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Concepto 33635 de 2003 Caja de Vivienda Popular

Fecha de Expedición:
17/07/2003
Fecha de Entrada en Vigencia:
17/07/2003
Medio de Publicación:
No se publicó


 
 

Definición de vínculos para la Norma:

Bogotá, D. C., julio 17 de 2003

OJ 111-2003

Radicado 33635 de 2003.

Doctor

DAVID LUNA SANCHEZ

H. CONCEJAL DE BOGOTA, D.C.

Calle 34 No. 27-36

Ciudad

REF.: NATURALEZA JURÍDICA Y FUSION DE LA CAJA DE VIVIENDA POPULAR OFICIO RAD. C.V.P. 3193-EOFI-6-6 DE JULIO 16 DE 2003.

Ver el Acuerdo Distrital 20 de 1942 , Ver el Concepto del Consejo de Estado 1372 de 2001 , Ver el Acuerdo J.D. C.V.P. 2 de 2001

En atención a su oficio de la referencia, me permito dar respuesta a los interrogantes por usted formulados en su orden de presentación, así:

1.- La CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, fue creada mediante el Acuerdo No.20 de marzo 13 de 1942, emanado del Concejo de Bogotá, según el cual se aprobó un contrato celebrado en desarrollo del decreto extraordinario 380 de 1942, entre la Nación y el Municipio de Bogotá. Posteriormente ante la circunstancia de que el contrato de préstamo estaba próxima a terminarse el Concejo estimó conveniente reformar los estatutos de la Entidad, y expidió el Acuerdo No. 15 de marzo 13 de 1959. (anexo fotocopia de los acuerdos mencionados).

2.- Las disposiciones legales que establecen la naturaleza jurídica de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, estas contenidas en la Constitución Política y la ley, para responder este punto, es oportuno señalar dos épocas, la primera que va desde la creación de la Caja en 1942 hasta la reforma administrativa de 1968, época para la cual eran aplicables las leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1936, 23 de 1940 y el decreto extraordinario 380 de 1942, en las cuales se apoyó el concejo de Bogotá para expedir el Acuerdo 20 de 1942, por medio del cual creó a la Caja de la Vivienda Popular como una persona jurídica autónoma encargada del servicio público de suministro de viviendas a los trabajadores; la segunda, que se inicia desde la reforma administrativa de 1968 hasta la actualidad, y son: el Decreto Ley 1050 de 1968, que constituyó el Estatuto Básico de las denominadas entidades descentralizadas, dentro de la cuales se incluyen los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta, y según lo allí establecido, estas entidades tienen ciertos elementos comunes, ellos son: a) Personería Jurídica; b) Creación legal. A nivel territorial, implica creación a través de Ordenanza o Acuerdo c) Autonomía administrativa y financiera; y, d) Patrimonio o Capital independiente.

Revisadas las normas legales que desarrollan el principio constitucional que establece a Bogotá, como Capital del país, corresponde un régimen administrativo distinto del común de los demás Municipios, se encontró que el artículo 73 del Decreto Ley 3133 de 1968, por el cual se reforma la estructura administrativa del Distrito Especial de Bogotá que estableció el Decreto 3640 de 1954, consagró: "Las Empresas de Energía Eléctrica de Bogotá, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la Empresa de Teléfonos de Bogotá, la Empresa Distrital de Transportes Urbanos, la Empresa Distrital de Servicios Públicos, la Caja de la Vivienda Popular del Distrito, la Caja de Previsión Social del Distrito y el Centro Distrital de Sistematización y servicios Técnicos continuarán siendo establecimientos públicos del Distrito Especial de Bogotá, que gozan de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa". (negrilla fuera del texto).

La importancia de la disposición trascrita surge del hecho que ella fue dictada en el marco de la Reforma Administrativa de 1968, que constituyó el primer esfuerzo por crear un marco normativo para las entidades descentralizadas.

