SENTENCIA C-419 DE 2020

 

Referencia: expediente RE-316

 

Revisión constitucional del Decreto Legislativo 768 de 30 de mayo de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, en el marco del estado de emergencia, económica, social y ecológica”.

 

Magistrado ponente:

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinte (2020).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales, en especial las establecidas en los arts. 215 y 241 num. 7  de la Constitución, y de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley 137 de 1994 y en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

 

SENTENCIA:

 

I. ANTECEDENTES:

 

1. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte[1] en desarrollo del estado de excepción el Decreto Legislativo 768 de 30 de mayo de 2020. Por auto de 9 de junio se dispuso asumir el conocimiento del asunto, comunicar el inicio del mismo, decretar algunas pruebas[2], fijar el trámite en lista, invitar a algunas organizaciones, autoridades y universidades[3] a rendir sus opiniones y, finalmente, correr traslado al procurador general de la nación.

 

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, procede la Corte a decidir de fondo el asunto de la referencia.

 

II. DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN:

 

3.   El texto del decreto legislativo bajo examen es el siguiente[4]:

 

“DECRETO LEGISLATIVO 768 DE 2020

 

(30 de mayo)

Por el cual se adoptan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica

 

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, ´Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional´, y

 

CONSIDERANDO

 

[…]

 

DECRETA:

 

Artículo 1º. Transporte de pasajeros individual tipo taxi. El servicio público de transporte de pasajeros individual tipo taxi podrá ofrecerse por cualquier medio a partir de las cero horas (00:00) del 1 de junio de 2020. Servicio que habrá de ofrecerse en cumplimiento de los protocolos de bioseguridad establecidos para el efecto por el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Artículo 2º. Actividades de los Organismos de Apoyo a las Autoridades de Tránsito. Permitir la actividad de los Organismos de Apoyo a las Autoridades de Tránsito, a partir de las cero horas (00:00) del 1 de junio de 2020, siempre y cuando cumplan con: (i) las condiciones y protocolos de bioseguridad establecidos para el efecto por el Ministerio de Salud y Protección Social y (ii) las indicaciones que para el efecto determinen las autoridades departamentales, distritales o municipales del respectivo territorio donde cada uno de éstos operen, en concordancia con el principio de autonomía territorial.

 

Parágrafo. En los términos del presente artículo, los documentos de tránsito, incluyendo la licencia de conducción y el certificado de revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes, cuya vigencia expire, se entenderán prorrogados automáticamente durante el tiempo que duren suspendidos los referidos Organismos de Apoyo a las Autoridades de Tránsito, y hasta un mes (1) después de finalizada esta medida. Los tiempos que estén corriendo para la reducción de multa prevista en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, se suspenderán durante el estado de emergencia económica, social y ecológica y el aislamiento preventivo obligatorio.

 

Artículo 3º. Cobro de peajes. Activar el cobro de peajes a vehículos que transiten por el territorio nacional a partir de las cero horas (00:00) del 1 de junio de 2020.

 

Artículo 4º. Medidas en contratos de concesión. En los contratos de concesión de los que trata el Estatuto General de la Contratación Pública y en los esquemas de asociación publico privada de que trata la Ley 1508 de 2012, celebrados antes de la expedición de este Decreto Legislativo, las partes podrán acordar una prórroga en tiempo que sumada supere los limites previstos en la normatividad vigente, prórroga que se fundamentará exclusivamente en las medidas de no cobro de tasas y peajes adoptadas por parte del gobierno nacional.

 

Artículo 5º. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de las cero horas (00:00) del 1 de junio de 2020.

 

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

 

Fdo. presidente de la república

Fdos. Ministra(o)s del Interior; Relaciones Exteriores; Hacienda y Crédito Público; Justicia y del Derecho; Defensa Nacional; Agricultura y Desarrollo Rural; Salud y Protección Social; Trabajo; Minas y Energía; Comercio, Industria y Turismo; Educación Nacional; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; Transporte; Cultura; Ciencia, Tecnología e Innovación; y Deporte”.    

 

III. PRUEBAS:

 

4. De la prueba recaudada puede extraerse como conclusión lo siguiente[5]:

 

 

IV. INTERVENCIONES:

 

1. Durante el término de fijación en lista se presentaron las siguientes intervenciones[8]:

 

 

V.CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN:

 

2. Encuentra exequible el decreto formal y materialmente[11]. En primer lugar, evidencia que reúne los requisitos procedimentales al haber sido firmado por el presidente de la república y los ministros, expedido dentro del término de vigencia y contener las razones que justifican su adopción.

 

3. Luego de realizar el estudio individual de cada uno de los criterios del test material, concluye lo siguiente: i) los decretos legislativos 482 y 569 de 2020 dispusieron la suspensión de ciertas actividades económicas producto de la grave calamidad sanitaria; ii) ello trajo consigo efectos negativos en la economía y el empleo, dado principalmente el aislamiento preventivo obligatorio; iii) las medidas tienen por finalidad el restablecimiento gradual de la actividad económica y el empleo en el país, siguiendo protocolos de bioseguridad del Ministerio de Salud y las indicaciones de las autoridades territoriales; iv) resultan necesarias para garantizar el servicio público esencial de transporte, reactivar la economía y fomentar el trabajo, además de la protección de la salud y el mínimo vital; v) guardan relación con la emergencia al pretender reactivar los sectores de transporte e infraestructura de manera paralela a la flexibilidad del aislamiento preventivo obligatorio; vi) no implican en principio limitaciones a los derechos y libertades fundamentales; y finalmente, vii) resulta proporcional la prórroga de los contratos de concesión teniendo en cuenta las consecuencias nocivas generadas por el no cobro de tasas y peajes.

 

VI.CONSIDERACIONES:

 

Competencia

 

1. La Corte Constitucional es competente para juzgar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 768 de 30 de mayo de 2020, en virtud de lo dispuesto en los artículos 215 y 241.7 de la Constitución Política.

 

Materia de análisis y estructura de la decisión

 

2. Corresponde a la Sala Plena establecer si el Decreto Legislativo 768 de 2020 “[p]or el cual se adoptan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, en el marco del estado de emergencia, económica, social y ecológica”, cumple las exigencias formales y materiales establecidas en la Constitución y en la Ley 137 de 1994[12].

 

3. Para tal efecto, la decisión por adoptar se habrá de estructurar a partir: i) del contexto general del decreto bajo revisión; luego ii) se abordará el estudio formal, para así, finalmente, iii) evaluar el articulado, comenzando por su transcripción, alcance y criterios materiales de evaluación.

 

Contexto general del decreto bajo revisión

 

4. El decreto legislativo sub examine[13] adopta cuatro medidas dirigidas esencialmente a reactivar algunas actividades de los sectores de transporte e infraestructura, a saber: (i) el transporte de pasajeros individual tipo taxi, por cualquier medio[14], bajo protocolos de bioseguridad, a partir del 01 de junio; (ii) la actividad de los OAAT[15] a partir del 01 de junio, siempre que cumplan condiciones y protocolos de bioseguridad, y las indicaciones de las autoridades territoriales, además de la prórroga de documentos de transito cuya vigencia expire y suspende los términos que corran para la reducción de multa; (iii) el cobro de peajes a partir del 01 de junio; y (iv) por último, autoriza la prórroga de los contratos de concesión, sujeta a varias condiciones.

