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  Proyecto de Acuerdo 93 de 2003 Concejo de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 02/01/2003  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 02/01/2003  
  Medio de Publicación: Anales del Concejo de Bogotá  


 
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Definición de vínculos para la Norma:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

PROYECTO DE ACUERDO 093 DE 2003.

"Por el cual se modifican los Acuerdos No. 08 de 1998 y No. 041 de 2001 y se dictan otras disposiciones"

Ver el Proyecto de Acuerdo Distrital 73 de 2003 , Ver el Proyecto de Acuerdo Distrital 123 de 2003

Honorables Concejales:

En nombre de la Administración Central y de los Establecimientos Públicos de Bogotá Distrito Capital, me permito presentar al H. Concejo Distrital el proyecto de Acuerdo por el cual se modifica el Acuerdo No. 08 de 1998 y el Acuerdo 41 de 2001 y se dictan otras disposiciones.

El Distrito Capital requiere de un mayor cupo de endeudamiento del que se encuentra disponible y que fue autorizado por los Acuerdos No. 08 de 1998 y No. 41 de 2001, para financiar el Plan de Desarrollo "Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado". Del remanente del cupo de endeudamiento disponible el primero de enero de 2001 la mayoría fue utilizado por la actual administración para financiar compromisos adquiridos por la administración anterior.

En esta exposición de motivos se describen los antecedentes y las normas que justifican y hacen viable la presente solicitud (Capítulo I). Se presenta así mismo una visión general de la situación fiscal del Distrito Capital, haciendo énfasis en el comportamiento del endeudamiento, así como en la estrategia de endeudamiento para el período 2002 – 2004 (Capítulo II). En la sección final se presenta el articulado del Proyecto de Acuerdo propuesto (Capítulo III).

CAPÍTULO I

JUSTIFICACIÓN LEGAL DELPROYECTO

A. ANTECEDENTES

1. Aspectos Legales del Proyecto de Acuerdo presentado al Honorable Concejo Distrital

De conformidad con lo establecido en el Decreto 1421 de 1993, corresponde al Honorable Concejo Distrital reformar los acuerdos que expida y autorizar el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas, a iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá D.C. así:

"Artículo 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

(…)

17. Autorizar el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas." (negrilla fuera de texto)

"Artículo 13. Iniciativa. Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del Alcalde los acuerdos a que se refieren los ordinales 2, 3, 4, 5, 8, 14, 17, y 21 del artículo anterior" (negrilla fuera de texto).

De otra parte, el Artículo 63 del Acuerdo 24 de 1995 regula lo referente a nuevos cupos de endeudamiento, así:

"Artículo 63. Del Cupo de Endeudamiento. El Concejo, de acuerdo con las Disposiciones Legales y Constitucionales Vigentes, autorizará el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus Entidades Descentralizadas, mediante la fijación para aquél y cada una de éstas de un monto global que constituye su capacidad máxima de endeudamiento. Dentro de dicho cupo, el Distrito y sus entidades descentralizadas podrán celebrar los respectivos Contratos de empréstito o emitir los bonos de deuda pública a que hubiere lugar. Cuando se agote el cupo autorizado por el Alcalde Mayor, mediante la presentación del respectivo Proyecto de Acuerdo, solicitará la fijación de uno nuevo para el Distrito o las diferentes entidades descentralizadas, según el caso (...)"(negrilla fuera de texto).

Según lo dispuesto en las normas transcritas, el Concejo Distrital conoce y decide sobre los proyectos de acuerdo que se refieran a la autorización de un cupo de endeudamiento para el Distrito y sus entidades descentralizadas y tiene la facultad de reformar los acuerdos expedidos sobre esta materia, si a iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá D.C., estos son sometidos a consideración de la Corporación.

Con fundamento en lo anterior se acude al H. Concejo Distrital para que modifique los Acuerdos No. 08 de 1998 y No. 041 de 2001, en la suma de US$100.000.000 y dicte otras disposiciones, lo cual se encuentra en el marco de sus competencias, atribuidas por el Decreto Ley 1421 de 1993.

La propuesta se fundamenta en la facultad que tiene el Honorable Concejo Distrital de reformar los acuerdos que expida, consagrada en el artículo 12, numeral 17, y el artículo 13 del Decreto 1421 de 1993, sin que ello contravenga lo establecido en el artículo 63 del Acuerdo 24 de 1995, toda vez que al no estar agotado el cupo de endeudamiento, sigue vigente el autorizado en los Acuerdos No. 08 de 1998 y No. 041 de 2001, con las modificaciones propuestas por el Alcalde Mayor expedidas por el H. Concejo Distrital mediante Acuerdo, dentro de las competencias otorgadas.

Es de anotar que el Acuerdo 24 de 1995 establece la necesidad de acudir al Concejo Distrital cuando se agote el cupo para solicitar uno nuevo, siendo esta una razón y una condición para solicitar un nuevo cupo; sin embargo, ello no constituye una prohibición para que el H. Concejo Distrital, en virtud de las facultades precitadas (artículo 12, numeral 17, y artículo 13 del Decreto Ley 1421 de 1993 - Norma Superior-) modifique los acuerdos que otorgan el cupo de endeudamiento ampliando el aprobado con un monto mayor cuando así se requiera, como en este caso, el cual siempre será el límite que tendrá la Administración Distrital para celebrar operaciones de crédito público.

Adicionalmente no se estaría otorgando un nuevo cupo, toda vez que en la propuesta presentada el cupo de endeudamiento se encuentra constituido por la sumatoria del inicialmente aprobado y de los acuerdos que lo modifican, los cuales conforman la autorización máxima de endeudamiento del Distrito Capital.

Ahora bien, el H. Concejo Distrital siempre será el competente para ampliar el cupo de endeudamiento, o para otorgar uno nuevo, manteniendo siempre la potestad de controlar, aprobar y modificar todas las normas sobre endeudamiento del Distrito Capital, a iniciativa del Alcalde Mayor.

Es así como concurren en el H. Concejo Distrital la potestad de aprobar un nuevo cupo, cuando se agote el existente, o la de aprobar la modificación, entre otras, para ampliar el cupo vigente, cuando el inicialmente aprobado no se haya agotado, en el evento que el saldo del mismo sea insuficiente para llevar a cabo operaciones de crédito público por el valor requerido para el financiamiento de inversiones.

Cabe señalar que no es la primera vez que el Concejo Distrital, en materia de endeudamiento, utiliza sus facultades legales para reformar los Acuerdos previamente expedidos, tal y como se colige del texto del Acuerdo 04 de 1996 "Por el Cual se amplía el cupo de endeudamiento para la Administración Central(…)" y el Acuerdo 41 de 2001, mediante el cual se modificó el Acuerdo 08 de 1998.

Por último, frente al tema de endeudamiento, es importante transcribir el concepto de abril de 2003 del Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en respuesta a las inquietudes planteadas por el H. Concejal Héctor Bermúdez Rojas:

"1. ¿Es viable desde el punto de vista jurídico agotar el cupo existente y autorizar uno nuevo en el mismo acuerdo?

Rta. La viabilidad jurídica de los actos administrativos de las entidades territoriales, deberá ser estudiada en el marco de su autonomía administrativa, por la propia entidad territorial.

Sin embargo, es conveniente señalar que financieramente la autorización de nuevos cupos de endeudamiento, por parte de los Concejos, no debería estar condicionada al agotamiento total de los cupos autorizados previamente. La ausencia de limitaciones administrativas de esta naturaleza permite la existencia de un marco institucional que facilita a las Secretarías de Hacienda programar y ejecutar políticas activas de manejo de deuda, en respuesta a las fluctuaciones de los mercados internos y externos de crédito. Por tanto, limitar el manejo de la deuda pública al agotamiento previo de cupos autorizados en Acuerdos anteriores restringiría, de forma apreciable, a las administraciones municipales para adelantar una gestión proactiva en la administración del portafolio de su deuda pública. Ello reduciría el margen de maniobra institucional para controlar riesgos financieros, como el de liquidez, tasa de cambio y tasa de interés, lo cual iría en detrimento del saneamiento fiscal territorial porque podría aumentar los costos tanto del servicio de la deuda como de los proyectos de inversión financiados con crédito.