Así que, no obstante que el citado artículo del Decreto 3133 de 1968 fue declarado inexequible por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia de fecha octubre 1° de 1969, del cual fue ponente el doctor Hernán Toro Agudelo, el hecho de que los autores de la Reforma Administrativa de la que hasta la fecha constituye el marco normativo de la administración descentralizada por servicios se haya inclinado por considerar que la Caja de la Vivienda Popular del Distrito Capital tiene el carácter de Establecimiento Público, es de gran valor desde el punto de vista doctrinario.

Esto resulta particularmente cierto si se revisan los argumentos de fallo de inexequibilidad, los cuales no vulneran para nada las consideraciones de fondo sobre la naturaleza jurídica de la Caja, sino que tiene que ver con el afán de la Corte de salvaguardar la competencia constitucional de las entidades territoriales para crear y modificar, dentro de sus jurisdicciones, entidades descentralizadas por servicios.

Desde la reforma administrativa de 1968, vino a consagrarse la posibilidad de que las entidades descentralizadas territorialmente (Departamentos, Municipios Distrito Especial de Bogotá), pudieren crear entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios (lo que se ha denominado descentralización en la descentralización), como lo es la Caja de la Vivienda Popular.

Teniendo en cuenta el marco normativo de la descentralización funcional o por servicios establecida en los Decretos 1050 y 3130 de 1968, derogados por la Ley 489 de 1998, que constituye en la actualidad "el estatuto de la administración pública", en el Distrito de Bogotá pueden existir entidades descentralizadas, cuya naturaleza corresponde a aquella que establezcan las normas que definen sus características, de conformidad con la Constitución Política y la ley, con fundamento en estas normas, la Caja de la Vivienda Popular es un establecimiento público de acuerdo a los distintos aspectos de gestión administrativa y de servicio público que cumple.

La naturaleza jurídica de establecimiento público que ostenta la Caja de la Vivienda Popular, se corrobora con las características de ser una persona jurídica autónoma, que no tiene fin lucrativo, lo cual significa que no desarrolla actividades industriales o comerciales sino de servicio público y ser una institución exclusivamente técnica.

Además, es indispensable aclarar que, en el acto de creación de la Caja de la Vivienda Popular, se determinó que esta reemplazaba al Instituto de Acción Social de Bogotá, que no tenía fin lucrativo, y la calificó como una institución exclusivamente técnica. La naturaleza jurídica de establecimiento público, no ha sido modificada por otro Acuerdo del Concejo Distrital, lo que necesariamente conlleva a inferir que continua vigente.

De conformidad con el artículo 70 de la Ley 489 de 1998, la Caja de la Vivienda Popular encaja dentro de las características de establecimiento público allí establecidas, es decir, que esta ley no contiene disposiciones que hayan alterado o derogado tal naturaleza.

De otra parte se debe tener en cuenta que existen diferencias que caracterizan los Establecimientos Públicos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, estas son de fondo y sustanciales, por lo cual me permito anexar un cuadro en el que se vislumbran claramente, con el fin que el H. Concejal tenga una idea precisa, del por qué la Caja es un establecimiento público. (anexo en 3 (folios)

3.- La instancia competente para crear los establecimientos públicos se encuentra contenida en el artículo 313-6 de la Constitución Política, según el cual en el nivel territorial, los concejos municipales a iniciativa del alcalde, tienen la atribución de crear establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales.

La Ley 489 en su artículo 69 consagra la creación de las entidades descentralizadas y en lo que se refiere al nivel Distrital y municipal se debe hacer mediante Acuerdo.

A nivel del Distrito Capital, el Decreto 1421 de 1993, contentivo de Estatuto Orgánico de Bogotá Distrito Capital, en armonía con las disposiciones constitucionales sobre creación de entidades descentralizadas, establece en los artículos 5-5 y 12-9, que corresponde al Concejo Distrital, crear, suprimir y fusionar, a iniciativa del Alcalde Mayor, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de entidades de economía mixta y la participación del distrito en otras entidades de carácter asociativo, de acuerdo con las normas que definan sus características.

