RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Que se declare la nulidad del artículo 1 del Acuerdo No. 06 de 2000, por el cual se adiciona el Acuerdo 18 de 1999 y se dictan otras disposiciones, proferido por el Concejo de Bogotá D.C..

La demanda señala la siguiente situación fáctica:

En el año de 1989 se expidió la Ley 9, sobre reforma urbana, con la cual se pretendió armonizar la legislación en materia de urbanismo, uso y destinación de los bienes públicos, entre otros aspectos.

La referida ley en el artículo 38, coloca en igualdad de condiciones a las diferentes organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro, al establecer que cualquiera de ellas puede administrar bienes de carácter público, como es el caso de los salones comunales o sedes sociales, mediante la suscripción de un contrato de comodato.

En el año 2000, el Concejo de Bogota D.C., expidió el Acuerdo No. 06 y en su artículo 1, consagra que los salones comunales, solamente podrán ser administrados por las Juntas de Acción Comunal, excluyendo a las demás organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro, las que por mandato de la ley están facultadas para administrar bienes públicos.

Que existen organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro diferentes a las Juntas de Acción Comunal que propenden por el bienestar de las comunidades de los barrios, y que luchan por obtener recursos públicos para adquirir bienes destinados a construir sedes sociales o salones comunales, los cuales por disposición del Acuerdo demandado no podrán seguir administrando estos bienes, por el hecho de no tener la denominación de Junta de Acción Comunal, a pesar de que su fin es el bienestar social y comunitario, como es el caso del Barrio Acapulco.

Se menciona que la norma demandada es discriminatoria y viola flagrantemente el artículo 38 de la Ley 9 de 1989, al dejar deliberadamente por fuera de su contenido y alcance, la posibilidad de que otras organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro puedan administrar bienes públicos (salones comunales-sedes sociales), impidiendo que en la práctica estas tengan igualdad de derechos, vulnerándose así el principio constitucional de igualdad y equidad ante la ley.

Finalmente, se afirma que las Juntas de Acción Comunal, son entidades de derecho privado sin ánimo de lucro, al igual que las demás organizaciones comunitarias a que alude el ya citado artículo 38, pero al concedérseles el privilegio otorgado en el artículo demandado, se colocan en un plano jurídico superior a la de las demás y no en igualdad de condiciones.

Como disposiciones infringidas por el Acuerdo acusado, invoca el demandante las siguientes:

- Artículo 13 de la Constitución Política.

- Artículo 38 de la Ley 9 de 1989.

El actor al desarrollar el concepto de violación, formula dos (2) cargos para explicar el sentido en que fueron vulneradas las normas atrás referidas, los cuales se analizarán más adelante.

Por auto del 28 de febrero de 2002 (fl. 36 y s.s.), este Tribunal admitió la demanda, ordenó notificar la iniciación de la acción al ALCALDE MAYOR DE BOGOTA, al igual que resolvió sobre la suspensión provisional, negándola.

La entidad demandada compareció por intermedio de apoderado judicial para contestar la demanda (fls. 54-58), en los términos que a continuación se compendian:

Se opone a que se profiera sentencia en contra dci Distrito Capital, por cuanto las pretensiones de la demanda carecen de fundamento jurídico y fáctico.

Indica que en el petitum no se establece el concepto de la presunta violación, el cual es requisito indispensable para la procedibilidad de la acción.

Luego de efectuar un breve análisis sobre el derecho a la igualdad, consiga que no existe igualdad real entre las Juntas de Acción comunal y las demás Organizaciones sin ánimo de lucro, porque aquellas se han convertido en escenarios y mecanismos de participación ciudadana y comunitaria, pilar fundamental de la descentralización y la participación democrática en la nueva constitución política, lo que las diferencia de las demás entidades particulares sin ánimo de lucro.

Manifiesta que al no existir igualdad entre los organismos antes mencionados lo que se pretende con los Acuerdos 18 de 1999 y 06 de 2000, es entregarle herramientas a las Juntas de Acción Comunal en procura de la participación comunitaria.

