RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El Personero de Santa Fe de Bogotá, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad de la Resolución núm. 016 de 2 de febrero de 1995, expedida por el Secretario de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, "por medio de la cual se reglamenta la sanción por uso indebido del espacio público, del sistema de estacionamiento en vía pública denominado .Zonas Azules.".

Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 2 a 7 Cdno. 3):

1.- Mediante Acuerdo No. 34 del 10 de diciembre de 1991, se estableció el sistema de estacionamiento autorizado en vía pública denominado "Zonas Azules" y se otorgó a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá y a la Secretaría Distrital de Tránsito y Transporte un término de 30 días a partir de la fecha de su sanción para definir su reglamentación.

2.- Desconociendo el término anterior, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá expidió la resolución acusada.

3.- La Secretaría de Tránsito y Transporte dispuso la utilización de cepos bloqueadores a un costo determinado y la inmovilización de los vehículos, pese a que tal sanción sólo la prevé el Código Nacional de Tránsito para casos expresos, dentro de los cuales no se encuentra el exceso de tiempo o mal uso de las áreas de estacionamiento.

4.- Las denominadas Zonas Azules, por disposición del Acuerdo precitado, son áreas de estacionamiento permitido, a las que se les ha fijado una tarifa y un determinado número de horas de estacionamiento.

5.- El Decreto Distrital No. 109 de 1993, proferido por la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, reglamentó el Sistema de Estacionamiento en Vía Pública denominado Zonas Azules, fijó algunas obligaciones y sanciones para los usuarios, por lo que no puede haber otras sanciones para las zonas azules diferentes a las previstas en el Código Nacional de Tránsito.

6.- Con el uso de los cepos o bloqueadores de vehículos, se establece una nueva sanción, sin perjuicio del pago de la multa fijada en el comparendo, que corresponde a la denominada infracción 071, prevista en el artículo 179-6 del Código Nacional de Tránsito, es decir, diez salarios mínimos.

7.- Siendo las plurimencionadas Zonas Azules sitios permitidos para el estacionamiento de vehículos en vía pública, no le era dado a la Secretaría Distrital de Tránsito y Transporte, por medio del acto acusado, dar aplicación a la sanción prevista en el artículo 231 del Código Nacional de Tránsito, que prevé el retiro con grúa o cualquier otro medio, de los vehículos que se encuentren estacionados en zonas prohibidas o abandonados en la vía pública o zonas de uso público, ya que ni el acuerdo que las estableció ni el decreto que las reglamentó, determinaron sanción alguna o infracción fuera de las previstas en el Código Nacional de Tránsito.

8.- Los usuarios de las Zonas Azules, por el sólo hecho de estacionar su vehículo en estas zonas habilitadas para ello por un tiempo mayor del inicialmente contratado, están expuestos a la inmovilización del vehículo mediante instalación de cepos en las llantas; al pago del equivalente al valor de cuatro tiquetes de los utilizados para el servicio de estacionamiento en zonas azules; al servicio de grúa a un costo máximo de cinco salarios mínimos diarios y la tarifa establecida para el servicio del parqueadero, sin perjuicio del pago de la multa fijada en el comparendo para la presunta infracción 071.

En apoyo de sus pretensiones, la actora adujo que el acto acusado viola los artículos 6º y 29 de la Constitución Política; el artículo 2º del Acuerdo 34 de 1991, expedido por el Concejo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá; y los artículos 1º, 9º, 12 y 13 del Decreto Distrital 109 de 1993, por las razones que se sintetizan a continuación bajo la forma de cargos, expresadas en la demanda y en el alegato de conclusión (fls. 7 a 25 Cdno. 1 y 294 y s.s. Cdno. 3):

Primer cargo.- Violación del artículo 6º de la Constitución Política, pues mientras que el Acuerdo 34 de 1991, expedido por el Concejo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, "por el cual se establece el sistema de estacionamiento autorizado en vía pública, denominado .ZONAS AZULES. y se autoriza la concesión del mismo", concedió un término de 30 días a partir de su sanción, la cual se produjo el 18 de diciembre del mismo año, para definir su reglamentación específica por parte de la Alcaldía Mayor y el Sistema de Administración y Control por parte de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito, la resolución acusada se expidió luego de transcurridos más de 3 años del vencimiento de dicho término.

Mediante el Decreto núm. 109 del 5 de marzo de 1993, el Alcalde Mayor del Distrito Capital reglamentó el sistema de estacionamiento autorizado en vía pública, denominado "zonas azules" y, entre otros aspectos, determinó las obligaciones de los usuarios y, respecto del incumplimiento de las mismas, se remitió a las correspondientes por infracción a las normas de tránsito.

En el acto acusado, la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital se remite a la infracción núm. 071 prevista en el artículo 179-6 del Código Nacional de Tránsito, que fija una sanción general de multa equivalente a diez salarios mínimos legales diarios, pero se extralimita en el ejercicio de sus funciones, al establecer otras sanciones no previstas en dicha norma, como la colocación de "cepos" en las llantas de los vehículos a un costo determinado, la inmovilización de los mismos y su retiro con grúa a un patio oficial o parqueadero que determine el concesionario de la "Zona Azul".