2. ¿ Que condiciones establece la ley 358 de 1997 y el Estatuto de Presupuesto Nacional para autorizar un nuevo cupo de endeudamiento, cuando existe un saldo de cupo de endeudamiento y se requiere de uno nuevo?

Rta. La Ley 358 de 1997 no establece de forma taxativa condiciones para que los Concejos fijen los cupos de endeudamiento de los gobiernos municipales cuando existen saldos en cupos previamente autorizados y se requieren cupos nuevos. En consecuencia, corresponde a dichas corporaciones, en el ejercicio de su autonomía legislativa, determinar el procedimiento a seguir en estos casos. No obstante, el otorgamiento de autorizaciones para realizar operaciones de deuda pública está condicionado al cumplimiento de los indicadores de capacidad de pago, establecidos por la ley en desarrollo del artículo 364 de la Constitución Nacional. Al respecto, los artículos 2º, 3º, 4º, 6º y 7º de la Ley 358 de 1997 y el decreto 696 de 1998 definen tales indicadores y la forma como éstos deben ser calculados. Así las cosas, las autorizaciones de endeudamiento expedidas por los Concejos están condicionadas al cumplimiento de los indicadores de solvencia y sostenibilidad de la deuda municipal, fijados en las normas antes citadas.

Por otra parte, el Estatuto Orgánico de Presupuesto Nacional tampoco determina de manera expresa las condiciones que rigen para el otorgamiento de los cupos de endeudamiento territorial. Así las cosas, las condiciones para autorizar la realización de operaciones de crédito público, se fundamentan en el cumplimiento de lo previsto por la Ley 358 de 1997 y sus decretos reglamentarios."

Por todo lo expuesto, resulta viable jurídicamente que el cupo autorizado por la suma de US$778.000.000 en el Acuerdo 08 de 1998 y el Acuerdo 41 de 2001, sea modificado en el sentido de ampliarlo en la suma de US$100.000.000.

2. Aprobaciones de Cupos de Endeudamiento a Nivel del Gobierno Nacional.

El endeudamiento interno y externo de la Nación se encuentra enmarcado principalmente en lo dispuesto en el artículo 150 numeral 9º de la Constitución Política de 1991, que establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejercer entre otras la siguiente función: "…conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales".

Desde el año 1959, con fundamento en la Constitución Política de 1886 y con la expedición en ese entonces de la Ley 123, el Congreso de la República ha venido autorizando al Gobierno Nacional cupos de endeudamiento externo e interno a fin de contratar operaciones de crédito público.

En cada ley de endeudamiento se amplían las autorizaciones iniciales otorgadas por la mencionada Ley 123 de 1959, que es la norma que constituye el primer antecedente de la noción de cupo de endeudamiento como límite cuantitativo al otorgamiento de una autorización genérica para celebrar operaciones de crédito público.

Las decisiones del Congreso y el manejo dado por la Nación a los cupos de endeudamiento para los últimos períodos se describen a continuación y evidencian que a la Nación se le han otorgado nuevos cupos sin haber agotado los existentes. Es apropiado que el cupo de endeudamiento sea ampliado antes de su agotamiento, ya que se agiliza la planeación financiera, se organiza la contratación de créditos y se evita tener saldos por contratar para agotar la totalidad del cupo que en ocasiones pueden ser muy pequeños, y por la naturaleza del monto de las operaciones que se manejan en el Distrito Capital, difíciles de contratar.

La Ley 43 de 1987 incrementó el cupo de endeudamiento de la Nación en US$4,000 millones, el cual fue ejecutado en su totalidad durante los años 1987 a 1991. No obstante, antes de haberse ejecutado en su totalidad el cupo anterior, en 1990 se promulgó la Ley 78 que amplió nuevamente el cupo de endeudamiento en US$2,500 millones, utilizados durante 1990 y 1991. Para contratar o garantizar operaciones de crédito público interno y externo destinadas a financiar programas de desarrollo económico se aprobó la Ley 51 de 1990, la cual autorizó una ampliación de cupo en $250,000 millones para operaciones de crédito público interno y en US$4,500 millones para operaciones de crédito público externo; y amplió el cupo para emitir, colocar y mantener en circulación Títulos de Ahorro Nacional "TAN", hasta por $75,000 millones. Dicho cupo fue utilizado durante el período 1991-1994. La Ley 185 de 1995 amplió el cupo en US$6,900 millones de deuda externa y el cupo interno en $450,000 millones.

La Ley 344 de 1996, por su parte, estableció en su artículo 38 un cupo especial para el otorgamiento de garantías y dispuso que dichas operaciones se contabilizarían en un cupo separado, que no afectaría el otorgado previamente para otras operaciones de crédito.

El 11 de noviembre de 1999 fue expedida la Ley 533 por la cual se amplió en US$12,000 millones o su equivalente en otras monedas, las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional por la Ley 185 de 1995 y leyes anteriores, diferentes a las expresamente autorizadas por otras normas para celebrar operaciones de crédito público externo, operaciones de crédito público interno, o ambas, así como operaciones asimiladas a las anteriores, destinadas al financiamiento de apropiaciones presupuestales destinadas a la financiación de programas y proyectos de desarrollo económico y social.

Mediante la Ley 781 del 20 de diciembre de 2002 "por la cual se amplían las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional para celebrar operaciones de crédito público externo e interno y operaciones asimiladas a las anteriores y se dictan otras disposiciones" el Congreso de la República decretó:

"Artículo 1°. Amplíase en dieciséis mil quinientos millones de dólares de los Estados Unidos de América o su equivalente en otras monedas (US$16.500.000.000), las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional por el artículo primero de la Ley 533 de 1999 y leyes anteriores, diferentes a las expresamente otorgadas por otras normas, para celebrar operaciones de crédito público externo, operaciones de crédito público interno, así como operaciones asimiladas a las anteriores, destinadas al financiamiento de apropiaciones presupuestales y programas y proyectos de desarrollo económico y social.

Las autorizaciones conferidas por el presente artículo son distintas de las otorgadas por el artículo 2° de la Ley 533 de 1999. En consecuencia, su ejercicio no incidirá en modo alguno en el de las otorgadas por dicha disposición."

De la Ley 781 de diciembre de 2002, puede concluirse que se sigue adoptando el mecanismo de ampliación de cupo de endeudamiento.

A este respecto, en el concepto del Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público antes citado, igualmente se menciona el procedimiento seguido por la Nación cuando existe un saldo de cupo de endeudamiento y se requiere de uno nuevo:

"3. ¿ Cómo se ha dirimido en el nivel nacional, cuando existe un saldo de cupo de endeudamiento y se requiere de uno nuevo?

Rta. En el nivel nacional, el Congreso de la República autoriza mediante Ley de la República el cupo de endeudamiento tanto interno como externo del Gobierno Nacional, de acuerdo con las solicitudes que sobre el particular haga el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En la ley respectiva, el Congreso determina la manera como autoriza el nuevo cupo, considerando el saldo existente en los cupos autorizados en leyes anteriores y las demandas gubernamentales. En todo caso, la autorización de un nuevo cupo de endeudamiento no está sujeta al agotamiento previo del cupo autorizado en leyes anteriores. Así, por ejemplo, la Ley 781 de 2002 amplió al Gobierno Nacional las autorizaciones conferidas para celebrar operaciones de endeudamiento a través de la Ley 533 de 1999, previo análisis de cumplimiento de las condiciones de solvencia y sostenibilidad establecidas en la Ley 358 de 1997 para la Nación.

Considerando que la dinámica de la deuda pública está sujeta a variaciones en el tiempo, los cupos de endeudamiento autorizados por el Concejo son referentes de programación macro-financiera, sujetos a modificaciones, sin el requisito previo de su total agotamiento, máxime considerando que generalmente éstos se programan para un periodo de cuatro años. Ello obedece a que los cupos de endeudamiento autorizados por el Congreso de la República se establecen con base en las necesidades de financiamiento proyectadas a partir de supuestos de ingresos y gastos que fluctúan en el tiempo, de tal modo que cambios en la tasa de cambio, la inflación, las tasas de interés, los recaudos tributarios, reformas legales y/o constitucionales que ordenan nuevos gastos, afectan los resultados fiscales y por lo tanto las necesidades de financiamiento, con las cuales se programan tales cupos.