4.- En los acuerdos de creación de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR no se definió explícitamente su naturaleza jurídica, por cuanto como se explicó en el numeral 1, esta fue creada en el año de 1942, época en la que no existía en la estructura jurídico administrativa del Estado, las empresas industriales y comerciales del Estado, ya que esta clase de entidades se institucionalizaron en Colombia con la reforma administrativa de 1968. Lo que ratifica aún más que la naturaleza jurídica de la Caja ha sido siempre la de establecimiento público.

En este orden de ideas y teniendo como fundamento el Acuerdo 20 de 1942, emanado del Concejo de Bogotá a donde expresamente se creó a la Caja como una persona jurídica autónoma encargada de un servicio público, sin animo de lucro, no es necesario tramitar ante el H. Concejo de Bogotá la expedición de otro Acuerdo, ya que la Entidad no ha sido objeto de reestructuración, en el sentido de darle un fin lucrativo, para ubicarla en el plano jurídico de empresa industrial o comercial o en el régimen jurídico privado para otorgarle mecanismos de competencia con los particulares, o adecuarla a nuevas actividades.

Más aún, en la actualidad la Entidad no ejecuta algunas de las funciones establecidas en los acuerdos de creación, tales como la adquisición de terrenos para urbanizarlos, producir materiales básicos de construcción, construir directa o indirectamente viviendas, administrar los barrios construidos por la Caja, otorgar créditos etc., actividades estas que daban lugar a confusión a algunos jueces para interpretar que se trataba de una Empresa Industrial y Comercial.

Las funciones especificas que hoy cumple la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, por disposiciones expedidas por el Concejo de Bogotá y la Alcaldía Mayor de Bogotá, son:

REUBICACIÓN. La función prioritaria que viene desarrollando la Caja de la Vivienda Popular en los últimos años, en especial desde la expedición de los Acuerdos del Concejo Distrital 26 de 1996 y 035 de 1999, es la relacionada con la oferta de vivienda para la ejecución de los planes de reubicación de familias. Establecen estos acuerdos que: "Las viviendas que estén ubicadas, (...) en zonas de ronda, zonas de manejo de preservación ambiental de los cuerpos de agua, zonas de riesgo o en afectaciones viales y/o de servicios públicos deberán ser reubicadas." Y, que: "La Caja de la Vivienda Popular (...), promoverá dentro de los constructores privados la construcción de vivienda de interés social para los beneficiados por la reubicación. Así mismo podrá facilitar la oferta de vivienda de interés social a través de las entidades financieras apropiadas."

TITULACIÓN PREDIAL DE BOGOTÁ D.C.: que tiene su base legal en el Plan de Desarrollo "POR LA BOGOTÁ QUE QUEREMOS" contenido en el Acuerdo 06 de 1998, expedido por el Honorable Concejo Distrital. Con fundamento en este y en cumplimiento de lo preceptuado por las Leyes 9a. de 1989 y 388 de 1997, el Alcalde Mayor de Bogotá, delegó en la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, la función de adelantar las acciones tendientes a dar soluciones a la problemática de titulación predial en el Distrito Capital de los inmuebles ocupados por familias que habitan dichos desarrollos urbanos."

COORDINACIÓN DEL PROGRAMA DE MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS: El Plan de Ordenamiento Territorial establece como parte de la política de vivienda de la ciudad, el subprograma: Mejoramiento Integral que debe atender en la vigencia del Plan, 26 UPZ de desarrollo incompleto con tratamiento de mejoramiento integral. El Plan de Desarrollo "Bogotá para Vivir, Todos del mismo lado", en el objetivo "Justicia Social" formuló el programa "Mejoremos el barrio y la casa", que contempla la actuación coordinada de entidades Distritales para el desarrollo del programa, entre ellas el DAACD, la CVP, la EAAB, el IDU, el DPAE, el DAMA y la Subsecretaria de Control de Vivienda, entre otras entidades.

La Caja de la Vivienda Popular por medio del Decreto 124 de 2002 fue designada como entidad coordinadora del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Inscribió en el banco de proyectos del Distrito Capital los Proyectos "Gestión de la coordinación de Programa de Mejoramiento Integral de Barrios" y "Fortalecimiento del capital social en las zonas de intervención del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios – PMIB".