Estima que las Juntas de Acción Comunal son los organismos idóneos para administrar los salones comunales, pues estos constituyen su sede, lo que no implica que otras organizaciones los puedan utilizar.

Apunta que el Acuerdo fue debidamente expedido, sin que haya desconocido el derecho a la igualdad, como lo quiere dar a entender el demandante, ya que se fundó en realidades sociales tomadas del contacto con la comunidad.

Que la ley 9 de 1989 sobre reforma urbana, estableció en su artículo 38 que las entidades públicas respecto del uso de los bienes de su propiedad, deben tener en cuenta la calidad de la persona jurídica a quien se le entrega el bien y el término de la entrega.

Anota que el Acuerdo 6 de 2000, lo que pretende es dar claridad al tema de la administración de los salones comunales en el Distrito Capital, asignando tal atribución a un ente legalmente facultado para ello (Juntas de Acción Comunal).

Expresa que los Artículos 2 y 6 del Acuerdo 18 de 1999, le asignaron como función a la Defensoría del Espació Público la administración, directa o indirecta del patrimonio inmobiliario de la ciudad, por lo cual puede reglamentar el tema del espacio público, el de los bienes fiscales e identificar los inmuebles que vienen siendo utilizados por la comunidad.

Agrega que la importancia de la regulación efectuada mediante el Acuerdo acusado, radica en que el Artículo 226 del Decreto 619 de 2000, que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, consagró dentro del espacio público construido, otros de interés para la comunidad, cuya escala vecinal incluye a las unidades denominadas salones comunales.

Colige que el acto cuya nulidad se pretende fue proferido en cumplimiento y con fundamento en los postulados de la nueva Constitución, así como de acuerdo con lo previsto en la ley 9 de 1989, modificada por la ley 388 de 1998, sin que se advierta ninguna de las causales de nulidad consagradas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

Concluida la etapa probatoria se ordenó mediante auto correr traslado para alegar por el término de diez (10) días (fl. 82), oportunidad esta que transcurrió sin que las partes presentaran escrito alguno.

El Ministerio Público en esta oportunidad solicitó traslado especial, conceptuando que la norma expedida vulnera la ley 9 de 1989 y el Artículo 13 de la Constitución Política. La primera porque excluye a las organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro de la posibilidad de administrar los salones comunales y la segunda porque rompe el principio de igualdad constitucionalmente consagrado.

Enfatiza que frente al artículo 38 de la ley antes aludida, fácil es concluir que la norma cuestionada limitó los alcances del citado precepto, al deferir en las Juntas de Acción Comunal la administración de los inmuebles que tienen el carácter de salón comunal y son propiedad del Estado.

Sostiene que el asunto aquí debatido se inscribe en la causal de nulidad que se denomina "vicio por violación de la ley" por cuanto, no existe concordancia entre el precepto citado y el Acuerdo demandado.

Agrega que se presenta no solo un fenómeno de incompetencia por razón de la materia, sino una verdadera usurpación de poder, porque el Concejo carecía de facultades para expedir el Acuerdo cuestionado.

Finalmente, solicita que de acuerdo con lo precedente se acojan las súplicas de la demanda.

Agotados los trámites inherentes al asunto en ciernes sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, procede la Sala a emitir el fallo de fondo que en derecho corresponde.

En el sub-lite, se controvierte la legalidad del Artículo 1 del Acuerdo No. 06 del 10 de marzo de 2000, proferido por el Concejo de Bogota D.C., "Por medio del cual se adiciona el Acuerdo 18 de

1999 y se dictan otras disposiciones referentes a los salones comunales de Santa Fe de Bogota D.C."