Así las cosas, el Congreso al analizar la programación financiera del cuatrienio 2003-2006 y los resultados de ejecución del cupo autorizado para el cuatrienio 1999-2002, a través de la Ley 533 de 1999, decidió en la Ley 781 de 2002, ampliar, sin el previo agotamiento del cupo anterior, " en US$16.500 millones de dólares, las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional por el artículo primero de la Ley 533 de 1999 y las leyes anteriores, diferentes a las expresamente otorgadas por otras normas, para celebrar operaciones de crédito público externo, operaciones de crédito público interno, así como operaciones asimiladas a las anteriores, destinadas al financiamiento de apropiaciones presupuestales y programas y proyectos de desarrollo económico y social".

En este orden de ideas, no hay impedimentos de orden constitucional y legal para que el Congreso de la República, en ejercicio de su autonomía legislativa, otorgue al Gobierno Nacional cupos de endeudamiento, sin el previo agotamiento del cupo autorizado en leyes anteriores. La forma de fijar cupos antes descrita, le permite al Gobierno Nacional adaptar sus operaciones de manejo de la deuda a las condiciones fluctuantes de los mercados nacionales e internacionales de capitales. Restringir la realización de operaciones de crédito público, al agotamiento previo de autorizaciones otorgadas a gobiernos anteriores, limitaría la capacidad del Gobierno Nacional para reducir los riesgos financieros de su portafolio de deuda, tales como el de liquidez, tasa de cambio y tasa de interés, lo cual podría aumentar el costo del servicio de la deuda y aumentar el costo financiero de los proyectos de inversión financiados con recursos de crédito."

3. Propuestas anteriores presentadas a consideración del Honorable Concejo Distrital

Basados en la necesidad de financiar el Plan de Desarrollo vigente, fue radicado el Proyecto de Acuerdo No. 006 de 2003, a efectos de ser debatido en las sesiones extraordinarias del Honorable Concejo de Bogotá D.C. comprendidas entre el 14 de enero y el 31 de enero de 2003, las cuales fueron convocadas por el Señor Alcalde Mayor de Bogotá D.C mediante Decreto 006 del 10 de enero de 2003.

El Proyecto de Acuerdo tenía como título: "Por el cual se modifica el artículo 63 del Acuerdo 24 de 1995, se amplía el cupo de endeudamiento conferido al Distrito Capital –Sector Central y Establecimientos Públicos del Distrito Capital– para celebrar operaciones de Crédito Público interno y/o externo y operaciones asimiladas a las anteriores, se autoriza un cupo para garantizar obligaciones de pago de otras entidades Distritales y se dictan otras disposiciones".

La propuesta del Distrito Capital estaba encaminaba a que el H. Concejo Distrital efectuara una modificación al artículo 63 del Acuerdo 24 de 1995 y autorizara una ampliación del cupo de endeudamiento vigente. De otra parte, se buscaba contar con un cupo independiente para garantías, el cual forma parte del cupo global de endeudamiento del Distrito Capital y de sus entidades descentralizadas.

En los debates del Proyecto de Acuerdo, el H. Concejo se opuso a la modificación del artículo 63 del Acuerdo 24 de 1995 y al otorgamiento de un cupo separado para garantías. Así mismo se opuso al otorgamiento de un cupo que incluyera US$ 100 millones para el 2005.

Posteriormente la Administración radicó el Proyecto de Acuerdo No.022 de 2003, el cual tenía como título "Por el cual se modifican los Acuerdos No. 08 de 1998 y No. 041 de 2001, se autoriza un cupo de endeudamiento para el Distrito Capital - Sector Central y Establecimientos Públicos del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones"

En dicha oportunidad la Administración buscaba modificar el artículo segundo del Acuerdo No. 041 de 2001, modificatorio del artículo primero del Acuerdo No. 8 de 1998, en el sentido de establecerse como cupo de endeudamiento autorizado el monto correspondiente al endeudamiento contratado a la fecha por el Distrito Capital. De esta forma, se daba cumplimiento al artículo 63 del Acuerdo No. 24 de 1995 y se procedía a solicitar un cupo de endeudamiento por la suma de US$400 millones.

El Proyecto de Acuerdo No. 022 no fue discutido durante las sesiones ordinarias de febrero.

Por lo anterior, la Administración procedió a radicar nuevamente el Proyecto de Acuerdo "Por el cual se modifican los Acuerdos No. 08 de 1998 y No. 041 de 2001, se autoriza un cupo de endeudamiento para el Distrito Capital - Sector Central y Establecimientos Públicos del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones", bajo el No. 033, a fin de que fuera estudiado en la Comisión Tercera de Presupuesto durante las sesiones extraordinarias de marzo y abril. En esta ocasión el Proyecto de Acuerdo recibió, por parte de los H. Concejales ponentes, tres ponencias positivas y una negativa. Durante las discusiones presentadas fueron expuestos los conceptos de la Personería Distrital y de la Contraloría de Bogotá, quienes avalaron la figura propuesta por la Administración. El Proyecto fue sometido a votación el 3 de abril de 2003, recibiendo éste siete votos a favor y cuatro en contra. Sin embargo, varios concejales manifestaron su inconformidad con respecto a la figura jurídica presentada por la Administración en el Proyecto de Acuerdo No. 033, por lo cual el debate fue reabierto. Luego de la exposición de argumentos presentada se procedió el 28 de abril de 2003 a realizar la votación del título del Proyecto de Acuerdo, el cual no fue aprobado por la mayoría de los Concejales y por lo tanto se procedió a su archivo.

Finalmente, el 7 de julio de 2003 se radicó el Proyecto de Acuerdo No. 073, "Por el cual se modifican los Acuerdos No. 08 de 1998 y No. 041 de 2001 y se dictan otras disposiciones". Dicho proyecto fue presentado por parte del Secretario de Hacienda (E) en las sesiones extraordinarias del mes de julio de 2003, recibiendo ponencia positiva de los Honorables Concejales Soledad Tamayo Tamayo, Luis Felipe Barrios Barrios y Reynaldo Martínez Villamizar. Ante la finalización de las sesiones extraordinarias el 31 de julio de 2003, dicho proyecto no tuvo tiempo para ser discutido en el cabildo, por lo cual la Administración se permite presentarlo de nuevo en esta oportunidad.

B. ANÁLISIS ALCANCE DEL ARTICULADO PROPUESTO

Se propone el siguiente articulado:

1. Ampliación del cupo de endeudamiento aprobado en los acuerdos No. 8 de 1998 y 41 de 2001:

"ARTÍCULO PRIMERO: Amplíese en CIEN MILLONES DE DÓLARES (US$100.000.000) de los Estados Unidos de América o su equivalente en otras monedas, la autorización conferida al Distrito Capital mediante los Acuerdos No. 8 de 1998 y 41 de 2001. Este cupo puede ser utilizado para celebrar operaciones de crédito público interno, externo u operaciones asimiladas a las anteriores, de acuerdo con la evaluación económica y de conveniencia que realice la administración Distrital, y sujeto al cumplimiento de las disposiciones legales vigentes sobre la materia.

PARÁGRAFO: Para efectos de lo previsto en el presente Acuerdo, las operaciones de manejo de la deuda no afectarán el cupo de endeudamiento.

Como se expresó anteriormente, es viable jurídicamente la aprobación del presente Proyecto de Acuerdo, al corresponder de una parte al H. Concejo Distrital autorizar el cupo de endeudamiento para el Distrito y sus entidades descentralizadas y de otra, la de modificar los acuerdos que éste expida.

