RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El señor Alcalde Mayor de Bogotá, en ejercicio de la función prevista en el artículo 25 del Decreto 1421 de 1993, en consonancia con lo previsto en el artículo 315-6 de la Constitución, remitió a esta Corporación Judicial el proyecto de acuerdo No. 139 de 2001 con el fin de que sea resuelto el conflicto acaecido por la objeción jurídica total que el señor Alcalde presentó contre ese proyecto aprobado por el Concejo de Bogotá.

Así procederá la Sala, previas los siguientes antecedentes y consideraciones.

Del Expediente se tiene:

1. Mediante acuerdo No. 7 del 9 de junio de 1998, el Concejo de Bogotá autorizó al Alcalde Mayor "para enajenar a personas jurídicas y naturales, públicas o privadas, parte de las acciones que posea el Distrito Capital en la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A. E.S.P, ETB S.A."

En el artículo 2 del Acuerdo 7 de 1998, se dispuso que la venta de las acciones se realizará según el principio de "desamortización" de la propiedad y según las reglas de la ley 226 de 1995.

En el artículo 6 de ese acto se señaló que la enajenación de las acciones autorizadas en ese acuerdo se haría "con plena garantía de los derechos individuales y colectivos de los trabajadores activos y posesionados de la Empresa.

"ARTICULO SEPTIMO: Los recursos de la venta de las acciones del Distrital Capital en la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá ETB S.A. E.S.P. serán incorporados al presupuesto Distrital, con plena observancia de la Ley Orgánica y el Estatuto Orgánico Presupuestal del Distrito Capital y se destinarán exclusivamente a proyectos de inversión social y de infraestructura, tal como se contemple en el Plan de Desarrollo respectivo."

2. El acuerdo No. 07 de 1998 fue presentado a iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá (Ver exposición de motivos suscrito por el señor Enrique Peñalosa Londoño, folios 31 a 65).

3. El Concejo Distrital aprobó el 6 de septiembre de 2001, el Alcalde Mayor objetó dicho proyecto de acuerdo.

4. El 11 de septiembre de 2001 el Alcalde Mayor objetó dicho proyecto de acuerdo.

La razón de la objeción es, en resumen, esta;

"Los artículos 1,2,6 y 7 del Acuerdo 7 de 1998 se refieren a la autorización al Alcalde Mayor a varias entidades Distritales descentralizadas para enajenar a personas jurídicas y naturales, públicas o privadas parte de las acciones que posean en la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá ETB S.A. E.S.P., de conformidad con los principios contenidos en el artículo 60 de la Constitución Política, en la Ley 226 de 1995 y en las disposiciones orgánicas del presupuesto tanto legales como Distritales.

"De esta forma, de acuerdo con el objeto del proyecto, la competencia para presentarlo ante el concejo corresponde de manera exclusiva al Gobierno Distrital, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Decreto Ley 1421 de 1993, tal como ya se había manifestado durante la discusión de plenaria de este proyecto, en comunicación dirigida al Coordinador de Ponentes, Doctor Mario Upegui.

"Dispone el mencionado artículo legal que sólo pueden ser dictados o reformados a iniciativa del Alcalde Mayor, entre otros, los acuerdos que autoricen enajenar bienes Distritales. De esta forma, un proyecto como el que se comenta sólo puede ser presentado por el Alcalde Mayor o con su anuencia, bajo la figura del "aval".

"Por lo anterior considero que el trámite dado al proyecto de acuerdo en mención vulnera lo establecido en el artículo 13 del Decreto Ley 1421 de 1993."

2. Mediante oficio del 29 de Noviembre de 2001, la Secretaría del Concejo Distrital remitió al Alcalde de nuevo el proyecto de Acuerdo 139, con la advertencia de que las objeciones se habían rechazado por la plenaria del Concejo el 22 de septiembre de 2001.

3. Y, en efecto, en sesión de esa fecha, la objeción fue rechazada por la mayoría de los Concejales, sosteniendo que:

"… creemos que desde el punto de vista legal, el Concejo de Bogotá, D.C. tiene la facultad para aprobar el Proyecto de Acuerdo No. 139 de 2001 ya que el artículo 17 de la ley 226 de 1995, faculta de oficio y sin necesidad de iniciativa del ejecutivo Distrital, al Concejo Distrital para autorizar la enajenación de las participantes de que sea titular la entidad territorial…"

4. El 30 de noviembre de 2001, la decisión del Concejo, con la cual se configuró el conflicto jurídico, se remitió a este Tribunal para lo de su cargo, en los términos del artículo 25 del Decreto 1421 de 1993.

De conformidad con el artículo 25 del Decreto 1421 de 1993 y el artículo 131 del C.C.A., este Tribunal es el competente para dirimir la controversia en única instancia.

Como se anunció ya, se trata del proyecto No. 139 del 6 de septiembre de 2001, por el cual se derogan los "artículos 1º, con excepción de su parágrafo, 2º, 9º, 6º y 7º del Acuerdo No. 7 del 1998".