 

5. De este modo, la reactivación progresiva y segura está encaminada a estimular el empleo y fomentar la actividad económica, en procura de una recuperación oportuna, equilibrada y sostenida, acompañada de condiciones de bioseguridad, y que garanticen el ejercicio y armonización de los derechos y libertades fundamentales como la salud, la locomoción, el trabajo y el mínimo vital, entre otros[16].

 

6. El transporte como servicio público está sujeto en su prestación a la expedición de una ley[17], pero además corresponde al Congreso de la República expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones[18]. De ahí que la Corte haya sostenido[19] que en un Estado unitario lo concerniente a la regulación de la prestación del servicio, los modos y medios, las condiciones generales, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, determinar quiénes deben ejercer la autoridad de transporte, entre otros, corresponde al legislador, sin perjuicio de que el Gobierno nacional en el ámbito de su competencia y para la cumplida ejecución de la ley, ejerza la potestad reglamentaria[20].

 

7. Así mismo[21], el Estado puede intervenir por mandato de la ley[22] en los servicios públicos con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades, dar pleno empleo a las personas y asegurar, de manera progresiva, en particular a las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos^[23]. También toma importancia para la resolución de este asunto los principios de la función administrativa insertos en el art 209 de la Constitución.

 

8.Debe anotarse que en el Decreto Legislativo 637 de 2020 se refirió a la agravación de la situación económica del país producto de la pandemia del COVID-19, particularmente se hizo expreso que con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos sería necesario medidas para hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de trámites y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de este sector[24]. De este modo, el articulado del decreto legislativo en estudio busca contribuir a reactivar la economía y a promover el trabajo, para contrarrestar los efectos económicos y sociales derivados del coronavirus y, especialmente, de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio[25].    

 

9.El artículo 56 de la Ley 137 de 1994 establece que “en cualquier momento, y antes del vencimiento del término establecido, el Gobierno podrá derogar las medidas de excepción adoptadas si considera que las graves causas de perturbación han desaparecido o han sido conjuradas”. En la sentencia C-179 de 1994, que examinó su constitucionalidad, la Corte manifestó que se trata de una medida lógica de los estados de excepción, pues, si los periodos son de carácter transitorio y las medidas que se expiden están destinadas única y exclusivamente a conjurar las situaciones de crisis que dieron lugar a la declaratoria, es factible sostener que “si dichas circunstancias han cesado porque se ha cumplido el objetivo para el cual se decretaron, esto es, el restablecimiento del orden, es preciso que dejen de regir en forma inmediata, pues además de innecesarias ya no existe razón válida alguna para continuar aplicándolas, motivo por el cual el Gobierno deberá proceder a su derogación (…)”.

 

10. Aunque en el asunto sub judice la normativa expedida tuvo como fundamento la suspensión presentada de las actividades respectivas a través de decretos legislativos proferidos en virtud de la primera declaratoria del estado de emergencia, debe anotarse que finalmente encuentra justificación en el mantenimiento del estado de excepción (ahora producto de la segunda declaratoria, agravación de la situación económica), lo cual además resulta compatible con la naturaleza temporal de las medidas extraordinarias y con la interpretación que conduzca a normalizar la función legislativa. Adicionalmente, las disposiciones expedidas que levantan esencialmente algunas medidas[26] responden particularmente a la segunda declaratoria del estado de excepción (grave crisis económica generada)[27], lo cual resulta válido a la luz de la Constitución, al pretenderse repotenciar la economía y el empleo en el país respecto del sector transporte, lo cual implica el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad ya establecidos por el Ministerio de Salud que son de obligatorio cumplimiento para prevenir el contagio del virus[28].

 

11. De esta manera, ante decretos legislativos que tienen por objeto levantar ciertas medidas o derogarlas, la Corte inicialmente debe verificar que hayan cesado o cambiado las causas que le dieron lugar, esto es, que desaparezca la perturbación o amenaza al cumplirse el objetivo por el cual se decretaron, o que hubiere disminuido a un nivel tal que pueda ser controlado por los medios ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. Es claro que el juicio de constitucionalidad a aplicar expone en principio una menor intensidad, sin embargo, esta regla general también dependerá de las circunstancias que rodeen la emergencia, el impacto en los derechos y la manera o forma en que se produzca el levantamiento de las medidas, para así garantizar un retorno responsable a la normalidad institucional[29].

 

El Decreto Legislativo 768 de 2020 busca garantizar la prestación del servicio público esencial de transporte y la provisión de infraestructura vial. Aunque la normativa bajo revisión está dirigida principalmente a levantar la suspensión de medidas, la Corte halla necesario realizar el estudio a partir de dos grupos de situaciones para facilitar el análisis de constitucionalidad según el mayor grado de afinidad normativa, veamos:

 

(i) Aquellas disposiciones que tienen por finalidad el levantamiento inmediato de las medidas previamente adoptadas (arts. 1º, 2º salvo el parágrafo y 3º) y que se acompañan de condiciones de bioseguridad, además de las indicaciones de las autoridades territoriales. Reactivan el servicio de transporte individual tipo taxi (tomado en la vía pública), el funcionamiento de los OAAT y el cobro de los peajes.   

(ii) Aquellas disposiciones que dan continuidad temporal a algunas medidas, aunque finalmente tengan por objeto su levantamiento (arts. 2º parágrafo y 4º) y que se acompañan ahora de nuevos tiempos y condiciones. Mantiene la prórroga de la vigencia de documentos de tránsito cuya vigencia hubiere expirado, así como la suspensión temporal de los términos que corren para la reducción de la multa; y mantiene la facultad de concertar una prórroga de los contratos de concesión, sujetos a nuevos tiempos y condiciones.

 

12. Adicionalmente, tal metodología de análisis permite aplicar de manera ordenada y diferenciada la jurisprudencia de la Corte[30] sobre la materia, sentada en las sentencias C-185[31] y C-239[32] de 2020. La Corte también se referirá a la sentencia C-205 de 2020[33], que declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 539 de 2020 y adopta medidas de bioseguridad por la pandemia del COVID-19.

 

13. Finalmente, la Sala Plena como metodología para realizar el estudio del test material[34] acudirá a ejes articuladores de análisis según la incidencia en los grupos de situaciones identificables[35]. Respecto al primero (levantamiento inmediato) se congregarían en dos: uno, por los juicios de finalidad, conexidad, motivación suficiente y necesidad y, el otro, por la proporcionalidad, no contradicción específica, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, motivación de incompatibilidad y no discriminación. Sobre el segundo grupo (continuidad temporal de medidas) se agruparían también en dos: el primero, por los juicios de finalidad, conexidad, motivación suficiente, necesidad y proporcionalidad y, el segundo, por la no contradicción específica, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, motivación de incompatibilidad y no discriminación.

 

Análisis formal

 

14. La Corte encuentra que el Decreto Legislativo 768 de 30 de mayo de 2020 cumple las condiciones formales previstas en la Constitución[36] y la LEEE[37], como se explica a continuación.

 

15. Suscripción. Fue firmado por el presidente de la república y cada uno de los ministros del gabinete[38].

 

16. Expedición. Se profirió al amparo de la declaratoria del estado de excepción (6 de mayo, Decreto 637/20)[39] y dentro del término de vigencia (30 de mayo, Decreto Legislativo 768/20). Además, teniendo en cuenta que la declaratoria del estado de emergencia se extiende a todo el territorio nacional, las medidas adoptadas en el decreto en estudio tienen el mismo ámbito de aplicación y alcance, como se verifica con el artículo 1º.