Cabe mencionar que del cupo autorizado por el Acuerdo No. 8 de 1998 y modificado por el Acuerdo No. 41 de 2001, por la suma de setecientos setenta y ocho millones (US$778.000.000) de dólares o su equivalente en pesos u otras monedas, se cuenta con un monto disponible de US$75.3 millones, tal como se aprecia en el Cuadro 1.

Dentro de los créditos suscritos con cargo al Cupo de Endeudamiento autorizado por el Acuerdo No. 8 de 1998 y modificado por el Acuerdo No. 41 de 2001, se consideran por separado los créditos para el sector de educación - Financiación del déficit del situado fiscal-, los cuales según el Decreto No. 2278 del 17 de Noviembre de 1999 "no se tendrán en cuenta para determinar la capacidad de pago de las entidades territoriales".

Cuadro 1. Utilización Cupo de Endeudamiento del Distrito Capital a Julio 30 de 2003

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

Tal y como se cita en los antecedentes de la presente Exposición de Motivos, y a fin de contar con los recursos necesarios para culminar el financiamiento del periodo 2003-2004, la Administración procede a solicitar la ampliación del cupo de endeudamiento otorgado por un valor de CIEN MILLONES DE DÓLARES (US$100.000.000).

El H. Concejo Distrital deberá considerar que el saldo disponible es insuficiente y que la ampliación del cupo permitiría a la administración atender las metas establecidas en el Plan de Desarrollo hasta el 2004, dar cumplimiento a reconocimientos adquiridos, ejecutando así la política de endeudamiento del Distrito. En el Cuadro 2 se aprecian las necesidades actuales de endeudamiento para las vigencias 2003-2004.

Cuadro 2. Necesidades Nuevo Cupo de Endeudamiento

2003 – 2004 (Millones de dólares)

CONCEPTO

2002

2003

2004

Requerimientos de financiamiento acumulados

47,5

100,3

Reconocimientos 2001*

47,5

Recursos del crédito estimados

52,8

88,1

TOTAL

47,5

100,3

188,4

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

*Nota: Reconocimientos constituidos por $144.737 del 2001, -situación fiscal a Diciembre 31 de 2002. De estos ya han sido contratados $37.800 millones equivalentes a US$ 13,1 millones

En el Cuadro 2 se aprecian las necesidades de cupo de endeudamiento, las cuales se soportan en primer lugar con los reconocimientos del año 2001, es decir con recursos del crédito del año 2001 no contratados, que amparaban reservas presupuestales de la misma vigencia. Es importante precisar que aunque en el 2001 se contrataron $589 mil millones de recursos del crédito, sólo $100 mil millones fueron empleados en esa vigencia, dado que el saldo se destinó para cubrir reconocimientos de vigencias anteriores. En segundo lugar se reflejan en estas necesidades de cupo los montos de crédito presupuestalmente requeridos para el año 2003 y lo estimado para el 2004. Con base en los anteriores conceptos se han calculado necesidades de cupo de endeudamiento por la suma de US$ 175.3 millones para financiar el Plan de Desarrollo "Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado"

Los recursos del crédito estimados son recursos que se esperan obtener a través de la colocación de títulos del Programa de Emisión y Colocación de Bogotá D.C. Cabe aclarar que en este cuadro ya se refleja la contratación del Crédito con el Banco Mundial hasta por la suma de US$100 millones, el cual afectó el cupo de endeudamiento en el momento de la firma del contrato con el Banco Mundial por la totalidad del valor del mismo, lo cual no implica que se haya realizado el desembolso del mismo en ese momento. La Administración ha estimado para la presente vigencia desembolsos de este crédito hasta por la suma de US$ 20 millones y para las vigencias 2004 a 2006 los restantes US$ 80 millones.

De otra parte, es importante precisar que el endeudamiento antes considerado corresponde a estimaciones presupuestales. Sin embargo, las proyecciones del flujo de caja para las vigencias 2003-2004, en pesos constantes de 2002, permiten estimar requerimientos de desembolsos para el año 2003 por la suma de $234 mil millones y para el 2004 por $309 mil millones.

"ARTÍCULO SEGUNDO: Corresponde a la Secretaría de Hacienda Distrital controlar la capacidad de pago del Distrito Capital, sin exceder lo contemplado por la Ley 358 de 1997. Si por efecto de riesgo cambiario se llegare a exceder los topes de dicha ley, el Alcalde Mayor procederá a suspender transitoriamente el saldo disponible del cupo de endeudamiento, con miras a no sobrepasar los topes establecidos para el control del endeudamiento.

La Secretaría de Hacienda Distrital remitirá al Concejo Distrital un informe trimestral sobre el estado de la deuda del Distrito y sus Entidades Descentralizadas, sobre la utilización del cupo, la ejecución de las inversiones realizadas y la evolución de los indicadores de endeudamiento".

Este artículo se propone con el fin de preservar el cumplimiento de las normas sobre capacidad de pago aplicables al Distrito. Igualmente, se le garantiza al H. Concejo de Bogotá la trasparencia en la información sobre la evolución del endeudamiento y la utilización del cupo.

"ARTÍCULO TERCERO: El presente Acuerdo modifica y deroga las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación."

CAPÍTULO II

SITUACIÓN FISCAL DEL DISTRITO CAPITAL

A. INGRESOS

Cuadro 3. Ejecución de Ingresos Administración Central 1999 – 2003

Millones de $ Corrientes

Fuente: Dirección Distrital de Presupuesto

En la vigencia 2001, el recaudo de los ingresos de la Administración Central decreció en un 5.05%, debido fundamentalmente a la caída de los "otros recursos de capital" (76.3%), que a su vez se debió a que no se percibieron recursos por reducciones de capital, lo cual además afectó el recaudo estimado de rendimientos por operaciones financieras. De igual manera, se presentó una caída por concepto de cancelación de reservas y superávit fiscal.

La caída en los ingresos de capital también se explica, aunque en menor proporción, por la disminución de ingresos por concepto de utilidades de las Empresas en 22.5%. Es de anotar que en el 2000 los dividendos recibidos correspondieron a distribución de utilidades retenidas de años anteriores.

En contraste con lo anterior, los ingresos tributarios aumentaron nominalmente en el 5.70%, sin embargo, en este año no se presentó un crecimiento real de estos ingresos, lo cual se justifica entre otras razones, por el bajo incremento nominal del impuesto predial debido a la contracción del sector inmobiliario y a la continuación en la caída de la base gravable por la expedición de la Ley 601 del año 2000, que estableció como parámetro mínimo para declarar el avalúo catastral. De igual manera, la situación generada por la huelga de las cervecerías Bavaria, Pilsen y Águila desde el 21 de diciembre del 2000 hasta finales de febrero del 2001 y la contracción del consumo1 generó una disminución en el recaudo del impuesto al Consumo de Cerveza, Sifones y Refajos.

En este año los ingresos no tributarios siguieron decreciendo, por cuanto no se presentó cobro por el uso del espacio público. Así mismo, mediante Sentencia Número C-1545/2000 de la Corte Constitucional se declaró inexequible el inciso segundo del artículo 59 de la Ley 223 del 1995, a través de la cual se destinó el 1.1% del impuesto global a la gasolina motor, regular y extra a los Departamentos y al Distrito Capital. Por esta razón, Ecopetrol desde marzo del 2001 no continuó girando tales recursos al Distrito Capital.

En la vigencia 2002 se cambia la tendencia de caída que mostraron los ingresos totales de la Administración Central durante el 2000 y 2001, registrándose un crecimiento del 13.84%. Es de destacar el comportamiento de los ingresos corrientes en dicha vigencia, en la cual comparativamente con el 2001 se presentó un incremento nominal del 16.43% como resultado de la dinámica de ingresos como el Impuesto Predial, que alcanzó un crecimiento del 20.40%, el Impuesto de Industria y Comercio con 19.74%, el impuesto al Consumo de Cerveza con 16.72% y el impuesto de Delineación Urbana, con 94.60%.

Los ingresos no tributarios también reportaron crecimientos importantes, especialmente en lo relacionado con la participación del Distrito Capital en el impuesto sobre vehículos automotores matriculados fuera de la ciudad pero con residencia en Bogotá, cuyo recaudo presenta una variación del 174.83%; igualmente, el consumo de cigarrillos nacionales presentó un crecimiento del 28.76% nominal y la sobretasa al ACPM una variación del 15.94%.

