En principio de acuerdo con lo establecido en el artículo 126 del Decreto 1421 de 1993, por el cual se dictó el régimen especial para el Distrito Capital de Santa fe de Bogotá y lo señalado en el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de abril 15 de 1994, radicación Nº 586, la Ley 27 de 1992 y los decretos 1222 y 1333 de 1993 son aplicables a todos los empleados del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que dentro del régimen de carrera administrativa está prevista la existencia de la Comisión nacional del Servicio Civil, que de conformidad con lo establecido en los artículos 130 de la Constitución; 14 (funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil) y 15 (funciones de las Comisiones Seccionales del Servicio Civil) de la ley 27 de 1992 y 2º (selección de personal para el ingreso a la carrera administrativa y promoción dentro de ella, bajo la dirección y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil) 11 (derechos de carrera e inscripción en el escalafón), 12 (solicitud a la Comisión Nacional o Seccional del servicio Civil de la inscripción en carrera), entre otros, el cual debe llevarse en la Comisión Nacional (sic) Seccional del Servicio Civil) del decreto 1222 de 1993, es el organismo "responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial". Teniendo en cuenta que la carrera administrativa para los empleados de la Contraloría del Distrito Capital tiene ese carácter especial, la Comisión Nacional del Servicio Civil no puede ejercer las funciones de administración y vigilancia establecidas en la citada Ley 27 de 1992 y en los decretos 1222 y 1333 de 1993, presentándose en consecuencia un vacío normativo, como lo señaló el a-quo, que impide la aplicación de dichas normas en la Contraloría Distrital, dentro de las cuales como ya se dijo, están incluidas las relativas a la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa. En relación con la solicitud hecha en la impugnación, en el sentido de que se "reconozcan" como empleados de carrera a los no inscritos en el escalafón que hayan superado el período de prueba, se observa que se trata de una figura no prevista en la ley y por lo tanto, no puede ordenarse a través de la decisión judicial de una acción de cumplimiento.

Ver el Concepto del Consejo de Estado 586 de 1994

El 8 de agosto de este año el accionante solicitó al Contralor Distrital que "efectuara el cumplimiento" de inscribir en carrera administrativa a los empleados que tuvieran derecho y hubieran realizado la respectiva petición.

En relación con dicha petición, la respuesta de la Contraloría fue negativa, ya que la Jefe de la Unidad de Personal, por delegación del Despacho del Contralor, contestó que la resolución reglamentaria 037 de 1996 estaba suspendida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que no podía darse cumplimiento a lo solicitado.

El accionante citó el Concepto del Consejo de Estado de abril 6 de 1995, radicación Nº 683, de acuerdo con el cual, al jefe de la entidad se le asignaba la función de administrar y vigilar la carrera administrativa de conformidad con la ley, el cual a su juicio fue "avalado" por la Sección Primera del Consejo de Estado (Exp.3482, de marzo 22 de 1996), convirtiéndose en jurisprudencia, y en consecuencia, obligatoria la aplicación de la ley ante la nulidad y pérdida de competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar las carreras especiales como las de las contralorías departamentales, distritales y municipales.

De acuerdo con lo anterior, afirmó que las funciones que tenía la Comisión Nacional del Servicio Civil y las Comisiones Seccionales de inscribir a los empleados en el escalafón de carrera administrativa pasaron a ser de competencia del jefe de la entidad; que lo establecido en los artículos 11, 12 y parágrafo del artículo 3º del decreto 1223 de 1993, es aplicable para la reestructuración que se efectuó en la Contraloría Distrital y que es necesario inscribir a las personas que pasaron el concurso.

Indicó que a la ley le compete reglamentar el régimen especial de carrera administrativa y no al Contralor Distrital, ya que la ley 27 de 1992 reglamentó en forma transitoria la aplicación del régimen de carrera administrativa a las carreras especiales como la de la Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá.