 

17. Motivación. En el acápite del “considerando” del decreto expedido se enuncian las razones fácticas y jurídicas que llevaron a la adopción de medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, específicamente a: i) reactivar el servicio de transporte individual tipo taxi (tomado en la vía pública), el funcionamiento de los OAAT y el cobro de peajes, y ii) dar continuidad temporal a algunas medidas (prórroga de documentos de tránsito y mantenimiento de suspensión de términos para reducción de la multa), además de la facultad de prorrogar los contratos de concesión, conforme a las condiciones que se establecen.

 

Análisis material

 

Primer grupo: medidas de levantamiento inmediato, bajo condiciones de bioseguridad e indicaciones de autoridades territoriales (arts. 1º, 2º -salvo parágrafo- y 3º)

 

18. En el marco de la segunda declaratoria del estado de emergencia^[40], se expidió el Decreto Legislativo 768 de 2020 que ordenó la reactivación del servicio público de transporte de pasajeros individual tipo taxi (tomado en la vía pública), del funcionamiento de los OAAT, y del cobro de peajes, bajo medidas de bioseguridad y las indicaciones de las autoridades territoriales; actividades cuya operación se encontraba restringida desde el inicio de la crisis sanitaria ocasionada por la pandemia del COVID-19, así:

 

 

19. Como se observa del cuadro comparativo, a partir del Decreto Legislativo 482 de 20 de marzo^[44] el Gobierno condicionó la oferta del transporte de pasajeros individual tipo taxi a la vía telefónica o al aplicativo, así mismo, suspendió las actividades y trámites adelantados por los OAAT y el cobro de peajes para vehículos que transiten por el territorio nacional. Estas disposiciones tendrían aplicación mientras perdurara la declaratoria de emergencia^[45] y el aislamiento preventivo obligatorio^[46]. Posteriormente, el Decreto Legislativo 569 de 15 de abril^[47] reprodujo en lo sustancial los contenidos jurídicos de la suspensión de las actividades de los OAAT y el cobro de peajes^[48], cuya vigencia quedó supeditada solo al aislamiento preventivo obligatorio.

 

20. Ahora bien, a pesar de la continuidad de las normas de aislamiento, el decreto objeto de control estableció tres medidas que levantan de forma inmediata las suspensiones previstas en los decretos 482 y 569 de 2020^[49], y velan por el retorno paulatino y responsable a la normalidad institucional del sector transporte e infraestructura del transporte, a saber:

 

(i) La habilitación de la oferta vehicular de taxi por cualquier medio a partir del 1° de junio de 2020 (art. 1º). Se destaca que esta modalidad de transporte nunca estuvo suspendida en un todo, solo se restringió temporalmente su prestación a la vía telefónica y a las plataformas tecnológicas, excluyendo, por lo tanto, los servicios de taxi tomados en la vía pública. Así mismo, se determinó que la habilitación de la oferta de taxi está sujeta al cumplimiento de los protocolos de bioseguridad adoptados por el Ministerio de Salud, en virtud de la competencia otorgada por el Decreto 539 de 13 de abril de 2020^[50] y que dio lugar a la expedición de las resoluciones 666 de 24 de abril^[51], 677 de 24 de abril^[52] y 679 de 24 de abril[53] de 2020.

 

(ii) La reactivación de los OAAT desde el 1° de junio de 2020 (art. 2º, inc. 1). Según el Código Nacional de Tránsito Terrestre^[54], tales organismos constituyen entidades públicas o privadas que por delegación o convenio se les asignan determinadas funciones de tránsito, como a los Centros de Diagnóstico Automotor, de Enseñanza Automovilística y de Reconocimiento y Evaluación de Conductores, los cuales intervienen en la obtención del certificado de revisión técnico mecánica, la expedición de licencias de conducción y de tránsito, y la realización de los cursos para la reducción de la multa. De esta forma, el reinicio de las actividades del sector transporte implica reanudar gradualmente los trámites y servicios ofrecidos por dichos organismos al constituir requisitos para el ejercicio de la actividad de transporte y la conducción de vehículos en condiciones de calidad y seguridad. En todo caso se deben llevar a cabo en cumplimiento de condiciones estrictas de bioseguridad del Ministerio de Salud y las indicaciones de las autoridades departamentales, distritales o municipales del territorio donde operen.

 

(iii) La reanudación del cobro de peajes a partir del 1° de junio de 2020 (art. 3º). De acuerdo con el artículo 21 de la Ley 105 de 1993^[55], para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación esta contará con los recursos que se apropien en el presupuesto nacional y cobrará el uso de las obras a los usuarios para garantizar el adecuado mantenimiento, operación y desarrollo. De ahí que se establezcan peajes, tarifas y tasas, y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte. Los peajes constituyen una tasa o retribución que el usuario de una vía pública paga por su uso y cuyo cobro constituye un derecho del concesionario^[56]; por lo tanto, la suspensión establecida en los decretos legislativos 482 y 569 de 2020 corresponde a un beneficio tributario ligado a la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio^[57], que vino a ser derogada por el decreto bajo estudio con anterioridad al cumplimiento del término inicialmente definido^[58]. Adicionalmente, el considerando 56 del presente decreto articuló la reactivación del cobro de peajes al cumplimiento de condiciones estrictas de bioseguridad para sus trabajadores y los habitantes del país.

 

21. Tras el anterior contexto normativo, la Corte emprende el examen material del primer grupo de disposiciones, de acuerdo con los ejes articuladores mencionados en el anterior acápite.

 

Juicios de finalidad^[59], conexidad material^[60], motivación suficiente^[61] y necesidad^[62]

 

22. Los artículos 1º, 2º (inc. 1) y 3º son expedidos con el objetivo de regresar a la normalidad institucional, al reactivar servicios como el transporte de pasajeros individual tipo taxi (tomado en la vía pública), el de los OAAT y el cobro de peajes. Como medidas de restablecimiento, para la Corte tienen por finalidad mitigar y evitar la expansión de los efectos económicos y sociales negativos^[63] generados por la propagación del COVID-19 en la prestación de los servicios de transporte e infraestructura, que habían sido suspendidos atendiendo el aislamiento preventivo obligatorio^[64]. De esta manera, se pretende garantizar el servicio público esencial de transporte, así como brindar oportunidades para la recuperación económica y la generación de empleo. Como el artículo 3[65] del Decreto 749 de 2020[66] había permitido el reinicio de algunas actividades, era indispensable garantizar el servicio público de transporte en todo el territorio nacional, permitiendo el transporte de pasajeros individual tipo taxi tomado en la vía pública, reanudando paulatinamente los trámites y servicios ofrecidos por los OAAT y reactivando el cobro de la tasa de peaje, al ampliarse, como se ha explicado, la actividad del sector transporte en el territorio nacional.

 

23. Las disposiciones adoptadas van acompañadas de condiciones de bioseguridad y las indicaciones de las respectivas autoridades territoriales, dado que la declaratoria de emergencia sanitaria continúa en el país^[67], además de mantenerse el aislamiento preventivo obligatorio^[68]. Con ello se persigue un retorno a la normalidad jurídica constitucional en los sectores de transporte e infraestructura de manera responsable y gradual, esto es, una reanudación de las actividades mencionadas sin afectar las medidas sanitaras adoptadas que propenden por la mitigación del virus, que como es de conocimiento público se mantiene al no disponerse aun de una vacuna. Conforme a lo indicado el juicio de finalidad se encuentra superado.