El nivel alcanzado en el 2002 se fundamenta entre otras razones, en las estrategias implementadas por la Administración Distrital para controlar la evasión y recuperar la cartera morosa que, además de los medios tradicionales de cobro, tales como contactos directos, procesos coactivos y operativos de control y fiscalización, se han complementado con otras acciones como: i) Cobro masivo; ii) Convenios interinstitucionales con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional DIAN, con la Cámara de Comercio de Bogotá y Confecamaras; iii) Programas de control al expendio de combustibles ilícitos; y, iv) Campaña "Matricule su carro en Bogotá."

Con respecto a las transferencias de la Nación, en el 2001 estas presentaron un incremento importante en términos nominales, el cual se debe a los recursos complementarios para financiar faltantes del Situado Fiscal, los cuales fueron girados al Distrito mediante un otrosí al Convenio suscrito entre el Ministerio de Educación y el Distrito.

En la vigencia 2002 estos ingresos aumentaron debido al cambio introducido por la Ley 715 del 21 diciembre de 2001 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación2 y salud, entre otros", la cual modificó tanto la estructura de Ingresos por Transferencias de los entes territoriales, determinando una nueva composición y distribución entre los sectores de Educación, Salud y Propósito General, como su crecimiento.

Para el caso del Distrito, el valor asignado en el 2002 presentó un incremento del 7% con respecto a lo presupuestado por concepto del Sistema General de Participaciones ($65.492 millones)3. El sector que presentó el mayor aumento fue Propósito General, con el 46.3% ($36.312) millones), Salud 10.2% ($22.944 millones) y finalmente Educación con el 1% ($6.236 Millones), incluyendo Alimentación Escolar. La ejecución de ingresos por concepto del Sistema General de Participaciones alcanzo el 116%, este comportamiento se debe a los recursos adicionales que se recibieron por concepto de propósito general ($3.3 millones) y del sector educación ($3.313 millones).

Así mismo, los recursos de capital presentaron un crecimiento del 12.33% con respecto a la vigencia anterior, explicado por el incremento en los excedentes financieros y utilidades de las empresas del 46.14% el cual incluye $140.254 millones de la reducción de capital de CODENSA, adicionalmente, los otros recursos de capital mostraron un crecimiento significativo por el ingreso de recursos del FAEP, las donaciones de KFW y 110% con Bogotá y los recursos relacionados con las concesiones de la UESP y el DADEP.

B. RESULTADOS DE LAS MEDIDAS DE AUSTERIDAD Y DE AJUSTE FISCAL

La reestructuración de las entidades del Sector Central del Distrito, de los Establecimientos Públicos, del Concejo y de la Contraloría, unida a la aplicación de un programa de austeridad, produjo una fuerte reducción en los gastos de funcionamiento con un impacto favorable sobre las finanzas de Bogotá, tanto en el corto como en el largo plazo.

La ejecución presupuestal de los gastos de funcionamiento para el período 2001 – 2002, que incluye los gastos en servicios personales, aportes patronales, gastos generales y transferencias para funcionamiento, muestra un ahorro total de $247.964 millones frente al comportamiento del 2000, $89.130 millones en el 2001 y $158.834 millones en el 2002, suma esta última que equivale al ahorro permanente de la Administración desde ese año.

El ahorro en el 2001 es menor al del 2002, debido a que en el primer año se pagaron indemnizaciones al personal retirado. El ahorro resulta de la diferencia entre lo ejecutado realmente en cada uno de los rubros y lo proyectado como crecimiento "natural". Este crecimiento natural se estima tomando como base el año 2000 y proyectando un incremento de los gastos conforme al crecimiento del IPC nacional reportado para el 2001 y el estimado para el 2002 por el DNP. Esta metodología se aplica a todos los gastos de funcionamiento.

Cuadro 4. Ahorro en gastos de la Administración Central y los Establecimientos Públicos

Millones de $ Corrientes

C O N C E P T O

Ejecución 2000

Ejecución 2001 2/

Proyección 2001 con IPC

Ahorro 2001 Proyección vs. Ejecución

Ejecución 2002

Proyección 2002 con IPC

Ahorro 2002 Proyección vs. Ejecución

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO (A+B)

898,163

986.354

1,075,484

863.903

1.022.737

A. Administrativos y Operativos

513,969

586.131

661.911

75,780

456.596

580.255

123.659

Servicios Personales (Sin indemnizaciones)

309,657

291.927

333.336

41,409

280.861

356.637

75.776

(Indemnizaciones)

1,546

69.025

69.025

0

2.632

2.632

0

Gastos Generales (Sin sentencias)

94,235

73.843

101.441

27,599

75.904

108.532

32.628

(Sentencias)

7,260

32.613

32.613

0

12.463

12.463

0

Aportes Patronales (Sin Reajuste consolidado de cesantías)

85,680

85.459

92.232

6,772

83.423

98.679

15.255

(Consolidado de cesantías)

15.591

33.263

33.263

0

1.313

1.313

0

B. Transferencias para Funcionamiento y otros

384,194

400,223

413,573

13,350

407.307

442.482

35.175

TOTAL AHORRO

89,130

158.834

Fuente: Dirección Distrital de Presupuesto

A continuación se presentan los estimativos de ahorro para los rubros de servicios personales, aportes patronales y gastos generales (que componen los Gastos de Funcionamiento) y las cifras de gasto en algunos de los principales componentes de estos rubros en el 2001 y 2002, comparadas con el 2000.

  • Servicios Personales

El ahorro total en los gastos de servicios personales4 del 2001 ascendió a $41.409 millones, lo cual resulta de la diferencia entre lo ejecutado realmente en cada uno de los rubros y lo proyectado como crecimiento "natural"; para el 2002 se espera un ahorro de $75.776 millones, tomando como base la ejecución presupuestal del año 2001 y el crecimiento natural (ver gráfico siguiente). El ahorro total en servicios personales para el período 2001-2002 asciende en consecuencia a $117.185 millones.

Gráfico 1. Ahorro en Servicios Personales 2001 – 2002

Fuente: SHD-Dirección Distrital de Presupuesto

  • Aportes Patronales

El ahorro total en Aportes Patronales5 para el período de análisis es de $22.027 millones, de los cuales $6.772 millones corresponden al ahorro en el 2001 y $15.255 millones para la vigencia de 2002, tomando como base la ejecución presupuestal del 2001 y el presupuesto disponible a la fecha.

Gráfico 2. Ahorro en Aportes Patronales 2001 - 2002

Fuente: Dirección Distrital de Presupuesto.

  • Gastos Generales

El ahorro total en Gastos Generales6 para el período 2001-2002 es de $60.226 millones. Para el 2001 se presentó un ahorro en estos gastos de $27.599 millones frente a lo proyectado con base en el IPC. Para el 2002 se estimó un ahorro de $32.628 millones.

El ahorro en estos gastos ha sido resultado de la aplicación de las medidas establecidas por el Alcalde Mayor en la Directiva 001 de febrero del mismo año y las periódicas recomendaciones de la Secretaría de Hacienda para ajustarlos. Resaltan las disminuciones en rubros como viáticos y gastos de viaje, materiales y suministros, dotación y promoción institucional.

Gráfico 3. Comportamiento de los Gastos Generales 2000 - 2002

Fuente: SHD-Dirección Distrital de Presupuesto

  • Ahorro por Decreto 1919 de 2002

Otro ahorro importante, que no solamente se refleja en una vigencia fiscal sino que genera ahorros permanentes hacia futuro, es el obtenido con la aplicación del Decreto Nacional No. 1919 de 2002. Con este Decreto el Gobierno Nacional unificó el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales de los niveles Departamental, Distrital y Municipal con el de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. Se estima un ahorro de $29 mil millones anuales como producto de esta medida en el Distrito.