En relación con la resolución 037 de 1996, reglamentaria de la carrera, solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad (artículo 20 de la ley 393 de 1997), pues a su juicio, aunque fue suspendida por el Tribunal por la violación de los artículos 125, 268 y 272 de la Constitución, nada tiene que ver con las normas legales aplicables contenidas en los decretos ley 1222 y 1223 de 1993 y en el Acuerdo 12 de 1987.

El apoderado de la Contraloría se opuso a la solicitud de cumplimiento formulada por el accionante argumentando, luego de referirse a los antecedentes de la carrera administrativa en las contralorías y a los hechos expuestos por el actor, que no es evidente el incumplimiento de la ley 27 de 1992 porque no ha existido unidad de criterio respecto de la aplicación de las normas de carrera, de carácter constitucional y legal, en especial, en lo referente a las carreras especiales como las de las contralorías. En este sentido, señaló que las corporaciones judiciales y las entidades administrativas como la Comisión Nacional del Servicio Civil no están de acuerdo en relación con el tema.

La Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá tiene claro que puede aplicar la ley 27 de 1992, pero lo que ha impedido la inscripción en carrera no es la aplicación de la citada ley sino la falta de disposiciones detalladas para efectuar dicha inscripción, y la citada entidad no puede reproducir los actos suspendidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, "la aplicación de la ley solicitada en materia de inscripción es difícil … máxime cuando la Comisión Nacional del Servicio Civil, mediante la circular 5000-20 de junio 19 de 1995, se abstiene de ejercer la vigilancia y la administración de la carrera administrativa en las Contralorías." (fl. 59).

Concluyó afirmando que como se encuentra suspendida la resolución 037 de 1996, por medio de la cual se estableció el sistema técnico, autónomo e independiente de carrera administrativa en la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, de conformidad con lo previsto en el artículo 18 de la ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es improcedente.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia impugnada denegó las peticiones formuladas en ejercicio de la acción de cumplimiento instaurada.

Luego de referirse a la normatividad que regula la acción de cumplimiento, señaló que para determinar el posible incumplimiento de la ley 27 de 1992 y de sus decretos reglamentarios 1222 y 1223 de 1993, por parte del Contralor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, debe dilucidarse si en materia de carrera administrativa son aplicables o no a la Contraloría Distrital dichas disposiciones.

Al efecto, con fundamento en lo establecido en los artículos 125, 130 y 268 de la Constitución; 2º y 29 de la ley 27 de 1992 y 126 del decreto 1421 de 1993, y en el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de abril 15 de 1994, radicación 586, Consejero Ponente Doctor Javier Henao Hidrón, afirmó que en principio, la ley 27 de 1992 y el decreto 1222 de 1993 regulan la carrera administrativa de los empleados de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, de conformidad con lo previsto en el artículo 126 del decreto 1421 de 1993 o Estatuto Orgánico del Distrito Capital (que derogó expresamente el parágrafo del artículo 2º de la ley 27 de 1992, el cual disponía la aplicación del Acuerdo 12 de 1987 a los empleados del distrito capital), pero como dentro del esquema de la organización de la carrera administrativa consagrado en los citados ley y decreto se prevé la participación de la correspondiente entidad u organismo y de las Comisiones Nacional y Seccionales del Servicio Civil, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 130 de la Carta y 14 de la ley 27 de 1992, la Comisión Nacional del Servicio Civil no puede desempeñar funciones de administración y vigilancia de las carreras administrativas especiales, y en consecuencia, respecto de la carrera en la Contraloría del Distrito Capital, la Comisión Nacional del Servicio Civil no puede ejercer las funciones de administración a ella asignadas en la ley y en el decreto mencionados, presentándose un vacío normativo, que impide la aplicación de las normas de carrera administrativa en la Contraloría Distrital, normatividad dentro de la cual se encuentra la relativa a la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa.