El programa está cofinanciado con recursos del Distrito Capital y del crédito de Servicios Urbanos suscrito con el Banco Mundial (préstamo BIRF 7162-0-CO), e incluye como uno de sus componentes el de "fortalecimiento institucional", que tiene por objetivo el fortalecimiento de la Entidad, para asegurar la capacidad técnica y operativa para coordinar el PMIB, entre otros propósitos.

El Alcalde Mayor mediante el Decreto 524 de diciembre 27 de 2002, delegó a la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, para atender las actuaciones con relación al Contrato de Aporte Financiero y Acuerdo Separado dentro del Proyecto SUR con Bogotá, suscrito entre el Distrito Capital y la Kreditanstalt Fur Wiederaufbau – KFW- de Alemania.

De las funciones descritas es fácil concluir que, la Caja no realiza de ninguna manera funciones de construcción ni sostenimiento de obras públicas, que no persigue ningún ánimo de lucro y que estas se centran en la prestación de un servicio público, no obstante, con el fin de confirmar lo establecido en la Constitución y la ley, en mi calidad de Gerente, solicité al Consejo de Estado a través del Ministro del Interior, un concepto sobre la naturaleza jurídica de la Entidad, habiéndose pronunciado esa alta corporación contencioso administrativa el 18 de octubre de 2001, en el concepto No. 1.372, en el que concluye que "La Caja de la Vivienda Popular del Distrito Capital, conforme al acto administrativo de creación, es un establecimiento público del orden Distrital." (Anexo fotocopia del concepto)

Además existe reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral que dice expresamente que la naturaleza jurídica de la Caja de la Vivienda Popular es la de establecimiento público.

Como prueba de lo anterior, anexo el concepto referido y las siguientes sentencias de casación de la Corte Suprema expedidas en procesos laborales, en que ha sido demandada la entidad, de fecha febrero 13 de 2002, radicación No. 16747; noviembre 29 de 2001, radicación No. 16870; enero 30 de 2003, radicación No. 19392; de enero 29 de 2003, radicación No. 19278; marzo 12 de 2003, radicación 19801; marzo 28 de 2003, radicación No. 19802; marzo 28 de 2003, radicación 19438; abril 22 de 2003, radicación No. 19705, (Anexo fotocopia de las sentencias aludidas)

5.- En el Acuerdo No.002 de junio 26 de 2001, expedido por la Junta Directiva, en uso de las atribuciones conferidas en los Acuerdos 20/42, 15/59, artículo 76 del Decreto 1421 de 1993, artículo 76 de la Ley 489 de 1998, se adoptaron los estatutos de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR y en el artículo primero se define la naturaleza jurídica de la Entidad como de establecimiento público.

Se debe aclarar que no es este acuerdo el que determina la naturaleza jurídica de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, sino la Constitución y la ley de acuerdo a todo lo expuesto, preceptos ampliamente explicados en el concepto del Consejo de Estado y lo más relevante, con la reiterada jurisprudencia emanada de la Corte Suprema de Justicia, ya que como usted bien lo sabe, esta hace ley.

6.- Consecuentemente con la naturaleza jurídica de establecimiento público, los servidores de la Entidad tienen la calidad de empleados públicos.

La clasificación de los servidores públicos de Bogotá Distrito Capital se encuentra establecida en el Decreto Ley 1421 de 1993 o Estatuto de Santa Fe de Bogotá, D. C., en el título VII SERVIDORES PUBLICOS. Artículo 125.- "EMPLEADOS Y TRABAJADORES. Los servidores públicos vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y el sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

Como consecuencia de la aplicación de la norma transcrita se infiere que quienes prestan sus servicios al Distrito Capital son "Empleados Públicos" (criterio orgánico), mientras quienes desempeñan labores de construcción y sostenimiento de obras públicas son Trabajadores Oficiales, (criterio funcional).