Por consiguiente, si el artículo 6º del Decreto 1344 de 1970, modificado por el artículo 1º-5 del Decreto 1809 de 1990, facultó a los organismos de tránsito dentro de su jurisdicción para expedir las normas y medidas que mejoren el ordenamiento de tránsito, "...con sujeción a las disposiciones del presente Código, a sus normas reglamentarias y a las demás que lo modifiquen o adicionen", al Secretario de Tránsito y Transporte del Distrito le estaba vedado establecer nuevas o diferentes sanciones a las previstas en el Código Nacional de Tránsito, como en efecto lo hizo mediante el acto acusado, extralimitándose en el ejercicio de sus funciones.

Segundo cargo.- Violación del artículo 29 de la Carta Política, puesto que el acto acusado no establece los procedimientos o mecanismos mediante los cuales el usuario de las "Zonas Azules", reputado como presunto infractor pueda ejercer su derecho de contradicción o ejercitar su derecho de defensa, de conformidad con las previsiones del artículo 236 del Código Nacional de Tránsito.

Por consiguiente, los conductores de los vehículos a quienes se les atribuya haber incurrido en una infracción de tránsito, deben al menos ser escuchados en descargos antes de hacer efectiva la sanción y, no como irregularmente se prevé en el acto acusado, que una vez el conductor, propietario, poseedor o tenedor del vehículo haya pagado el uso del espacio público de la "Zona Azul" motivo de la sanción, así como los servicios de cepo, grúa y parqueadero, deberán recibir el comparendo a efecto de cancelar la multa en los sitios autorizados, para luego retirar el vehículo.

Tercer cargo.- Violación del artículo 2º del Acuerdo 34 de 1991, proferido por el Concejo Distrital, por cuanto la Secretaría de Tránsito y Transporte expidió la resolución acusada el 2 de febrero de 1995, es decir, por fuera del término de los 30 días siguientes al de la sanción de dicho acuerdo, como se dispuso en el mencionado artículo para efectos de que la indicada dependencia definiera el Sistema de Administración y Control de las "Zonas Azules".

Cuarto cargo.- Violación de los artículos 1º, 9º, 12 y 13 del Decreto 109 de 1993, "por medio del cual se reglamenta el sistema de estacionamiento autorizado en vía pública, denominado .Zonas Azules.", expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Capital, por las siguientes razones:

En el artículo 1º del acto acusado, aduciendo que se trata de una medida de control y disciplina ciudadana en las "Zonas Azules", se establece el uso de bloqueadores de vehículos denominados cepos, para ser instalados en las llantas de los mismos, cuando el usuario no adquiera el tiquete o cuando el mismo no se renueve pasados 15 minutos de expirado el tiempo.

El uso de cepos, como medida sancionatoria, constituye por sí sola un castigo para el propietario, tenedor o poseedor del vehículo, quien se ve limitado en el tiempo para hacer uso de esta zona de estacionamiento permitido en vía pública, con el agravante de que tal medida conlleva el pago de una suma de dinero equivalente a cuatro tiquetes de los utilizados para el servicio de estacionamiento en ese sitio.

Tal medida sancionatoria excede los límites previstos en el artículo 9º del mencionado Acuerdo, que prevé como remuneración del concesionario la suma que resulte de la diferencia entre el recaudo por venta de servicios y los gastos de operación y mantenimiento de la zona y en ninguno de sus apartes se dispone que esta remuneración será incrementada con el valor de lo recaudado por la colocación de los cepos, como se establece en el acto acusado.

En el artículo 2º de la resolución enjuiciada se dispuso que transcurrido un lapso de dos horas luego de haberse colocado el cepo, se impondrá por el agente de tránsito la infracción No. 071, pero la Secretaría de Tránsito y Transporte no podía establecer la imposición de dicha sanción, que hace relación específica a la inobservancia de las señales de tránsito y al hecho de no pagar las tarifas de peaje en los sitios establecidos, situaciones estas que son diferentes al establecimiento, administración y operatividad de las "Zonas Azules", las cuales, por su forma de operar, adquieren las características de los parqueaderos particulares.

La resolución demandada también excede la facultad reglamentaria otorgada por Decreto Distrital 109 de 1993, en cuanto dispuso la inmovilización del vehículo y su posterior traslado con grúa a un parqueadero contratado por el concesionario o autorizado por la misma Secretaría o a los patios de la entidad, por cuanto dicha inmovilización está prevista en el Código Nacional de Tránsito en consideración a las faltas o a las infracciones que revisten gravedad, diferentes del hecho de estacionar el vehículo en una zona habilitada para ello por un período de tiempo que excede el inicialmente contratado. También se observa que el artículo 177-6 del Código Nacional de Tránsito, tal como fue modificado por diferentes normas, no prevé como sanción la inmovilización del vehículo ni la colocación de cepos, ni el retiro del vehículo del sitio de estacionamiento a costa del usuario.

En la contestación de la demanda (fls. 224 a 231), el apoderado judicial del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, manifiesta, en síntesis, lo siguiente:

Cuando se quiere cuestionar cualquier medida de orden y control que adopten las autoridades, es usual que se argumente la violación del derecho de defensa, aunque esté encaminada a la defensa del interés general, así como a la protección del medio ambiente y del espacio público.

El acto demandado fue modificado en sus artículos 1º, 4º y 5º por la Resolución 02 de 1996, por lo cual aquéllos no se encuentran vigentes.

Es indiscutible la competencia de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital respecto del manejo, reglamentación, regulación, control y ejercicio de las medidas y acciones correspondientes para hacer efectivas las regulaciones de tránsito y transporte, no sólo con base en las normas del Código Nacional de Tránsito, sino en otras disposiciones, como el Decreto 80 de 1987 sobre traslado de competencias a las autoridades locales, la Ley 105 de 1993 y los Códigos Nacional y Distrital de Policía.

