La Corte Constitucional reitera el alcance de las acciones populares, en el sentido de aclarar que las mismas no pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos; para estos últimos fines el constituyente erigió el instituto de las acciones de grupo o de clase y conservó las acciones ordinarias o especializadas y la acción de tutela.
 

Las acciones populares buscan proteger los derechos e intereses constitucionales en cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que se definan por el legislador.
 

La acción popular tiene una finalidad preventiva y restitutoria pero no reparatoria, lo que la diferencia entre otras características de la acción de grupo, por ello no puede pretenderse mediante ésta la reparación de los perjuicios sufridos por los accionantes, ni hay lugar a la aplicación de las figuras procesales de las acciones ordinarias reparatorias, como el llamamiento en garantía. Si una entidad es condenada a restablecer los derechos colectivos vulnerados o a ejecutar una obra para prevenirlos y tiene derecho a repetir contra otra entidad pública o privada lo que se viere obligada a pagar, puede iniciar las acciones ordinarias correspondientes, pero no puede ejercer a través de esta acción el llamamiento en garantía.
 

La acción popular no busca la declaratoria de responsabilidad extracontractual, que implica el quebranto de derechos particulares y su indemnización; sino que busca cautelar los derechos e intereses colectivos de la comunidad; cosa distinta es que la sentencia pueda librar orden de indemnización pero como consecuencia de la orden de hacer o no hacer. La indemnización así no está proscrita del juicio sino es excepcional, cuando se determine que la amenaza o vulneración del derecho o interés colectivo provenga de alguien distinto al encargado de su protección. Pero dicha indemnización no está dirigida a compensar el daño de una persona sino a favorecer a la autoridad que tenga a su cargo el interés o derecho colectivo.
 

En tratándose, entonces, de unas acciones de tal estirpe, mal podría decirse que las decisiones adoptadas como resultado de su trámite puedan ser calificadas como sanciones y, por ende, afectadas por el término señalado en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, cuando su objeto, como ya quedó dicho, está dirigido a la cesación de la perturbación del espacio público y a que, como consecuencia de ello, las cosas regresen al estado original en el cual los habitantes del territorio gocen de ese espacio, creado y concebido para su beneficio.
 

A través del uso de éstas acciones se protegen derechos e intereses colectivos tales como: el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; así mismo, se señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos, la moral administrativa, el medio ambiente y la libre competencia económica; lista ésta no taxativa y que requirió del legislador hacer un desarrollo de los mismos, mediante la Ley 472 de 1.998 Art. 4. Las acciones populares se dirigen a la protección de los derechos e intereses colectivos bien sea de modo preventivo para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio, o, restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, más no para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción u omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos. Para ello están establecidas las acciones de grupo o de clase (Art. 88 inciso segundo, C.P.).
 

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9 ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. En principio, las acciones populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que no se persigue un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, éste no es el fin primordial, pues se obra más en beneficio de la comunidad de la que el demandante forma parte
 

No se declaró el amparo al patrimonio público y moralidad administrativa, por cuanto no se demostró la malversación de recursos públicos ni la existencia de actuación o perjuicio que atente contra el derecho o interés colectivo de la moralidad administrativa, ni del patrimonio público. ¿¿ por lo cual no justifica la concesión del incentivo económico previsto en la ley 472 de 1998 y solicitado por el demandante al promover la acción.¿. Los fines de la acción son proteger la moralidad administrativa y el patrimonio público. La sala considera ¿que la Moralidad Administrativa, a pesar de no estar definida en la Constitución Política ni en la Ley 472 de 1998, el literal b) del artículo 4° de él misma, lo reconoce como derecho colectivo, el cual se encuentra relacionado con el artículo 209 de la Constitución Política que señala los principios sobre los cuales se debe desarrollar la función pública, destacándose el de moralidad. ¿¿el Consejo de Estado ha precisado reiteradamente que la moralidad administrativa es una norma en blanco que debe ser interpretada por el juez bajo la hermenéutica jurídica y aplicada al caso concreto conforme a los principios de la sana crítica.¿. La sala entiende por Patrimonio Público, ¿¿la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales¿¿.
 

Si bien tanto la acción de grupo como la popular son acciones colectivas, se distinguen en su finalidad, pues la popular tiene un propósito preventivo, mientras que la de grupo cumple una función reparadora o indemnizatoria, por lo que la popular no requiere que exista un daño sobre el interés protegido, mientras que la de grupo opera una vez ocurrido el daño, ya que pretende repararlo. También se diferencian en los intereses protegidos, pues la popular ampara derechos e intereses colectivos, mientras que la de grupo recae sobre la afectación de todo tipo de derechos e intereses sean colectivos o individuales.
 