Sobre Este tema la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de octubre 6 de 1999, Magistrado José Roberto Herrera Vergara sentó la siguiente jurisprudencia: "(...) Sobre Esos presupuestos precisa la Sala:

"1. En contra de lo sostenido en el cargo, que no son las convenciones colectivas de trabajo, sino el Congreso o el gobierno cuando estuviese debidamente autorizado para ello, quien define la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos de todos los diversos niveles de la administración. Por tanto no puede quedar a voluntad de los contratantes laborales determinar un aspecto de orden público absoluto, deferido constitucionalmente a tales autoridades públicas.

2. El artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, vigente el 16 de septiembre de 1996, fecha de desvinculación de la actora, determinó las categorías de servidores públicos del Distrito Capital, (...) Aunque por razones que la Sala no comparte, mediante Sentencia de constitucionalidad C-484 de 1995 se privó a los estatutos de los establecimientos públicos de la posibilidad de precisar que actividades eran susceptibles de ser desempeñadas por trabajadores oficiales, y por tanto se restringió considerablemente la posibilidad jurídica del contrato de trabajo en tales entidades descentralizadas, lo cierto es que al declararse inexequibles las disposiciones que lo permitían, desaparecieron del mundo jurídico, de modo que en tales entes los únicos trabajadores oficiales legalmente contemplados, son los que se ocupen en construcción y sostenimiento de obras públicas."

Así mismo sobre el citado artículo 125 del Decreto 1421, el Concejo de Estado sentó la siguiente jurisprudencia:

"El estatuto vigente para el Distrito Capital estableció en el artículo 125 una clasificación de los servidores públicos según la cual, serán empleados públicos los servidores de la administración distrital y trabajadores oficiales, el personal que labora en la construcción y sostenimiento de obras públicas. En lo referente a la vigencia del Decreto 1421 de 1993, contentivo del régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, es preciso advertir que su aplicación rige las relaciones administrativas del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, con prevalencia sobre cualquier otra norma que no sea también especial y posterior para el Distrito Capital". (Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, M.P. Luis Camilo Osorio Isaza, febrero 7 de 1997, rad. 955).

Entonces, siendo la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR un establecimiento público, la calidad de sus funcionarios es la de Empleados Públicos, y lo más importante que dentro de sus objetivos no ejerce ningún funcionario la construcción de viviendas o mantenimiento de obras públicas.

En virtud de las reestructuraciones adelantadas por la Entidad con fundamento en las precisas normas legales citadas, los empleos de la Planta de Personal de la Caja de la Vivienda Popular son exclusivamente de dos tipos: de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción y sus funcionarios son, por ende, empleados públicos.

Coherentemente con la naturaleza jurídica de Establecimiento Público de la Entidad y, la consecuente naturaleza del vínculo de los funcionarios, y debido a la expedición del Decreto 1421 de 1993, en el cual en el artículo 126, estipuló en el inciso segundo "Son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la Ley 27 de 1992, en los términos previstos, y sus disposiciones complementarias", y al Acuerdo 11 de diciembre 22 de 1995, por medio del cual los funcionarios que a la fecha de su expedición prestaban sus servicios en las entidades distritales podían acceder a la incorporación automática en la carrera administrativa, previo al cumplimiento de requisitos para cada cargo, en 1996 la administración de la Caja tramitó la inscripción de los funcionarios ante el Departamento Administrativo de la Función Pública, Comisión Nacional del Servicio Civil, habiéndose ordenado su inscripción. Posteriormente los funcionarios resolvieron solicitar la revocatoria. Es así como perdieron la oportunidad de estar inscritos en carrera administrativa y solamente una funcionaria tiene actualmente los beneficios.

No obstante, debo informarle señor concejal, que actualmente existen unos cargos en la planta de la Entidad con la calidad de trabajadores oficiales, debido a que fueron expedidas sentencias de la justicia ordinaria en las que infieren que la Caja es una Empresa Industrial y Comercial y calificaron a los demandantes como trabajadores oficiales, en abierta contraposición a la ley, pero que afortunadamente ha sido aclarada esta posición por el máximo organismo de esa jurisdicción, como lo es la Corte Suprema de Justicia en la jurisprudencia más reciente, de acuerdo con las sentencias a que hice referencia en el numeral 4º del presente escrito.