Lo anterior se corrobora con el Decreto Distrital 265 de 1991, que estableció la autoridad única de tránsito y transporte en cabeza de la secretaría del ramo, la cual está investida de poder legítimo para expedir todas las regulaciones tendientes al manejo y control del tránsito en el Distrito Capital, manejo y control que implica necesariamente la adopción de medidas y/o mecanismos que permitan hacer efectivas las disposiciones superiores, para que el tránsito capitalino pueda funcionar en forma adecuada.

La parte actora confunde el concepto de "sanción" con el de "medida", pues del estudio de la normatividad pertinente se concluye que son cuestiones diferentes, aun cuando relacionadas entre sí. El acto acusado no sólo establece sanciones sino que también contempla medidas. El cepo y el traslado del vehículo con grúa a los parqueaderos autorizados no pueden ser considerados como sanciones, sino como medidas para garantizar a la Administración la imposición de las sanciones correspondientes. El cobro de parqueo tampoco es una sanción, sino la contraprestación que se recibe a través de un concesionario por la utilización del espacio público.

Los artículos 5º y 7º del Decreto Distrital 265 de 1991, señalan los objetivos y las funciones del Secretario de Tránsito y Transporte, de los cuales se desprende la facultad y la competencia para adoptar las medidas que se cuestionan en la demanda.

Al proceso concurrieron en calidad de impugnantes de la demanda los ciudadanos Yesid Augusto Arocha Alarcón y Elizabeth Morales de Vargas, quienes expusieron los argumentos que se resumen a continuación (fls. 195 a 200, 208 a 223 y 275 a 280 Cdno. Ppal.):

- Del ciudadano Yesid Augusto Arocha Alarcón:

La única sanción que se establece en el acto acusado es la de multa, contemplada en el Código Nacional de Tránsito, pues las demás determinaciones que se adoptaron no son sanciones sino medidas para administrar y controlar las Zonas Azules y hacer viable y efectivo su funcionamiento. Igualmente, son medidas coercitivas de disciplina ciudadana que se enmarcan dentro de las medidas de policía.

Para la administración y control de dichas zonas y para la formación y disciplina ciudadana, mediante el acto acusado se adoptan medidas de administración, manejo y control de las mismas, como son las de los bloqueadores, la de las grúas y la de traslado de los vehículos a parqueaderos previamente establecidos. Al mismo tiempo, se establece la sanción de multa para el infractor que parquea en las zonas azules sin haber cumplido previamente con la obligación de pagar la tarifa por el uso del espacio público, y para hacerla efectiva se le entrega un comparendo respecto del cual el infractor puede hacer uso del derecho de defensa y del debido proceso ante las correspondientes autoridades de tránsito.

El acto acusado no viola el Acuerdo núm. 34 de 1991, expedido por el Concejo Distrital, por varias razones:

1.- La activación, puesta en marcha y reglamentación de las Zonas Azules, había sido ratificada, ordenada y asignada como función propia de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital, por el artículo 100-7 del Acuerdo núm. 31 de 1992, disposición esta posterior al Acuerdo núm. 34 de 1991.

2.- El plazo establecido en el referido Acuerdo núm. 34 era inocuo, pues la potestad reglamentaria no se delega ni es transitoria, sino que la misma es autónoma, independiente y permanente.

3.- El acto acusado se dictó con fundamento en los Decretos Distritales 109 de 1993 y 265 de 1991, lo mismo que en los Decretos-leyes 1334 de 1970, 1809 de 1990 y 80 de 1987.

4.- De conformidad con los indicados decretos distritales, el Secretario de Tránsito no sólo tenía la facultad, sino que le estaba asignada la función de reglamentar el funcionamiento de las zonas azules y dictar las disposiciones tendientes a su administración, vigilancia y control.

De otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 3º del Decreto Distrital 265 de 1991 establece que la autoridad única de tránsito y transporte es la Secretaría de Tránsito y Transporte, que está investida del poder legítimo para dictar todas las disposiciones y resoluciones encaminadas al manejo y control del tránsito distrital y que en el artículo 7º ibídem se señala como función del titular de dicha secretaría, la de dictar medidas de carácter sancionatorio para lograr la correcta utilización de las vías, la prestación del servicio público de transporte y el cumplimiento de las normas de tránsito, así como controlar su aplicación.

La sanción de tránsito por parquearse en lugar con señal de tránsito de permitido parquear pero con pago de tarifa, está constituida exclusivamente por la multa, para lo cual se entrega el comparendo y cuya imposición sigue todas las normas que respetan el derecho de defensa y el debido proceso. La demandante confunde, entonces, dicha sanción de tránsito con las medidas administrativas de supervisión y control del sistema y de persuasión al conductor para la correcta utilización del mismo.

- De la ciudadana Elizabeth Morales de Vargas:

Ellas son, básicamente, las mismas aducidas por la parte demandada y por el ciudadano Yesid Augusto Arocha Alarcón.

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el tramite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de febrero 22 de 1996 se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional del acto acusado (fls. 84 a 95 Cdno. Ppal.), decisión esta última que, apelada como fue, se revocó mediante providencia de 29 de agosto del mismo año (fls. 12 a 32 Cdno. 2).

Mediante proveído de 1º de agosto de l996 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las solicitadas por las partes y por los impugnantes de la demanda (fls. 241 a 244 Cdno. 3).

Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, todos ellos hicieron uso de sus derechos.

Al resolver la controversia planteada, el tribunal de origen declaró la nulidad del acto acusado, con fundamento en las consideraciones que se sintetizan a continuación (fls. 323 a 332 Cdno. 3):

Advierte el tribunal que en el curso del proceso se produjo por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá la Resolución núm. 0002 de 1996, por la cual se modificó el acto acusado y, en consecuencia, la sanción monetaria consistente en el valor del cepo fue eliminada, pero que teniendo en cuenta que para el momento de presentación de la demanda el acto demandado estaba vigente y la tesis expuesta por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (Sentencia de 8 de febrero de 1996, Expediente S-475, Consejero Ponente doctor Luis Eduardo Jaramillo Mejía), según la cual es necesario pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnan en ejercicio de la acción de nulidad, así hayan sido derogados, ya que sólo mediante tal pronunciamiento se logra el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad, procede a resolver las pretensiones de la demanda.

En la demanda básicamente se alude a la falta de competencia de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá para la expedición de las regulaciones contenidas en la Resolución núm. 016 de 1995.

Afirma el tribunal que las autoridades de tránsito no tienen competencia para tipificar hechos censurables y encuentra que la colocación de cepos y el cobro por su instalación, no son medidas autorizadas por el Código Nacional de Tránsito ni tampoco el cobro de cuatro tiquetes de los utilizados para el servicio de estacionamiento, puesto que tales cobros constituyen una nueva sanción y para su imposición no se estableció procedimiento alguno que respete el derecho de audiencia y de defensa. Añade que el hecho de que el artículo 6º del Decreto 1809 de 1990 determine que, dentro de su jurisdicción, las autoridades de tránsito pueden expedir normas y tomar las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito, no significa que la ley haya autorizado la tipificación de conductas y de sanciones por infracciones de tránsito, pues dicha competencia pertenece al legislador. La sanción, en consecuencia, debe corresponder a la infracción señalada en el Código Nacional de Tránsito.

En cuanto al cargo relativo a la incompetencia temporal de la Secretaría de Tránsito para la expedición del acto acusado, el tribunal encuentra que mediante el Acuerdo 34 de 1991, el Concejo de Santa Fe de Bogotá estableció el sistema de estacionamiento autorizado en vía pública denominado Zonas Azules, se autorizó la concesión del mismo y se fijó el término de 30 días para definir su reglamentación por parte de la Alcaldía Mayor, y el Sistema de Administración y Control por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, reglamentación que debía ser aprobada por la comisión nombrada por la Presidencia del Concejo. No obstante, el acto acusado se profirió por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá el 2 de febrero de 1995, "en uso de las atribuciones legales, especialmente las conferidas por el Decreto-Ley 1344 de 1970, artículo 6º, modificado por el 1809 de 1990 y demás normas concordantes". Sin embargo, dentro de las motivaciones del acto demandado se alude a la autorización conferida por el Acuerdo 34 de 1991 a la Secretaría de Tránsito y Transporte para supervisar el estricto cumplimiento del sistema de estacionamiento autorizado en vía pública.

La facultad para permitir el parqueo en espacios públicos mediante el cobro de una tarifa, el manejo, la reglamentación, regulación y control del tráfico, incluido el poder sancionatorio, y la competencia para dictar todas las disposiciones y resoluciones encaminadas al manejo y control del tránsito, no faculta para reglamentar el sistema denominado de Zonas Azules, consagrando sanciones no estipuladas en el Código Nacional de Tránsito, así pretendan hacerse aparecer como medidas provisionales y no propiamente sanciones. No resulta acorde que las autoridades locales, argumentando facultades policivas, tipifiquen infracciones y sanciones en materia de tránsito, no estipuladas en la ley.

Se agrega que si bien el artículo 231 del Código Nacional de Tránsito establece que la autoridad de tránsito puede retirar con grúas o cualquier otro medio idóneo los vehículos que se encuentren estacionados en zonas prohibidas o abandonados en la vía pública o zonas de uso público, y que los mismos serán conducidos a patios oficiales o parqueaderos autorizados y los costos correrán a cargo del conductor o propietario del vehículo, además de la "sanción pertinente", respecto a esta última, el parágrafo 2 del artículo 2º de la Resolución 016 de 1995, indica que el comparendo será emitido por la autoridad de tránsito invocando la infracción 071, que prevé "no respetar las señales de tránsito o no pagar peajes en los sitios establecidos". A juicio del tribunal, el hecho sancionado, según lo establece el acto acusado, es no adquirir el tiquete o no renovarlo pasados quince minutos de expirado el plazo para el cual se adquirió, caso en el cual se coloca el cepo en las llantas del vehículo. Si pasadas dos horas de instalado el cepo no se hace presente el infractor, se llamará al agente de tránsito y se trasladará el vehículo en grúa a un parqueadero contratado por el concesionario o autorizado por la Secretaría de Tránsito o a los patios de la entidad, hechos estos que han sido asimilados en la resolución demandada a dejar el vehículo abandonado en vía pública o zona pública de la que trata la infracción 071, pues en lo que concierne a parquear en zona prohibida, no tendría razón de ser, por cuanto el sistema se denomina de estacionamiento autorizado en zona pública, a no ser que se interprete que es prohibido estacionar en zona pública a menos que obre el pago del tiquete respectivo y hasta el momento que tenga validez dicho tiquete y quince minutos más.