 

24. De otro lado, las medidas proferidas tienen relación directa y específica con el estado de emergencia. En primer lugar, este Tribunal encuentra que guardan conexidad con la parte motiva del Decreto 768 de 2020 (nivel interno) al exponer los cimientos sobre los que recaen las medidas adoptadas. Frente a la reactivación del servicio de taxi por cualquier medio los considerandos 27 a 33 indican que el objetivo del mecanismo es promover el trabajo de los conductores, facilitar la movilización de los usuarios e impulsar la economía, al generar ingresos y gastos para quienes dependen de la actividad. Igualmente, en correspondencia a la movilización de un mayor número de personas exceptuadas del aislamiento preventivo obligatorio, se indica que existe un incremento en la demanda del transporte individual de pasajeros tipo taxi, por lo que se torna indispensable garantizar la prestación del servicio público de transporte al 100% de su capacidad. Además, se alude a mantener condiciones de bioseguridad que resultan obligatorias para prevenir el contagio del virus.

 

25. En cuanto a la reanudación de los OAAT se incluyó en los considerandos 34 a 39 una serie de razonamientos que sustentan la medida. Explican que el Decreto 749 de 2020 permitió el reinicio de diferentes actividades relacionadas con el sector transporte, por lo que era necesario restablecer de forma paulatina los trámites y servicios ofrecidos por tales organismos. Así mismo, señalan que contribuye a reactivar la economía y el empleo a nivel nacional. Adicionalmente, destacan la importancia de mantener medidas de bioseguridad así como atender las indicaciones de las autoridades territoriales.

 

26. En lo atinente a la recuperación del recaudo por el uso de la infraestructura (peajes) los considerandos 40 a 58 del decreto informan la disposición de los recursos necesarios para el adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de la malla vial a cargo de la Nación. Exponen que la medida garantiza el servicio público de transporte y su infraestructura, así como la recuperación de empleos. Explican que los proyectos del sector de infraestructura de transporte permiten hacer frente a la disminución del PIB y a la necesidad de generar un mayor gasto para dinamizar la economía nacional en momentos de desaceleración. Indican que se pretende recuperar el recaudo por el uso de la infraestructura para invertir esos recursos en el desarrollo de los 896 proyectos que se encuentran en ejecución. Además, expresan la importancia de la ejecución de esta actividad en cumplimiento de condiciones estrictas de bioseguridad para sus trabajadores y los habitantes del país, en aras de garantizar la salud, la movilidad y la seguridad de quienes circulan por las vías nacionales.

 

27. En segundo lugar, la Corte observa que las medidas de desarrollo tienen un nexo directo y específico con la segunda declaratoria del estado de emergencia (nivel externo)^[69], esto es, la necesidad de contener la grave crisis económica y social derivada de la pandemia del COVID-19^[70]. La relación directa y específica está dada en que con el decreto legislativo se busca mitigar y evitar la expansión de los efectos negativos en la economía y el empleo respecto de los sectores de transporte e infraestructura con ocasión de la emergencia producida por la pandemia^[71], para así garantizar la prestación continua y efectiva del servicio de transporte y la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas^[72]. De acuerdo con lo expuesto, los artículos 1º, 2º (inc. 1) y 3º satisfacen los requerimientos del examen de conexidad externo.

 

28. De lo expuesto también es factible concluir por esta Corporación que el presidente de la república ofreció razones suficientes para justificar las medidas adoptadas, además de que el juicio resulta menos exigente al no presentarse limitación alguna de derechos constitucionales. Las medidas están dirigidas fundamentalmente a restablecer unas actividades específicas de los sectores de transporte e infraestructura y, con ello, más bien garantizar derechos como el trabajo, la libre circulación y la actividad económica, todo bajo condiciones de salubridad. Ciertamente el Gobierno presentó en detalle las motivaciones que respaldan el levantamiento de las restricciones, pues manifestó que: (i) las medidas están encaminadas a reactivar el sistema productivo nacional, permitiendo el dinamismo y el crecimiento económico afectado por el choque entre oferta y demanda por el COVID-19; (ii) en atención a la incorporación paulatina de excepciones al aislamiento preventivo obligatorio se torna trascendente garantizar la oferta del transporte público de taxi por cualquier medio, los trámites y servicios a cargo de los OAAT y contar con los ingresos para el financiamiento de la infraestructura vial; y (iii) la calamidad pública sanitaria derivada de la pandemia no se ha superado, de manera que la reactivación debe responder a condiciones estrictas de bioseguridad.

 

29. De otra parte, la Corte encuentra que se superan los juicios de necesidad fáctico y jurídico atendiendo a que las tres medidas adoptadas se limitan a levantar las suspensiones del ejercicio de ciertas actividades establecidas mediante los decretos legislativos 482 y 569 de 2020 y, con ello, velar por el retorno a la normalidad en las condiciones de salubridad indispensables.

 

30. La necesidad fáctica para los sectores de transporte e infraestructura deriva de la incidencia en la economía y la generación de empleo en el país, especialmente de la importancia de adoptar medidas respecto de aquellas actividades que se puedan realizar disminuyendo los riesgos de contagio y permitiendo que la actividad económica se reinicie gradualmente, coadyuvando a garantizar la prestación futura y cierta del servicio. Además, con la incorporación paulatina de las excepciones al aislamiento preventivo obligatorio múltiples sectores productivos retomaron sus actividades, lo que ocasionó un aumento considerable del flujo de personas en las calles, del tráfico vehicular y del uso de las vías nacionales.

 

31. En primer lugar, respecto a la reactivación de la oferta del servicio de taxi en un 100% de su capacidad y bajo condiciones de seguridad sanitaria, este Tribunal encuentra indispensable la medida al responder a la mayor demanda de quienes pueden movilizarse en virtud de las excepciones señaladas y salvaguardando la salubridad pública^[73], en virtud del principio de prevención en salud^[74]. De este modo, la reanudación de la oferta del transporte individual por cualquier medio^[75] es necesaria al posibilitar el tránsito sin restricciones de los vehículos registrados en el territorio nacional para desarrollar la actividad^[76]. Bajo ese contexto, la medida coadyuva a que las empresas, propietarios y conductores asociados a esta modalidad de transporte cuenten con ingresos, y a su vez generen gastos, lo que favorece la reducción de los efectos económicos negativos sobre dicho componente de la economía nacional^[77], así como en aquellos afines o complementarios (v.gr. combustible, hidrocarburos).

 

32. De acuerdo con la información disponible en el expediente, un importante número de personas en Colombia se dedica a la conducción de vehículos de transporte público^[78]; así mismo, entre las ocupaciones no compatibles con el teletrabajo y con mayor número de trabajadores se encuentra la conducción de “automóviles, taxis y camionetas”^[79], de manera que la habilitación del transporte público tipo taxi sin restricción de funcionamiento resulta una medida necesaria en la promoción del empleo y en la reactivación económica.