Consiste en dilucidar si ese proyecto de acuerdo ha debido tener o ser de iniciativa del Alcalde Mayor, o si bastaba que cualquier concejal propusiera la derogaron del Acuerdo 007 de 1998. Para solucionar el punto, la sala examinará los temas de la iniciativa normativa, la derogación y la iniciativa normativa; y, concluirá lo pertinente para el caso de concreto.

Son fuentes de normas jurídicas, desde el punto de vista orgánico, el Congreso, la Asambleas y los Concejos Municipales.

Existen otros centros formales de producción de normas que ahora no es necesario invocar.

Esos órganos colegiados no son libres de proponer y aprobar normas o actos administrativos, según el caso, porque la Constitución establece límites al ejercicio de las competencias de las autoridades, como es la vocación fundamental de toda Constitución.

Uno de los límites es el formal de la iniciativa de la propuesta normativa, prevista de modo general y para el Congreso de la República, en el artículo 154 de la Carta Comenzar el trámite de una ley, o promover su expedición, o ya no de una ley, sino de un acuerdo u ordenanza, es tener "iniciativa", que , no es un "visto bueno" al proyecto, sino la exposición de los motivos por los cuales se crea conveniente y procedente estatuir la ley, la ordenanza o el Acuerdo.

Y así, por ejemplo, las leyes que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas, las relativas a planes y programas de desarrollo etc, son leyes que sólo pueden ser dictadas a iniciativa del gobierno, según ese artículo 154 de la Carta.

Y, por igual, el Gobernador debe tener iniciativa para que la Asamblea dicte ordenanzas de planes de inversión y de estructura administrativa. Igual cosa sucede a nivel Municipal respecto del Alcalde. Así se deduce de los artículos 300-3-7 de la Constitución. (Del artículo 71 de la ley 136 de 1994, se deduce igual cosa respecto de los Alcaldes).

En todos esos eventos, el Presidente, el Gobernador, el Alcalde, según el caso, deben presentar la iniciativa, que consiste en proponer una regla o norma o conjunto de normas, acompañadas de los motivos por los cuales el Congreso, la Asamblea y el concejo deben acogerlas.

El régimen jurídico especial para Bogotá, no es distinto.

El artículo 13 del Decreto 1421 de 1993 o Estatuto de Bogotá, señala las reglas de la iniciativa para proponer Acuerdos. Expresa que "sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa de Alcalde los Acuerdos" que se refieren a, entre otras, éstas materias:

• Adoptar el plan general de desarrollo económico y social y de obras públicas, incluido el plan de inversiones.

• Establecer, reformar o eliminar tributos, etc.

• Determinar la estructura administrativa Distrital.

• Autorizar la participación del Distrito en otras entidades.

• Autorizar enajenar bienes Distritales.

• Autorizar a decretar inversiones Distritales.

Finalmente, sobre el tema de la iniciativa, conviene precisar que el legislador si se ha ocupado de definir el alcance de la expresión, como cuando en el artículo 69 de la ley 489 de descentralizadas, el proyecto de ley, ordenanza o Acuerdo, deberá acompañarse "del estudio demostrativo que justifique la iniciativa."

De la derogación y la iniciativa normativa:

La Derogación es el fenómeno por el cual se extingue la vigencia de una norma jurídica. Es expresa si así lo dice a norma nueva, "que deroga la antigua", según el artículo 71 del Código Civil. Sencillamente, una norma derogada deja de existir. Se estima, entonces, insubsistente y sin ningún vigor, luego de la derogación que puede ser expresa o tácita.

El Tribunal cree que si para estatuir una norma o un acto administrativo, se requiere de iniciativa especial, es decir, a cargo del funcionario ejecutivo, por ejemplo, la derogación de esos actos jurídicos también precisa de esa iniciativa. La razón de que las cosas se deshacen como se hace, principio de entendimiento de fenómenos jurídicos, y la sindéresis que debe presidir las relaciones armónicas entre los poderes y autoridades públicas aconsejan defender esa tesis.

Resultaría absurdo e inconveniente para el interés público, que los planes de desarrollo e inversiones que un Alcalde, (que ganó las elecciones por proponer esos planes)fueran convertidos a su iniciativa en Acuerdos Municipales, y luego derogados sin su participación por el Concejo.

No hay duda que la "iniciativa legislativa" responde al principio de la separación armónica de los poderes y autoridades que deben, empero, "colaborar armónicamente para la realización de los fines del Estado". Así, los actos jurídicos emanados del Estado en cuya producción intervienen varios órganos son actos complejos y su nacimiento y extinción se debe producir de la misma manera.

Por lo mismo, la derogación de una acto en cuyo nacimiento debió intervenir más de un órgano, debe producirse con la intervención de todos, en aras del principio de colaboración armónica de los poderes.

No se trata de que estén de acuerdo todos esos órganos necesariamente, sino que intervengan, según las formas legales, en el proceso de expedición del Acto positivo o negativo. Y, la ley tiene prevista la iniciativa, como el modo o la forma en que el órgano ejecutivo le propone al órgano deliberante la expedición o la derogación de ciertos actos. Si eso no acontece se viola el orden jurídico.

Es conveniente examinar también el tema de las ciertas competencias de libre derogación que ostentarían las Corporaciones de elección popular.