Para el tribunal, no guarda similitud alguna el hecho de no cancelar peajes o de no respetar señales de tránsito de que trata la mencionada infracción 071, con el hecho de no cancelar el valor del estacionamiento en Zona Azul.

Ellos son, en resumen, los siguientes, expresados por la parte demandada y por el impugnante Yesid Augusto Arocha Alarcón (fls. 7 a 13 y 14 a 16 Cdno. 4):

La demandada expresa, en suma, que no comparte el fallo apelado por las razones que adujo el a quo para declarar la nulidad del acto acusado, pues no están acordes con la normatividad legal vigente, ni se analizaron las razones expresadas en sustento de la legalidad del mismo.

Se sostiene que las autoridades distritales sí tienen la facultad y la competencia para dictar esta clase de normas, en desarrollo de la facultad reglamentaria y en ejercicio de sus funciones, como deber legal que les impone la ley y el reglamento y que en ningún momento se han excedido en sus competencias. El Decreto 265 de 1991, artículo 3, establece la autoridad única de tránsito y transporte en el Distrito Capital en cabeza de la Secretaría del ramo, organismo investido de poder legítimo para definir las políticas, planes y programas del sector, dictar las disposiciones y resoluciones encaminadas a su desarrollo.

De otra parte, la Resolución 016 de 1995, fue modificada en sus artículos 1º, 4º y 5º por la Resolución 002 de 1996, por lo tanto dichos artículos no se encuentran vigentes desde enero de 1996.

Las Zonas Azules, sin las medidas administrativas de control, aseguramiento, persuasión y coerción, no funcionarían y no permitirían al Estado garantizarse la retribución por el parqueo en las calles ni el manejo del tráfico automotor. La sola sanción de multa, que ya es permitida en las normas superiores, sin las medidas administrativas que garanticen su cumplimiento o exigencia, trámite e imposición, sería igualmente nugatoria. Los cepos o bloqueadores son medidas de control y disciplina ciudadana, y no constituyen en sí una sanción por infracciones de tránsito. El cobro de los tiquetes por parqueo, tampoco constituye sanción, sino que es la retribución por el uso del espacio público. Así las cosas, se confunde el concepto de sanción con el de medida. Como se puede observar, el cepo, el traslado con grúa y los tiquetes son medidas administrativas para garantizar el pago por el uso del espacio público; la sanción está constituida por la multa, para lo cual se entrega el comparendo y cuya imposición sigue todas las normas que regulan el derecho de defensa.

Se solicita que para resolver los recursos de apelación, sean tenidas en cuenta, como motivos de inconformidad, las razones expresadas en la apelación del auto de suspensión provisional e impugnación de la demanda, así como las consideraciones de la Sección Primera del Consejo de Estado en la providencia que revocó dicha medida y, adicionalmente, se sostiene que no se rompió la presunción de legalidad que ampara la Resolución 016 de 1995, por cuanto no se demostró que el Secretario de Tránsito y Transporte del Distrito Capital no fuera competente para expedir tal acto. Así mismo, se expresa que la providencia en cuestión desconoce los siguientes aspectos:

- El carácter permanente de la potestad reglamentaria.

- La diferenciación entre sanción y medida de policía.

- La capacidad reguladora del Secretario de Tránsito y Transporte para tomar medidas a fin de racionalizar el espacio público, para adoptar las mismas, encaminadas al control y disciplina ciudadana y determinar los procedimientos que garanticen la efectividad y funcionamiento de las Zonas Azules.

- Inmediatez y oportunidad de la medida de policía.

- Los Decretos Distritales números 265 de 1991, 109 de 1993 y 039 de 1992.

En el escrito que obra a folios 29 a 39 del cuaderno núm. 4, el señor Personero del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá solicita se confirme la sentencia de primera instancia, en sustento de lo cual reitera en forma resumida los cargos formulados en la demanda contra el acto acusado y, en razón de que, en su criterio "... los escritos con los que se pretende sustentar el recurso que nos ocupa, no pasan de repetir lo expuesto en el curso de la primera instancia, carecen de contenido jurídico y de aportes que contribuyan a demostrar los yerros en que hubiera podido incurrir el a quo al dictar su providencia de fondo".

El señor Procurador Delegado ante esta Corporación se abstuvo de emitir concepto dentro del término concedido para tal efecto.

Luego de la atenta lectura de la demanda, de las razones aducidas en defensa de la legalidad del acto acusado, de los argumentos con base en los cuales se profirió la sentencia apelada y de las inconformidades manifestadas por los recurrentes en contra de dicha providencia, la Sala considera que para desatar los recursos interpuestos se hace necesario reestudiar los cargos formulados en la demanda, habida cuenta de que, efectivamente, el a quo no se refirió suficientemente a ellos y se abstuvo de analizar en concreto las razones expuestas tanto por la parte demandada como por los impugnantes de la demanda. En consecuencia, se procede a ello, previa transcripción del acto acusado, cuyo texto es el siguiente:

Ahora bien, para el análisis de dichas acusaciones, la Sala observa y considera que ellas pueden reagruparse, de acuerdo con los cargos formulados en la demanda, así:

Primero.- Extralimitación en el ejercicio de sus funciones por parte del Secretario de Tránsito y Transporte del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, por haber expedido el acto acusado luego de expirado el término de 30 días que se le concedió en el artículo 2º del Acuerdo 34 de 1991, contados a partir de su sanción, para determinar el sistema de administración y control del sistema de estacionamiento en vía pública denominado "Zonas Azules", a lo cual se refieren la primera parte del primer cargo, y el tercer cargo. Por ello se plantea la violación de la indicada norma distrital y del artículo 6º de la Carta Política.

