del hallazgo” a la luz de lo establecido en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 87 de 1993.”

MARCO NORMATIVO

La Constitución Política establece en el artículo 209 que “la administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley” y en el artículo 269 que “… en las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley”.

A su paso el artículo 9 de la Ley 87 de 1993[1], define la unidad u oficina de coordinación del control interno, como uno de los componentes del sistema de control interno, de nivel gerencial o directivo, encargado de medir y evaluar la eficiencia, eficacia y economía de los demás controles, asesorando a la dirección en la continuidad del proceso administrativo, la reevaluación de los planes establecidos y en la introducción de los correctivos necesarios para el cumplimiento de las metas u objetivos previstos.

La misma ley dispone en el artículo 12, literal f), como función del asesor, coordinador, auditor interno o similar, servir de apoyo a los directivos en el proceso de toma de decisiones, a fin que se obtengan los resultados esperados; y en el parágrafo del mismo artículo, que en ningún caso, podrá este servidor, participar en los procedimientos administrativos de la entidad a través de autorizaciones o refrendaciones.

De acuerdo con el artículo 2.2.21.2.4. del Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, las oficinas de control interno en cada entidad son facilitadoras, esto es, “instancias encargadas de orientar, asesorar, impulsar y poner en marcha estrategias para la debida implantación y el mejoramiento continuo del Sistema de Control Interno” y en tal virtud les corresponde, entre otras, funciones: b) Asesorar y apoyar a los directivos en el desarrollo y mejoramiento del Sistema Institucional de Control Interno a través del cumplimiento de los roles establecidos en el presente Título”.

El mismo Decreto atribuye a los jefes de control interno la obligación de presentar informes, uno de los cuales tiene que ver con el seguimiento al plan de mejoramiento de las contralorías (artículo 2.2.21.4.9).

En concordancia con lo anterior, el artículo 2.2.21.5.3. ídem, asigna a las oficinas de control interno, los roles de liderazgo estratégico, enfoque hacia la prevención, evaluación de la gestión del riesgo, evaluación y seguimiento y relación con entes externos de control.

MARCO TEÓRICO

Al amparo de la normativa vigente y para propender por el cumplimiento de las funciones de las oficinas de control interno o sus equivalentes en las entidades y organismos del sector público, el Departamento Administrativo de la Función Pública, a través del documento denominado Guía Rol de las Unidades de Control Interno^[2], desarrolla diferentes ocupaciones de estas áreas, dentro de las cuales se pueden destacar algunos apartes propios del tema en consulta, así:

1.- En el rol de liderazgo estratégico, caracterizado por constituir una labor de acompañamiento, la oficina de control interno está llamada a contribuir de manera independiente en la consecución de los objetivos de la entidad, actuando con objetividad e imparcialidad y alertando sobre riesgos presentes o potenciales que afecten del desempeño institucional.

Por tanto, las oficinas de control interno deben formular recomendaciones con alcance preventivo que permitan la toma de decisiones oportunas frente al quehacer institucional y la mejora continua, para lo cual se requiere establecer canales de comunicación efectivos, que permitan la entrega y recibo por parte de la alta dirección de información real sobre el estado en que se encuentra la entidad en un momento determinado.

Señala la Guía en comento que algunas formas de desarrollar este rol son:

i) Sensibilizar y capacitar en temas como la rendición de cuentas, planes de mejoramiento y otras áreas que afectan la eficacia, eficiencia y economía de las operaciones.

ii) Asistir a comités con voz y sin voto para brindar opiniones fundadas en su experiencia y conocimiento para resolver problemas identificados.

iii) Asesorar a los líderes de procesos en el establecimiento de planes de mejoramiento.

iv) Servir de facilitador al auditado, cuando sea requerido, sobre metodologías para el establecimiento de causas, acciones o controles efectivos que resuelvan las causas identificadas, ajustadas a las capacidades y necesidades de la entidad.

2.- En el rol de relación con entes externos de control, indica la Guía del DAFP, que las unidades de control interno deben facilitar la comunicación entre la Entidad y el Órgano de Control y verificar aleatoriamente que la información suministrada por los responsables, sea entregada bajo criterios de oportunidad, integridad y pertinencia, sin que se entienda como actos de aprobación o refrendación de la información, la cual es de absoluta responsabilidad de los responsables de procesos.