Cuadro 5. Proyección Tentativa Ahorro por Aplicación Decreto 1919/02. Millones de $

CONCEPTO

AHORRO POR APLICACIÓN

Total Administración Central

19.219

Total Establecimientos Públicos

9.843

Ahorro total

29.062

Fuente: Dirección Distrital de Presupuesto

C. COMPOSICIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA 1995-2006

Entre 1995 y 1996 el endeudamiento del Distrito Capital – Administración Central - se llevó a cabo a través de emisiones de bonos de deuda pública interna (se colocaron la novena y décima emisiones). En el período comprendido entre 1997-1999 la deuda externa ganó importancia, situación que se derivó especialmente de la contratación de un crédito sindicado externo liderado por Société Générale por la suma de US$275 millones (Gráfico 4).

Durante los años 2000 y 2001 aumentó la participación de la deuda interna, alcanzándose una composición de 50%-50% entre la deuda interna y la deuda externa. Con respecto al año 2002, debido a la devaluación que alcanzó un nivel nominal de 25,04%, aumentó el saldo de la deuda externa, presentándose una composición de 54% de deuda externa frente a 46% de deuda interna. Sin embargo, para la presente vigencia este proceso puede revertirse si se considera que durante el primer semestre se ha presentado una revaluación de la moneda del orden del 3.34%.

A partir del 2003 se dará un énfasis aún mayor a la contratación de deuda interna para reducir el riesgo cambiario, mediante el desarrollo del Programa de Emisión y Colocación de bonos de deuda interna por un monto de $600 mil millones. Mediante esta estrategia de endeudamiento se espera llegar a una concentración cercana a 70% de deuda interna frente a 30% de deuda externa en el año 2006. El siguiente gráfico muestra como ha sido la evolución de la participación de la deuda interna y de la deuda externa en los últimos ocho años, así como su proyección al 2006.

Gráfico 4. Evolución de las Participaciones de las

Deudas Interna y Externa 1995-2006

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público

D. COMPORTAMIENTO DE LA DEUDA 2001-2003

La política de endeudamiento del Distrito Capital ha estado orientada a obtener recursos de crédito mediante instrumentos de deuda que por un lado garanticen el financiamiento de las inversiones y por el otro preserven la capacidad de pago de Bogotá D.C. La administración del portafolio de la deuda del Distrito Capital se realiza en la actualidad bajo lineamientos técnicos de gestión financiera de administración de riesgos, en un contexto de intercambio entre costo y riesgo.

Bogotá D.C. presenta un endeudamiento diversificado, ha obtenido recursos provenientes de la banca doméstica, del mercado local de capitales mediante la emisión de bonos de deuda pública interna, de la banca internacional, del mercado internacional de capitales con la emisión de bonos externos, de la Banca Multilateral y de créditos de gobiernos. Esta diversificación de fuentes atenúa el nivel de riesgo de refinanciación y permite mejorar las condiciones de negociación de las operaciones de crédito público.

Durante la vigencia 2001 el Distrito Capital contrató empréstitos que le permitieron obtener recursos de endeudamiento de diferentes fuentes, como son un crédito sindicado interno por $135 mil millones, donde tuvieron presencia los principales grupos financieros del país, $5 mil millones de cartera ordinaria, $25,8 miles de millones de créditos de la Línea de Redescuento de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. - FINDETER -, $59 mil millones de recursos de la colocación de bonos de deuda pública interna, US$100 millones de un crédito con la Corporación Andina de Fomento - CAF- (de este total han desembolsado US$79 millones) y los recursos de la Primera Emisión de Bonos Externos de Bogotá D.C. por US$100 millones.

Con la colocación de bonos en los mercados internacionales se complementó el proceso de diversificación de fuentes que ha sido el resultado de la estrategia de financiamiento de la Secretaría de Hacienda de Bogotá D.C. El Distrito Capital se constituyó en la primera entidad territorial colombiana y la segunda ciudad latinoamericana en emitir bonos en el mercado de capitales externo.

Durante el 2002 el Distrito Capital suscribió las siguientes operaciones de crédito público: i) el 5 de abril se suscribió con el BID un empréstito por la suma de US$16 millones, destinado al Programa Modernización y Fortalecimiento Institucional; ii) durante agosto y septiembre se contrataron $25 mil millones y $5 mil millones con Conavi y Granahorrar, respectivamente. Así mismo, en diciembre se contrataron $26 mil millones adicionales con Davivienda.

De otra parte, el 15 de mayo de 2003 fue colocado el primer monto del Programa de Emisión y Colocación de Bogotá D.C. por un total de $50 mil millones y el 17 de julio de 2003 se colocó un segundo monto de $ 37.8 miles de millones. Dentro del proceso de estructuración y colocación de este programa se obtuvieron logros importantes, como son: i) la modificación de la Resolución 400 de 1995 por parte de la Sala General de la Superintendencia de Valores, motivada por la solicitud del Distrito Capital, para permitir la Inscripción Anticipada en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios de emisiones con características similares a las de un Programa de Notas a Mediano Término y; ii) el desarrollo por parte de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. del módulo de Subasta Holandesa del Mercado Electrónico Colombiano -MEC-, por sugerencia de la Secretaría de Hacienda de Bogotá D.C.

El 4 de Junio de 2003 fue suscrito un crédito con el Banco Mundial hasta por la suma de US$100 millones, destinados a financiar parcialmente el "Proyecto de Servicios Urbanos". Dicho programa se enmarca dentro de los programas de mejoramiento de barrios y de movilidad, que hacen parte de la estrategia de inversión de la ciudad dentro del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y del Plan de Desarrollo.

En el Cuadro 6 se aprecian las condiciones financieras de los créditos contratados durante la actual administración.

Cuadro 6. Condiciones Financieras de los Créditos Suscritos 2001-2003

* Se adoptó como opción la fijación de la tasa de interés cada 6 meses. Esta opción puede ser modificada en cualquier momento durante el periodo de desembolsos del crédito.

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público

E. PERFIL DE LA DEUDA

La deuda del Distrito está diversificada entre diferentes fuentes: Banca Interna, Bonos Internos, Banca Externa, Bonos Externos, Banca Multilateral y otros. Esta variedad de fuentes reduce la dependencia de una fuente en particular, contribuye a facilitar la consecución de fondos y mejora los términos de los mismos, al generar competencia entre los prestamistas.

Cuadro 7. Perfil de la Deuda de la Administración Central del Distrito Capital a 31 de mayo de 2003

(Millones de pesos)

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público, Subdirección de financiamiento

Como muestra el Cuadro 7, el saldo de la deuda del Distrito Capital – Administración Central a 31 de mayo de 2003 ascendía a la suma de $1.947.356 millones, su vida media7 era de 3,69 años y la duración modificada8 era de 0,86.

Al 31 de mayo de 2003 la deuda externa ascendió a $1.064,3 miles de millones, siendo el Crédito Sindicado Externo con Société Générale como Agente Administrativo el que mayor porcentaje representa, mientras que la deuda interna alcanzó la suma de $883,03 miles de millones, siendo los bonos de deuda pública los más representativos en participación, seguidos por la Cartera Ordinaria.

Los Créditos Internos del Distrito se encuentran en su mayoría referenciados con una tasa DTF, adicionada a un spread; el mismo ponderado sobre la tasa DTF del saldo de la deuda interna es de 4,52 puntos porcentuales.

Como reflejo de las disponibilidades históricas de crédito para el Distrito, el portafolio presenta una alta exposición a tasas variables. En los dos últimos años la Dirección de Crédito Público ha hecho un esfuerzo manifiesto para incrementar la contratación de créditos a tasas fijas. En los pasivos externos esta meta se ha logrado mediante la emisión externa de bonos a tasa fija. Las participaciones al 31 de mayo de 2003 eran de 82% para la deuda a tasa variable y de 18% para la deuda a tasa fija.

F. EVOLUCIÓN Y PROYECCIONES DEL SALDO DE LA DEUDA PÚBLICA DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL 2001-2005

En el Cuadro 8 se muestra la evolución del saldo de la deuda de la Administración Central en los últimos dos años y su proyección para los años 2003 a 2005. Las cifras proyectadas incluyen los US$100 millones adicionales de cupo de endeudamiento que se están solicitando.