De acuerdo con lo anterior, el a quo concluyó que no es evidente el incumplimiento de la ley 27 de 1992 y de los decretos 1222 y 1223 de 1993 por parte del Señor Contralor del Distrito de Santa Fe de Bogotá, toda vez que, por el vacío normativo anotado, no puede afirmarse que se incurrió en omisión al no inscribir en el escalafón de carrera administrativa a los empleados de la Contraloría que tuvieran derecho, pues dichas normas no le otorgaron competencia para efectuar la citada inscripción.

El accionante impugnó oportunamente la anterior providencia argumentando, con fundamento en el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de abril 6 de 1995, radicación 638, que al otorgársele al Contralor del Distrito Capital la facultad de vigilar y administrar la carrera, para solucionar el vacío de la ley y sus reglamentos, también podía inscribir a quienes hubieran adquirido el derecho a la inscripción en carrera administrativa, mientras se expide la respectiva normatividad.

De acuerdo con lo establecido en los artículos, 11 del decreto 1222 de 1993, en relación con los derechos de carrera y de inscripción y ascenso en el escalafón para los empleados que aprobaron el período de prueba, y 57 del decreto 2329 de 1995, relativo a que son empleados de carrera los inscritos en el escalafón y los no inscritos que superaron satisfactoriamente el período de prueba, y si como dice el Tribunal, el Contralor Distrital no tiene facultad legal para administrar la carrera y para inscribir en el escalafón a los empleados de la Contraloría Distrital, es un hecho que el Contralor debe reconocer y respetar los derechos de ser considerados de carrera los no inscritos que hayan superado el período de prueba.

Solicitó la revocatoria del fallo del Tribunal y que "el Contralor de Santafé de Bogotá Dr. Camilo Calderón Rivera reconozca como empleados de carrera a los no inscritos en el escalafón (y a los) que superaron el período de prueba satisfactoriamente" (fl.127)

Del memorial inicial y de la impugnación, surge que el accionante pretende que se ordene a la Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá que de cumplimiento a la ley 27 de 1992 y a los decretos 1222 y 1223 de 1993, y en consecuencia, proceda a inscribir en carrera a los empleados de dicha entidad que tengan derecho.

La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Nacional busca hacer efectivo el Estado social de derecho, haciendo real por parte de sus autoridades el cumplimiento de las normas, que de acuerdo con el principio de legalidad enmarcan el ejercicio de las funciones a su cargo.

Lo anterior se encuentra claramente consagrado en su reglamentación contenida, en la ley 393 de 1997, en la cual se dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.

En el caso de autos, la Sala debe determinar, en primer término, la aplicabilidad o no a la Contraloría del Distrito Capital de las disposiciones que en relación con la carrera administrativa están contenidas en la ley 27 de 1992 "Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones" y en los decretos 1222 "por el cual se desarrollan los numerales 3 y 4 del artículo 29 de la Ley 27 de 1992" y 1223 de 1993 "por el cual se reglamenta el artículo 8º de la Ley 27 de 1992".

Al respecto, en materia de "carrera administrativa", los artículos 125, 130 y 268 numeral 10 de la Constitución; 2º, 14 y 29 numerales 3º y 4º de la ley 27 de 1992 y, 126 del decreto 1421 de 1993, establecen que:

"Art. 125.- Carrera Administrativa. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

"Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.

"El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

"…

"Art. 130.- Comisión Nacional del Servicio Civil. Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial."

"Art. 2° De la cobertura. Las disposiciones que regulan el régimen de administración de personal civil que presta sus servicios en la Rama Ejecutiva, contenidas en los decretos leyes 2400 y 3074 de 1968, la ley 13 de 1984 y la ley 61 de 1987, sus decretos reglamentarios y las normas que lo modifiquen o adicionen son aplicables a los empleados del estado que prestan sus servicios en las entidades u organismos de los niveles nacional, departamental, distrital diferentes al distrito capital, municipal y sus entes descentralizados, en las asambleas departamentales, en los concejos municipales y distritales y en las juntas administradoras locales, excepto las unidades de apoyo que requieran los diputados y concejales.