 

33. En segundo lugar, la reanudación del funcionamiento de los OAAT^[80] es necesaria para garantizar la idoneidad en la prestación del servicio de transporte por los conductores, las condiciones de seguridad de los vehículos y los requisitos ambientales para su circulación. Lo anterior, teniendo en cuenta que al aumentar el tránsito vehicular los riesgos propios de la conducción ascienden, por lo que es indispensable dar continuidad a la operatividad de los organismos, protegiendo los empleos y sin exponer la seguridad en su prestación, y garantizando que más vehículos usen las vías del país bajo las condiciones requeridas.

 

34. La entrada en funcionamiento de los Centros de Diagnóstico Automotor, Enseñanza Automovilística y Reconocimiento, y Evaluación de Conductores^[81] preserva la ejecución de las actividades económicas, resguarda el presupuesto nacional y evita una pérdida significativa de los empleos asociados a dichas entidades^[82]. En ese orden, halla este Tribunal que la medida beneficia el dinamismo de la actividad económica que ha resultado gravemente afectada por la crisis desencadenada por el COVID-19^[83].

 

35. En tercer lugar, la suspensión del cobro de peajes^[84] pretendió incidir directamente en la reducción de costos de transporte y evitar el alza de bienes de primera necesidad e insumos médicos en el marco de la primera declaratoria del estado de emergencia. Con todo, dado que el recaudo de este tributo constituye la fuente de pago principal para la ejecución de los proyectos de infraestructura del transporte, es claro que necesariamente desencadenó un efecto negativo financiero para el Estado consistente en la disminución de los ingresos proyectados y presupuestados para la construcción, mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura vial del país^[85]. Esta situación podría afectar sus finanzas, en el evento de prorrogarse indefinidamente la suspensión del cobro del peaje, incidiendo en un sector básico de la economía^[86].

 

36. Lo anterior hacía indispensable recuperar el recaudo a los usuarios de las vías, pues de no hacerlo, se afectaban los recursos necesarios para el adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura de transporte, y para garantía de la competitividad y conectividad del país. Aunado a ello, la medida representa un efecto positivo en la reactivación económica, ya que la operación y administración en las estaciones de peaje y pesaje, centros de control de operaciones y áreas de servicio, generan un importante número de empleos directos^[87].

 

37. La Corte encuentra que la mayor circulación por las vías nacionales trae consigo el desgaste de la infraestructura, de ahí que la medida asegura la transitabilidad y seguridad de la población, y el abastecimiento de bienes y mercancías^[88]. Así mismo, la continuidad de los proyectos de infraestructura (i) articula a proveedores, contratistas, interventores, entre otros actores de la cadena productiva, (ii) conserva los puestos de trabajo vinculados^[89] y (iii) evita afectaciones a las inversiones que se tenían previstas para las vías del territorio nacional^[90].

 

38. Ahora bien, la reactivación de las medidas (arts. 1º, 2º inc. 1 y 3º del Decreto Legislativo 768 de 2020) que se desarrolla de manera gradual debe cumplirse en condiciones de salubridad, para un retorno seguro a la normalidad institucional. En efecto, si bien el Decreto 637 de 2020 pretende conjurar los efectos económicos y sociales derivados de la pandemia del COVID-19, haciendo especial énfasis en la reactivación económica y la promoción del empleo, no se debe perder de vista que la causa de la primera declaratoria del estado de emergencia^[91] todavía persiste o se extiende en el tiempo^[92], por lo que es preciso que las medidas relacionadas con el dinamismo de la economía y la garantía del empleo atiendan estrictos criterios de seguridad y sanidad. Así pues, la Corte observa que la norma objeto de control pretende la reactivación progresiva y segura del servicio de taxi tomado en la vía pública, de la labor de los OAAT y de las estaciones de peaje, en tanto establece como condición ineludible el cumplimiento estricto de los protocolos de bioseguridad^[93] del Ministerio de Salud y las indicaciones que al respecto establezcan las autoridades territoriales.

 

39. Justamente en torno a los protocolos de bioseguridad adoptados por el Gobierno nacional, recientemente la sentencia C-205 de 2020^[94] encontró válido a la luz de la Constitución implementar protocolos de bioseguridad en todos los sectores económicos, con la finalidad de “garantizar la salud de la población, impedir la propagación masiva del virus y habilitar el reinicio de labores productivas suspendidas con ocasión de las medidas de aislamiento proferidas en el marco de la pandemia”. El establecimiento de dichas directrices de salubridad constituye una pauta de aplicación ineludible para autorizar la reapertura de las actividades económicas restringidas, por lo que las reglas que en materia de contención del COVID-19 imparte el Ministerio de Salud resultan de interés nacional y deben guiar la actuación de todas las autoridades. De lo contrario, no se podría dar el retorno a la normalidad bajo condiciones adecuadas de seguridad al comprometer seriamente la salud, vida e integridad de las personas.

 

40. Por último, sobre el juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad esta Corporación encuentra justificado que el presidente de la república hubiere acudido a un decreto legislativo para levantar las suspensiones sobre el servicio público de transporte de pasajeros tipo taxi, el funcionamiento de los OAAT y el cobro de peajes, toda vez que fueron impuestas a través de una normatividad de rango legal, es decir, por medio de los decretos legislativos 482 y 569 de 2020^[95], avalados en su constitucionalidad por las sentencias C-185 y C-239 de 2020, como se ha explicado.

 

41. Contrario a lo sostenido por el Departamento de Derecho del Transporte e Infraestructura de la Universidad Externado, la Sala Plena considera que la restricción de tomar el servicio de taxi en la vía pública mantiene su vigencia, pues el artículo 6º del Decreto Legislativo 482 de 26 de marzo de 2020 no solo habilitó la suspensión de la medida al escenario de la duración del estado de emergencia económica y social^[96], sino también a la permanencia del aislamiento preventivo obligatorio, el cual se ha extendido desde el 25 de marzo de 2020^[97] y hoy con el Decreto 1168 de 2020[98] que dispone el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable. De este modo, la suspensión del servicio de taxi en la vía pública fijado a través del Decreto Legislativo 482 permanecía vigente al momento de la expedición del decreto sub examine (30 de mayo), por lo que se justifica la expedición de una norma con rango de ley para su levantamiento.

 

en virtud del Decreto 1168 de 2020, la fase de aislamiento selectivo y distanciamiento individual responsable, entró a regir a partir de la mencionada fecha

 

Juicios de proporcionalidad^[99], no contradicción específica^[100], ausencia de arbitrariedad^[101], intangibilidad^[102], incompatibilidad^[103] y no discriminación^[104]

 

42. Los presentes juicios revisten una menor intensidad en su análisis al no resultar altamente comprometidos tratándose de medidas legislativas cuya teleología según se ha verificado y expuesto es el levantamiento de restricciones impuestas mediante los decretos legislativos 482 y 569 de 2020, para el retorno a la normalidad institucional.

 

43. Pues bien, en cuanto a la proporcionalidad las determinaciones proferidas por el Decreto Legislativo 768 de 2020 en sus artículos 1º, 2º (inc. 1) y 3º, resultan razonables. Como se ha expuesto, están dirigidas a reactivar algunas actividades económicas para fomentar el desarrollo de los sectores de transporte e infraestructura, dadas las restricciones que se habían impuesto mediante los decretos legislativos 482 y 569 de 2020. De esta forma, se pretende regresar gradualmente y de manera segura a la normalidad institucional, por lo que no implican limitaciones o restricciones a los derechos y libertades constitucionales.