Una primera regla surge de lo ya dicho:

Si no se requiere de iniciativa gubernamental para expedir un acto, menos para su derogación. Esta es la regla general, pero hay otros elementos que conviene examinar.

Es el artículo 150-10 superior que prescribe la norma de que "El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias."

Ahora bien, las facultades extraordinarias son la que el legislativo le confiere pro témpore el ejecutivo pero entendiendo que de ordinario éste no posee esas facultades, que son del otro órgano, el que se desprende de la función temporalmente.

El artículo 150-10 de la Carta prevé que la función legislativa puede ser transferida al presidente de la República, a iniciativa de éste, temporalmente. Empero el Congreso, sin iniciativa del Presidente, y debido a que es de su resorte natural dicta leyes, puede reformar los decretos leyes.

Este tipo de transferencia de poderes, también se da, mutatis mutandi, en relación con la Asamblea y el Gobernador (art. 300-9) y el Concejo y el Alcalde (artículo

313-3). A nivel Distrital, el fenómeno lo consagra el artículo 12-11 del Decreto 1421 de 1993.

De manera que, en general, el Congreso, las Asambleas y los Concejos pueden desprenderse de sus funciones, salvo que el ordenamiento prohíba o su naturaleza 10 impida, para transferirlas al Presidente, Gobernador y Alcaldes, de forma pro tempore. Los actos jurídicos que dicten los así investidos son reformables en todo tiempo por esos 6rganos que detentan la atribución de modo permanente.

La situación que se acaba de analizar, no dice relación con el tema de la iniciativa gubernamental para que esos órganos dicten o ejerzan sus atribuciones, en cuanto que obedece a mecanismos diferentes.

La competencia de modificación libre se predica del fenómeno de la transferencia extraordinaria de funciones, y no cuando se trata del ejercicio de competencias de autorización dadas par el 6rgana deliberante al órgano ejecutiva, que debe ejercerlas investida de esa autorización mas no de competencias extraordinarias.

El acuerdo 007 de 1998, en primer lugar, no es ni fue un acto de autorización o facultades extraordinarias que se concedieron al Alcalde de Bogota. De ningún modo el Concejo, mediante ese acuerdo se desprendió de funciones propias y durante algún tiempo, en favor del Alcalde. Es obvio: al Concejo no le corresponde enajenar bienes municipales, ni nada parecido. Luego, no pudo desprenderse de una función que no tenia. Así que la tesis de que, sin iniciativa del Alcalde, el Concejo puede modificar y hasta derogar el Acuerdo 007 no tiene cabida, pues esa tesis opera, como se explicó, en materia de transferencia de funciones propias del Concejo al Alcalde, y ese no es el caso.

El Acuerdo 007 de 1998 responde a las atribuciones propias que el Alcalde debe desarrollar, propias pero con autorización o aprobación del Concejo, porque así lo ha querido la ley, coma la 226 de 1995 y el mismo articulo 13 inciso final del Estatuto de Bogota.

Es el Alcalde Mayor de Bogota, según el articulo 38 del estatuto de Bogota al que le corresponde hacer cumplir los Acuerdos del Concejo, dirigir la acción administrativa y la construcción de obras, y decretar la inversión de conformidad con la ley y los Acuerdos cuya producción, en muchos casos, deben hacerse a su iniciativa, en desarrollo de la efectiva colaboración de la autoridades.

El Acuerdo 007 de 1998, se votó a iniciativa del Alcalde Mayor, quien lo propuso como parte del programa de Inversiones y dentro del esquema de financiamiento del Plan de Desarrollo, según se lee en la exposición de motivos. (Fol.47);

La derogación de ese acuerdo sin iniciativa del Alcalde, afectaría todo el programa de inversiones y contrataciones que Con base en el se estarían financiando, o se irían a financiar. Es decir, el plan de obras e inversiones, que también se dicta por el Concejo a iniciativa del Alcalde, podría afectarse por decisión del Concejo, esta ultima tomada sin esa iniciativa, lo que resulta inconstitucional e ilegal.

Para la Sala, no hay duda de que la Constitución y la ley exigen la iniciativa del Ejecutivo para que el órgano deliberante tanto expida, como derogue las normas y actos que precisan esa iniciativa.

En el sub judice, par ende, la Objeción que propuso el Alcalde de Bogota D.C., es fundada. Par la expuesta, El Tribunal Administrativa de Cundinamarca, Sección Primera, Subsecci6n "A", administrando justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la ley,

PRIMERO DECLÁRESE FUNDADA la objeción formulada por el señor Alcalde Mayor de Bogota D.C., contra el Proyecto de Acuerdo No. 139 de 2001 por el cual se deroga

"los artículos 1º. Con excepción de su Parágrafo, 2º, 6º. Y 7º. Del Acuerdo 7 de 1998"

SEGUNDO COMUNIQUESE esta determinación al señor Alcalde Mayor de Bogotá D.C., y al señor Presidente del Concejo de esta misma ciudad.

TERCERO. ARCHÍVESE en expediente, una vez ejecutoriada esta providencia, previa las desanotaciones de rigor.