La decisión concierne el estudio de la acción popular frente al contencioso contractual y la actuación previa al perfeccionamiento del contrato estatal, en la que se suspende el acta de liquidación bilateral. En cuanto a la competencia del juez administrativo, ¿cuando otros jueces hayan avocado el conocimiento del contencioso contractual, el juez popular puede tomar medidas diferentes como es, vgr., la suspensión de la ejecución del contrato¿¿. ¿Los contratos estatales son susceptibles de evaluación por parte del juez popular cuando quiera que se amenace o vulnere un derecho colectivo, siendo del caso -incluso- examinar la validez del contrato, ordenar suspender sus efectos o incluso declarar su nulidad, siempre y cuando se trate de nulidad absoluta.¿.
 

La acción popular, como toda acción judicial, debe responder a los límites del derecho procesal y sustancial, en tanto es el actor popular quien le otorga el marco original de competencia y es dentro de esa imputación que se entenderá que el operador jurídico puede emprender el análisis de todos aquellos hechos, conductas, pruebas y derecho que estén relacionados con el planteamiento de la demanda, sin que sea viable al juez, con argumentos excesivos, sobrepasar los elementos fácticos que el demandante le puso en conocimiento y que si bien hacen relación a algún aspecto de la litis, la desbordan y le son ajenos a los hechos de la demanda; ello aunado a un desmedido procesalismo en la sustanciación del proceso. El tema de incongruencia de un fallo es aspecto que también toca a las acciones populares, porque si bien el juez popular tiene la posibilidad de dirigir varios extremos, entre ellos, determinar a los responsables de la violación de derechos e intereses colectivos cuando se desconozcan (art. 14) y que en la sentencia pueda ordenar una conducta de hacer o de no hacer y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (art. 34), la actuación procesal no se erige en vía libre para alterar la causa petendi casi en su totalidad. Lo cierto es que los poderes de dirección del proceso son judiciales dentro de la competencia legal que el legislador le asignó al juez, sin que ello constituya una permisión para apartarse de las cuestiones de hecho y de la causa petendi; esa es la razón por la cual una sentencia resulta inconsonante...
 

El hecho de que a través de las acciones populares se protejan derechos cuya titularidad es difusa, radicados en sectores más o menos amplios de la comunidad, y que los mismos puedan ser representados por cualquier miembro de la colectividad afectada, explica que se haya querido extender los efectos de la sentencia que resuelven acciones populares, tanto a las partes en el proceso, entre las que se cuentan por supuesto al actor popular, como a la comunidad en general, donde ha de incluirse también al colectivo interesado y titular de los derechos en conflicto. En esos términos, es claro que el propósito del legislador al regular la materia, fue entonces el de reconocerle a todas las sentencias que ponen fin a la acción popular efectos erga omnes, es decir, el alcance de cosa juzgada general o absoluta¿ aun cuando la regla general es que las sentencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir, que sólo producen efectos entre quienes plantearon la litis, es posible que la propia Constitución y la ley le reconozcan a ciertas decisiones efectos de cosa juzgada general o absoluta, lo cual significa que tales decisiones son oponibles no solo a las partes del proceso sino a todas las personas en general... la posibilidad de conciliación prevista en el artículo 27 acusado, como un mecanismo para poner fin a una controversia judicial en torno a la amenaza o violación de derechos e intereses colectivos, no contradice el ordenamiento constitucional, razón por la cual, el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, de conformidad con el artículo 36 (sic) de la Ley 472 de 1998.
 

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Y en cuanto a su procedencia se estableció que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
 

¿Las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas¿. Los ¿supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares, [son] los siguientes: A) Una acción u omisión de la parte demandada. B) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana. Y, C) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses¿.
 

¿Las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. Se caracterizan por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para la procedencia del amparo. Se tienen, entonces, como supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares, los siguientes: A) Una acción u omisión de la parte demandada. B) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana. Y, C) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses¿.
 

¿[E]l legislador profirió la Ley 472 de 1998, en donde instituyó la acción popular como una de aquellas de naturaleza principal y autónoma, cuyo objetivo es la protección de los derechos e intereses colectivos, en la medida que pretenden evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio de que sean objeto los mismos¿. ¿[D]ada la entidad de los bienes jurídicos que se salvaguardan con la acción popular, el legislador dotó al juez de una gama de amplias potestades con el propósito de que tuviera verdaderos instrumentos para hacer cesar la vulneración o amenaza en contra de aquéllos, o para retrotraer las cosas al estado anterior a la vulneración realizada¿, contando ¿con una serie de prerrogativas al momento de proferir su decisión, para que, ante la constatación efectiva de una vulneración o amenaza de un derecho o interés colectivo, pueda disponer que se adopten todas las medidas pertinentes y necesarias para la protección de los mismos. Dichas órdenes pueden reflejar obligaciones de hacer, de no hacer, indemnizatorias, de realización de conductas reparatorias o resarcitorias¿.
 