 

44. El objetivo de las medidas legislativas adoptadas, por el contrario, es garantizar el libre ejercicio de varias actividades, contribuyendo a la efectividad de las medidas de aislamiento social vigentes y, en correspondencia, permitiendo la reactivación progresiva y en condiciones de salubridad de los sectores de transporte e infraestructura^[105], lo cual redunda en beneficio de la reactivación económica y del empleo (arts. 25, 49, 333 y 334 C. Pol.). De esta manera, las medidas adoptadas resultan proporcionales al perseguir un fin constitucionalmente legítimo de garantizar el transporte público en el país, el abastecimiento de bienes y mercancías en todo el territorio nacional y la necesidad de proteger la seguridad e integridad de los actores viales que hacen parte del régimen de tránsito en el país. Por lo tanto, se considera superado el examen de proporcionalidad.

 

45. Tampoco los artículos bajo estudio contrarían mandato constitucional alguno o de los tratados internacionales de derechos humanos, ni infringen las medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Al contrario, persiguen favorecer el servicio público de transporte, así como su infraestructura, además de materializar la obligación del Estado de preservar el derecho a la salud, el derecho al trabajo, la libertad económica, la protección de la economía nacional, entre otros.

 

46. Contrario a lo sostenido por uno de los intervinientes ciudadanos^[106], las medidas no infringen el principio de autonomía territorial, ya que como se manifestó en la sentencia C-205 de 2020^[107], donde se debatió la inquietud presentada, la Corte sostuvo que la obligación de gobernadores y alcaldes de sujetarse a los protocolos de bioseguridad del Ministerio de Salud, comporta el establecimiento de un interés nacional de superior entidad y la supervisión de su cumplimiento por las secretarías municipales o distritales del sector correspondiente genera a su vez una responsabilidad social, al implicar un control adecuado de los sectores económicos y de la administración pública a los que se autorice su apertura, para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo del COVID-19 (principio de coordinación, art. 288 C. Pol.). Así concluyó que la estandarización de procedimientos cuando se trata de dar apertura gradual a los sectores económicos y de la administración pública, no genera afectación alguna del principio de autonomía territorial^[108]. En ese orden, no hay lugar a condicionamiento alguno y, por lo tanto, se cumple el juicio de no contradicción específica.

 

47. Finalmente, respecto de las tres medidas legislativas adoptadas basta con señalar que (i) no limitan o vulneran el núcleo esencial de derechos fundamentales, tampoco interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público y no suprimen o modifican los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; (ii) no comprometen derechos de alcance intangibles; (iii) no suspenden leyes, además que tal levantamiento de medidas responde válidamente a la segunda declaratoria del estado de emergencia (grave crisis económica), al pretender repotenciar la economía y el empleo respecto del sector transporte; y (iv) no generan trato diferencial injustificado alguno. De esta forma, los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad y no discriminación se tienen por superados.

           

Segundo grupo: medidas que dan continuidad temporal con objetivo de levantamiento a decisiones en materia de transporte e infraestructura (parágrafo del artículo 2 y artículo 4)

 

48. A través de los decretos legislativos 482 de 26 de marzo y 569 de 15 de abril de 2020 también se establecieron medidas relacionadas con la prórroga de la vigencia de los documentos de tránsito y la suspensión de los términos para la reducción de la multa, así como la facultad de prorrogar la duración de los contratos de concesión del Estatuto General de la Contratación Pública -EGCP-y en los esquemas de asociación público-privada -EAPP-. El Decreto Legislativo 768 de 30 de mayo, que estudia la Corte, da continuidad a estas decisiones e incorpora unas modificaciones, tal como se expone a continuación:

 

 

49. La información que se presenta en el cuadro comparativo permite corroborar que las medidas contenidas en el parágrafo del artículo 2º y en el artículo 4º no son nuevas, pues reproducen en buena parte contenidos normativos que habían sido expedidos por el Gobierno, no obstante, se presenten algunas modificaciones. Ello es relevante para el estudio de constitucionalidad en tanto implica que las sentencias C-185 de 2020 y C-239 de 2020, que revisaron la constitucionalidad de los decretos legislativos 482 y 569 de 2020, constituyen un insumo para la solución del asunto que ahora ocupa a la Sala.

 

50. Las dos disposiciones sujetas a examen respecto de sus antecesoras guardan en gran medida una relación, sin embargo, resulta aún más cercana con la que le antecede, por lo que en principio se seguirá en lo que guarde consonancia la decisión sobre el Decreto Legislativo 569 de 2020. También debe tenerse en cuenta, como se ha explicado, que los decretos legislativos que preceden al sub examine fueron expedidos durante la primera declaratoria del estado de emergencia.

 

51. Ahora bien, debe señalarse que la nueva prórroga de la vigencia de los documentos de tránsito y la suspensión de los términos para la reducción de la sanción del artículo 136 de la Ley 769 de 2002[109], solo se distingue de la anterior medida prevista en el Decreto Legislativo 569 de 2020 en cuanto a que la vigencia ahora se supedita al tiempo que duren suspendidos los OAAT^[110] y no al aislamiento preventivo obligatorio. Y en relación con el artículo 4º que establece una nueva prórroga de los contratos de concesión^[111] se distingue esencialmente que se supedita a los contratos celebrados antes de la expedición del decreto y que se fundamenta exclusivamente en el no cobro de tasas y peajes^[112].

 

52. A continuación, se llevará a cabo el examen material de constitucionalidad y para facilitar su realización se procederá a agrupar los juicios, como se ha procedido por la Corte en anteriores ocasiones^[113].

 

Juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente, necesidad y proporcionalidad

 

53. El parágrafo del artículo 2º busca garantizar un retorno gradual de los servicios ofrecidos por los OAAT en el proceso de reactivación económica en el que se enmarcan las medidas. Entonces, cumplen con la finalidad de impedir que se extiendan las consecuencias económicas y sociales negativas que ha ocasionado la expansión del COVID-19, disminuyendo los eventuales contagios y con vocación al restablecimiento de la normalidad institucional de manera segura. Con la nueva prórroga de la vigencia de los documentos de tránsito y la suspensión de los tiempos para la reducción de la multa bajo los plazos establecidos, se garantiza un tiempo adicional y prudencial para responder a la grave crisis económica y social, evitando temporalmente cargas excesivas para los usuarios del servicio de transporte.

 

54. De igual forma, el artículo 4º está encaminado a contrarrestar los efectos nocivos generados en el recaudo de los respectivos proyectos de infraestructura, dadas las exenciones de tasas y peajes decretadas durante el aislamiento preventivo obligatorio, que tenían como pretensión asegurar el abastecimiento de bienes y mercancías en el territorio nacional. Ciertamente, se trata de una medida que persigue resguardar el equilibrio económico contractual que pudiera presentarse en cada una de las concesiones celebradas en el país y en los EAPP, garantizando así la continuidad de los proyectos. Con ello se evita la extensión de los efectos negativos de la crisis sanitaria al protegerse los recursos del Estado en perspectiva del levantamiento de las medidas -reactivación de economía y el empleo-. De esta manera, se cumple el juicio de finalidad.