En relación con esta acusación, cabe observar que cuando mediante determinada norma se confieren facultades de reglamentar los mandatos básicos contenidos en otras disposiciones, ello obedece a la necesidad de que el titular de dichas facultades desarrolle los detalles requeridos para su debida aplicación y, por principio general, esa facultad reglamentaria y complementaria es intemporal, a diferencia de las facultades extraordinarias que, verbi gracia, confiere el Congreso de la República al Presidente, por un término máximo de seis meses, para los efectos previstos en el artículo 150-10 de la Carta Política y, por consiguiente, el término que se establezca para el ejercicio de tal facultad de reglamentación es de los que la doctrina denomina como "indicativos", de tal manera que su incumplimiento eventualmente podría configurar una falta disciplinaria, pero en momento alguno viciar de ilegalidad la reglamentación que se expida, ya que, de no ser así, el efecto que se produciría sería el de que la norma superior resultaría inaplicable por falta de reglamentación, cuando la intención de quien la expidió fue, precisamente, la de su efectiva aplicación.

Lo atrás expresado implica que el acto cuya nulidad se impetra no desconoce las normas invocadas en sustento de la acusación que se formula en su contra, y menos aún podría declararse fundado, cuando del examen de las pruebas allegadas al proceso se encuentra copia del Acuerdo núm. 31 de 1992, "por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá para el período 1993 - 1995", expedido por el Concejo Distrital con posterioridad al Acuerdo núm. 34 de 1991, en cuyo artículo 100-7 se estableció como función de la Secretaría de Tránsito y Transporte la de reactivar y ampliar el programa de Zonas Azules, sin establecer plazo alguno para ello, lo que implica que dicha Corporación Administrativa eliminó tácitamente y en forma absoluta el término de treinta días que le había fijado a dicha secretaría en el artículo 2º del citado Acuerdo núm. 34 de 1991 para definir el sistema de Administración y Control del Sistema Distrital de estacionamiento autorizado en vía pública denominado "Zonas Azules".

Por lo tanto, esta acusación no prospera.

Segundo.- Extralimitación en el ejercicio de sus funciones por parte del Secretario de Tránsito y Transporte del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, por haber establecido en el acto acusado sanciones distintas a la de multa, no previstas en el Código Nacional de Tránsito, como la utilización de bloqueadores de vehículos denominados cepos a un costo determinado, para ser instalados en las llantas de los mismos y la inmovilización de los vehículos y su traslado en grúa de propiedad del concesionario o contratada por éste a un parqueadero contratado por el mismo concesionario o autorizado por la Secretaría de Tránsito y Transporte o a patios de la entidad. Esta acusación aparece consignada en la segunda parte del primer cargo y en el cuarto de ellos y, según la parte actora, se habrían violado los artículos 6º de la Carta Política y 1º, 9º, 12 y 13 del Decreto 109 de 1993, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

Al respecto, la Sala observa y considera lo siguiente:

En el artículo 1º del acto acusado se establece la utilización de bloqueadores de vehículos denominados cepos, "como medida de control y disciplina ciudadana en las Zonas Azules", cuando el usuario de la misma no adquiera el tiquete o cuando pasados quince (15) minutos de expirado el tiempo no se renueve el mismo. Igualmente, se determina que el tiempo máximo de permanencia del cepo será de dos (2) horas y que si antes del vencimiento de ese lapso se presenta el conductor del vehículo, éste será liberado, cancelando el valor del estacionamiento correspondiente a las dos horas siguientes, más el costo por el servicio del cepo.

En el artículo 2º del acto acusado se dispone que si pasadas dos horas de instalado el cepo, no se ha hecho presente el infractor, se llamará al agente de tránsito para que imponga la infracción y posterior traslado del vehículo en grúa de propiedad del concesionario o contratada por éste a un parqueadero o patio de la entidad.

En el artículo 4º del acto acusado se determina, entre otros aspectos, que para que el infractor de la Zona Azul pueda retirar su vehículo, debe dirigirse al parqueadero indicado por el coordinador de la misma, pagar allí el uso del espacio público de dicha zona, los servicios de cepo y grúa, así como lo liquidado por el tiempo de permanencia del vehículo en el parqueadero.

A su vez, en el artículo 5º de dicho acto, se fijan las "tarifas" por concepto de los servicios de cepo, grúas y parqueaderos o patios.

Precisado lo anterior, la Sala considera que ni la utilización de cepos en las llantas de los vehículos, ni la inmovilización de los mismos, así como el retiro de los automotores con grúa a un parqueadero autorizado por la Secretaría de Tránsito y Transporte o a patios de la entidad, constituyen tipo de sanción alguna, sino que se trata de simples medidas policivas de carácter transitorio, que no sólo guardan entre sí una estrecha relación de causalidad, sino que están contempladas expresa o tácitamente en el Decreto 1344 de 1970 como consecuencia de la infracción de sus disposiciones.

En efecto, el artículo 230 del indicado ordenamiento señala que la inmovilización consiste en suspender el tránsito de un vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público, para ser conducido a patios oficiales, talleres o parqueaderos por infringir las normas de tránsito, "...hasta cuando se subsane o cese la causa que le dió origen, a menos que se subsane en el sitio donde se detectó la infracción".