Previamente a emitir un pronunciamiento de fondo, en relación con la controversia planteada, se abordará el estudio de las excepciones propuestas por el apoderado del Distrito Capital, así:

1. INEPTA DEMANDA POR NO CONTEMPLAR EL PETITUM LA TOTALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE OTORGAN A LAS JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL LA FACULTAD DE ADMINISTRAR SALONES COMUNALES.

Manifiesta que como en el presente caso, se pretende que no sean solamente las Juntas de Acción Comunal las únicas entidades que administren los salones comunales en cada localidad, ya que existen otros organismos sin ánimo de lucro que gozan de esa facultad, tal atribución además de estar consagrada en el Acuerdo precitado, existen otras disposiciones que la asignan, como son los Acuerdos Nos. 18 y 162 de 1999, motivo por el cual si no se demandan la totalidad de los actos administrativos que contienen esa decisión, la acción no surtirá efecto alguno.

Arguye que de declararse la nulidad de la disposición enjuiciada, seguirán vigentes otras normas que facultan igualmente a las Juntas de Acción Comunal para el manejo y administración de los salones comunales, por lo que resultaría inane cualquier pronunciamiento parcial.

Al respecto advierte la Sala que lo antes expuesto por el apoderado de la entidad demandada no es suficiente para darle prosperidad a la excepción, toda vez que no obra en el expediente la prueba que demuestre que los Acuerdos 18 y 162 de 1999, contienen disposiciones similares a la reguladas en el Acuerdo demandando, para poder inferir que han debido ser demandados, pues siendo normas de carácter distrital era obligación de la demandada allegar su copia, de acuerdo con lo preceptuado en el Artículo 141 del Código Contencioso Administrativo.

Empero, si en gracia de discusión se aceptará la existencia de tales Acuerdos, tampoco resulta probada la excepción, teniendo en cuenta que no se hace necesario demandarlos como unidad con el Acuerdo 06 de 2000, ya que cada uno de estos, son actos de carácter general y autónomos, los cuales pueden ser enjuiciados de manera individual, como quiera que no formulan un todo con el acto acusado.

Por estos motivos, la excepción propuesta debe denegarse.

Alega que el acto acusado fue debidamente expedido, adelantándose los correspondientes debates en aplicación del control social que establecen las disposiciones constitucionales y legales vigentes, lo que permite deducir que no se desconoció disposición alguna y mucho menos el derecho a la igualdad.

Frente a la excepción aquí planteada, encuentra la Sala que los argumentos que la sustentan son precisamente los que se deben examinar al realizar el estudio de la situación de hecho y de derecho en que se basa el accionante para solicitar la nulidad de la disposición demandada; por lo tanto, al no constituir una oposición de fondo a las (sic) prosperidad de las pretensiones y por tratarse de razones de defensa y no de un medio exceptivo no podrá prosperar.

Dilucidado lo anterior, procede la Sala a resolver los cargos formulados por el libelista en el acápite de NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN (fl. 2), veamos:

Expone el demandante que con la expedición del Acuerdo 06 de 2000, se está entregando la administración de los Salones comunales a las Juntas de Acción Comunal, mediando la firma de un contrato de administración gratuita y el Reglamento de uso del salón comunal, excluyendo y discriminando de este beneficio a las otras organizaciones sin ánimo de lucro que pueden representar a la comunidad, y que ante la ley pueden solicitar partidas y construir salones comunales para administrarlos en beneficio de la comunidad.

Que al observar el texto del artículo 38 de la ley 9 de 1989, es muy claro al facultar a las entidades públicas para dar o entregar a través del contrato de comodato sus inmuebles, no solamente a la Juntas de Acción Comunal, sino también a sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones, por lo que la restricción contenida en el Acuerdo 06 viola de manera flagrante la norma antes aludida, al no incluir a las demás organizaciones para que puedan acceder a esa administración.

Puntualiza, que el término salón comunal está referido a aquellos espacios públicos al servicio de la comunidad, ofreciendo una gama de servicios específicos que cualquier organización legalmente constituida, y como vocero válido de la comunidad, puede administrar bajo la suscripción de un contrato de comodato.