 

55. En cuanto a la conexidad material desde el punto de vista interno, la Corte evidencia que lo establecido en las normas examinadas tiene relación directa y específica con lo expuesto en la parte motiva del Decreto Legislativo 768 de 2020. Al respecto, en los considerandos 34 y ss., se expone la importancia de reanudar paulatinamente los trámites y servicios ofrecidos por los OAAT, en tanto constituyen requisitos para el ejercicio de la actividad del transporte y la conducción de vehículos en condiciones de calidad y seguridad. De igual modo, se menciona en el considerando 59 que con ocasión de la suspensión del cobro de tasas y de peajes durante el aislamiento preventivo obligatorio, era necesario adoptar medidas que permitan que en los contratos de concesión de los que trata el EGCP- y en los EAPP, se pueda acordar una prórroga en tiempo que sumada supere los límites previstos en la normatividad vigente.

 

56. Sobre la nueva prórroga de la vigencia de los documentos de tránsito y la suspensión de los términos para la reducción de la multa, así como la posibilidad de ampliar el plazo de los contratos de concesión del EGCP y en los EAPP, esta Corporación halla que guardan una relación directa y específica con los motivos que originaron la segunda declaratoria del estado de emergencia^[114], al pretender contener la grave crisis económica y social por la grave calamidad sanitaria^[115], con medidas paulatinas que persiguen salvaguardar la salud, la vida y la integridad (prevención de la propagación), y mitigar y evitar la expansión de los efectos negativos en la economía y el empleo en el país, respecto de los sectores del transporte e infraestructura. Por lo tanto, se cumple con la conexidad externa.

 

57. De lo señalado sobre la conexidad es factible concluir que se ofreció una motivación suficiente para adoptar las medidas legislativas. El Gobierno nacional presentó en detalle las razones que respaldan la continuidad temporal de algunas medidas legislativas -con ciertas modificaciones- en la búsqueda de retornar a la normalidad institucional. En esa medida, además de propender por la garantía de los derechos y libertades fundamentales (parág. del art. 2º), persigue contar con los ingresos necesarios -mecanismo de compensación- para favorecer la reactivación de la economía nacional y el empleo (art. 4º). Además, este juicio resulta menos exigente atendiendo a que el decreto legislativo no contiene en concreto medidas que limiten derechos y libertades constitucionales; por el contrario, pretenden garantizarse de forma adecuada.

 

58. En cuanto a la necesidad fáctica es posible concluir que las medidas contenidas en el parágrafo del artículo 2º superan este juicio debido a que se trata de una norma que permite reducir la cantidad de actividades que requieren contacto físico, garantizando un regreso escalonado y en condiciones de mayor salubridad. La Corte estima que la nueva prórroga automática de los documentos de tránsito y la suspensión de los términos para la reducción de las sanciones resultan adecuadas para el cumplimiento de esa finalidad, debido a que aseguran un periodo de gracia que les permitirá a los ciudadanos renovar sus documentos de tránsito y disponer del tiempo indispensable para el pago de la sanción, evitando el contacto innecesario y con ello disminuyendo los contagios, dada la entrada en funcionamiento de los OAAT, como se sostuvo en las sentencias C-185 y C-239 de 2020^[116].

 

59. Frente al artículo 4º esta Corporación evidencia que la suspensión del cobro de tasas y peajes que decretó el Gobierno perturbó el normal desarrollo de los contratos de concesión de los que trata el EGCP y en los EAPP^[117].

 

60. Así lo explicó el Gobierno en este asunto^[118], en correspondencia con la jurisprudencia de esta Corporación que sobre el alcance de las concesiones ha indicado que: “son por naturaleza contratos incompletos, debido a la incapacidad que existe de prever y redactar una consecuencia contractual para todas y cada uno de las posibles variables y contingencias que pueden surgir en el desarrollo del objeto, lo que impone un límite a las cláusulas contractuales efectivamente redactadas”^[119]. 

 

61. Respecto al juicio de necesidad jurídica la Corte encuentra que ambas medidas superan esta exigencia. Frente a la primera se evidencia que el Gobierno estaba en la necesidad de acudir a un decreto legislativo para prorrogar nuevamente la vigencia de los documentos de tránsito y suspender los términos de la reducción de las sanciones, debido a que como se recabó en las sentencias C-185 y C-239 de 2020 que examinaron los decretos legislativos 482 y 569 de 2020,  a través de esta disposición se modifican los preceptos contenidos en el Código Nacional de Tránsito Terrestre que regulan de ordinario la materia. En cuanto a la segunda medida esta Corporación encuentra que supone la modificación de las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1508 de 2012, por lo cual los mecanismos ordinarios con los que contaba el presidente de la república carecían de idoneidad jurídica para responder a la situación de crisis presentada.

 

62. Como se expuso en la sentencia C-239 de 2020, al examinarse el Decreto Legislativo 569 de 2020 (art. 15), la necesidad jurídica de las medidas que se analizan se satisface porque “los medios jurídicos ordinarios no resultan idóneos para tomar este tipo de decisiones, pues implican la suspensión o modificaciones de normas legales, como la Ley 1508 de 2012 y la Ley 80 de 1993, en el caso del artículo 15, (…). Por esta razón el Gobierno debía acudir a una norma de rango legal para adoptar tales decisiones”. Además, el decreto legislativo examinado expuso en el aparte final considerativo que con ocasión de la orden de suspender el cobro de tasas y de peajes durante el aislamiento preventivo obligatorio, era menester adoptar medidas que permitieran que en los contratos de concesión del Estatuto General de Contratación Pública y en los esquemas de asociación público-privada de la Ley 1508 de 2012, se pudiera acordar una prórroga en tiempo que sumada, superen los límites previstos en la normatividad vigente.

 

63. Ahora bien, en lo que respecta al requisito de proporcionalidad, siguiendo lo señalado en la sentencia C-239 de 2020, esta Corporación encuentra que en esta oportunidad respecto del asunto sub judice se debe llevar a cabo un escrutinio leve de las dos medidas en estudio al no comprometer derecho o libertad fundamental alguna. Particularmente, en cuanto a la prórroga de los documentos de tránsito y a la suspensión de los términos para reducir las sanciones, se advierte que el fin perseguido es legítimo en tanto se busca garantizar un retorno paulatino y en condiciones de salubridad. Asimismo, se evidencia que el medio empleado es adecuado para lograr ese fin, debido a que a través de las medidas adoptadas se reduce la probabilidad de que en la reactivación de las entidades de tránsito exista algún tipo de aglomeración de personas, con lo cual resulta posible garantizar el funcionamiento de las medidas de bioseguridad que además se establecen para el efecto. Por último, la temporalidad de la medida no se muestra irrazonable al mantener la garantía indispensable de salvaguarda de bienes jurídico como la vida, el ambiente sano, entre otros.

 

64. A la misma conclusión llega esta Corporación sobre el artículo 4º, debido a que apunta al fin legítimo de evitar desequilibrios económicos en determinados contratos públicos que pudieran presentarse, siendo el medio empleado adecuado para la consecución de ese fin. De un modo semejante y siguiendo la sentencia C-239 de 2020^[120], se sostuvo que:

 

“protege los derechos de los contratistas y evita que, a causa de las medidas adoptadas en la emergencia sanitaria, se cause un desequilibrio económico del contrato que afecte gravemente los intereses de una de las partes. En todo caso, la aplicación de esta norma dependerá de que se compruebe la realidad económica y financiera del contrato, así como las perturbaciones que se produjeron en éste, relacionadas con la disminución en el recaudo ocasionado por las medidas adoptadas por el Gobierno nacional en el marco del estado de emergencia. (…). No se trata entonces de un beneficio indeterminado y desprovisto de límites, sino circunscrito al hecho que genera la afectación en el contrato, por lo que resulta razonable y ajustado a los principios que rigen la actividad contractual del Estado que solo por dicho término pueda autorizarse las respectivas prórrogas, lo que a su vez salvaguarda los intereses del Estado”[121].