7.- La entidad suscribió convenciones colectivas con sus servidores hasta el año de 1992, con fundamento legal en los Acuerdos del Concejo de Bogotá, No. 7 de 1977 y Nos. 6 y 21 de 1987, los cuales fueron declarados nulos porque dicha Corporación se extralimitó en la competencia que legalmente le había sido dada.

El Acuerdo 6 de 1987 en su artículo primero disponía tres ordenes a saber: a) Que las entidades del sector central y descentralizado del Distrito Especial de Bogotá continúen celebrando convenciones colectivas, como contratos obligatorios con sus trabajadores; b) que los trabajadores de ambos sectores, conservan el carácter de trabajadores oficiales; c) en el parágrafo se dispone que lo anterior se incluye en los estatutos de las respectivas entidades y empresas Distritales.

El Acuerdo 21 de 1987 en el artículo primero contenía precepto similar al del artículo primero del Acuerdo 6 y en el artículo segundo consagraba que para efectos laborales son empresas comerciales o industriales de la administración descentralizada del Distrito 17 entidades entre ellas la Caja de la Vivienda Popular.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección A, mediante sentencia de febrero 12 de 1993, declaró la nulidad de los citados acuerdos, la cual por no haber sido recurrida quedó debidamente ejecutoriada en marzo 2 de 1993.

Como consecuencia de lo anterior las entidades del orden distrital retomaron nuevamente su naturaleza jurídica y por tanto la calidad de sus funcionarios, es la establecida en la Ley.

A partir de entonces, la Caja no volvió a suscribir convenciones colectivas y los derechos convencionales adquiridos desde el punto de vista prestacional se continuaron cancelando, no porque se les otorgará la calidad de trabajadores oficiales, sino como consecuencia de los Decretos 1133 y 1808 de 1994, en los cuales se dispuso que las personas que continuaran desempeñando los cargos que ocupaban a la vigencia de este decreto continuarían gozando del régimen de prestaciones que se les venia reconociendo y pagando.

En el concepto del Consejo de Estado No. 1393 de julio 18 de 2002, se aclaró con respecto a los Decretos 1133 y 1808 de 1994, lo siguiente: "La locución "las prestaciones que se les venia reconociendo y pagando" que emplean los preceptos transcritos, de por sí equívoca, parecería dar a entender que se estuviera consagrando un derecho adquirido a percibir determinadas asignaciones de forma independiente a su conformidad con la Constitución y La ley, y que, por tanto para efectos del reconocimiento de las mismas, sólo fuera necesario conformar mecánicamente los reconocimientos efectuados, para determinar el régimen prestacional respectivo. Sin embargo, la Sala no comparte esta clase de interpretaciones por cuanto, de una parte, no existen derechos adquiridos contra la ley, máxime cuando se quebranta el orden constitucional, sino porque, de otra, tal práctica entraña la usurpación de las competencias atribuidas en la Carta para establecer la clase y monto de las prestaciones.

Así el régimen "prestacional anterior" al que se remiten las normas transcritas, no es cualquiera, sino el conforme a la Constitución y la ley, esto es, no se trata de la aplicación indiscriminada de las normas expedidas contrariando el ordenamiento superior, sino de las que expresamente ha dictado el legislador para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, incluido el Distrito Capital, antes Especial.