Cuadro 8. Saldo Deuda Administración Central

(Millones de pesos)

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público

En el Cuadro 9 se presenta por su parte la composición del saldo de la Deuda Pública por tipo de tasa de interés.

Cuadro 9. Composición porTasas del Saldo de la Deuda de la Administración Central

2001

2002

2003

2004

2005

TASA FIJA

14.06%

17.60%

18.89%

19.16%

18.15%

TASA VARIABLE

85.94%

82.40%

81.11%

80.84%

81.85%

TOTAL

100%

100%

100%

100%

100%

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público

Finalmente, el Cuadro 10 muestra la composición de la Deuda pública según la fuente de financiamiento.

Cuadro 10. Composición Deuda Administración Central por Fuentes

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público

G. EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE ENDEUDAMIENTO DE LA LEY 358 DE 1997 Y DE LA RELACIÓN DEUDA/PIB

La Ley 358 de 1997 establece como capacidad de pago "... el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones". El límite fijado por la mencionada ley se define a través de los siguientes indicadores:

  • Existe capacidad de pago cuando la relación intereses/ahorro operacional es igual o inferior a 40%; se define ahorro operacional como: Ingresos Corrientes – Gastos de Funcionamiento – Transferencias Pagadas.

  • Cuando esta relación se encuentra entre el 40% y el 60% se podrá contratar créditos nuevos siempre que el saldo de la deuda no se incremente más del IPC proyectado oficialmente. Si esto ocurre, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público autorizará el nuevo endeudamiento sujeto a un plan de desempeño financiero.

  • Cuando la relación es mayor al 60%, o el saldo de la deuda sobre ingresos corrientes es mayor al 80%, ninguna entidad territorial podrá contratar nuevas operaciones de crédito sin autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Adicionalmente, la Ley 358 de 1997 define el indicador de Sostenibilidad de la Deuda como la relación entre el saldo de la deuda y los ingresos corrientes. La Ley establece que existe capacidad de endeudamiento cuando dicha relación es menor o igual al 80%.

El Distrito Capital ha mantenido sus indicadores por debajo de los límites permitidos. Así mismo, con los recursos del crédito a contratar en las vigencias 2003-2004, los indicadores establecidos por la Ley 358 de 1997 mantendrán niveles sostenibles, como se observa en los Gráficos 5 y 6. El Gráfico 5 muestra que la relación intereses de la deuda sobre ahorro operacional decrece en el periodo hasta ubicarse en el 2005 en un 17.9%.

Gráfico 5. Proyección Intereses/Ahorro Operacional

2002-2005

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público

El Grafico 6 muestra por su parte que el indicador de saldo de la deuda sobre ingresos corrientes se mantendrá en un nivel inferior al 80%, como lo exige la Ley, pasando de 75,8% en el 2002 a 67.5% en el año 2005.

Gráfico 6. Proyección Saldo de la Deuda / Ingresos

Corrientes 2002-2005

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público

Finalmente, otro indicador importante para analizar el endeudamiento del Distrito Capital es el de saldo deuda / PIB, el cual disminuye a través de los años, pasando de 4.36% en el 2001 a 3.75% en el 2005, tal y como se aprecia en el siguiente gráfico. Para el periodo 2003-2005 se estima un crecimiento del PIB Distrital de 2,74% en el 2003, 3.21% para el 2004 y 3,22% en el 2005.

Gráfico 7. Proyección Saldo deuda / PIB

2002-2005

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Estudios Económicos y Dirección Distrital de Crédito Público

H. CALIFICACIONES DE RIESGO

En el siguiente cuadro se presentan las calificaciones otorgadas al Distrito por las agencias internacionales. Es de anotar que para el Distrito Capital es de obligada referencia la calificación otorgada por las agencias internacionales a la República de Colombia, ya que dichas agencias imponen como "techo" la otorgada a la Nación para asignar calificaciones a gobiernos municipales y regionales. Esta restricción se hace evidente en lo expresado por FITCH en el Comunicado de Prensa del 29 de Agosto de 2002 donde se expresa: "la calificación de Bogotá D.C. toma como referencia el cambio en el Outlook de la deuda soberana de Colombia de estable a negativo. Fitch limita las calificaciones en moneda extranjera de los gobiernos regionales y municipales en Colombia al techo de la calificación soberana" .

Cuadro 11. Calificaciones de Riesgo Otorgadas al Distrito Capital

- FITCH, Standard & Poor’s y Moody´s-

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público.

En los cuadros anteriores se aprecia que durante el 2002 el Distrito Capital obtuvo por primera vez calificación de riesgo de la firma Moody´s, la cual en moneda legal asignó grado de inversión.

De otra parte, es importante resaltar la calificación de AAA otorgada al Distrito Capital por la firma Duff & Phelps de Colombia S.A. el 25 de noviembre de 2002, para todas las emisiones de deuda pública interna del Distrito Capital, así como para el Programa de Emisión y Colocación de Bogotá D.C. Desde que el Distrito viene siendo calificado, es la primera vez que recibe calificación de AAA. El siguiente cuadro muestra la evolución de las calificaciones de riesgo otorgadas al Distrito por parte de esta firma.

Cuadro 12. Calificaciones de Riesgo Otorgadas al Distrito Capital

por Duff & Phelps de Colombia S.A

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público.

Finalmente, es importante informar que la agencia calificadora BRC Investor Services S.A. asignó calificación de AAA al Programa de Emisión y Colocación de Bogotá D.C., lo cual ratifica la buena percepción de riesgo por parte de los agentes, con respecto a las emisiones del Distrito Capital.

I. ESTRATEGIA DE ENDEUDAMIENTO DEL DISTRITO CAPITAL 2003-2004

Como puede deducirse de las consideraciones anteriores, y con el propósito de atender las metas establecidas en el Plan de Desarrollo, así como dar cumplimiento a reconocimientos adquiridos, se planea llevar a cabo la estrategia de endeudamiento que se describe a continuación.

Una vez concluido el proceso de suscripción del crédito con el Banco Mundial para financiar parcialmente el "Proyecto de Servicios Urbanos", la consecución de recursos del crédito durante lo que resta del 2003 y en el 2004 se producirá a través del mercado financiero interno.

El Distrito Capital continuando con su política de diversificación de fuentes y consciente de la necesidad de mejorar la administración financiera de sus obligaciones, estructuró un Programa de Emisión y Colocación de bonos, mediante el cual se pretende:

  • Propender por la disminución del costo financiero de la deuda del Distrito Capital en el mediano y largo plazo.

  • Crear un mecanismo de financiamiento que le permita al Distrito acceder continuamente a los recursos provistos por los diferentes inversionistas nacionales, reduciendo así el riesgo de refinanciación.

  • Posicionar al Distrito Capital como uno de los principales actores del mercado de capitales interno.

  • Permitir al Distrito Capital responder de manera eficaz y flexible a las condiciones cambiantes del mercado de capitales.

El Programa se desarrollará a partir de la colocación de varios tramos, cada uno de los cuales presenta las siguientes características:

  1. Una sola fecha de emisión.

  2. Condiciones financieras únicas (tasa facial, denominación de la moneda, fechas de pago de intereses y fecha de vencimiento).

  3. Monto nominal para cada tramo determinado en el primer Aviso de Colocación.

  4. Colocación gradual a través de subastas sucesivas.

  5. El monto suscrito del Programa no superará el monto máximo autorizado vigente por las autoridades competentes.

  6. Colocación a través del Mercado Electrónico de Valores (MEC), usando el módulo de subasta holandesa desarrollado conjuntamente por la Bolsa de Valores de Colombia y la Secretaría de Hacienda Distrital.

De los recursos del Programa de Emisión y Colocación de Bogotá D.C. hasta por $600 mil millones, $250 mil millones permitirán complementar el financiamiento de inversiones del periodo 2003-2004 y $350 mil millones se utilizarán, por su parte, para efectuar operaciones de manejo de deuda encaminadas a disminuir el riesgo financiero del Distrito Capital.