En consecuencia, para la Sala es claro que si dicha norma faculta a las autoridades de tránsito para inmovilizar un vehículo por infracción a las normas de tránsito, la utilización de bloqueadores denominados cepos, es un simple medio o mecanismo para efectivizar la medida y en manera alguna una sanción, pues, ésta será impuesta como consecuencia de la infracción cometida que, para el caso controvertido, es la de multa equivalente a diez (10) salarios mínimos, prevista en el artículo 179-6 del Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor, por "no respetar las señales de tránsito o no pagar el peaje en los sitios establecidos", tal como lo dispone el parágrafo segundo del artículo 2º del acto acusado.

Por su parte, el artículo 231 del Decreto 1344 de 1979 determina lo siguiente:

"La autoridad de tránsito podrá retirar con grúa o cualquier otro medio idóneo, los vehículos que se encuentren estacionados en zonas prohibidas o abandonados en la vía pública o zonas de uso público. Los vehículos serán conducidos a patios oficiales o parqueaderos autorizados y los costos correrán a cargo del conductor propietario del vehículo, además de la sanción pertinente" (se subraya).

Como se observa de la simple lectura de la norma transcrita, el retiro con grúa de los vehículos y su conducción a patios oficiales o parqueaderos, es una medida que puede adoptarse en los casos que en ella se indican, y sin que tenga el carácter sancionatorio que le atribuye la parte actora, pues ella está dada por la infracción de que se trate que, para el caso controvertido, como ya se dijo, consiste en la multa prevista en el artículo 179-6 del Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor.

De otra parte, para la Sala es claro que los valores que se establecen en el artículo 5º del acto enjuiciado por el servicio de cepo, grúa y por el tiempo de permanencia de los vehículos en un parqueadero o patio de la entidad, corresponden sencillamente al costo de tales servicios y en momento alguno una sanción.

En consecuencia, para la Sala también es claro que la única sanción que se establece en el acto acusado es la de multa, prevista en el artículo 179-6 del Decreto 1344 de 1970, modificado por el Decreto 1809 de 1990, como consecuencia de incurrir en la infracción de "no respetar las señales de tránsito...", dentro de las cuales se contempla en el citado ordenamiento legal las "marcas sobre el pavimento" (art. 112, parágrafo), como indiscutiblemente lo son las que delimitan los espacios en los que se permite el sistema de estacionamiento en vía pública, condicionado al pago de los valores correspondientes y al uso por el tiempo a que se refiere dicho pago.

De otra parte, para la Sala es igualmente evidente que cuando el artículo 231 del Decreto 1344 de 1970 se refiere a los vehículos "estacionados en zonas prohibidas", en dicha referencia se encuentra incluido el caso de los vehículos estacionados en una "Zona Azul", en la cual es permitido el estacionamiento, pero en las condiciones de pago de tiquetes y de tiempo que regulan ese sistema, de tal manera que si esas condiciones no se cumplen, la zona debe entenderse como de prohibido estacionamiento.

Por lo tanto, esta acusación tampoco prospera.

Tercero.- Violación del artículo 29 de la Carta Política, por no establecerse en el acto acusado los procedimientos o mecanismos mediante los cuales el usuario de las .Zonas Azules. reputado como presunto infractor, pueda ejercer su derecho de contradicción o ejercitar su derecho de defensa, conforme a lo previsto por el artículo 236 del Código Nacional de Tránsito, a lo cual se refiere el segundo cargo de la demanda.

En lo que concierne a tal acusación, la Sala considera que si por definición legal (art. 2º Decreto 1344 de 1970), "comparendo" es la "orden formal de citación ante la autoridad competente que hace un agente de transporte y tránsito al presunto infractor", de ello se advierte que con dicha orden se da inicio al procedimiento que debe culminar con la imposición o no de la sanción que corresponda a la infracción cometida, procedimiento éste que no se adelanta por parte del agente de tránsito, sino por la autoridades que se mencionan en los artículos 236 y 237 del Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor, de acuerdo con las reglas de competencia en ellos establecidas y siguiendo todas las etapas indicadas en los artículos 238 y siguientes del mismo ordenamiento legal, que garanticen plenamente el derecho de defensa del inculpado, por todo lo cual resultaba ajeno al acto acusado la consagración de los procedimientos o mecanismos que echa de menos la parte actora. A lo anterior debe agregarse que, como ya quedó establecido en el punto anterior, las otras medidas previstas en el acto acusado, como son la utilización de cepos, el retiro con grúa del vehículo y su conducción a patios oficiales o parqueaderos, no constituyen sanciones, sino medidas policivas de ejecución inmediata en salvaguarda del orden público, como lo prevé el inciso tercero del artículo 1º del Decreto-ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), por lo cual frente a ellas no hay lugar a procedimientos de contradicción o de defensa.

Por consiguiente, la acusación analizada tampoco prospera.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Primero.- REVOCASE la sentencia apelada, proferida el 31 de julio de 1997 por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Segundo.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha nueve de julio de mil novecientos noventa y ocho.