(¿)¿ En el presente caso ¿(¿) se pretende únicamente la protección de derechos de carácter meramente subjetivo, que en nada benefician a la comunidad en general. (¿)¿ ¿(¿) En consecuencia no existe fundamento alguno para proteger los derechos que pretende el actor, ya que los mismos son derechos particulares comunes a un grupo de personas y no derechos colectivos. Por lo tanto, teniendo claro que no se pretende la protección de derecho colectivo alguno la acción instaurada por el actor es improcedente en la situación de la referencia." (¿)¿ Por lo tanto ¿(¿) no hay lugar a pronunciamiento de fondo alguno, esto es, sobre los hechos, pretensiones o defensa de las partes, lo cual impone modificar el fallo impugnado en cuanto impuso órdenes al Municipio de Neiva Huila, pues, se repite, la materia del proceso se circunscribe a la defensa de intereses particulares que escapan al objeto de la acción popular. (¿)¿
 

Respecto a la procedencia de invocar la acción popular para obtener el cumplimiento de una ley o acto administrativo el Consejo de Estado señaló : ¿¿Frente a la procedencia de la acción popular cuando lo que se pretende es la protección de un derecho o interés colectivo por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo, la Jurisprudencia de la Sala ha sostenido que ni el artículo 88 de la Constitución Política, ni la Ley 472 de 1998, establecen la improcedencia de las acciones populares frente a la existencia de otras acciones que persigan la misma finalidad consagrada para aquellas, porque la acción popular específicamente procede contra toda acción u omisión de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos¿¿
 

Los aspectos que ha concitado el estudio de las acciones populares, cuando a través suyo se busca la protección de los derechos colectivos de la población limitada física, síquica y sensorialmente, por actuaciones materiales de la administración, que reflejan el incumplimiento de las leyes o los actos administrativos que ordenan determinadas actuaciones, ha sido el debate sobre la procedencia de esta acción, teniendo en cuenta que también existe la acción de cumplimiento para satisfacer el mismo propósito.
 

La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos.
 

El articulo 88 e la constitución señala que La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella de tal forma que las acciones populares son os medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
 

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Y en cuanto a su procedencia, el artículo 9° ibídem estableció que Tas acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
 

De conformidad con la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. Se caracterizan por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para la procedencia del amparo. Por consiguiente, si en el transcurso de la acción popular se realizan las obras o se materializan actuaciones que fueron solicitadas para cesar la vulneración de los derechos colectivos, se debe declarar la carencia actual del objeto o hecho superado, haciendo innecesaria la adopción de medidas para conjurar un hecho inexistente, y sin que impida la declaratoria de que si bien existió vulneración de los derechos colectivos objeto de la acción, no hay lugar a impartir orden alguna a las entidades demandadas. En este sentido y posterior al análisis de los hechos y pruebas aportadas a la demanda, la sala confirma el fallo impugnado, toda vez que del análisis de las pruebas presentadas por el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía local de Engativá, no es posible concluir que ha cesado la amenaza o vulneración declarada en el fallo apelado.
 

La Sala considera importante anotar, que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado. Por el contrario, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por la parte actora popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba. Con fundamento en lo anterior la procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea probada por la parte actora, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y normalizar una situación con la expedición de la sentencia producto de la acción popular (&). (Subrayas de la Sala).
 

El hecho de que a través de las acciones populares se protejan derechos cuya titularidad es difusa, radicados en sectores más o menos amplios de la comunidad, y que los mismos puedan ser representados por cualquier miembro de la colectividad afectada, explica que se haya querido extender los efectos de la sentencia que resuelven acciones populares, tanto a las partes en el proceso, entre las que se cuentan por supuesto al actor popular, como a la comunidad en general, donde ha de incluirse también al colectivo interesado y titular de los derechos en conflicto. En esos términos, es claro que el propósito del legislador al regular la materia, fue entonces el de reconocerle a todas las sentencias que ponen fin a la acción popular efectos erga omnes, es decir, el alcance de cosa juzgada general o absoluta ¿aun cuando la regla general es que las sentencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir, que sólo producen efectos entre quienes plantearon la litis, es posible que la propia Constitución y la ley le reconozcan a ciertas decisiones efectos de cosa juzgada general o absoluta, lo cual significa que tales decisiones son oponibles no solo a las partes del proceso sino a todas las personas en general. En consideración a que las decisiones de las acciones populares tienen efectos erga omnes, en el caso que nos ocupa se hace extensivo a quienes comercialicen productos que contengan asbesto.