El desarrollo y profundización de los mercados financieros y el simultáneo aumento en la volatilidad, demandan un cambio radical en los parámetros y métodos de administración financiera. La evidencia indica que las instituciones públicas y privadas deben incorporar el manejo del riesgo en su gestión financiera, más si se tiene en cuenta el desarrollo del mercado colombiano, cuya inestabilidad genera una mayor incertidumbre y exposiciones a riesgos adicionales.

Como respuesta en materia de políticas de riesgos, la Secretaría de Hacienda cuenta con el Proyecto de Gestión de Activos y Pasivos, con el propósito de optimizar la planeación financiera y el manejo de los riesgos implícitos en las operaciones de crédito, proyecto que ha logrado implementar las bases para la ejecución de operaciones de manejo de la deuda del Distrito Capital, reduciendo así la exposición de la deuda ante las cambiantes condiciones de los mercados.

En consecuencia, el Distrito Capital – Secretaría de Hacienda - suscribió "Contratos Marco para la Celebración de Operaciones con Derivados" con instituciones financieras locales, en los términos aprobados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante Resolución No. 1495 del 2 de agosto de 2002. El Distrito Capital ha venido celebrando operaciones de cobertura de riesgo sobre servicio de deuda externa mediante contratos de entrega futuros "Forward" para cubrir el riesgo cambiario relacionado con el pago de obligaciones contractuales de operaciones de crédito público.

Igualmente, también se han adelantado gestiones importantes para contratar operaciones de cobertura con entidades financieras internacionales. El 3 de junio se suscribió un ISDA "Master Agreement" y su Anexo con Credit Suisse First Boston; así mismo es posible que en lo que resta del presente mes se suscriba un contrato de este tipo con Bear Stearns.

Estas operaciones de manejo de deuda constituyen un primer paso en la estrategia financiera de Distrito Capital que busca, a través de los instrumentos financieros existentes en el mercado financiero colombiano, un mayor control de los riesgos de mercado y una adecuada planeación y presupuestación de sus obligaciones a futuro.

En consideración a las circunstancias antes señaladas, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. somete al Honorable Concejo de Bogotá D.C. el presente Proyecto de Acuerdo "Por el cual se modifican los Acuerdos No. 08 de 1998 y el Acuerdo 41 de 2001, y se dictan otras disposiciones".

La ampliación del cupo de endeudamiento que se solicita al Honorable Concejo de Bogotá D.C. mediante el presente Proyecto de Acuerdo, permitirá al Distrito Capital complementar el financiamiento del Plan Financiero 2003-2004, y el desarrollo de importantes obras y programas de inversión para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía; adicionalmente, permitirá a la nueva Administración contar con recursos de crédito en el corto plazo.

El Distrito Capital seguirá adelantando programas de inversión con los recursos del crédito, en concordancia con lo estipulado en el Artículo 2 de la Ley 358 de 1997: "(...) Las operaciones de crédito público de que trata la presente ley deberán destinarse únicamente a financiar gastos de inversión".

Estaremos atentos a suministrar al Honorable Concejo la información adicional que solicite, con el objeto que cuente con todos los elementos de juicio necesarios para el análisis del Proyecto y de los demás aspectos de la política fiscal del Distrito.

De los Honorables Concejales,

ANTANAS MOCKUS SIVICKAS

Alcalde Mayor

ISRAEL FAINBOIM YAKER

Secretario de Hacienda Distrital

PROYECTO DE ACUERDO _ DE 2003.

"Por el cual se modifican los Acuerdos No. 08 de 1998 y No. 041 de 2001, y se dictan otras disposiciones"

EL CONCEJO DE BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y, en especial, las conferidas en el numeral 17 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993 y el artículo 63 del Acuerdo 24 de 1995

ACUERDA

ARTÍCULO PRIMERO: Amplíese en CIEN MILLONES DE DÓLARES (US$100.000.000) de los Estados Unidos de América o su equivalente en otras monedas, la autorización conferida al Distrito Capital mediante los Acuerdos Nos. 8 de 1998 y 41 de 2001. Este cupo puede ser utilizado para celebrar operaciones de crédito público interno, externo u operaciones asimiladas a las anteriores, de acuerdo con la evaluación económica y de conveniencia que realice la Administración Distrital, y sujeto al cumplimiento de las disposiciones legales vigentes sobre la materia.

PARÁGRAFO: Para efectos de lo previsto en el presente Acuerdo, las operaciones de manejo de la deuda no afectarán el cupo de endeudamiento.

ARTÍCULO SEGUNDO: Corresponde a la Secretaría de Hacienda Distrital controlar la capacidad de pago del Distrito Capital, sin exceder lo contemplado por la Ley 358 de 1997. Si por efecto de riesgo cambiario se llegare a exceder los topes de dicha ley, el Alcalde Mayor procederá a suspender transitoriamente el saldo disponible del cupo de endeudamiento, con miras a no sobrepasar los topes establecidos para el control del endeudamiento.

La Secretaría de Hacienda Distrital remitirá al Concejo Distrital un informe trimestral sobre el estado de la deuda del Distrito y sus Entidades Descentralizadas, sobre la utilización del cupo, la ejecución de las inversiones realizadas y la evolución de los indicadores de endeudamiento.

ARTÍCULO TERCERO: El presente Acuerdo modifica y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación.

EL PRESIDENTE DEL H. CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.

EL SECRETARIO DEL H. CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.

EL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL

ANTANAS MOCKUS SIVICKAS

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Bogotá D.C., a los días del mes de de dos mil tres (2003).

NOTAS DE PIE DE PAGINA

1 Según estimaciones realizadas por la Dirección Distrital de Impuestos, el consumo de cerveza nacional en el Distrito Capital pasó de 347.4 millones de litros en el 2000 a sólo 299.2 millones de litros en el 2001, es decir presentó una caída del 14%. (Valores estimados con base en la información suministrada por el Sistema Infoconsumo).

2 El Acto Legislativo 01 de 2001 incluyó dentro del Sistema General de Participaciones la Participación en los Ingresos Corrientes, el Situado Fiscal y el Fondo Educativo de Compensación.

3 Es de anotar que fueron certificadas a las entidades territoriales únicamente las 11/12 partes del Sistema General de Participaciones para la vigencia 2002 y que en el presupuesto se deben incluir las partidas por cada sector hasta el monto aforado por la Nación en la respectiva vigencia. Ley 715 de 2001, artículos 17, 53 y 81. Sobre la base del aforo que aparezca en el Ley anual de presupuesto se determinará el programa anual de caja.

En este sentido, el monto de los recursos SGP que financiarían la última doceava no puede ser incorporado al presupuesto de las entidades territoriales hasta tanto no sea aprobado el presupuesto de 2003 de la Nación y no sea asignado oficialmente mediante otro Documento Conpes. La omisión de lo anterior generará responsabilidades de tipo civil, disciplinario y penal (Conpes Social 062).

4 Los gastos en Servicios Personales comprenden los rubros de nómina, gastos de representación, prima técnica, horas extras y trabajo suplementario, primas de servicios, semestral, vacaciones y de navidad, subsidios de transporte y de alimentación, primas de antigüedad, secretarial y de riesgo, quinquenios y otros gastos de personal.

5 Los Aportes Patronales comprenden los rubros de Cesantías, Pensiones y Seguridad Social, Caja de Compensación, ESAP, ICBF y SENA.

6 Los Gastos Generales comprenden los rubros de Arrendamientos, Dotación, Gastos de Computador, Viáticos y Gastos de Viaje, Gastos de Transporte, Impresos y Publicaciones, Sentencias Judiciales, Mantenimiento, Combustibles, Materiales y Suministros, Seguros, Servicios Públicos, Capacitación, Bienestar, Impuestos y Otros Gastos Generales.

7 Plazo o vencimiento promedio de una operación de crédito ponderado por el peso relativo de cada uno de los flujos de caja que se desprenden de ésta. Siempre está expresada en unidades de tiempo (años).

8 Índice que mide el cambio en el precio de la deuda frente a variaciones en las tasas de interés.

 
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