Cuando mediante determinada norma se confieren facultades de reglamentar los mandatos básicos contenidos en otras disposiciones, ello obedece a la necesidad de que el titular de dichas facultades desarrolle los detalles requeridos para su debida aplicación y, por principio general, esa facultad reglamentaria y complementaria es intemporal, a diferencia de las facultades extraordinarias que, verbi gracia, confiere el Congreso de la República al Presidente, por un término máximo de seis meses, para los efectos previstos en el artículo 150-10 de la Carta Política y, por consiguiente, el término que se establezca para el ejercicio de tal facultad de reglamentación es de los que la doctrina denomina como "indicativos", de tal manera que su incumplimiento eventualmente podría configurar una falta disciplinaria, pero en momento alguno viciar de ilegalidad la reglamentación que se expida, ya que, de no ser así, el efecto que se produciría sería el de que la norma superior resultaría inaplicable por falta de reglamentación, cuando la intención de quien la expidió fue, precisamente, la de su efectiva aplicación. El acto cuya nulidad se impetra no desconoce las normas invocadas en sustento de la acusación que se formula en su contra, y menos aún podría declararse fundado, cuando del examen de las pruebas allegadas al proceso se encuentra copia del Acuerdo 31 de 1992, "por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá para el período 1993-1995", expedido por el Concejo Distrital con posterioridad al Acuerdo num. 34 de 1991, en cuyo artículo 100-7 se estableció como función de la Secretaría de Tránsito y Transporte la de reactivar y ampliar el programa de Zonas Azules, sin establecer plazo alguno para ello, lo que implica que dicha Corporación Administrativa eliminó tácitamente y en forma absoluta el término de treinta días que le había fijado a dicha secretaría en el artículo 2o. del citado Acuerdo 34 de 1991 para definir el sistema de Administración y Control del Sistema Distrital de estacionamiento autorizado en vía pública denominado "Zonas Azules".

La Sala considera que ni la utilización de cepos en las llantas de los vehículos, ni la inmovilización de los mismos, así como el retiro de los automotores con grúa a un parqueadero autorizado por la Secretaría de Tránsito y Transporte o a patios de la entidad, constituyen tipo de sanción alguna, sino que se trata de simples medidas policivas de carácter transitorio, que no sólo guardan entre sí una estrecha relación de causalidad, sino que están contempladas expresa o tácitamente en el Decreto 1344 de 1970 como consecuencia de la infracción de sus disposiciones. En efecto, el artículo 230 del indicado ordenamiento señala que la inmovilización consiste en suspender el tránsito de un vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público, para ser conducido a patios oficiales, talleres o parqueaderos por infringir las normas de tránsito, "...hasta cuando se subsane o cese la causa que le dio origen, a menos que se subsane en el sitio donde se detectó la infracción". Para la Sala es claro que si dicha norma faculta a las autoridades de tránsito para inmovilizar un vehículo por infracción a las normas de tránsito, la utilización de bloqueadores denominados cepos, es un simple medio o mecanismo para efectivizar la medida y en manera alguna una sanción, pues, ésta será impuesta como consecuencia de la infracción cometida que, para el caso controvertido, es la de multa equivalente a diez (10) salarios mínimos, prevista en el artículo 179-6 del Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor, por "no respetar las señales de tránsito o no pagar el peaje en los sitios establecidos", tal como lo dispone el parágrafo segundo del artículo 2o. del acto acusado.

Como se observa de la simple lectura del artículo 231 del Decreto 1344 de 1970, el retiro con grúa de los vehículos y su conducción a patios oficiales o parqueaderos, es una medida que puede adoptarse en los casos que en ella se indican, y sin que tenga el carácter sancionatorio que le atribuye la parte actora, pues ella está dada por la infracción de que se trate que, para el caso controvertido, consiste en la multa prevista en el artículo 179-6 del Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor. De otra parte, los valores que se establecen en el artículo 5o. del acto enjuiciado por el servicio de cepo, grúa y por el tiempo de permanencia de los vehículos en un parqueadero o patio de la entidad, corresponden sencillamente al costo de tales servicios y en momento alguno una sanción. Para la Sala también es claro que la única sanción que se establece en el acto acusado es la de multa, prevista en el artículo 179-6 del Decreto 1344 de 1970, modificado por el Decreto 1809 de 1990, como consecuencia de incurrir en la infracción de "no respetar las señales de tránsito...", dentro de las cuales se contempla en el citado ordenamiento legal las "marcas sobre el pavimento", como indiscutiblemente lo son las que delimitan los espacios en los que se permite el sistema de estacionamiento en vía pública, condicionado al pago de los valores correspondientes y al uso por el tiempo a que se refiere dicho pago.

Para la Sala es evidente que cuando el artículo 231 del Decreto 1344 de 1970 se refiere a los vehículos "estacionados en zonas prohibidas", en dicha referencia se encuentra incluido el caso de los vehículos estacionados en una "Zona Azul", en la cual es permitido el estacionamiento, pero en las condiciones de pago de tiquetes y de tiempo que regulan ese sistema, de tal manera que si esas condiciones no se cumplen, la zona debe entenderse como de prohibido estacionamiento.

La Sala considera que si por definición legal (art. 2o. Decreto 1344 de 1970), "comparendo" es la "orden formal de citación ante la autoridad competente que hace un agente de transporte y tránsito al presunto infractor", de ello se advierte que con dicha orden se da inicio al procedimiento que debe culminar con la imposición o no de la sanción que corresponda a la infracción cometida, procedimiento éste que no se adelanta por parte del agente de tránsito, sino por las autoridades que se mencionan en los artículos 236 y 237 del Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor, de acuerdo con las reglas de competencia en ellos establecidas y siguiendo todas las etapas indicadas en los artículos 238 y siguientes del mismo ordenamiento legal, que garanticen plenamente el derecho de defensa del inculpado, por todo lo cual resultaba ajeno al acto acusado la consagración de los procedimientos o mecanismos que echa de menos la parte actora.