"Mientras se expiden las normas sobre administración del personal de las entidades y organismos con sistemas especiales de carrera señalados en la Constitución, que carecen de ellas, de las contralorías departamentales, distritales diferentes al distrito capital, municipales, auditorías y/o revisorias especiales de sus entidades descentralizadas, y de las personerías, les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley.

"…

"Parágrafo. Los empleados del distrito capital de Santafé de Bogotá, continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el Acuerdo 12 de 1987, expedido por el Consejo Distrital de Bogotá, y todas las normas reglamentarias del mismo, en todo aquello que esta ley no modifique o regule expresamente.

"Art. 14.- De las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil como responsable de la administración y vigilancia de la carrera de los empleados del Estado, con excepción de aquellas que tengan carácter especial.

"…

"Art. 29. De las facultades extraordinarias al Presidente de la República. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política revístese de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de 6 meses contados a partir de la fecha de la promulgación de la presente ley, para:

"…

"3. Expedir las normas que establezcan los requisitos pertinentes para el ingreso a la carrera administrativa de acuerdo con lo establecido en el inciso 3° del artículo 19.

"4. Expedir las normas que definan los procedimientos para los concursos, las evaluaciones y las calificaciones que deban surtirse en la carrera administrativa.

"…"

"Art. 126. Carrera Administrativa. Los cargos en las entidades del Distrito son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, período fijo, libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.

"Son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la ley 27 de 1992, en los términos allí previstos y sus disposiciones complementarias." (Se subraya)

Del análisis armónico de las normas transcritas y así como lo precisó el Tribunal, surge que, en principio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 126 del decreto 1421 de 1993, por el cual se dictó el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá y lo señalado en el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de abril 15 de 1994, radicación Nº 586, la ley 27 de 1992 y los decretos 1222 y 1223 de 1993 son aplicables a todos los empleados del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas.

No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que dentro del régimen de carrera administrativa está prevista la existencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que de conformidad con lo establecido en los artículos, 130 de la Constitución; 14 (funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil) y 15 (funciones de las Comisiones Seccionales del Servicio Civil) de la ley 27 de 1992 y, 2º (selección de personal para el ingreso a la carrera administrativa y promoción dentro de ella, bajo la dirección y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil) 11 (derechos de carrera e inscripción en el escalafón), 12 (solicitud a la Comisión Nacional o Seccional del Servicio Civil de la inscripción en carrera), 13 (inscripción en el escalafón de la carrera administrativa ante Comisión Nacional o Seccional del Servicio Civil) y 14 (registro público de empleados inscritos en el escalafón de carrera administrativa, el cual debe llevarse en la Comisión Nacional o Seccional del Servicio Civil) del decreto 1222 de 1993, es el organismo "responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial".

De acuerdo con lo anterior, y teniendo en cuenta que la carrera administrativa para los empleados de la Contraloría del Distrito Capital tiene ese carácter especial, la Comisión Nacional del Servicio Civil no puede ejercer las funciones de administración y vigilancia establecidas en la citada ley 27 de 1992 y en los decretos 1222 y 1223 de 1993, presentándose en consecuencia un vacío normativo, como lo señaló el a quo, que impide la aplicación de dichas normas en la Contraloría Distrital, dentro de las cuales, como ya se dijo, están incluidas las relativas a la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa.

En relación con la solicitud hecha en la impugnación, en el sentido de que se "reconozcan" como empleados de carrera a los no inscritos en el escalafón que hayan superado el período de prueba, se observa que se trata de una figura no prevista en la ley y por lo tanto, no puede ordenarse a través de la decisión judicial de una acción de cumplimiento.

De conformidad con lo anterior, la Sala concluye que ante el vacío de carácter normativo existente en relación con la normatividad aplicable en materia de carrera administrativa en la Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá, no se presentó el alegado incumplimiento de las disposiciones citadas por el accionante, y en consecuencia, procederá a confirmar la providencia impugnada que así lo declaró.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República,

Confirmase la providencia impugnada.

Cópiese, publíquese, notifíquese, envíese copia de la presente providencia al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.