Menciona la Guía referida que el desarrollo de este rol incluye aspectos como:

i) Verificar la pertinencia, oportunidad e integralidad de las respuestas dadas al ente de control en relación con el requerimiento (para este caso la verificación del plan de mejoramiento frente al informe de auditoría).

ii) Brindar asesoría y acompañamiento a los líderes de los procesos de la entidad, con el fin de que se responda de manera oportuna, confiable, veraz y consistente a los requerimientos de los entes externos de control.

iii) Coordinar con los líderes de los procesos la elaboración de los planes de mejoramiento.

iv) Asesorar sobre metodologías para realizar un adecuado análisis e identificación de causas.

3.- En el rol de evaluación y seguimiento, las unidades de control interno deben verificar el seguimiento a los planes de mejoramiento definidos por la entidad, el cual permite determinar que las acciones fijadas, hayan sido pertinentes y se hayan implementado de manera efectiva.

Lo anterior sin perjuicio de la obligación que tienen el representante legal y los líderes de procesos de realizar, en desarrollo de los principios de autocontrol, autogestión y autorregulación, el seguimiento a los controles a su cargo.

CONSIDERACIONES Y CONCLUSIONES

De acuerdo con el mandato constitucional, la administración pública, incluso en el orden territorial, debe diseñar y aplicar métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley.

De conformidad con las atribuciones establecidas para el Contralor General de la República en los numerales 1 y 4 del artículo 268 Constitucional, extensivas a nivel del Distrito Capital en virtud del artículo 272 ídem y de las previsiones del Decreto Ley 1421 de 1993 (art. 109) y el Acuerdo 568 de 2016, el Contralor de Bogotá, D.C., está facultado para prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas, así como, para exigir informes sobre su gestión a todas las personas o entidades públicas o que administren fondos o bienes del Distrito.

En ejercicio de esta facultad se expidió la Resolución Reglamentaria No. 012 de 2018[3], en cuyo artículo séptimo se consagra como obligación del responsable de rendir cuenta al Organismo de Control Fiscal: definir y presentar un plan de mejoramiento, en el cual se determine la causa que origina los hallazgos de auditoría, las acciones, el indicador, la meta, las áreas responsables de ejecutarlas y la fecha de terminación. Igualmente se establece que la Contraloría de Bogotá, D.C., evaluará la eficacia y efectividad de las acciones implementadas y se pronunciará sobre ello en el informe de auditoría.

El Parágrafo segundo del artículo séptimo, señala que:

“La Oficina de Control Interno del sujeto de vigilancia y control fiscal o quien haga sus veces, en cumplimiento de los roles establecidos en las normas vigentes, deberá acompañar y asesorar a los responsables en la elaboración del plan de mejoramiento, de manera que asegure la conformidad de la información y la efectividad de la acción para eliminar la causa del hallazgo comunicado por la Contraloría de Bogotá, D.C.”.

Según el artículo 101 de la Ley 42 de 1993[4], los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes (…) no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías; por lo cual, corresponde a las Direcciones de Fiscalización[5], realizar seguimiento al cumplimiento de los planes de mejoramiento suscritos por los sujetos de control producto del ejercicio auditor.

De lo hasta aquí expuesto se extrae sin lugar a dudas, que en nada riñe la Resolución Reglamentaria No. 012 de 2018, expedida por la Contraloría de Bogotá, D.C., para fijar los parámetros de elaboración y manejo de los planes de mejoramiento a cargo de sus sujetos de vigilancia y control fiscal, y particularmente el parágrafo segundo del artículo séptimo, con la normatividad citada en materia de control fiscal, control interno y con la Guía publicada por el DAFP, sobre las funciones y los diferentes roles de las oficinas de control interno de las entidades del sector público.

En efecto, con primacía de la objetividad, imparcialidad e independencia que debe observar la oficina de control interno en sus actuaciones, para casos como el que nos ocupa, esta área cumple con labores de acompañar y asesorar a la alta dirección en el establecimiento de planes de mejoramiento, para lo cual brinda a las diferentes dependencias y equipos de trabajo, la capacidad técnica, experiencia y conocimiento de la Entidad a fin de servir como facilitadora en el proceso y contribuir en la identificación de causas de hallazgos, introducción de correctivos y aplicación de controles efectivos que las resuelvan, de modo que se dé un tratamiento adecuado a las deficiencias detectadas.

Es así como la participación de la oficina de control interno en la concepción y verificación del monitoreo a los planes de mejoramiento de la entidad, constituye un factor de acompañamiento técnico, en desarrollo de su rol de liderazgo estratégico, asesorando sobre la metodología para realizar un adecuado análisis e identificación de causas, sin que sea dado hablar de autorización, refrendación o coadministración, toda vez que quienes toman decisiones son los responsables de los procesos y el representante legal y la intervención de la oficina de control interno en todos los escenarios es con voz y sin voto, es decir, que como bien se expresa en la consulta, la responsabilidad es de los líderes de proceso.