Por último, anota, que "no se ve el por qué", el Acuerdo demandado, coloca en un plano superior a las Juntas de Acción Comunal, al concederles la exclusividad de conseguir, construir y administrar los salones comunales o sedes sociales, como si esa asociación tuviera una naturaleza jurídica superior y de otro nivel que el del resto de organizaciones comunales.

En aras de resolver el cargo propuesto, es del caso transcribir la norma legal que invoca el actor como vulnerada:

Ley 9 de 1989

Por su parte, el Acuerdo demandado es del siguiente tenor:

Pues bien, en primer lugar debe subrayarse, que la competencia normativa que se le otorga a los concejos Distritales y Municipales para expedir reglamentos administrativos, no es absoluta, pues el ejercicio de esa atribución está sometido al ordenamiento jurídico que los rige, es decir, que el ejercicio de funciones administrativas por parte de los mencionados entes, siempre debe estar acorde, tanto con los valores principios, derechos y deberes constitucionales, como con las prescripciones contenidas en la ley.

En lo atinente a la competencia normativa, conviene traer a colación lo expresado por la H. Corte Constitucional:

Tomando como base el anterior criterio jurisprudencial, la Sala precisa que el Acto acusado al otorgar únicamente a las Juntas de Acción Comunal la administración de los Salones comunales que se construyan en predios del Distrito Capital, mediante la suscripción de un contrato de administración gratuita, vulnera ostensiblemente el Artículo 38 de la ley 9 de 1989, habida consideración que restringe y modifica el régimen que sobre el particular fue trazado por dicha ley.

Así pues, consagrada la posibilidad de que las entidades públicas pudieran dar en comodato sus inmuebles a otras organizaciones sociales y comunitarias (Sindicatos, cooperativas fondos de empleados etc), resulta jurídicamente imposible aceptar que el Concejo Distrital, quien no ejerce en ningún caso función legislativa, pueda dictar normas capaces de cambiar las pautas ya previstas por el legislador, tal como lo hizo con el Acuerdo demandado.

En efecto, la Corporación edilicia, so pretexto de reglamentar lo referente al tema de los salones comunales, no podía extralimitarse en el ejercicio de sus funciones y excluir a las demás organizaciones de la posibilidad de administrar esos bienes, solamente bajo la consideración de que las "Juntas de Acción Comunal se han convertido en escenarios y mecanismos de participación ciudadana", como se sustentó en la exposición de motivos al tramitarse el proyecto de acuerdo (fl. 59), porque como ya se indicó, tales regulaciones, necesariamente deben estar supeditadas a la ley, pues admitir lo contrario implicaría aceptar que esas disposiciones (Las contenidas en el Acuerdo acusado) tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, lo cual no encuentra apoyo constitucional alguno.

Bajo esta óptica, el Tribunal comparte las apreciaciones esbozadas por el Representante del Ministerio Publico, pues no cabe duda que el Concejo de Bogota al expedir el Acuerdo demandado, no tuvo en cuenta lo estipulado en la norma de orden superior, actuando con desconocimiento de aquella preceptiva, y esta circunstancia conduce desde luego a que el cargo propuesto por el demandante prospere, y en consecuencia habrá de declararse la nulidad del Acuerdo No. 06 del 10 de marzo de 2000.

Dadas las razones aquí consignadas, la Sala queda relevada por razones de economía y celeridad procesal, de estudiar el cargo relativo a la violación del derecho a la igualdad (art. 13 C.P.).

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCJON PRIMERA, SIJBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

PRIMERO.- Declárese no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.

SEGUNDO.- Decrétese la nulidad del Acuerdo No. 06 del 10 de marzo de 2000, "Por el cual se adiciona el Acuerdo 18 de 1999 y se dictan otras disposiciones referentes a los salones comunales de Santa Fe de Bogotá D.C.", proferido por el Concejo de Bogotá D.C., por las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. En firme esta providencia, archívese el expediente.