 

65. La facultad de concertar una prórroga en los contratos de concesión no es absoluta como quiera que los fundamentos que llevan a las partes a emplear la medida adicional deben ser respecto de los contratos celebrados antes de la expedición del Decreto Legislativo 768 de 2020 y los efectos adversos generados por el no cobro de tasas y peajes^[122] adoptado por el Gobierno en los distintos decretos legislativos en el marco del estado de emergencia, lo cual supone que la posibilidad -común acuerdo en proporción a los perjuicios sufridos en el marco de la emergencia- de ampliar el plazo de ejecución contractual no puede ser el resultado de cualquier escenario desfavorable que impacte el desarrollo del proyecto, por lo que la prórroga no emerge indeterminada sino sujeta a criterios objetivos, según se ha explicado, en línea con la jurisprudencia constitucional mencionada.

 

66. Por lo tanto, estas consideraciones responden a la inquietud formulada por uno de los intervinientes^[123], además porque en la sentencia C-205 de 2020, que declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 539 de 2020^[124], se sostuvo que “aun cuando la financiación de los elementos requeridos para la ejecución de los protocolos no fue fijado en el decreto objeto de pronunciamiento, se verifica que la misma corresponde a los empleadores en atención de lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo, el Decreto Ley 1295 de 1994, la Ley 1562 de 2012 y el Decreto 1072 de 2015^[125], quienes a su vez pueden pedir apoyo a las ARL^[126]”.

 

Juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad, no contradicción específica y no discriminación

 

67. Dado que los cambios presentados en las dos medidas revisadas no tienen una incidencia mayor en el análisis de los juicios mencionados, resulta suficiente con señalar que la Corte encuentra que las normas en estudio (i) no afectan el núcleo esencial de algún derecho fundamental, ni interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público, tampoco suprimen o modifican los órganos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; (ii) no desconocen derechos que se consideran intangibles; (iii) si bien pudieran repercutir, de un lado, en la aplicación del Capítulo 8, Título 2, de la Ley 769 de 2002 (arts. 51 y ss.) y del artículo 136 de la misma ley y, del otro, en el artículo 18 de la Ley 1508 de 2012, y los artículos 27 de la Ley 1150 de 2007 y 6º de la Ley 1369 de 2009, finalmente, como se sostuvo en la C-239 de 2020, la normatividad ordinaria suspendida resulta incompatible con el actual estado de emergencia, porque el funcionamiento de los organismos de apoyo y la realización de trámites y procedimientos representan un riesgo para la población usuaria del servicio, así mismo, los efectos nocivos de la pandemia pudieron impedir el normal desarrollo de los contratos de concesión, haciendo necesario fijar unos nuevos parámetros que respondieran adecuadamente a las posibles consecuencias; (iv) no contrarían mandato constitucional alguno o de los tratados internacionales de derechos humanos, ni infringen los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE; y (v) no generan un trato diferencial injustificado alguno.

 

68. Por último, respecto al artículo 5º del Decreto Legislativo 768 de 2020 la Corte no encuentra reparo constitucional alguno al limitarse a establecer la vigencia del mismo a partir del 01 de junio de 2020, máxime cuando según se ha explicado se trata de una normativa que busca retornar a la normalidad institucional.

 

Síntesis de la decisión

 

69. El Decreto Legislativo 768 de 2020 adopta cuatro medidas dirigidas esencialmente a reactivar algunas actividades de los sectores de transporte e infraestructura, a saber: el transporte de pasajeros individual tipo taxi por cualquier medio, el funcionamiento de los Organismos de apoyo a las Autoridades de Tránsito, el cobro de peajes y la prórroga de los contratos de concesión; acompañadas en principio de medidas de bioseguridad e indicaciones de las autoridades territoriales. A efecto de facilitar el examen de constitucionalidad la Sala agrupó dos situaciones que se acompañaron también de ejes articuladores de análisis.

 

70. La Corte encontró que la aprobación del decreto legislativo se ajustó a las condiciones formales, toda vez que fue firmado por el presidente de la república y los ministros del gabinete, se profirió al amparo de la declaración del estado de excepción y dentro del término de vigencia, y contó con la enunciación de las razones fácticas y jurídicas que llevaron a la adopción de las medidas.

 

71. Sobre el primer grupo de medidas que dispone el levantamiento inmediato de las suspensiones de actividades previstas en los decretos legislativos 482 y 569 de 2020, bajo condiciones de bioseguridad e indicación de autoridades territoriales (arts. 1º, 2º inciso primero y 3º), se sostuvo que buscan el retorno responsable a la normalidad institucional, dado que aún no se ha superado la emergencia sanitaria al no disponerse de una vacuna. De esta forma, i) el reinicio de actividades del sector transporte (oferta vehicular de taxi en la vía pública), lleva a ii) la reanudación de los trámites y servicios ofrecidos por los OAAT para la prestación del servicio de transporte en condiciones de calidad y seguridad, y iii) la habilitación del cobro de peajes para disponer de los recursos para la construcción, mantenimiento y ejecución de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. En esa medida, se dispuso reducir los efectos económicos y sociales negativos ocasionados por el COVID-19, que llevó al aislamiento preventivo obligatorio, y de ahí que las medidas tengan por objeto estimular el empleo y proteger la economía bajo condiciones de salubridad pública, para la garantía de la prestación del servicio público de transporte y en procura de una recuperación económica progresiva y segura, que armonice los derechos a la salud -en su carácter primordial- y a la subsistencia.

 

72. Respecto al segundo grupo que concierne a la continuidad temporal de algunas medidas con vocación de levantamiento (arts. 2 parágrafo y 4º), alusivas a: i) mantener la prórroga de documentos de tránsito cuya vigencia expire y la suspensión de términos que corran para la reducción de la multa, y ii) la facultad de conservar la prórroga de los contratos de concesión, se concluyó que buscan impedir la extensión de las consecuencias nocivas de la pandemia disminuyendo los eventuales contagios al evitar el contacto físico, así como contrarrestar los posibles efectos adversos por la suspensión del recaudo de tasas y peajes, que pudieran haber llevado a potenciales desequilibrios económicos y, por lo tanto, se sujeta a la comprobación de la realidad económica y financiera del contrato, y a las posibles perturbaciones que se hayan producido en éste por la disminución del recaudo; todo ello en la pretensión de retornar a la normalidad de manera gradual y segura.

 

VII. DECISIÓN:

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero. Levantar la suspensión de términos que se había ordenado por auto 281 de 06 de agosto de 2020.

 

Segundo . Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 768 de 30 de mayo de 2020.

 

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, CÚMPLASE Y ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE.

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

Presidente

 

Con aclaración de voto

 

DIANA FAJARDO RIVERA

 

Magistrada

 

LUIS JAVIER MORENO ORTIZ

 

Magistrado (e.)

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Magistrado

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Magistrado

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

Magistrada

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Magistrada

 

RICHARD STEVE RAMÍREZ GRISALES

 

Magistrado (e.)

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 

Magistrado

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

 

Secretaria General

 

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