Así lo reconoce la resolución en comento cuando establece que el responsable señalado en el artículo 3°, deberá definir la causa que originó el hallazgo de auditoría, las acciones, el indicador, la meta, las áreas responsables de ejecutarlas y fecha de terminación establecida, previsto en el formato Plan de Mejoramiento y presentarlo a través del sistema de rendición de cuentas.

Por tanto, no resulta acertado interpretar como se hace en la consulta, que de la lectura del enunciado “acompañar y asesorar”, se desprenda la obligación para las oficinas de control interno de asegurar la efectividad de la acción para eliminar la causa del hallazgo. El alcance de la expresión “de manera que asegure”, más que un deber constituye un contenido finalístico de la asesoría, es decir, que los directivos tengan elementos de juicio para tomar decisiones con razonable grado de certeza de que la construcción del plan de mejoramiento asegure la conformidad de la información utilizada y la efectividad de las acciones propuestas para eliminar la causa de los hallazgos reportados en el informe de auditoría.

Téngase en cuenta que el plan de mejoramiento es un instrumento que contiene el conjunto de acciones que se compromete a implementar un sujeto de vigilancia y control fiscal, tendientes a subsanar o corregir hallazgos negativos de orden administrativo que hayan sido identificados en ejercicio de las auditorías de regularidad, desempeño, visita de control fiscal y auditoría a los Estados Contables que adelanta la Contraloría de Bogotá, D.C., con el fin de eliminar la causa de los hallazgos y adecuar la gestión fiscal a los principios de economía, eficiencia, eficacia, equidad y mitigación de impactos ambientales.

Por consiguiente, el hecho que la oficina de control interno asesore y acompañe técnicamente la elaboración de los planes de mejoramiento, con el alcance señalado en la ley sobre sus roles en la entidad, permitirá elaborar un plan de mejoramiento con información confiable y cuyas acciones resulten efectivas para eliminar la causa de los hallazgos comunicados por la Contraloría de Bogotá, D.C., en desarrollo del ejercicio auditor, quedando en todo caso en cabeza de los directivos la responsabilidad de la formulación y ejecución de las acciones y la efectividad de las mismas, en procura de adecuar la gestión fiscal a los principios de la gestión pública.

Más aún, la labor de las oficinas de control interno, vislumbrando la delgada línea divisoria entre sus funciones de asesoría y evaluación, supera la etapa de apoyo en la formulación del plan de mejoramiento para incursionar en la verificación del seguimiento a su ejecución y la observación aleatoria de que la información suministrada por los responsables al organismo de control, sea entregada bajo criterios de oportunidad, integridad y pertinencia, todo lo cual permite determinar que las acciones definidas, hayan sido acertadas y se hayan implementado de manera efectiva.

En ese orden de ideas es legítimo que las oficinas de control interno de los sujetos de vigilancia y control de la Contraloría de Bogotá, D.C., en desempeño de los roles establecidos por la ley y en cumplimiento de la función de apoyar a los directivos en la toma de decisiones, orienten de manera técnica y no vinculante a las dependencias de la Entidad, en la aplicación de metodologías para la identificación de causas y la formulación de acciones para elaborar el plan de mejoramiento, con el fin que estas contribuyan a subsanar los hallazgos o deficiencias señaladas por el organismo fiscalizador, sin que ello conlleve participar en procedimientos administrativos con autorizaciones o refrendaciones.

La conformidad de la información y la efectividad de las acciones para eliminar la causa del hallazgo, no es un deber sino un propósito específico, no solo de la oficina de control interno sino de la Entidad vigilada, de ajustar la gestión a los principios de la función pública y de mejorar los resultados en beneficio de la ciudadanía y de paso, evitar sanciones por falta de subsanar las deficiencias señaladas en los informes de control fiscal.

A la luz de la normatividad vigente y en aras de garantizar el ejercicio fiscalizador de manera oportuna y eficiente, incluyendo, el objetivo de asegurar la efectividad de los planes de mejoramiento a través de la fijación de parámetros, criterios y procedimientos que faciliten a los sujetos de vigilancia y control atender las observaciones y mejorar la gestión pública bajo el manto de los principios constitucionales, el contralor expidió esta resolución que en nada desdibuja y por el contrario confirma los roles y funciones de las oficinas de control interno o sus equivalentes en el Distrito Capital.

El presente concepto se emite con el alcance establecido en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Cordial saludo,

JULIÁN DARÍO HENAO CARDONA

Jefe Oficina Asesora Jurídica