Además de lo anterior, el concepto del Consejo de Estado mencionado, expuso: "El límite máximo salarial de todos los servidores públicos de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados por servicios, es establecido por el gobierno guardando equivalencias con cargos similares del orden nacional, de manera que aquéllas no pueden desbordar ese marco. El gobierno nacional, para dar desarrollo al parágrafo del artículo 12 de la ley 4ª de 1992, el 17 de diciembre de 2001 expidió el decreto 2714 y fijó el límite máximo de la asignación básica salarial mensual de los empleados público de las entidades territoriales para el año 2001 – el cual a juicio de la Sala sigue rigiendo hasta tanto no se expida el correspondiente para el año 2002 -; dispuso, además que de conformidad con lo establecido por el decreto 2406 del 30 de noviembre de 1999, las prestaciones sociales de estos servidores "...así como los factores salariales para su liquidación, serán determinados por el Gobierno Nacional (art. 2º) y, por último, prohibió a las autoridades autorizar o fijar asignaciones básicas salariales mensuales que superen los límites máximos allí señalados, por lo que cualquier disposición en contrario carece de todo efecto y no crea derechos adquiridos."

"En este sentido y con referencia a otro de los puntos de la consulta, advierte la Sala que las juntas directivas de las entidades descentralizadas del orden Distrital, tienen autonomía para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, con respecto del límite máximo establecido en el decreto 2714 de 2001 y demás normas relacionadas con la materia – como ejemplo el decreto 2712 de 1999 -, y con fundamento en los factores salariales determinados por el gobierno nacional para la liquidación de las prestaciones sociales."

Como bien es sabido, el gobierno nacional acatando el concepto del Consejo de Estado dicto el Decreto No. 1919 de agosto 27 de 2002, y en su artículo 1º decretó: "A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central o descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, Distrital y municipal...gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden Nacional."

"Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas."

Con fundamento en lo anterior, a todos los servidores públicos de la Entidad a partir del 1º de septiembre del 2002, se les reconoce y paga las prestaciones sociales establecidas en la ley, liquidadas con base en los factores salariales para ellas establecido, de acuerdo al régimen de la Rama Ejecutiva del Poder Público.

A las personas reintegradas en cumplimiento de las sentencias, como trabajadores oficiales, de acuerdo a lo ya anotado, se les reconocen los beneficios convencionales.

8.- Es cierto. De lo expuesto, se colige claramente que, la naturaleza jurídica de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR es la de Establecimiento público, que la calidad de sus funcionarios es la de empleados públicos y que por lo tanto no es posible aplicar las convenciones colectivas por expresa prohibición Constitucional, legal y jurisprudencial.

Sobre este tópico el Consejo de Estado ha dicho: "...Pero lo cierto es que las convenciones colectivas de trabajo celebradas por la administración pública no se aplican a empleados públicos, sino única y exclusivamente a aquellas personas que desarrollen labores o actividades expresamente determinadas por la ley y que caen bajo el estatuto del trabajador particular."

Por esta razón en cumplimiento del Decreto No. 1919 de agosto 27 de 2002, el cual entró en vigencia el 1 de septiembre del mismo año, expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial, los empleados de la CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR, gozan del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional y las prestaciones sociales contempladas en este régimen deberán ser liquidadas con base en los factores para ellas establecidos.

9.- De acuerdo a lo anotado anteriormente, la Naturaleza jurídica de la entidad esta definida como un Establecimiento público, pero no está explícita en los acuerdos de creación, teniendo en cuenta que para la época de su expedición, año 1942 y 1959, no existía la clasificación de entidades descentralizadas que se efectúo en la reforma administrativa de 1968. El hecho de no estar explícita, ha dado lugar a diferentes interpretaciones por parte de los jueces, que han conllevado a fallos adversos a la Entidad. De acuerdo a lo solicitado, le anexamos un cuadro resumen.

10.- Considero que no tendría ninguna implicación jurídica. Los funcionarios que ostentan la calidad de empleados públicos continuarían ejerciendo funciones de esta naturaleza de acuerdo con lo establecido en el artículo 125 del Decreto 1421/93 y los que ostentan la calidad de trabajadores oficiales de acuerdo con los fallos judiciales, seguirán teniendo tal calidad.

Atentamente,

MARTHA YOLANDA NIETO LEMUS

Gerente Caja de la Vivienda Popular.

C.C. Dra. LILIANA CABALLERO. Secretaria General Alcaldía Mayor.